Eesistuja Maret Altnurme, liikmed Kaire Pikamäe ja Kristjan Siigur
Määruse tegemise aeg ja koht
22.01.2025, Tallinn
Haldusasja number
3-24-3084
Haldusasi
Päästame Eesti Metsad MTÜ kaebus Keskkonnaameti ja Keskkonnaagentuuri tegevusele vääriselupaikade registrist kustutamisel
Menetlusosalised
Kaebaja – Päästame Eesti Metsad MTÜ, esindaja vandeadvokaat Margus Reiland Vastustajad – Keskkonnaamet, esindaja M.D ; Keskkonnaagentuur, esindaja N.P
Vaidlustatud kohtulahend
Tallinna Halduskohtu 11.12.2024 määrus
Menetluse alus ringkonnakohtus
Päästame Eesti Metsad MTÜ määruskaebus
Asja läbivaatamine
Kirjalikus menetluses
RESOLUTSIOON
Rahuldada Päästame Eesti Metsad MTÜ määruskaebus.
2.Tühistada Tallinna Halduskohtu 11.12.2024 määruse resolutsiooni punktid 2 ja 4 haldusasjas nr 3-24-3084. Saata asi menetluse jätkamiseks Tallinna Halduskohtule.
EDASIKAEBAMISE KORD
Määruse peale võib esitada määruskaebuse Riigikohtule 15 päeva jooksul määruse kättetoimetamisest arvates (halduskohtumenetluse seadustiku (HKMS) § 155 lg 5, § 235 lg-d 1 ja 3).
Päästame Eesti Metsad MTÜ (kaebaja) esitas 02.09.2024 Keskkonnaagentuurile pöördumise, milles palus edastada nende vääriselupaikade kaardikiht, mis on kunagi arvel olnud, aga tänaseks kustutatud.
2.Keskkonnaagentuur vääriselupaikadest.
edastas
10.09.2024
kaebajale
kaardikihi
arhiveeritud
3.Kaebaja pöördus 10.09.2024 Keskkonnaameti ja Keskkonnaagentuuri poole, paludes selgitada, millisel õiguslikul alusel on üldse võimalik vääriselupaiku kustutada, ning kuidas peab see olema vormistatud ja avalikustatud.
3-24-3084
4.Keskkonnaamet selgitas 16.09.2024 kirjas, et keskkonnaministri 04.01.2007 määruse nr 2 „Vääriselupaiga klassifikaator, valiku juhend, kaitse korraldamine ning vääriselupaiga kaitseks lepingu sõlmimine ja kasutusõiguse tasu arvutamise täpsustatud alused“ (määrus nr 2) ja selle seletuskirja järgi on ametil vääriselupaikade üle otsustamisel (sh raie, likvideerimine) kaalutlusõigus. Kui amet jõuab järeldusele, et vääriselupaik tuleb arhiveerida, teeb ta Keskkonnaagentuurile kirjaliku ettepaneku. Kirjavahetus, mis puudutab avalikõiguslikele juriidilistele isikutele kuuluvates metsades olevaid vääriselupaiku, on avalik ja kättesaadav Keskkonnaameti dokumendihaldussüsteemis.
5.Kaebaja esitas 16.09.2024 Keskkonnaametile pöördumise seoses kustutatud vääriselupaigaga nr VEP211630. Kaebaja soovis teada, kas Keskkonnaamet võtab vääriselupaiga uuesti arvele ning leidis, et elupaika polnud alust arvelt maha võtta. Kaebaja leidis, et Keskkonnaamet peaks algatama samale alale antud liivakaevandamise loa muutmise menetluse.
6.Keskkonnaamet selgitas 23.09.2024 kirjas nr 2-6/24/303-4, et otsustas elupaiga nr VEP211630 arhiveerida 02.07.2024 kirjaga nr 13-1/24/14134 ega pea põhjendatuks vääriselupaika uuesti registreerida ega alustada kaevandamisloa muutmise menetlust.
7.Kaebaja esitas Keskkonnaametile ja Keskkonnaagentuurile 09.10.2024 vaide, milles palus tunnistada kehtetuks otsus kustutada Eesti looduse infosüsteemist (EELIS) elupaik nr VEP211630 ja osaliselt kustutada elupaik nr VEP207727. Kaebaja palus kaasata end nende vääriselupaikade kustutamise menetlusse puudutatud isikuna. Metsaseadus (MS) ega määrus nr 2 ei näe ette võimalust vääriselupaik arhiveerida olukorras, kus ala vastab määruses ja „Metsa vääriselupaikade inventeerimise metoodikas“ nimetatud tunnustele. Õiguslikku alust vääriselupaigaks kvalifitseeruvat ala kustutada pole sätestatud, mistõttu poleks vääriselupaiku tohtinud arhiveerida. Määrusest nr 2 ei tulene Keskkonnaametile kaalutlusõigust. Keskkonnaametil pole õigust kustutada vääriselupaika majanduslikel või muudel sarnastel kaalutlustel.
8.Keskkonnaamet tagastas 11.10.2024 otsusega nr 1-7/24/78-3 vaide haldusmenetluse seaduse (HMS) § 79 lg 1 p-i 1 alusel. Keskkonnaamet leidis, et ameti 19.01.2024 kiri nr 131/24/1163 „Vääriselupaik Vangu liivakarjääri mäe tööstusmaal (katastritunnus 71201:001:0449, registriosa nr 17750550)“ ja 02.07.2024 kiri nr 13-1/24/14134 „Vääriselupaik Lakenõmme II liivakarjääri mäetööstusmaal (katastritunnus 44101:001:0711)“ ei ole haldusaktid HMS § 51 tähenduses ega toimingud HMS § 106 tähenduses. Seega ei saa nende kirjade peale vaiet esitada.
9.Keskkonnaagentuur vastas vaidele 23.10.2024 kirjaga nr 8-16/24/1956-2, milles leidis, et sisulised otsused vääriselupaikade kohta teeb Keskkonnaamet. Keskkonnaagentuur teeb Keskkonnaameti otsuse alusel muudatuskande. Vaidlustada on võimalik Keskkonnaameti otsust.
10.Päästame Eesti Metsad MTÜ esitas 11.11.2024 Tallinna Halduskohtule kaebuse, milles palus tühistada Keskkonnaameti ja Keskkonnaagentuuri otsused arhiveerida/kustutada elupaigad nr VEP211630 ja VEP207727 (osaliselt) ning vaide tagastamise otsused. Kaebaja palus tuvastada Keskkonnaameti ja Keskkonnaagentuuri tegevuse õigusvastasus vääriselupaikade kustutamisel. Kaebaja sai elupaikade nr VEP211630 ja VEP207727 kustutamisest teada pärast seda, kui Keskkonnaagentuur edastas talle 10.09.2024 info vääriselupaikade arhiveerimise kohta. Seega oli kaebaja 09.10.2024 vaie tähtaegne. Keskkonnaamet tegi otsuse vaide tagastamise kohta 11.10.2024. Keskkonnaagentuuri e-kiri vaide tagastamise kohta edastati kaebajale 2(10)
3-24-3084 23.10.2024. Seega on tühistamiskaebus vaideotsuste peale tähtaegne. Igal juhul on kaebus tähtaegne tuvastamisnõude osas. Elupaiga kustutamise otsus on haldusakt (HMS § 51 lg 1), mille menetlusse tuleb kaasata kõik puudutatud isikud (HMS § 11 lg 1 p 3 ja § 40). Otsuseid VEP211630 kustutamise ja VEP207727 osalise kustutamise kohta ei tehtud haldusaktidega. Menetlusse ei kaasatud kõiki puudutatud isikuid (HMS § 40 lg 1). Vääriselupaigad kustutati Keskkonnaameti poolt Keskkonnaagentuurile saadetud kirjade alusel. Kummagi elupaiga puhul pole teada, millal agentuur tegi lõpliku otsuse need kustutada. Kirjalik haldusakt peab olema kirjalikult põhjendatud (HMS § 56 lg 1). Seda pole tehtud, EELIS-e kandel pole vaidlustamisviidet (HMS § 57 lg 1). Puudutatud isikud saavad vääriselupaiga kustutamisest teada juhuslikult, kui üldse. Vääriselupaiga nr VEP211630 kustutamist pole õigesti kaalutud. VEP207727 kustutamise kohta 19.01.2024 tehtud Keskkonnaameti ettepanekut avalikest registritest ei nähtu.
11.Tallinna Halduskohus võttis 18.11.2024 määrusega kaebuse menetlusse nõuetes tühistada Keskkonnaameti otsused kustutada registrist VEP211630 tervikuna ja VEP207727 osaliselt ning tuvastada, et Keskkonnaamet ja Keskkonnaagentuur tagastasid kaebaja vaide õigusvastaselt. Vastustajatel tuli esitada seisukoht kaebuse tähtaegsuse osas.
12.Keskkonnaagentuur oli 29.11.2024 ja 10.12.2024 vastustes seisukohal, et vääriselupaikade arhiveerimise otsuste vaidluses on õigeks vastustajaks Keskkonnaamet. Otsuse määratleda ala vääriselupaigana teeb Keskkonnaamet, Keskkonnaagentuur üksnes kannab elupaiga infosüsteemi või kustutab selle sealt. Keskkonnaamet edastas 19.01.2024 Keskkonnaagentuurile kirja, millega palus kustutada registrist elupaiga nr VEP207727 katastriüksusele 71201:001:0049 ulatuva 1,08 ha suuruse osa, ja 02.07.2024 kirja, milles palus arhiveerida elupaiga nr VEP211630. Keskkonnaagentuur tegi samal päeval vastavad muudatused ja Keskkonnaportaalis olid muudatused nähtavad järgmisel päeval. Vääriselupaikadega on avalikkusel võimalik tutvuda Keskkonnaportaali kaudu. Kui vääriselupaik EELIS-es arhiveeritakse, siis Keskkonnaportaali eraldi selle kohta märget ei teki. Samuti ei toimu maaomanike teavitamist, kuna maaomanikuks on reeglina riik. EELIS-e kandel ei ole õiguslikku tähendust. Registrikandel on õiguslik tähendus üksnes juhul, kui seadus nii sätestab (avaliku teabe seaduse (AvTS) § 43 6 lg 4). Keskkonnaministri 08.06.2022 määruse nr 26 „Eesti looduse infosüsteemi asutamine ja andmekogu pidamise põhimäärus“ (määrus nr 26) § 2 kohaselt on andmekogu eesmärk koguda ja avalikustada teavet keskkonnaga seotud ruumiobjektide kohta. Seadusega ei ole sätestatud, et vääriselupaiga andmete sisestamine või arhiveerimine EELIS-esse annab neile õigusliku tähenduse. Õigused ja kohustused (sh kitsendused) tekivad haldusaktist, mis on andmete EELIS-esse sisestamise aluseks. Keskkonnaameti 19.01.2024 ja 02.07.2024 kirjad ja Keskkonnaagentuuri vastused on avalikult kättesaadavad dokumendiregistris. Vaide esitas kaebaja 09.10.2024, seega vastavalt üheksa ja kolm kuud hiljem. Vaided ei olnud tähtaegsed. Seega pole ka kaebus tähtaegne (HKMS § 47 lg 2). Kaebajal on sõlmitud 03.05.2024 EELIS-e kasutamise leping. Kasutajatel on võimalik ka Keskkonnaportaali sisse logida ja taotleda juurdepääsu andmetele, mis ei ole avalikud (sh arhiveeritud andmed).
13.Keskkonnaamet oli 02.12.2024 vastuses seisukohal, et kaebus ei ole tähtaegne. Oluline on mitte Keskkonnaagentuuri poolt kande tegemine, vaid see, millal kaebaja otsustest teada sai või pidi saama (HMS § 75 koosmõjus HKMS § 47 lg-ga 2). Keskkonnaameti 19.01.2024 ja 02.07.2024 kirjad olid kõigile, sh kaebajale, kättesaadavad Keskkonnaameti dokumendiregistrist. Hoolsalt tegutsev keskkonnaorganisatsioon võiks riigis praegu kasutusel olevaid info jagamise meetodeid arvestades jõuda kohtusse keskmiselt kolme kuu jooksul haldusakti andmisest arvates (vrd Riigikohtu 09.12.2022 määrus nr 3-22-348, p 15). Kaebaja 3(10)
3-24-3084 esitas vaide enam kui kolm kuud ja kaebuse enam kui neli kuud pärast Keskkonnaameti kirjade avalikult kättesaadavaks tegemist. Isegi kui Keskkonnaamet tagastas vaided ekslikul õiguslikul alusel, oli tagastamine õiguspärane. Kaebus ei ole tähtaegne. Keskkonnaamet ei tee vääriselupaiga määratlemisel otsust, mis muudaks asja avalik-õiguslikku seisundit. Seega ei olnud Keskkonnaameti 19.01.2024 ja 02.07.2024 kirjad haldusaktid HMS § 51 lg 2 tähenduses.
14.Kaebaja oli 02.12.2024 vastuses seisukohal, et vaie ja tühistamiskaebus on tähtaegsed. EELIS on geoinfosüsteem loodusandmete kogumiseks, haldamiseks ja kasutamiseks. EELIS ei ole loodud otsingusüsteemiks, mis võimaldaks keskkonnaorganisatsioonil saada tõhusalt teavet, sh vääriselupaikade ja nende staatuse muutumise (sh kustutamise) kohta. Info EELISes sisalduvate andmete kohta on avalikkusele kättesaadav Keskkonnaportaalis. Konkreetse vääriselupaiga leiab Keskkonnaportaalist juhul, kui teada selle registreerimisnumbrit. Portaalist ei nähtu aga andmeid kustutatud vääriselupaikade kohta. Vääriselupaiga kustutamisel kaob see portaalist. Keskkonnaportaalis ei ole võimalik tutvuda huvipakkuvate asukohtadega ja vaadata sealt kustutatud vääriselupaiku, nende kustutamise aega või õiguslikku alust. VEP211630 ja VEP207727 kustutamise otsuseid ei tehtud kaebajale eraldi teatavaks. Avalikkusel ei ole võimalik kustutamise otsuseid avalikult veebilehelt ise avastada. Seetõttu ei saa eeldada, et kaebaja oleks VEP211630 ja VEP207727 arhiveerimisega olnud kursis kohe pärast vastavat kannet. Vääriselupaiga kustutamisest on võimalik teada saada ainult juhul, kui keegi teab, et konkreetne vääriselupaik on eksisteerinud, ning tal tekib kahtlus, et see võib olla kustutatud. Keskkonnaportaali järgi on vääriselupaiku 17 000. Keskkonnaorganisatsioon ei jõua pidevalt kontrollida kõigi nende säilimist ja staatust. Kaebajal ei ole hoolsuskohustust monitoorida midagi, mida seadusandja ei võimalda. Juurdepääs vääriselupaiku puudutavale infole on raskendatud. VEP207727 kustutamise otsus on avalikus dokumendihaldusregistris juurdepääsupiiranguga. Seetõttu tuleb enne haldusakti sisuga tutvumist teha läbi ka teabenõude menetlus. Vääriselupaikade kustutamise teave pole tõhusalt avalikustatud (vt KeÜS § 26 lg 2). Kaebaja ei ole ebamõistlikult viivitanud. Kaebaja asus infot otsima kohe, kui sai teada vääriselupaikade kustutamise võimalusest. Alates vaidlustatud otsustest teada saamisest on kaebaja järginud kõiki vaide- ja kohtumenetluse tähtaegu. Kui kohus leiab, et tühistamiskaebuse tähtaeg on möödas, palub kaebaja tähtaja ennistada. Vääriselupaikade kustutamine ei toimu avalikult ning ligi 17 000 elupaiga staatuse järjepidev kontrollimine on peaaegu võimatu. Riik ei ole täitnud ülesannet teha keskkonnateave avalikult kättesaadavaks. Avalikkusel pole vääriselupaikade kustutamist puudutavat teavet võimalik saada piisavalt kiiresti. Kaebajal polnud võimalik kiiremini reageerida. Keskkonnaameti ja Keskkonnaagentuuri selgitustest nähtub, et vastustajad ei ole ise varem vääriselupaikade kustutamist haldusaktiks pidanud. Selge pole olnud ka see, milline haldusorgan vastutab. Kuna ei Keskkonnaamet ega Keskkonnaagentuur pole vääriselupaikade kustutamise otsuseid vaidlustatavaks pidanud, ei ole nad loonud avalikkusele võimalust olla vääriselupaikade staatusega kursis ja kustutamise otsustega kohe tutvuda.
15.Tallinna Halduskohus võttis 11.12.2024 määrusega asja toimikusse „Metsa vääriselupaikade inventeerimise metoodika“ (2016) (resolutsiooni p 1), lõpetas menetluse nõude osas tühistada otsus arhiveerida osaliselt vääriselupaik VEP207727 (resolutsiooni p 2) ning tagastas kaebuse nõude osas tunnistada õigusvastaseks vääriselupaiga VEP207727 osaline arhiveerimine (resolutsiooni p 3) ja nõude osas tunnistada õigusvastaseks 4(10)
3-24-3084 Keskkonnaameti ja Keskkonnaagentuuri otsused jätta läbi vaatamata kaebaja vaided VEP207727 osalise arhiveerimise peale (resolutsiooni p 4). Otsus määratleda konkreetne ala vääriselupaigana, samuti otsus see EELIS-est kustutada ja alale kohalduv kaitserežiim lõpetada, on haldusakt. Otsustega muudetakse ala avalikõiguslikku seisundit (vt HMS § 51 lg 2). Vääriselupaiga kustutamise üle peetavas vaidluses on asjakohane ja praktiline lahendus pidada vastustajaks Keskkonnaametit (vt HKMS § 17 lg 1). Metsa kui elukeskkonna kaitseks loodud keskkonnaorganisatsioonidele tuleb tagada juurdepääs vääriselupaikade kohta tehtavatele otsustele. Kuna sellised otsused võivad rikkuda nende organisatsioonide õigusi või kahjustada nende põhjendatud huve, peab neile olema tagatud ka tõhus kaebeõigus (KeÜS § 30). Kaebaja on pöördunud kohtusse 30 päeva jooksul pärast tema vaide tagastamist. Oluline on aga ka see, kas kaebaja esitas vaided tähtaegselt, st kas ta pidas kinni nõude kohtueelseks lahendamiseks ettenähtud korrast (vt HKMS § 47 lg 2). Vaie tuleb esitada 30 päeva jooksul arvates päevast, mil isik vaidlustatavast haldusaktist teada sai või oleks pidanud teada saama
(HMS § 75).
Teave vääriselupaikade kohta avaldatakse Keskkonnaportaali kaudu, kuhu jõuavad andmed EELIS-est. Keskkonnaagentuur selgitas, et VEP207727 (osalise) ja VEP211630 arhiveerimise kohta tehti EELIS-es muudatused vastavalt 19.01.2024 ja 07.08.2024. Keskkonnaportaalis said muudatused nähtavaks järgmisest päevast. Keskkonnaameti 19.01.2024 ja 02.07.2024 kirjad olid Keskkonnaagentuurile registreeritud ameti dokumendihaldussüsteemis. Kaebaja on õigesti juhtinud tähelepanu sellele, et 19.01.2024 a kirjale on mingil põhjusel määratud juurdepääsupiirang „asutusesiseseks kasutamiseks“ (dtl 74). Seadus ei sätesta kohustust teha vääriselupaikade arhiveerimise otsuseid teatavaks kõigile kaebeõigust omavatele keskkonnaorganisatsioonidele. Tegu pole isikutega, kellele tuleks need otsused kätte toimetada. Kättetoimetamiskohustuse puudumine ei tähenda siiski, et kaebetähtaega saaks hakata arvestama vääriselupaikade arhiveerimisest, mis tähendab neid puudutava info kadumist EELIS-st ja seejärel Keskkonnaportaalist (registreeritud kasutajatel on siiski juurdepääs ka arhiveeritud infole, vt Keskkonnaagentuuri selgitused, dtl 76). Kaebajal on õigus, et kõigi vääriselupaikade kohta Keskkonnaportaalis avaldatud teabe pidev tõhus monitoorimine reaalajas pole võimalik. Kui keskkonnaorganisatsioon soovib saada teavet vääriselupaikade kustutamise kohta, on tõhusaimaks viisiks esitada selle kohta Keskkonnaagentuurile teabenõue. Teabenõudele tuleb vastata viivitamatult, kuid hiljemalt viie tööpäeva jooksul (AvTS § 18 lg 1). Kahtlemata oleks keskkonnainfo tõhusama kättesaadavuse huvides (vt KeÜS § 27 lg 2) see, kui huvitatud isikud, sh keskkonnaorganisatsioonid, saaksid tellida endale teavitusi neid huvitavatel konkreetsetel aladel tehtavate muudatuskannete kohta EELIS-es. Praegu ei ole kaebajat siiski huvitanud mitte konkreetne ala, vaid haldusorganite üldine praktika vääriselupaikade kustutamisel. Sellest on võimalik saada ülevaade regulaarsete, näiteks kord kuus tehtavate teabenõuete abil. Keskkonnaagentuurile tehtava teabenõude alusel saab keskkonnaorganisatsioon otsida Keskkonnaameti dokumendiregistrist Keskkonnaameti pöördumise Keskkonnaagentuuri poole, mille põhjal arhiveerimistoiming on tehtud. Ka on võimalik pöörduda uue teabenõudega Keskkonnaameti poole ja küsida konkreetsete vääriselupaiga arhiveerimise põhjuseid. Seejärel saab keskkonnaorganisatsioon kaaluda võimalust esitada vaie või kaebus halduskohtule. On selge, et eelkirjeldatud viisil toimides ei pruugi ka hoolas keskkonnaorganisatsioon jõuda vaiet või kaebust esitada 30 päeva jooksul ajast, mil teave vääriselupaiga arhiveerimise kohta Keskkonnaportaalis avaldatakse. Lähtuda tuleb 5(10)
3-24-3084 põhimõttest, mille järgi on kaebus tähtaegne, kui isik ei ole pärast talle teatavaks tegemata haldusaktist teada saamist vaide või tühistamiskaebuse esitamisega ebamõistlikult viivitanud (vrd Riigikohtu 09.12.2022 määrus nr 3-22-348, p-d 11 ja 12). VEP207727 osalise arhiveerimise otsuse tühistamise vaide esitas kaebaja hilinenult. Miski ei takistanud kaebajal esitada teabenõuet varem. Kaebaja ei saa eeldada, et kui ta tuleb mõtte peale kontrollida haldusorganite tegevust VEP-de kustutamisel, saab ta kehtetuks tunnistamise või tühistamise nõudega ligi VEP-de kustutamise otsustele kuitahes kaugele minevikku. See läheks vastuollu õiguskindluse põhimõttega. Kaebetähtaja ennistamise taotlus pole põhjendatud. Kaebajal ei olnud takistust esitada vajalikke teabenõudeid ja vaiet selle vääriselupaiga kohta oluliselt varem. Kuigi vääriselupaiga arhiveerimist puudutavale Keskkonnaameti 19.01.2024 kirjale oli määratud juurdepääsupiirang, saanuks kaebaja küsida otsuse põhjendusi Keskkonnaametilt. Vaide esitamise tähtaeg on seega mööda lastud mõjuva põhjuseta (HMS § 34 lg 1). Kohus jätab tähtaja ennistamise taotluse rahuldamata ja lõpetab VEP207727 osalise arhiveerimise otsuse tühistamise nõude menetluse kaebetähtaja ületamise tõttu (HKMS § 152 lg 1 p 2 ja § 124 lg 2). Keskkonnaagentuuri selgituste järgi tehti elupaiga nr VEP211630 arhiveerimist puudutavad muudatused Keskkonnaportaalis nähtavaks 08.08.2024. Kaebaja esitas teabenõude vääriselupaikade arhiveerimise kohta 10.09.2024. Põhjendused arhiveerimise kohta tegi Keskkonnaamet kaebajale teatavaks 23.09.2024 kirjaga. Kaebaja esitas Keskkonnaametile vaide 09.10.2024. Selle vaide esitamisel ei viivitanud kaebaja põhjendamatult. Seega oli ka kohtule esitatud kaebus tähtaegne. Alternatiivsena esitatud elupaiga nr VEP207727 tuvastamisnõude esitamiseks ei ole kaebajal kaebeõigust. Kaebajal oli tühistamisnõude näol olemas tõhusam õiguskaitsevahend, mille ta jättis õigel ajal kasutamata (vt HKMS § 45 lg 2). Nõue tuvastada VEP207727 osalise arhiveerimise õigusvastasus tuleb kaebeõiguse ilmselge puudumise tõttu tagastada (HKMS § 121 lg 2 p 1). Põhinõude äralangemise tõttu ei ole VEP207727 puhul ka kaebaja vaiete tagastamist puudutavad õigusvastasuse tuvastamise nõuded kaebaja õiguste kaitseks vajalikud (vt HKMS § 38 lg 4 ja § 44 lg 1). Kuna kaebaja esitas vaided selle vääriselupaiga puhul hilinenult, ei ole nõuetel ka eduväljavaateid. Kohus tagastab kaebeõiguse ilmselge puudumise tõttu ka need nõuded.
MENETLUSOSALISTE SEISUKOHAD RINGKONNAKOHTUS
16.Päästame Eesti Metsad MTÜ palub 23.12.2024 määruskaebuses tühistada Tallinna Halduskohtu 11.12.2024 määruse resolutsiooni p 2 või alternatiivselt resolutsiooni p-d 3 ja 4. Kaebaja ei olnud enne 2024. a septembrit teadlik ega saanudki olla teadlik, et vääriselupaiga VEP207727 osalise kustutamise otsus eksisteerib – puudus põhjus sellise kahtluse tekkeks. Kui ala on võetud kaitse alla ja kehtestatud kaitsekorraldust järgitakse (nt raiekeeld avalikõiguslikus metsas), ei ole alust eeldada, et vääriselupaiga tunnused kaovad või vääriselupaiga kustutamiseks oleks põhjust. Seega ei pidanud kaebaja olema teadlik haldusakti olemasolust. Väärispelupaigad on võrreldavad kaitsealadega, mille puhul puudub põhjus kustutamisotsust n-ö oodata. Niipea kui kaebajal tekkis kahtlus, et vääriselupaikasid võidakse registrist kustutada, reageeris ta kohe. Kaebaja ei viivitanud haldusakti välja nõudmisega, mistõttu ei ole kaebetähtaega ületatud. 6(10)
3-24-3084 Keskkonnainfo kättesaadavuse peab tagama riik ning seda kohustust ei ole võimalik jätta keskkonnaorganisatsioonide kanda. Halduskohtu seisukoht, et miski ei takistanud kaebajal esitada teabenõuet varem ja seeläbi vääriselupaiga nr VEP207727 kustutamisest varem teada saada, on vastuolus HMS §-ga 62 ja KeÜS § 26 lg-ga 2. Lisaks on halduskohtu poolt antud suunis keskkonnaorganisatsioone liialt koormav. Halduskohtu seisukoht, et kaebaja oleks pidanud vääriselupaikade osas teabenõudeid esitama, lähtub ekslikust eeldusest, et kaebaja oli teadlik vääriselupaikade kustutamisest. Olenemata kaebaja teadlikkusest kustutamise võimaluse osas, sätestab KeÜS § 26 lg 2, et haldusorganil on kohustus keskkonnateave avalikustada ning sellisel viisil tagada avalikkuse tõhus teavitus. Vääriselupaikade kustutamine on oluline keskkonnateave. Vääriselupaikade kohta käiv teave (sh kustutamisotsused) peaks olema avalikkusele kättesaadav Keskkonnaportaalis, ilma et keskkonnaorganisatsioonid peaks seda ise regulaarselt taotlema. Keskkonnaportaalis on kajastatud kõik vääriselupaigana registreeritud alad ning teades vääriselupaiga registreerimisnumbrit, on need hõlpsasti leitavad. Keskkonnaportaalis puudub aga info kustutatud vääriselupaikade kohta (mis on sama oluline avalik teave). Seega ei ole vääriselupaikade kustutamine avalikustatud. Perioodiliste teabenõuete esitamine tähendab, et lisaks avalikult kättesaadavatele andmetele peab keskkonnaorganisatsioon ise küsima juurde andmeid, mis peaksid olema kättesaadavad, aga tegelikult ei ole. Selline kohustus on õigusvastane ning üleliia koormav.
17.Keskkonnaamet palub 09.01.2025 vastuses jätta määruskaebus rahuldamata. Keskkonnaamet jääb halduskohtus esitatud seisukoha juurde. Keskkonnaameti avalikus dokumendiregistris oli alates 19.01.2024 olemas info Keskkonnaameti poolt Keskkonnaagentuurile saadetud kirjast, mis käsitles vääriselupaika nr VEP207727, ning alates sellest kuupäevast oli kaebajal võimalus vaidlusalune kiri teabenõudega Keskkonnaametilt saada ja selle sisuga tutvuda. Puudub alus kahelda, et kaebaja on Keskkonnaameti avaliku dokumendiregistri sage kasutaja. Keskkonnaamet on teinud keskkonnainfo kättesaadavaks avalikus dokumendiregistris, mis on Keskkonnaameti veebilehe osa ning millele kaebajal nagu ka kõigil teistel soovijatel, on juurdepääs. See, et kaebaja hakkas asja vastu huvi tundma 2024. a septembris, ei tähenda, et tal varem selleks võimalust ei olnud. Keskkonnaameti veebilehte, mille osaks on avalik dokumendiregister, tuleb pidada keskkonnateabe avalikustamiseks asjakohaseks viisiks, mis tagab avalikkuse tõhusa kaitse ning seda ei saa pidada valitsusvälise keskkonnaorganisatsiooni jaoks liialt koormavaks. Lisaks on keskkonnaorganisatsioonil võimalus parema informeerituse tagamiseks kasutada erinevaid töökorralduslikke meetmeid, sh esitada teatud regulaarsusega teabenõudeid.
18.Keskkonnaagentuur palub 09.01.2025 vastuses jätta määruskaebus rahuldamata. Arvestades, et Keskkonnaameti otsused tehti 19.01.2024 ja 02.07.2024 ning vastavad kirjad ja ka Keskkonnaagentuuri vastused on avalikult kättesaadavad dokumendiregistris, kuid vaie esitati alles 09.10.2024, ei olnud kaebaja vaie esitatud tähtaegselt. Sellest tulenevalt ei ole ka kaebus kohtule tähtaegne. Kaebajal on sõlmitud 03.05.2024 leping EELIS-e kasutamiseks (Keskkonnaagentuuri 10.12.2024 vastuse lisa 1), mis annab talle sisselogimisel infosüsteemile juurdepääsu ja kaebaja ei pea piirduma ainult Keskkonnaportaalis avaldatud teabega. EELIS-e juhendmaterjali kohaselt on võimalik leida arhiveeritud kandeid. Kui kellelgi tekib EELIS-e kasutamisega probleeme, siis saab pöörduda Keskkonnaagentuuri spetsialistide poole. Samuti on YouTube’is üleval juhendvideod, mille link saadetakse isikutele, kellega sõlmitakse EELIS-e kasutamise leping.
7(10)
3-24-3084
RINGKONNAKOHTU PÕHJENDUSED
19.Halduskohus on õigesti tuvastanud, et otsus, millega kustutatakse konkreetne vääriselupaik EELIS-est ja seega lõpetatakse vääriselupaigale kohalduv kaitserežiim, on haldusakt. HKMS § 46 lg 1 järgi hakkab tühistamiskaebuse esitamise tähtaeg kulgema haldusakti teatavaks tegemisest.
20.Vaidlusalust elupaiga nr VP207727 osalist arhiveerimist puudutavat Keskkonnaameti 19.01.2024 kirja ei ole kaebajale teatavaks tehtud. Seadus ei sätesta kohustust teha vääriselupaikade arhiveerimise otsuseid teatavaks kõigile kaebeõigust omavatele keskkonnaorganisatsioonidele. Seega tuleb kaebuse tähtaegsust kontrollides lähtuda HKMS § 46 lg-st 7, mille järgi on kaebus tähtaegne, kui isik ei ole pärast talle teatavaks tegemata haldusaktist teada saamist tühistamiskaebuse esitamisega ebamõistlikult viivitanud.
21.Kuna kaebaja läbis enne halduskohtu poole pöördumist vaidemenetluse, tuleb kaebetähtaja arvestamisel kohaldada HKMS § 47 lg-t 2, mille kohaselt tuleb juhul, kui isik pidas kinni nõude kohtueelseks lahendamiseks ettenähtud korrast, kaebus esitada 30 päeva jooksul arvates päevast, kui isikule tehti teatavaks kohtueelset menetlust lõpetav lahend. Kuigi HKMS § 47 lg 1 käsitleb kohustuslikku kohtueelset menetlust, on sama paragrahvi teine lõige kohaldatav nii kohustusliku kohtueelse menetluse kui ka vabatahtliku vaidemenetluse korral (vrd nt Riigikohtu 17.02.2016 määrus nr 3-3-1-80-15, p 17 ja 16.06.2021 määrus nr 3-20-999, p 17).
22.Praeguses asjas ei ole vaidlust, et kaebaja pöördus kohtusse 30 päeva jooksul pärast vaiete tagastamisest teadasaamist. Vaieldakse selle üle, kas kaebaja pidas kinni nõude kohtueelseks lahendamiseks ettenähtud korrast, sh esitas vaide tähtaegselt.
23.Vaie haldusakti või toimingu peale tuleb esitada 30 päeva jooksul, kui seadus ei sätesta teisiti, arvates päevast, millal isik vaidlustatavast haldusaktist või toimingust teada sai või oleks pidanud teada saama (HMS § 75).
24.Haldusakti vaidlustamise tähtaeg ei saa üldjuhul hakata kulgema enne, kui teave haldusakti kohta edastatakse isikule viisil, mis võimaldab tal haldusaktile igakülgse hinnangu anda, otsustamaks, kas haldusaktiga rikutakse tema õigusi või mitte (nt Riigikohtu 17.02.2016 määrus nr 3-3-1-80-15, p 11). Kui isikule pole haldusakti teatavaks tehtud, kuid talle on muul viisil selgunud, et antud on teda puudutav haldusakt, peab ta mõistliku aja jooksul astuma kohaseid samme selleks, et akt talle teatavaks tehtaks (nt Riigikohtu 21.12.2000 määrus nr 33-1-52-00, p 2; 10.06.2009 määrus nr 3-3-1-25-09, p 11). Teatavaks tegemata haldusakti puhul tuleb eristada kõigepealt aega, mis kulub isikul pärast haldusaktist teadasaamist selle väljanõudmiseks vajalike toimingute tegemiseks, ning pärast haldusakti saamist ja sellega tutvumist peab isik haldusakti vaidlustama tavapärase 30-päevase tähtaja jooksul (Riigikohtu 09.05.2007 määrus nr 3-3-1-23-07, p 10, 28.01.2008 määrus nr 3-3-1-82-07, p 15, 18.04.2013 määrus nr 3-3-1-3-13, p 16). Kaebetähtaega ei loeta möödunuks, kui isik on haldusakti mõistliku aja jooksul välja nõudnud ja seejärel 30 päeva jooksul kaebuse esitanud (HKMS § 46 lg 7; Riigikohtu 31.03.2015 määrus nr 3-3-1-91-14, p 10; 16.06.2021 määrus nr 3-20-999, p 19). Sarnaselt tuleb kohaldada ka HMS §-i 75, mis seab vaide esitamiseks tähtaja 30 päeva alatest päevast, mil isik vaidlustatavast haldusaktist teada sai (Riigikohtu 16.06.2021 määrus nr 3-20999, p 19).
8(10)
3-24-3084
25.Seega tuleb määruskaebuse lahendamisel hinnata, kas olukorras, kus haldusakti kaebajale teatavaks ei tehtud, astus kaebaja pärast haldusaktist muul viisil teada saamist mõistliku aja jooksul samme sellega tutvumiseks ja vaidlustamiseks.
26.Keskkonnaamet ja Keskkonnaagentuur on seisukohal, et kuna vaidlusalune Keskkonnaameti 19.01.2024 kiri nr 13-1/24/1163, milles paluti arhiveerida elupaiga nr VEP207727 katastriüksusele 71201:001:0049 ulatuva 1,08 ha suurune osa, tehti Keskkonnaportaalis nähtavaks 20.01.2024 ning kiri oli avalikult kättesaadav Keskkonnaameti dokumendiregistris, ei ole 09.10.2024 esitatud vaie tähtaegne. Halduskohus leidis, et VEP207727 osalise arhiveerimise otsuse tühistamise vaie on esitatud hilinenult, sest kuigi kaebetähtaega ei saa hakata arvestama vääriselupaiga arhiveerimisest, ei takistanud miski kaebajal esitada teabenõuet selle väljanõudmiseks varem.
27.Ringkonnakohus nõustub halduskohtuga, et kaebetähtaega ei saa hakata arvestama VEP207727 (osalisest) arhiveerimisest. Kaebaja hoolsuskohustus ei ulatu selleni, et temalt saaks nõuda kõigi arhiveerimise otsustega kursis olekut kohe pärast nende Keskkonnaportaalis nähtavaks tegemist. Kõigi vääriselupaikade reaalajas Keskkonnaportaalis jälgimine ei ole võimalik. Ringkonnakohus ei jaga aga halduskohtu seisukohta, et kaebaja viivitas vaide esitamisega ebamõistlikult. Seejuures ei ole halduskohus selgitanud, millal oleks kaebaja kohtu hinnangul pidanud VEP207727 osalise arhiveerimise otsusest teada saama.
28.Kahtlust ei ole, et keskkonnaorganisatsiooni võimalus saada teavet talle huvi pakkuvate haldusaktide kohta peab olema tõhus. Keskkonnaorganisatsiooni õigus vaidlustada tema põhikirjas märgitud keskkonnakaitseliste eesmärkidega seonduvaid haldusakte tuleneb KeÜS § 30 lg-st 2. KeÜS § 26 lg 2 kohaselt peab olema keskkonnateave avalikustatud internetis või muul asjakohasel viisil, mis tagab avalikkuse tõhusa teavituse. HKMS § 46 lg 7 alusel kaebuse tähtaegsuse hindamisel omab määravat tähtsust see, kas kaebaja pärast haldusaktist teadasaamist viivitas ebamõistlikult haldusakti väljanõudmisega ja esitas kaebuse 30 päeva jooksul selle teadasaamisest arvates.
29.Teave vääriselupaikade kohta avaldatakse Keskkonnaportaali kaudu, kuhu jõuavad andmed EELIS-st. Keskkonnaagentuur on selgitanud, et VEP207727 (osalise) arhiveerimise kohta tehti EELIS-s muudatus 19.01.2024 ning Keskkonnaportaalis oli muudatus nähtav järgmisest päevast (s.o 20.01.2024). Vaidlust ei ole, et Keskkonnaameti 19.01.2024 kiri VEP207727 osalise arhiveerimise kohta on registreeritud Keskkonnaameti dokumendihaldussüsteemis, kus kirjale oli seatud juurdepääsupiirang „asutusesiseseks kasutamiseks“ (dtl 74).
30.Kaebaja on kaebuses selgitanud, et sai elupaiga nr VEP207727 arhiveerimist puudutavast Keskkonnaameti 19.01.2024 kirjast teada pärast seda, kui Keskkonnaagentuur edastas kaebajale 10.09.2024 kirjaga (dtl 14) info vääriselupaikade arhiveerimise kohta (arhiveeritud elupaiku kajastava kaardimaterjali). Ringkonnakohtul puudub alus kaebaja selgituste kahtluse alla seadmiseks. Asja materjalidest nähtuvalt pöördus kaebaja 02.09.2024 Keskkonnaagentuuri poole, paludes saata kaardikiht vääriselupaikadest, mis on kunagi arvel olnud, aga nüüdseks kustutatud (dtl 12). Keskkonnaagentuur edastas arhiveeritud elupaiku kajastava kaardikihi kaebajale 10.09.2024 kirjaga (dtl 14). Vaie VEP207727 arhiveerimise otsuse kehtetuks tunnistamiseks esitati 09.10.2024, seega HMS §-s 75 sätestatud 30-päevast tähtaega järgides. Tähtaja saaks lugeda ületatuks juhul, kui isik saab teada, et olemas võib olla teda puudutav haldusakt, ent viivitab ebamõistlikult selle hankimisega ja vaidlustamisega. Praegusel juhul ei ole tõendatud, et kaebaja oleks haldusaktist varem teada saanud. Kaebaja on usutavalt selgitanud, et varasema teabenõude esitamine oleks olnud võimalik juhul, kui 9(10)
3-24-3084 kaebajal oleks tekkinud kahtlus, et mingi seni eksisteerinud vääriselupaik on kustutatud olukorras, kus määrus nr 2 vääriselupaikade kustutamise võimalust ette ei näe. Keskkonnaportaali andmetel on Eestis registreeritud ligikaudu 17 000 vääriselupaika ning nende staatuse pidevaks jälgimiseks ei ole keskkonnaorganisatsioonil hoolsuskohustust. Vastustajad ega halduskohus ei ole põhjendanud, mille alusel oleks pidanud kaebajal tekkima kahtlus, et vääriselupaik on kustutatud, varem. Kuna kaebaja on kinnitanud, et sai Keskkonnaameti 19.01.2024 kirjast teadlikuks 10.09.2024 ja vaie esitati 09.10.2024 ning puuduvad tõendid, et kaebaja oleks haldusaktist varem teada saanud, on kaebus tähtaegne. Seega ei olnud menetluse lõpetamine HKMS § 152 lg 1 p 2 alusel põhjendatud. Sellest tulenevalt ei olnud alust ka vaiete tagastamist puudutava õigusvastasuse tuvastamise nõude kaebeõiguse ilmselge puudumise alusel tagastamisel. Kuna tühistamisnõude menetlemisel puudub vajadus alternatiivse tuvastamisnõude esitamiseks, jääb halduskohtu määruse resolutsiooni p 3 muutmata.
31.Eelneva põhjal rahuldab ringkonnakohus määruskaebuse ja tühistab Tallinna Halduskohtu 11.12.2024 määruse resolutsiooni p-d 2 ja 4 ning saadab asja menetluse jätkamiseks halduskohtule.
(allkirjastatud digitaalselt)
10(10)
Allikas: Riigi Teataja avaandmed. Füüsiliste isikute nimed on kohtu poolt anonümiseeritud. Andmed on informatiivsed.