Kohtuasja number Määruse kuupäev Kohtukoosseis Kohtuasi Menetlusosalised
Vaidlustatud kohtulahend Menetluse alus Riigikohtus Asja läbivaatamine
3-22-717 26. september 2024 Eesistuja Ivo Pilving, liikmed Julia Laffranque ja Heiki Loot MTÜ Rehviringlus kaebus Eesti Vabariigi vastu õigustloova aktiga või selle andmata jätmisega tekitatud kahju hüvitamiseks Kaebaja mittetulundusühing REHVIRINGLUS, esindaja vandeadvokaat Kalev Aavik Vastustajad Vabariigi Valitsus ja Kliimaministeerium, esindaja Käthlin Oeselg Tallinna Ringkonnakohtu 27. mai 2024. a määrus Vabariigi Valitsuse määruskaebus Kirjalik menetlus
RESOLUTSIOON
1.Rahuldada määruskaebus osaliselt.
2.Tühistada Tallinna Ringkonnakohtu 27. mai 2024. a määrus ja Tallinna Halduskohtu
8.aprilli 2024. a määruse resolutsiooni punkt 1.
3.Saata asi tagasi Tallinna Halduskohtule menetluse jätkamiseks.
MTÜ Rehviringlus esitas 31. detsembril 2021 Keskkonnaministeeriumile taotluse hüvitada õigustloova aktiga või selle andmata jätmisega aastatel 2018 ja 2019 tekitatud kahju 399 422,40 eurot riigivastutuse seaduse (RVastS) § 14 lg 1 ja § 17 lg 1 alusel. MTÜ selgitas järgmist.
1.1.Eestis on kehtestatud tootjavastutuse põhimõte nii mootorsõidukite kui ka rehvide suhtes. Kuna tootjavastutus on seotud toote turule laskmisega ning rehve on võimalik turule lasta nii eraldi tootena kui ka mootorsõiduki osana, siis on vaja lahendada küsimus, kuidas vältida dubleerivaid kohustusi ning tagada kõigi tootjate võrdne kohtlemine. Eestis on küsimus reguleeritud selliselt, et mootorsõidukite ja haagiste all maale toodud rehve käsitatakse eelkõige autoosadena ning nendega seotud tootjavastutus on asetatud mootorsõidukite tootjate, mitte rehvitootjate õlule. Tootjavastutusega seostuvaid kohustusi finantseeritakse toote hinnale mõtteliselt lisatava käitluskulu arvel. Tootja maksab käitluskulu katteks toote hinnale lisatud summa omakorda kas tootjate ühendusele või otse jäätmekäitlejale, kes tagab tema eest ja nimel probleemtoodete kokku kogumise ja käitlusse suunamise. Samas on juba aastaid valitsenud olukord, kus mootorsõidukite tootjate vastutus nende poolt turule lastud mootorsõidukite ja haagiste all olevate rehvide eest on põhiosas üksnes näilik. Tegelikult võtavad sellistest rehvidest tekkinud vanarehvid valdavas osas oma kogumisvõrgustikes vastu, suunavad taaskasutusse ning maksavad taaskasutuse eest rehvitootjad. Selline olukord on vähemal määral põhjustatud asjaolust, et ametlikku ja õiguspärasesse jäätmekäitlusse jõudvatel autoromudel ei ole nende käitlusse üleandmisel kõiki rehve küljes, palju
3-22-717 rohkem aga asjaolust, et enamikke autoromusid käideldakse mitteametlikke teid pidi. Vastuvõtmiseks organiseeritud kogumisvõrgustikel on võimatu eristada neile toodud rehvide hulgast neid, mis kuuluvad rehvitootjate vastutuse alla, nendest, mis ei kuulu rehvitootjate vastutuse alla. Riik on kehtestanud erineva vastutuse eraldi turule lastavate ja mootorsõidukite all turule lastavate rehvide kohta, kuid rehvide jäätmeteks muutmisel ei ole kehtestatud nõudeid rehvikategooriate eristamiseks.
1.2.Kaebaja on olukorrale juba aastaid tähelepanu juhtinud ja taotlenud, et kõigile rehvidele rakendataks ühetaolist tootjavastutuse režiimi. Keskkonnaministeerium keeldus pika aja jooksul probleemi üldse tunnistamast. Pärast pikka kirjavahetust toimus läbimurre ning 25. mail 2018 tegi Keskkonnaministeerium Riigikogu keskkonnakomisjonile ettepaneku toona Riigikogu menetluses olnud eelnõu muutmiseks selliselt, et rehvide tootjavastutusega oleks hõlmatud kõik rehvid, st ka sõidukite all Eestis turule lastud rehvid. Muudatusettepanekut põhjendati järgmiselt: „Sõidukite maaletoojad, kes need rehvid maale toovad, ei vastuta. Vastutama peavad aga rehvide maaletoojad, kes neid tegelikult maale ei ole toonud.“ Erinevatel põhjustel ei jõutud uue jäätmeseaduse (JäätS) kehtestamiseni ning hoolimata asjaolust, et Keskkonnaministeerium on vähemalt alates 2018. a-st probleemi lahendamist toetanud, ei ole seadust muudetud. Seetõttu asus kaebaja 2021. a koguma andmeid kahju hüvitamise nõude esitamiseks.
1.3.Riik on tekitanud kaebajale aastatel 2018–2022 kahju õigustloova aktiga või selle andmata jätmisega. Kahju on tekitatud JäätS ja selle alusel 9. juulil 2010 jõustunud Vabariigi Valitsuse määruste nr 79 „Mootorsõidukitest ja nende osadest tekkinud jäätmete kogumise, tootjale tagastamise ning taaskasutamise või kõrvaldamise nõuded ja kord ning sihtarvud ja sihtarvude saavutamise tähtajad1“ ja nr 80 „Rehvidest tekkinud jäätmete kogumise, tootjale tagastamise ning taaskasutamise või kõrvaldamise nõuded ja kord“ regulatsiooniga ning nende põhiseaduse (PS) ja Euroopa Liidu (EL) õigusega kooskõlla viimata jätmisega. Selle tulemusel pidi ta tegema vanarehvide kogumisel rohkem kulutusi kui oleks olnud põhjendatud. Kahju väljendub lisakulus, mida kaebaja on igal aastal kandnud seetõttu, et teised rehvide turule laskjad on kogunud oluliselt alla keskmise koguse ning kaebaja on pidanud koguma oluliselt üle keskmise koguse. Täpsemalt on kaebajale tekkinud kahju asjaolust, et kõikidele rehvidele ei rakendu ühetaoline tootjavastutuse režiim.
1.4.Iga kalendriaasta kohta esitatakse probleemtooteregistrile (PROTO) andmed vastavalt Vabariigi Valitsuse 28. veebruari 2019. a määrusega nr 13 kehtestatud PROTO põhimäärusele. PROTO põhimääruse § 17 lg 1 kohaselt tuleb asjakohased andmed esitada PROTO-le järgneva aasta
31.jaanuariks. Seejärel kontrollib ja kinnitan need Keskkonnaagentuur, mistõttu ei muutu andmed huvitatud isikutele kättesaadavaks enne mõne kuu möödumist. Pärast andmete kinnitamist ja kättesaadavaks tegemist selgub, kas, kellel, millises ulatuses ja kelle vastu on põhjust esitada rahalisi nõudeid.
1.5.Kaebaja jätab lahtiseks küsimuse, kas kahju on tekkinud õigustloova akti andmise või selle andmata jätmise tulemusel. Normistik tekitab kaebajale kahju vahetult, mitte mõne haldusakti või toiminguga. Sellise diskrimineeriva normistiku kehtestamine, mille tulemusel ühte kategooriasse kuuluvad isikud (rehve eraldi turule laskvad isikud) maksavad lisaks oma tarnitud rehvidest tekkinud vanarehvide käitlemisele süstemaatiliselt kinni ka lõviosa teiste ettevõtjate (rehve mootorsõidukite all turule laskvad isikud) rehvidest tekkinud vanarehvide käitlemise, rikub PS §-s 12 sätestatud võrdse kohtlemise põhimõtet. Samuti rikub see 2018. ja 2019. a-l kehtinud JäätS § 26 lg-s 1 sisaldunud tootjavastutuse põhimõtet ja Euroopa Parlamendi ja nõukogu direktiiv 2000/53/EÜ, 18. september 2000, kasutuselt kõrvaldatud sõidukite kohta (6. märts 2000 jõustunud redaktsioon) art 5 lg 4 teises lõigus sätestatud põhimõtet, mille kohaselt liikmesriigid võtavad vajalikke meetmeid tagamaks, et tootjad kannavad kõik või märkimisväärse osa kasutuselt kõrvaldatud sõidukite ja nende osade (sh rehvid) käitluskuludest. 2(10)
3-22-717
2.Keskkonnaministeerium jättis 23. veebruari 2022. a vastusega kahju hüvitamise taotluse rahuldamata.
2.1.Vastustaja arvates ei tulene PS §-st 12 seadusandjale selget ja täpset kohustust sätestada eraldi turule lastud rehvidele ning mootorsõidukite all turule lastud rehvidele ühtne tootjavastutussüsteem. Rehvi- ja mootorsõidukitootjaid pole õigustloova akti või selle andmata jätmisega erinevalt koheldud. JäätS § 26 lg 43 kohaselt peab mootorsõidukeid ja mootorsõiduki haagiseid turule toov tootja mootorsõidukite ja mootorsõiduki haagise rehvide osas pidama eraldi arvestust rehvide koguse ja massi üle ning korraldama kasutuselt kõrvaldatud vanarehvide kogumise ja taaskasutamise. Seega sätestab JäätS nii rehvitootjatele kui ka mootorsõidukitootjatele samasuguse kohustuse turule lastud probleemtoodete taaskasutusse suunamiseks, sh mootorsõidukitootjatele spetsiifilise kohustuse mootorsõidukite all turule toodud rehvide kogumiseks ja taaskasutusse suunamiseks. Lisaks sellele, et puudub otsekohalduv norm, mis sätestaks seadusandja kohustuse ning mida seadusandja oleks rikkunud, puudub taotlejal tõendatud kahju. Kui selline kahju ka eksisteeriks, puuduks põhjuslik seos kahju ning väidetava kohustuse rikkumise vahel.
2.2.RVastS § 17 lg 3 kohaselt tuleb taotlus või kaebus esitada 3 aasta jooksul, arvates päevast, millal kannatanu kahjust ja selle põhjustanud isikust teada sai või pidi teada saama, sõltumata teada saamisest aga 10 aasta jooksul kahju tekitamisest või selle põhjustanud sündmusest arvates. Kahju tekitanud sündmuse all peetakse silmas väidetavat seadusandja rikkumist. Esiteks, möödunud on 10 aasta pikkune tähtaeg väidetavalt kahju tekitanud sündmusest. JäätS § 26 lg-te 3 ja 8 alusel kehtestatud Vabariigi Valitsuse määrused nr 79 ja 80 jõustusid 9. juuli 2010 ning nende asjassepuutuvaid sätteid ei ole hiljem muudetud.
2.3.Teiseks, nõude lõppemise 3-aastane tähtaeg RVastS § 17 lg 3 alusel algab kahju tekkimisest teadasaamisest ning kehtib ka samal põhjusel ettenähtavalt tulevikus tekkivale kahjule. Seega oli nõude esitamise ajaks möödunud 3-aastane tähtaeg ning ka sel põhjusel ei ole kahjunõuet enam võimalik esitada.
3.MTÜ Rehviringlus esitas 25. märtsil 2022 Tallinna Halduskohtule Vabariigi Valitsuse vastu kaebuse, milles palus hüvitada aastatel 2018–2020 õigustloova aktiga või selle andmata jätmisega või alternatiivselt õigusvastase tegevusetusega tekitatud kahju 651 024 eurot ning mõista välja viivis võlaõigusseaduse (VÕS) § 113 lg-s 1 sätestatud määras alates kaebuse esitamisest kuni nõude kohase täitmiseni.
3.1.23. oktoobril 2023 esitas kaebaja kaebuse täienduse aastatel 2021–2022 õigustloova aktiga või selle andmata jätmisega tekitatud kahju või alternatiivselt õigusvastase tegevusetusega tekitatud kahju hüvitamiseks koos viivistega.
3.2.Kaebaja hinnangul on riik tekitanud talle kahju õigustloova aktiga või selle andmata jätmisega. Alternatiivina juhul, kui kohus peaks leidma, et kahju või osa kahjust ei ole tekitatud õigustloova aktiga või selle andmata jätmisega, palub kaebaja hinnata kahjunõude põhjendatust lähtuvalt eeldusest, et see on tekitatud riigi muu õigusvastase tegevusetusega. Täpsemalt on kaebuse kohaselt kaebajale kahju tekkinud asjaolust, et kõikidele rehvidele ei rakendu ühetaoline tootjavastutuse režiim. Nimelt rakendatakse erinevat vastutust mootorsõiduki all turule lastavate rehvide osas võrdluses eraldi turule lastavate rehvidega.
4.Vastustaja palus lõpetada haldusasja menetlus kaebetähtaja rikkumise tõttu ja jätta kaebetähtaja ennistamise taotlus rahuldamata. 3(10)
3-22-717
5.Tallinna Halduskohus luges 8. aprilli 2024. a määrusega kaebuse tervikuna tähtaegseks, jättis vastustaja taotluse haldusasja menetluse lõpetamiseks rahuldamata, jätkas kaebuse sisulist menetlust (resolutsiooni p 1) ning rahuldas kaebaja taotluse kaebuse nõude aluse muutmiseks ning juba esitatud kaebuse täpsustamiseks (resolutsiooni p 2). Halduskohtu põhjendused olid järgmised.
5.1.Väidetav kahju tekitav õiguslik regulatsioon või selle puudumine ei ole ühekordne sündmus, vaid jätkuv tegevus. Jätkuva tegevusega tekitatud kahju hüvitamise kaebetähtaeg hakkab enamasti kulgema, kui lõppes toiming, millega kahju tekitati. Kaebuse esitamise tähtaeg võib erandina hakata kulgema enne jätkuva toimingu lõppemist, kui on ilmne, et isik sai või pidi saama kahju lõplikust ulatusest teada varem.
5.2.Praegusel erandlikul juhul tuleb RVastS § 17 lg-s 3 sätestatud 10-aastast tähtaega hakata arvutama 1. septembrist 2015, mitte JäätS ja Vabariigi Valitsuse määruste nr 79 ja 80 kehtima hakkamisest.
5.3.Olukorras, kus väidetava kahju tekkimise aluseks on kehtiv õiguslik regulatsioon, saab analoogia korras lähtuda üldkorralduste vaidlustamisel välja kujunenud kohtupraktikast. Tegemist on sarnase olukorraga, kus õigusakti mõju ei pruugi olla isikule vahetu ja kohene võimaliku kahju tekitamise kontekstis.
5.4.Kaebaja on kaebuse kohaselt mõistnud vastava regulatsiooni mõju (ebavõrdset kohtlemist mootorsõidukite tootjate ja rehvitootjate vahel) hiljemalt 1. septembril 2015 (vt ka RKHKm nr 3-3-1-95-07). Kaebajal ei saanud vaatamata regulatsiooni kehtestamisele 2010. a objektiivselt tekkida arusaama, et teda diskrimineeritakse või koheldakse ebavõrdselt, kui ta neid teenuseid sellises mastaabis ei osutanud. Regulatsiooni mõju ei olnud tuntav ehk RVastS § 17 lg-s 3 välja toodud kahju tekitav sündmus, s.o vastavas hulgas kaebajale rehvide toomine, ei olnud veel saabunud.
5.5.Vastustaja käsitlus piiraks põhjendamatult kaebeõigust. Euroopa Liidu toimimise lepingu (ELTL) art 291 lg 1 kohustab liikmesriike võtma vastu kõik riigisisese õiguse meetmed, mis on vajalikud liidu õiguslikult siduvate aktide rakendamiseks. Nimetatud sättega analoogse sätte, varem kehtinud Euroopa Ühenduse asutamislepingu art 5 järgi pidid liikmesriigid võtma kõik asjakohased üld- või erimeetmed, et tagada ühenduse õigusest tulenevate kohustuste täitmine. See hõlmab ka kohustust kõrvaldada ühenduse õiguse rikkumise õigusvastased tagajärjed ehk hüvitada kahju (vt Euroopa Kohtuotsus asjas C-6/90 ja C-9/90 Francovich, p-d 36 ja 37; ELTL art 291; EL põhiõiguste harta art 47 lg 1).
5.6.Nõue, mille järgi kogu EL õigust rikkuva õigusloova aktiga tekitatava kahju osas hakkab kaebetähtaeg kulgema akti andmisest või sellega kahju tekitamise alustamisest, muudaks hüvitise saamise osa isikute jaoks automaatselt võimatuks (nt põhjusel, et asjaomane õigustloov akt hakkab neile kahju tekitama alles 10 aastat pärast selle kehtima hakkamist) ning kõigi jaoks äärmiselt raskeks, mis ei ole aga EL õigusega kooskõlas. Järelikult ei saa ka sel põhjusel lähtuda vastustaja tõlgendusviisist.
5.7.Kaebaja ei ole ületanud 3-aastast tähtaega. Kahju peab olema ettenähtav, mis tähendab, et kannatanul peab olema piisavalt infot selle kohta, et koostada edulootusega kaebus. Kaebaja nõuab alates 2018. a-st tekitatud kahju hüvitamist. Selle kahju suurus sai selguda alles pärast kalendriaasta möödumist.
4(10)
3-22-717
5.8.Eelneva tõttu on kaebus tähtaegne ka 2021.-2022. a tekitatud kahju hüvitamise nõudes (halduskohtumenetluse seadustiku (HKMS) § 49 lg 1 viimane lause).
6.Vabariigi Valitsus esitas määruskaebuse, milles palus Tallinna Halduskohtu 8. aprilli 2024. a määruse resolutsiooni p 1 tühistada ja teha uus määrus, millega lõpetada haldusasja menetlus kaebetähtaja rikkumise tõttu.
7.Tallinna Ringkonnakohus jättis 27. mai 2024. a määrusega määruskaebuse rahuldamata ja halduskohtu määruse resolutsiooni p 1 muutmata. Ringkonnakohtu põhjendused olid järgmised.
7.1.Kaebaja kirjeldatud tüüpi kahju puhul ei saa kahjunõude esitamise 10-aastane tähtaeg hakata kulgema alates õigustloova akti andmisest. HKMS § 46 lg 4 ja RVastS § 17 lg 3 loogikat arvestades hakkab 10-aastane tähtaeg kulgema alates konkreetsest aastast, millal kehtinud normistikku peab kaebaja temale kahju tekitavaks. RVastS §-s 14 ettenähtud kahjunõude puhul peab olema võimalik seostada 10-aastase kaebetähtaja kulgemahakkamist ka muu teoga kui õigustloova akti andmisega. On ilmne, et siinsel juhul ei saanud kaebajale aastatel 2018-2022 tekkiv kahju selguda kohe, kui JäätS asjaomane normistik 2010. a-l kehtestati. Tulenevalt siinsel juhul kahjunõude aluseks oleva regulatsiooni eripärast hakkas kaebaja suhtes iga aasta kohta kahjunõude tähtaeg uuesti kulgema pärast seda, kui PROTO-st selgusid jooksva aasta veebruaris möödunud aasta andmed vanarehvide kogumise kohta.
7.2.2018. a kohta selgusid andmed, mille alusel oli võimalik kahju hinnata, 2019. a veebruaris. Keskkonnaministeeriumile 31. detsembril 2021 esitatud kahju hüvitamise taotlus jäi seega 3-aastase tähtaja sisse. Ka hilisemate ajavahemike osas on nõuded esitatud tähtaegselt.
7.3.Õige on kaebaja käsitus sellest, kuidas arvutada õigustloova aktiga ja selle andmata jätmisega tekitatud kahju hüvitamise nõude esitamise tähtaega juhul, kui tegemist on jätkuva tegevusega, mingil teatud ajavahemikul kehtinud normistikuga.
7.4.Õigustloova akti muutumise võimalust ning vanarehvide turul olevat määramatust ja rehvide kogumist mõjutavate asjaolude kogumit arvestades ei ole üldjuhul mõistlikult võimalik koostada tulevikku suunatud kahjunõuet. Selleks, et kahjunõude 3-aastane tähtaeg hakkaks kahju ühtsuse põhimõttest tulenevalt kulgema ka tulevikus toime pandava teoga (senise teo jätkumisega) tekitatava kahju osas, peab tegevuse samal viisil ja tagajärjega jätkumine olema kindel (vrd RKHKo nr 3-15-2943/85, p 13). Olukorras, kus vastustaja esitas 2018. a-l Riigikogule eelnõu menetlemise käigus muudatusettepaneku, mis oleks kaebaja probleemi lahendanud, ei saa talle ette heita, et ta ei näinud sel ajal ette võimalust, et normistik jääb siiski muutmata. Õigusaktide muutmine sõltub paljudest teguritest ning poliitilistest protsessidest, mida on keeruline piisava kindlusega ennustada.
7.5.Mida pikem on kahju tekitamise aeg, mis ületab RVastS § 17 lg-s 3 sätestatud 3-aastast tähtaega, seda olulisemad peavad olema argumendid selle kohta, et kaebaja ei saanud või ei pidanud saama teada kahju tekkimisest enne jätkuva toimingu lõppemist. Tegemist ei ole olukorraga, kus kaebaja on oma õigusi kuritarvitades lasknud kahjul edasi tekkida ja nõuab ebamõistlikult pika aja pärast kogu tekitatud kahju hüvitamist. Seega tuleb kahjunõue lugeda tervikuna tähtaegseks.
MENETLUSOSALISTE PÕHJENDUSED
8.Kliimaministeerium (senine Keskkonnaministeerium) esitas määruskaebuse, milles palub tühistada ringkonnakohtu määruse ja halduskohtu määruse resolutsiooni p 1 ning teha asjas uus
5(10)
3-22-717 määrus, millega lõpetada haldusasjas menetlus kaebetähtaja rikkumise tõttu. Määruskaebuse põhjendused on kokkuvõtlikult järgmised.
8.1.Ringkonnakohus on ebaõigesti kohaldanud RVastS § 17 lg-t 3. Väidetav kahju põhjustanud tegevus (sündmus) on JäätS § 25 lg 2, § 251 (endine § 26 lg 1), § 26 lg 14 ja § 26 lg 43 asjassepuutuvate sätete jõustumine 19. juulil 2010. Kahjunõude esitamise 10-aastane tähtaeg hakkab kulgema õigusloova akti andmisest, mitte aastast, mil kehtinud normistik hakkab kahju tekitama. See kehtib ka juhul, kui kahjunõude aluseks on õigustloova akti andmata jätmine. JäätS § 26 lg-te 3 ja 8 alusel kehtestatud Vabariigi Valitsuse määrused nr 79 ja 80 jõustusid 9. juulil 2010 ning nende asjassepuutuvaid sätteid ei ole hiljem muudetud. Seega on õiguslik olukord, mis väidetavalt kaebajale kahju tekitab, kehtinud juba üle 10 aasta.
8.2.Vastustajale 31. detsembril 2021 esitatud kahju hüvitamise taotlus ei jäänud RVastS § 17 lg-s 3 sätestatud 3-aastase tähtaja sisse. Taotlus on esitatud rohkem kui kuus aastat pärast selle tähtaja möödumist. Selle tähtaja kulgemise algus on määratud päevaga, mil kannatanu sai kahjust ja selle põhjustanud isikust teada. Sealjuures pole oluline, et kannatanul oleksid teada kahjunõuet õigustavad asjaolud sellisel määral, et koostada piisava edulootusega kaebus. Kaebaja pidi juba hiljemalt 2015 ette nägema, et ka edaspidi toimub tema majandustegevus olukorras, kus tootjavastutus on nii mootorsõiduki all turule lastavate rehvide tootjatel kui ka eraldi turule lastavate rehvide tootjatel. Kaebaja sai väidetavast kahjust ja selle põhjustanud isikust teada hiljemalt 1. septembril 2015, seega oleks hiljemalt 2018. a-l esitatud hüvitamiskaebus RVastS § 17 lg 3 kohaselt tähtaegne, st esitatud 3-aastase kaebetähtaja jooksul.
8.3.Kaebaja 1. septembri 2015. a selgitustaotlus ja edasised päringud vastustajale ei takistanud kaebajal pöörduda tähtaegselt kohtusse. Kaebaja kahjunõue oli aastal 2015 välja arvutatav samalaadselt, nagu kaebaja on selle esitanud nüüd 2018. ja järgnevate aastate eest. Vastustaja rõhutab, et kahjunõue tuli esitada regulatsiooni mõjust teadasaamisest 3 aasta jooksul.
8.4.Kaebajal oli võimalus kahjust teadasaamisega esitada kohtule kahju hüvitamise nõue RVastS § 17 lg-s 3 sätestatud 3-aastase tähtaja jooksul. Liikmesriikide õigussüsteemide ühise üldpõhimõtte kohaselt on kahju saanud isik kohustatud ilmutama hoolt, mida saab mõistlikult oodata, et kahju ulatust piirata, vastasel korral jääb kahju tema enda kanda (Euroopa Kohtu otsus C-445/06 Danske Slagterier, p-d 60–62 ja seal viidatud kohtupraktika, ning otsus C-571/16 Kantarev, p-d 140-142 ja seal viidatud kohtupraktika). On selge, et kaebaja ei kasutanud oma võimalust. Samas võib liikmesriigi kohus kontrollida, kas kahju saanud isik on tõendanud, et ta on ilmutanud hoolt, mida saab mõistlikult oodata, et kahju ära hoida või selle ulatust piirata, ning eriti seda, kas ta kasutas õigel ajal kõiki õiguskaitsevahendeid, mis olid tema käsutuses.
8.5.Õige ei ole ringkonnakohtu seisukoht, et vastustaja esitas 2018. a-l Riigikogule eelnõu menetlemise käigus muudatusettepaneku, mis oleks kaebaja probleemi lahendanud. Vastustaja rõhutab, et Keskkonnaministeeriumi 25. mai 2018. a selgitus oli mõeldud olukorrale, milles siis kavandatud eelnõus mootorsõiduki all olevad rehvid läheksid välja tootjavastutuse alt – vt toonase eelnõu § 143 lg 2. Selgitus ei ole kuidagi ülekantav ei enne viidatud eelnõud kehtinud ega praegu kehtiva JäätS põhimõtetele, sest kehtiv JäätS regulatsioon sätestab tootjavastutuse nii iseseisva tootena turule lastud rehvile kui ka mootorsõiduki all turule lastavale rehvile. Kaebaja teeb viite ka teisele jäätmeseaduse eelnõule (495SE), samas pärast nimetatud eelnõu Riigikogu menetlusest välja langemist 2019. a kevad, ei kasutanud kaebaja võimalust kohtusse käesoleva nõude esitamiseks.
8.6.Kaebetähtaja ennistamise alused puuduvad ja kaebaja on otsinud erinevaid õiguslikke konstruktsioone oma nõude maksma panemiseks. Käesolevas asjas ei ole seadusandja tegevusetu, vaid 6(10)
3-22-717 kaebaja peab kehtivat õiguslikku regulatsiooni tema õigusi piiravaks. Vastustaja hinnangul selgub alles kohtuasja sisulisel arutamisel, kas seadusandja on kehtestanud põhiseadusega vastuolus oleva piirava regulatsiooni ja sellest tulenevalt oli tegevusetu, jättes põhiseadusega nõutava regulatsiooni kehtestamata. Tegevus või tegevusetus on alanud ja kahju kaebajale juba 2015. a-l tekkinud, millest algas RVastS § 17 lg-s 3 sätestatud 3-aastase tähtaja kulgemine.
8.7.Vastustaja palub jätta menetluskulud täies ulatuses kaebaja kanda.
9.Kaebaja palub vastuses jätta määruskaebuse rahuldamata ja juhul, kui kaebus ei ole tähtaegne, taotleb kaebaja tähtaja ennistamist. Kaebaja põhjendused on kokkuvõtlikult järgmised.
9.1.RVastS § 17 lg 3 ja HKMS § 46 lg 4 teise lause järgi eeldab 10-aastase tähtaja kulgema hakkamine nii kahe tingimuse täitmist, esiteks kahju tekitava sündmuse (nt õigustloova akti andmine) toimumist ja teiseks sellega kaebajale kahju tekitamist. Arvestades muuhulgas alternatiivide järjekorda, kus tähtaja arvestamine kahju tekitamisest on nö tüüpjuhtum, tuleb RVastS § 17 lg 3 sätet mõista nii, et üldjuhul hakkab 10-aastane tähtaeg kulgema kahju tekkimisest ning erandlikel juhtudel kahju põhjustanud sündmusest.
9.2.RVastS § 17 lg 3 ega HKMS § 46 lg 4 sõnastuses ei ole midagi, mis takistaks selles sätestatud 3-aastase kaebetähtaja kohaldamist ka õigustloova akti andmata jätmisest või muust tegevusetusest tulenevale kahjunõudele. Seega eeldusel, et 10-aastane tähtaeg õigusloova akti andmata jätmise või muu tegevusetusega tekitatud kahjule üldse kohaldub, saab kaebetähtaja kulgemise alguseks olla üksnes kahju tekkimine.
9.3.Vastavalt Riigikohtu praktikale peab 3-aastase kaebetähtaja kulgema hakkamiseks peavad kaebajal kahjunõuet õigustavad asjaolud olema vastava kahju osas teada sellisel määral, et koostada piisava edulootusega kaebus. Kaebajal ei ole mitte ühegi kalendriaasta osas võimalik ette näha, kas selle jooksul talle kahju tekib ja kui tekib, siis mis on selle kasvõi ligikaudne ulatus. Seega kahju tekitamise nõue ei saanud ega saa tulevikus tekkiva kahju osas sissenõutavaks muutuda, kuna mitte ühegi tulevase perioodi osas ei saa olla kindel isegi selles, et jätkuvalt kehtib asjaomane õiguslik regulatsioon, mille muutmist riik on põhjendatuks pidanud alates 2018. a-st ja peab põhjendatuks ka tänasel hetkel. Kaebaja on üles näidanud mõistlikult oodatavat hoolt selleks, et kahju ära hoida või selle ulatust piirata.
KOLLEEGIUMI SEISUKOHT
10.Määruskaebus tuleb rahuldada osaliselt. Kolleegium tühistab ringkonnakohtu määruse ja halduskohtu määruse resolutsiooni p 1 menetlusnormi rikkumise tõttu ja osaliselt materiaalõiguse ebaõige kohaldamise tõttu (HKMS § 230 lg 1 ja lg 5 p 3). Asi tuleb saata menetluse jätkamiseks halduskohtule. Kolleegium käsitleb esmalt kaebetähtaega kaebuses esitatud nõude osas (I) ja seejärel menetluses esitatud alternatiivse aluse osas (II). I
11.Praeguses asjas on esmalt vaidluse all, kas kaebaja esitas õigustloova akti andmisega tekitatud kahju hüvitamise taotluse vastustajale RVastS § 17 lg-s 3 ja HKMS § 46 lg-s 4 sätestatud tähtaegu järgides.
11.1.RVastS § 17 lg 3 näeb ette, et kahjunõue tuleb esitada 3 aasta jooksul, arvates päevast, millal kannatanu kahjust ja selle põhjustanud isikust teada sai või pidi teada saama, sõltumata teadasaamisest 7(10)
3-22-717 aga 10 aasta jooksul kahju tekitamisest või selle põhjustanud sündmusest arvates. Samamoodi on kaebetähtaeg sätestatud HKMS § 46 lg-s 4. Nimetatud normi sõnastusest nähtub, et kui kahju tekkimine ning selle tekitanud isik on kahjunõude esitajale teada või peab teada olema, käivitub 3-aastane tähtaeg. Lisaks tuleb arvestada 10-aastase tähtajaga kui maksimaalse ajavahemikuga, mil kahjunõuet võib esitada. RVastS § 17 lg 3 rõhutab sõnaselgelt, et 10-aastase tähtaja kulgemine ei sõltu kahjust ega selle põhjustajast teadasaamisest. See ei sõltu ka mistahes muu asjaolu teadmisest, ka mitte kahju tekkimise hetkest, vaid ainult kahju tekitamise või põhjustamise hetkest. Kahju tekitamiseks või põhjustamiseks tuleb selle sätte rakendamisel lugeda tegu (tegevust või tegevusetust), mille kaebaja on näidanud ära kaebuse alusena, mitte teo kahjulike tagajärgede hilisemat ilmnemist. Kümne- ega kolmeaastase kaebetähtaja kulgemist ei mõjuta kuidagi kahju tekitamise õigusvastasusest teadasaamine (vt RKHKm nr 3-3-1-20-15, p 19).
11.2.Eeltoodu ei muuda õiguskaitset ebaefektiivseks PS § 15 lg 1 ega EL põhiõiguste harta art 47 lg 1 (vt nt Euroopa Kohtu otsus C-445/06 Danske Slagterier, p 32) valguses. Kaebaja alustas majandustegevust 2010. a maikuus. Kümme aastat on enamikul juhtudel piisavalt pikk ajavahemik, et ühing suudaks mõistlike pingutuste juures aru saada tema tegevusvaldkonnas kehtivatest õigusnormidest ja nendega seotud kuluriskidest. Isikul on põhimõtteliselt võimalik nõuda ka varem kehtestatud seaduse tõttu tulevikus tõenäoliselt tekkiva kahju hüvitamist (VÕS § 128 lg 3). Hüvitamisnõude esitamist ei takista ebaselgus kahju suuruse küsimuses. Mõnel juhul ei pruugi see täpselt selguda isegi kohtumenetluse käigus. Sellisel juhul, eriti tulevikus tekkiva kahju korral, on kohtul õigus hüvitis määrata hinnanguliselt (VÕS § 127 lg 6). Praegust vaidlust mittetulundusühingule jäätmemajanduse valdkonnas tekitatud varalise kahju üle ei saa võrdsustada olukordadega, kus valuraha nõude esitamine võib eeldada õigusriivete ja hingeliste üleelamiste kuhjumist mingil ajavahemikul, et ületada selleks vajalik intensiivsuslävend (vt RKHKo nr 3-3-1-93-13, p 13).
11.3.Ennekõike aga tuleb märkida, et kui tegemist on juba enam kui 10 aastat kehtinud seadusega, ei pruugigi olla tõhus nõuda kahju hüvitamist seaduse kehtestamise alusel, sest ka seadusandjalt ei saa eeldada seaduse kõigi tagajärgede ettenägemist lõpmatult pika aja jooksul tulevikus (vt ka RVastS § 13 lg 1 p 1). Niisugustel juhtudel kerkib pigem üles küsimus, kas seadusandja jaoks pidi vahepealsel ajal ilmnema vajadus seadust muuta (vt RKHKo nr 3-3-1-84-12, ennekõike p-d 35 jj) ning kas kahju võib sellest tingitult olla tekitatud seadusandja õigusvastase tegevusetusega (allpool II).
11.4.Seetõttu ei nõustu kolleegium ringkonnakohtu seisukohaga, et õigustloova akti andmisega tekitatud kahju puhul hakkas 10-aastane tähtaeg praegusel juhul kulgema alates konkreetsest aastast, millal kehtinud normistikku pidas kaebaja temale kahju tekitavaks. Õigusakti kehtestamine on ühekordne, mitte jätkuv tegu, kuid jätkuv võib olla seadusandja tegevusetus normi korrigeerimisel. RVastS § 17 lg 3 kui maksimaalset tähtaega kehtestava normi iseloom ei jäta mingit ruumi analoogiaks üldkorralduste vaidlustamise praktikaga (vt RKHKm nr 3-3-1-95-07).
12.Seaduse või Vabariigi Valitsuse määrusega tekitatud kahju puhul tuleb 10-aastast tähtaega asuda arvutama õigusnormi Riigi Teatajas avaldamise hetkest. Praegusel juhul on kaebuses kahju põhjustanud õigusaktidena RVastS § 17 lg 3 tähenduses (kaebuse peamise alusena) ära näidatud JäätS ja selle alusel 9. juulil 2010 kehtestatud Vabariigi Valitsuse määruste nr 79 ja 80 regulatsioonid. Vastavalt sellele on vastustajateks käesolevas asjas Kliimaministeerium ja Vabariigi Valitsus, kes mõlemad tegutsevad menetlusosalisena riigi nimel (HKMS § 15 lg 2 ning § 17 lg 1 ja lg 3 teine lause). Kaebuse peamiseks aluseks olevad JäätS sätted on avaldatud erineval ajal: - 9. juulil 2010 JäätS § 26 lg-d 3 ja 8; - 19. juulil 2010 JäätS § 25 lg 2 p-d 3 ja 5, § 26 lg-d 14 ja 43; - 9. novembril 2011 JäätS § 23 lg-d 12 ja 15; 8(10)
3-22-717 -
14.jaanuaril 2013 JäätS § 23 lg 17.
Nende sätete puhul möödus 10-aastat seadusandja tegevusest sätete kehtestamisel vastavalt
9.juulil 2020, 19. juulil 2020, 9. novembril 2021 ja 14. jaanuaril 2023. Valitsuse määrused avaldati Riigi Teatajas 6. juulil 2010 (RT I 2010, 42, 248 ja 249) ning 10 aastat möödus 6. juulil 2020. Kaebaja esitas õigustloova akti andmisega tekitatud kahju hüvitamise taotluse 31. detsembril 2021 10-aastase tähtaja rikkumisega, v.a osas, milles taotluse aluseks on JäätS § 23 lg 17. Selles osas ei ole rikutud ka 3-aastast tähtaega, sest kõige varasem kahju, mille hüvitamist kaebaja taotles, puudutab 2018. a-t ja kaebaja pidi sellest teada saama 2019. a-l (vt ka RKHKo nr 3-3-1-95-16, p 9). Järelikult saab kaebaja asja lahendamisel tugineda JäätS § 23 lg 17 õigusvastasusele. Muude sätetega tekitatud kahju osas tuleb halduskohtul kohtuasja menetlus lõpetada.
12.1.Ükski asjaolu ei anna alust kaebetähtaega möödalastud osas ennistada. Kolleegium on erakordsetel asjaoludel pidanud võimalikuks ka 10-aastast tähtaega ennistada (vt RKHKm nr 3-19-1340/25), kuid tuleb meenutada, et ennistamise aluseks olevad asjaolud ei mõjuta tähtaja kulgema hakkamist ega möödumist. HKMS § 71 lg 1 kohaselt kui menetlusosaline lasi mööda seaduses sätestatud menetlustähtaja, ennistab kohus tähtaja menetlusosalise avalduse alusel, kui menetlusosaline ei saanud tähtaega järgida mõjuval põhjusel.
12.2.Kaebetähtaja kulgemahakkamisel ei ole oluline, et kannatanu teaks kõiki kahju tekitamise või kahjuga seotud asjaolusid. Määrav on see, et kannatanul oleksid teada kahjunõuet õigustavad asjaolud määral, et koostada piisava edulootusega kaebus (vt RKHKm nr 3-3-1-20-15, p 11). Kuna kaebaja sai igal aastal kantud kuludest teada järgnenud aastal korrastatud probleemtoodete arvestuse alusel, oli tal 10-aastase tähtaja raames piisavalt aega analüüsida – vajaduse korral asjatundja abiga – oma majandustegevuse õiguslikku raamistikku ja sellega seostuvaid kuluriske ning otsustada, kas nõuda kahju hüvitamist seaduse ja määruste kehtestamise tõttu. Kaebaja väitel said talle nõude esitamise asjaolud selgeks 2018. a-l, kui nurjus JäätS vaidlusaluste sätete muutmine. Selleks ajaks oli kaebajale 10-aastasest tähtajast jäänud kasutamiseks veel enam kui aasta nõude esitamiseks. II
13.Kaebaja on halduskohtus esitanud hüvitamiskaebuse ka alternatiivsel, õigustloova akti andmata jätmise alusel.
13.1.Kaebaja peab silmas 2010. a-le järgnenud ajavahemikul selliste õigusnormide kehtestamata jätmist, millega oleks muudetud JäätS ja valitsuse määruseid selliselt, et rehve eraldi turule laskvad rehvitootjad ei kannaks valdavat osa mootorsõidukite all maale toodud rehvidest tekkinud vanarehvide käitlemise kuludest. RVastS § 17 lg-s 3 sätestatud maksimumtähtaeg võimaldab nõuda kahju hüvitamist tegevusetuse eest, mis toimus 10 aasta vältel enne taotluse või kaebuse esitamist. Vaidluse esemeks olev ajavahemik (2018–2022) jääb tervikuna selle tähtaja raamidesse. Järelikult ei ole käesoleval juhul 10-aastane kaebetähtaeg möödunud seaduste ja määruste muutmata jätmisega tekitatud kahju hüvitamise nõude esitamiseks.
13.2.Lisaks eelnevale tuleb taotlus seadus- või määrusandja tegevusetusega tekitatud kahju hüvitamiseks esitada 3 aasta jooksul alates hetkest, mil isik sai teada või pidi teada saama sellisest kahjust ja selle tekitajast. Kui see hetk jõudis kätte varem, kui lõppes jätkuv tegevusetus õigustloova akti andmisel, hakkab kahjunõude esitamise 3-aastane tähtaeg kulgema sõltumata tegevusetuse jätkumisest. Seega saab kaebaja Riigikogu või valitsuse tegevusetuse alusel taotleda sellise kahju hüvitamist, millest ta sai või pidi teada saama probleemtoodete arvestuse alusel viimase 3 aasta jooksul enne kahju hüvitamise taotluse esitamist. Kuna kaebaja esitas kahju hüvitamise taotluse 9(10)
3-22-717
31.detsembril 2021, saab ta selle alusel nõuda hüvitist kahju eest, millest ta sai teada pärast
31.detsembrit 2018. Lisaks hilisemale kahjule hõlmab see ka 2018. a-l tekkinud kahju, millest kaebaja pidi teada saama 2019. a-l tehtud arvestusest.
13.3.Kaebus on õigustloova akti andmata jätmisega tekitatud kahju hüvitamise osas RVastS § 17 lg 3 ja HKMS § 46 lg 4 järgi tähtaegne.
13.4.Kaebaja palub alternatiivselt hüvitada kahju ka riigi muu tegevuse õigusvastasuse alusel. Kolleegium märgib, et selline nõue ei ole abstraktse iseloomu tõttu lubatav, kaebuse aluse peab määrama kaebaja ja kohus ei tohi selle raamidest väljuda (HKMS § 38 lg 1 p-d 6 ja 7, § 41 lg 1; vrd RKHKm nr 3-22-1389/64).
14.Kuna asja menetlus jätkub halduskohtus, ei määra kolleegium kindlaks menetluskulusid (HKMS § 109 lg 2). (allkirjastatud digitaalselt)
10(10)
Allikas: Riigi Teataja avaandmed. Füüsiliste isikute nimed on kohtu poolt anonümiseeritud. Andmed on informatiivsed.