P.J kaebus Viimsi Vallavolikogu 12.12.2023 otsuse nr 55 osaliseks tühistamiseks Kaebaja: P.J , volitatud esindajad Janar Filippov, Kristel Katsuba Vastustaja: Viimsi vald, volitatud esindaja Kristiina Laura Järve
Asja läbivaatamise vorm
15.05.2024 istung
RESOLUTSIOON
1.Jätta kaebus rahuldamata.
2.Jätta menetlusosaliste menetluskulud nende endi kanda.
EDASIKAEBAMISE KORD
Otsuse peale võib esitada apellatsioonkaebuse Tallinna Ringkonnakohtule 30 päeva jooksul otsuse avalikult teatavakstegemisest arvates, s.o hiljemalt 28.06.2024 (halduskohtumenetluse seadustiku (HKMS) § 181 lg 1). Vastuseks esitatud apellatsioonkaebusele võib teine menetlusosaline esitada vastuapellatsioonkaebuse 14 päeva jooksul apellatsioonkaebuse menetlusosalisele kättetoimetamisest arvates või ülejäänud apellatsioonitähtaja jooksul, kui see on pikem kui 14 päeva (HKMS § 184). Kui apellant soovib asja arutamist kohtuistungil, tuleb tal seda apellatsioonkaebuses märkida, vastasel korral eeldatakse, et ta on nõus asja lahendamisega kirjalikus menetluses (HKMS § 182 lg 1 p 9). Kui menetlusosaline soovib apellatsioonkaebuse esitamiseks saada menetlusabi, tuleb tal Tallinna Ringkonnakohtule esitada vastavasisuline taotlus. Menetlusabi taotluse esitamine ei peata menetlustähtaja kulgemist (HKMS § 116 lg 5) ning apellatsioonitähtaja järgimiseks peab menetlusabi taotleja tegema tähtaja kestel ka menetlustoimingu, mille tegemiseks ta menetlusabi taotleb, eelkõige esitama apellatsioonkaebuse (HKMS § 116 lg 6).
2.Viimsi Vallavolikogu algatas 15.02.2022 otsusega nr 9 Viimsi valla haldusterritooriumi üldplaneeringu (ÜP) koostamine eesmärgiga määratleda kogu valla territooriumi tasakaalustatud ruumilise arengu põhimõtted ja suundumused, millest edaspidi lähtutakse maakasutuse ja ehitustingimuste seadmisel. ÜP lähteseisukohtade eelnõu koostamiseks korraldati 11.03–03.04.2022 veebipõhine kaasamisküsitlus, millele laekus kokku 830 vastust. ÜP tööde teostamise ajakava kohaselt valmib uue planeeringu ruumilist põhilahendust käsitlev eskiis 2025. aasta septembris. ÜP-d menetletakse seetõttu, et kehtivate ÜP-de ja ÜP teemaplaneeringute ruumilised lahendused on osaliselt vastuolus koostatava ÜP lähteseisukohtade eelnõus sõnastatud arengusuundade ja ruumiloome põhimõtetega ning ei vasta sellisena kogukonna ootustele. Sellest tulenevalt andis Viimsi Vallavolikogu 17.01.2023 otsusega nr 4 vallavalitsusele ülesande koostada analüüs ÜP menetluse ajaks ajutise planeerimis- ja ehituskeelu kehtestamise otstarbekuse, proportsionaalsuse ja ulatuse hindamiseks. Analüüsi (APEK analüüs) koostas Viimsi Vallavalitsuse planeeringute osakond. Analüüsis jõuti järeldusele, et peamine vastuolu kehtivate ÜP kohaste kasutamis- ja ehitustingimuste ning uue ÜP kavatsuste vahel puudutab ehitamist reservaladel. Vastuolu on piisavalt kaalukas nendele aladele ajutise planeerimis- ja ehituskeelu (APEK) kehtestamiseks. Analüüsis tehti ettepanek rakendada APEK 132-le katastriüksusele, mis jäävad kehtiva ÜP koondkaardi kohaselt: 1) perspektiivsele väikeelamumaale hajaasustusviisil (EHR), 2) väikeelamute reservmaale (EVR), 3) tööstuse- ja ladude reservmaale (TR), 4) kergetööstuse reservmaale (TkR) või 5) äri- ja büroohoonete reservmaale (BR). Reservmaale rakendataks keeldu juhul, kui katastriüksus ei ole tänaseks valdavas osas hoonestatud või sellele ei ole antud kehtestatud DP-ga ehitusõigust.
3.APEK analüüsi alusel koostas Viimsi Vallavolikogu 10.10.2023 otsuse eelnõu, millega kehtestataks APEK kaheks aastaks alates otsuse jõustumisest reservmaa katastriüksustele, mille hulka kuulus kaebaja kinnisasi. Viimsi valla peaarhitekt Endrik Mänd teavitas 19.10.2023 kirjaga kaebajat APEK kavatsusest, viidates otsuse eelnõule, APEK analüüsile (lisa 1), APEK analüüsi kaardile (lisa 2) ja katastriüksuste nimekirjale (lisa 3). Kirjas selgitati kaebajale, et APEK kehtestamisel ei määrata katastriüksusele, mille suhtes keeld rakendub, ÜP juhtotstarvet, kasutus- ja ehitustingimusi või muid planeeringulahendust iseloomustavaid näitajaid. Samuti ei takista keeld maaomanikel kasutada oma omandit tänasel kasutusotstarbel ja -viisil. Kaebajat teavitati võimalusest esitada seisukoht otsuse eelnõule hiljemalt 05.11.2023.
4.Kaebaja pöördus peaarhitekti poole kahel korral selgituste saamiseks uue ÜP kavatsuse kohta. Peaarhitekt selgitas 25.10.2023 kirjas, et uue ÜP koostamisel lähtutakse eesmärgist vähendada ehitustegevuse laienemist hoonestamata haljas- ja metsaladele ning vastavalt kaalutakse kehtivas ÜP-s ehitamiseks mõeldud reservalade (sealhulgas perspektiivse väikeelamute maa hajaasustusviisil) ÜP juhtotstarbe muutmist. Samuti selgitas ta 27.10.2023 kirjas, et vald kaalub uues ÜP-s kehtivates ÜP-des reservmaa juhtotstarbega (EHR, EVR, BR, TR ja TkR) seni hoonestamata maa-alade hoonestamisest loobumist.
5.Kaebaja esitas 03.11.2023 vastuväited otsuse eelnõule. Ta leiab, et APEK kehtestamise eelduseks peab olema konkreetne kavatsus. Selle puudumine või selle kaebaja eest saladuses hoidmine on õigusvastane. Kaebaja kinnistu asub väljakujunenud hoonestusega elamuala vahetus läheduses, mida täis ehitatud tiheasustusalast eraldab vaid tiheda liiklusega Reinu tee. 2(17)
Elamumaa kinnistuid ei ole keeluala nimekirjas nii palju, et nende omanike soove ei oleks olnud võimalik välja selgitada enne otsuse eelnõud. APEK-i keeld kaebaja kinnistule (15 000 ruutmeetrit, minimaalne krundi suurus 3000 ruutmeetrit) kuni kolme täiendava väikeelamu rajamiseks on ebaproportsionaalne arvestades Viimsi valla elanike üldise kasvu prognoosi. APEK analüüsis viidatakse rohevõrgustiku teemaplaneeringule (TP), milles tõdetakse, et võimalikud konfliktikohad jäävad reserveeritud rohevõrgustiku puhveraladele ning rohevõrgustiku koridori arengusuuna aladele. Mõlemal juhul on tegemist osaliselt hoonestatud aladega, millel kehtib nii üldplaneeringu kohane juhtotstarve, kui ka teemaplaneeringu kohane tsoonimääratlus. Teemaplaneeringu põhimõtetest lähtudes tuleb nendel alade planeerimisel ja ehitamisel leida igal üksikul juhul sobiv lahendus, mis muuhulgas tagab rohevõrgustiku toimimise parimal võimalikul viisil. Täna ei ole põhjust eeldada, et see põhimõte koostatavas ÜP-s oluliselt muutuks, mistõttu otstarbekusest ja proportsionaalsusest lähtuvalt puudub vajadus nendel aladel ajutise planeerimis- ja ehituskeelu kehtestamiseks. TP kaardist võib jääda mulje, et kaebaja kinnisasi asub rohevõrgustiku puhveralas. Seetõttu ei oleks kaebaja kinnisasja osas pidanud kaaluma APEK kohaldamist. Kaebaja taotles enda kinnisasja APEK katastriüksuste nimekirjast väljaarvamist.
6.Viimsi Vallavolikogu kehtestas 12.12.2023 otsusega nr 55 APEK-i uue ÜP koostamise ajaks, aga mitte kauemaks kui kaheks aastaks alates otsuse jõustumisest. APEK puudutab kaebaja kinnisasja. Otsuses (lk 12) selgitati, mis on kaalutlus kaebaja kinnisasjas suhtes APEK kohaldamiseks. Kolme eramukrundi rajamine haja-asustusalal ei pruugi omada suurt mõju valla elanike arvu kasvule, ent siiski olla arvestatava mõjuga kompaktsete metsalade säilimisele. Teadaolev vastuolu katastriüksusele ehitamisel seisneb selles, et katastriüksuse kogu ulatuses minimaalsuurusega elamukruntideks jagamisel kehtivates ÜP-des määratud tingimustel viiks paratamatult kinnistul asuva väärtusliku kõrghaljastuse hävinemiseni, mis ei vasta koostatava ÜP lähteseisukohtadele. Otsuse lisa 3 (katastriüksuste nimekiri) kohaselt on kaebaja kinnisasi osaliselt hoonestatud (loetletud lisa 3 punktis 3). Otsuse resolutiivosa p 1 ja 1.3. kohaselt on sellisel kinnisasjal keelatud mh DP kehtestamine ÜP koostamise ajaks, aga mitte kauemaks kui kaheks aastaks.
KAEBAJA NÕUE JA PÕHJENDUSED
7.Kohtu menetluses on kaebaja nõue tühistada 12.12.2023 otsus kaebaja kinnisasja puudutavas osas.
8.Kehtiva ÜP järgi on tegemist 100% elamumaaga. Kinnisasjal asub elamu, mis on kaebaja sünnikodu, ja renoveerimist vajavad abihooned. Kehtivatest planeeringutest nähtuvalt (tegemist on haja-asustusega) on kinnisasi võimalik jagada kuni neljaks 3300-ruutmeetriseks elamukrundiks ehk rajada piirkonda lisaks olemasolevatele kolm väikeelamut. Kui arvestada, millist arendustegevust on vastustaja lubanud piirkonnas viimastel aastatel, on kolme täiendava väikeelamu lisandumise taunitavus küsitav.
9.APEK eelduseks (PlanS § 79) peab olema konkreetne, selgelt väljendatav ja avalikult esitatav kavatsus. Vastustaja ei ole selgitanud, millisel viisil kavatseb ta saavutada eesmärgi („muuta ehitustingimusi“) kaebaja kinnisasja puhul – on see sundvõõrandamine, kogu kinnistu sihtotstarbe muutmine vms. Igal juhul omab kavandatav perspektiiv ja ainuüksi kaheks (kuni neljaks) aastaks omandipiirangu kehtestamine mõju kaebaja kinnistu väärtusele.
10.PlanS seletuskirjas on rõhutatud: 1) ajutise ehituskeelu näol on tegemist intensiivse omandipõhiõiguse riivega. Ehituskeeld peab olema väga hästi põhjendatud ja kaalutletud erand, 3(17)
milles peavad ehituskeeluga hõlmatud isikud saama enda huvisid kaitsta; 2) Ehituskeeluga kaasnevad olulised piirangud isikute õigusele oma omandit kasutada, seega tuleb igal üksikjuhtumil väga hoolega hinnata ehituskeelu kehtestamise proportsionaalsust ja põhjendatust; 3) Korraldus peab olema põhjendatud ning selles peavad olema välja toodud kõik faktilised ja õiguslikud asjaolud, mis tingisid korralduse andmise.
11.Kaebaja kinnisasja suhtes tulnuks haldusakti väljaandmise eelselt tegeleda põhjalikuma selgitamise ja selgema põhjendamisega. Seda ei ole tehtud isegi minimaalsel määral. APEK nimekirjas on elamumaa kinnisasju väga vähe ning niisuguseid, kus ka tegelikult elatakse, veel vähem. Seega puudusid objektiivsed takistused kaebaja soovide väljaselgitamiseks kinnisasja kasutamise osas. Haldusorgan on kohustatud välja selgitama menetletavas asjas olulise tähendusega asjaolud ja vajaduse korral koguma selleks tõendeid oma algatusel (HMS § 6).
12.Otsuse eelnõu oli 10.10.2022 Viimsi vallavolikogu istungil arutusel, esimesel lugemisel, kus see volinike sisulise heakskiidu sai. Kaebaja sai kavandatavast omandipiirangust teada alles 10 päeva hiljem.
13.Pärast otsuse eelnõuga tutvumist pöördus kaebaja kahes täpsustavas kirjas vastustaja poole, paludes vallaametnikult selgitust, milles seisneb PlanS § 79 ette nähtud kavatsus APEK kehtestamise õigusliku aluse tähenduses. Sisulist vastust kaebaja ei saanud.
14.Konkreetse kavatsuse avamise asemel üksnes korrati otsuses kirjeldatud üldisi printsiipe: kogukonna ootused; viidati APEK analüüsile, aga ei esitatud ühtegi kaebaja kinnisasja puutuvat selgitust.
13.Otsusest nähtub:„Nimetatud reservmaadele rakendatakse keeldu juhul, kui katastriüksus ei ole tänaseks valdavas osas hoonestatud või sellele ei ole kehtestatud detailplaneeringus antud ehitusõigust.“ Ka ühes vastuskirjas viitas valla peaarhitekt asjaolule, et kaebaja ei olevat asunud enam kui 20 aastat kehtinud ÜP-d ellu viima. See väide ei vasta tõele. Kõnealuse kinnistu osas esitatud DP algatamise avaldus rauges üksnes seetõttu, et vallavalitsus asus esitama põhjendamatuid, ebareaalseid nõudmisi, muutes ehitusõiguse kehtestamise võimatuks.
14.Otsuses väidetakse, nagu asuks kaebaja kinnistul „väärtuslik kõrghaljastus“. Ühtegi viidet, missuguste uuringute või hinnangute põhjal kinnistul asuvaid puid ja põõsaid „väärtuslikuks kõrghaljastuseks“ nimetatakse, ei ole esitatud. Kaebajale teadaolevalt on „väärtuslik kõrghaljastus“ erialane termin, mille meelevaldne kasutamine sedavõrd intensiivse omandipiirangu seadmisel on lubamatu. Võttes aluseks näiteks Tallinna linnavalitsuse määruses „Haljastuse inventeerimise kord“ esitatud väärtusklassid, puudub vähimgi alus nõustuda, et kaebaja kinnisasja puhul oleks tegemist „väärtusliku kõrghaljastusega“, mis tuleks tingimusteta säilitada. Samuti on täiesti meelevaldne väita, et kaebaja kinnisasja jagamine 3300ruutmeetristeks elamukruntideks tooks kaasa haljastuse „paratamatu hävimise“.
15.APEK põhjendused ja eesmärk kaebaja kinnisasja osas on kaebajale teadmata. Isegi kui eeldada, et APEK eesmärgiks on Viimsi valda uute elanike saabumise välistamine ja kõrghaljastuse maksimaalne säilitamine, ei ole tegemist proportsionaalse meetmega, sest kaebajale võidakse sellisel viisil tekitada väga suurt varalist kahju.
16.„Viimsi valla üldplaneeringu lähteseisukohad“ (LSK) punktist 3.3 nähtub: „APEK kehtestamise eesmärgiks on sellise ehitustegevuse piiramine, mis ei ole kooskõlas koostatava üldplaneeringu koostamise eesmärgi või valla arengusuundade ja ruumiloome põhimõtetega või nende alusel koostatud üldplaneeringu ajakohase lahenduse või keskkonnamõju strateegilise hindamise aruande eelnõuga.“
4(17)
Sellest järeldub, et kaebaja kinnisasi kuulub selliste kinnisasjade hulka, kus ehitustegevus oleks ÜP arengusuundade ja põhimõtetega vastuolus. Kaebajale ei ole see vastuolu arusaadav.
17.Arengusuunad ja ruumiloome põhimõtted (LSK p 5) on näiteks järgmised: kahekümne aasta pärast on vald koduks kuni 30 000 elanikule. Hetkeseisuga on elanikke ca 22 000.“ Ebaproportsionaalne on keelata kaebaja kinnisasjale (15 000 ruutmeetrit, minimaalne krundi suurus 3300 ruutmeetrit) kuni kolme täiendava väikeelamu rajamine, mis suurendaks elanike arvu mõne kuni mõneteistkümne inimese võrra (s.o üks kuni kaks tuhandikku ootuspärasest rahvaarvu suurenemisest).
18.„Üldplaneeringu koostamise eesmärk (LSK punkt 4) on kogu valla territooriumi tasakaalustatud ruumilise arengu põhimõtete ja suundumuste määratlemine, millest lähtutakse maakasutuse ja ehitustingimuste seadmisel. Üldplaneeringu elluviimise tulemusena paraneb viimsilaste elu- ja ettevõtluskeskkond, säilib väärtuslik looduskeskkond ning kinnistub valla maine ressursiteadliku, kestliku, innovaatilise ja majanduslikult eduka omavalitsusena.“ „Kodukohatunde ja identiteedi kujunemiseks on võrdselt olulised kõrge ruumikvaliteediga ehitatud keskkond ja ehe looduskeskkond – valla metsad, rannaalad ja väärtuslikud maastikud peavad olema kaitstud, samas kõigile juurdepääsetavad ja ühendatud sidusaks rohevõrgustikuks, kus kohalikud looduskaitsealad vahelduvad kultuurmaastikega, mis hoonestatud aladel omakorda asenduvad parkide ja roheliste tänavatega.“ Kaebajale jääb arusaamatuks, millist eesmärki soovitakse saavutada kaebaja kinnisasjale, kus ei asu valla mets, APEK kohaldamisega.
19.APEK analüüsis on kirjas: „Ajutise planeerimis- ja ehituskeelu kehtestamist tuleb kaaluda eelkõige aladel ja juhtudel, mille puhul kehtib tavapärasest kõrgem eeldus, et uue üldplaneeringu koostamise ajal soovitakse asuda ellu viima kehtivate üld- ja teemaplaneeringute kohaseid lahendusi, mis ei ole enam kooskõlas valla arengusuundade ja ruumiloome põhimõtetega ning ei vasta kogukonna ootustele.“ Kuidas vastustaja kaebaja puhul selle eelduse tuvastas, ei ole arusaadav.
20.APEK analüüsis väidetakse: „Oluliseks Viimsi valla mandriosa üldplaneeringu teemaplaneeringuks on „Miljööväärtuslikud alad ja rohevõrgustik“. Rohevõrgustiku säilitamine, laiendamine ning tuumalade ja haljastute parem omavaheline sidumine on üks koostatava üldplaneeringu prioriteete. Teemaplaneeringu näol on tegemist üldplaneeringut kitsamas valdkonnas täpsustava planeeringuga. Seega ei saa planeeringulahenduse erinevuste korral pidada üldplaneeringut ja seda täpsustavat teemaplaneeringut teineteisega vastuolus olevaks, vaid ülimuslikuks tuleb pidada hilisema teemaplaneeringuga sätestatud muudatusi. Üldiselt on valla rohealad ning nende arenguvõimalused teemaplaneeringuga hästi kaitstud. Võimalikud konfliktikohad jäävad reserveeritud rohevõrgustiku puhveraladele ning rohevõrgustiku koridori arengusuuna aladele. Mõlemal juhul on tegemist osaliselt hoonestatud aladega, millel kehtib nii üldplaneeringu kohane juhtotstarve, kui ka teemaplaneeringu kohane tsoonimääratlus. Teemaplaneeringu põhimõtetest lähtudes tuleb nendel alade planeerimisel ja ehitamisel leida igal üksikul juhul sobiv lahendus, mis muuhulgas tagab rohevõrgustiku toimimise parimal võimalikul viisil. Täna ei ole põhjust eeldada, et see põhimõte koostatavas üldplaneeringus oluliselt muutuks, mistõttu otstarbekusest ja proportsionaalsusest lähtuvalt puudub vajadus nendel aladel ajutise planeerimis- ja ehituskeelu kehtestamiseks.“ Sellisel „konfliktialal“ asub kaebaja kinnisasi. APEK analüüsist nähtub seega, et kaebaja kinnisasja 1) planeerimisel tuleks leida igal üksikul juhul sobiv ja parim võimalik lahendus ning 2) puudub vajadus sellisel alal APEK kehtestamiseks.
5(17)
21.Vastustaja ei ole tuvastanud usaldusväärsel viisil otsuse aluseks olevaid kogukonna soove. 2022.a kevadel viidi läbi interneti küsitlus, millele saadi 830 vastust. Viimsi valla elanike arv on ca 25 000, seega moodustab vastuste arv elanikkonnast ca 3-4 protsenti. See ei ole piisav, et teha järeldusi „kogukonna soovidest“. Nende vastuste puhul ei ole teada nende päritolu, seega ei ole tegemist usaldusväärse küsitlusega. Otsusest (lk 3) nähtub: „Viimsi valla üldplaneeringu lähteseisukohti koostades selgus, et üheks kogukonna peamistest ootustest on loobumine hoonestatud alade laiendamisest rohealade arvelt. 2022. aasta kevadel ÜP lähteseisukohtade koostamiseks läbiviidud avaliku küsitluse tulemusena nimetas ÜP lahendamist vajava suurema murekohana 20% vastanutest ehitustegevuse ja arendusega ja 12% loodushoiu ja keskkonnamõjudega seonduvat.“ Tulemuste ja ootuste vahele võrdusmärgi tõmbamise näol on tegemist meelevaldsete ja manipulatiivsete järeldustega. Usaldusväärsemal moel (uuringufirma poolt) läbi viidud rahulolu-uuringust (2022. aasta) selgus, et 73% vastajatest leiavad, et elukoha lähiümbruses on piisavalt rohealasid. Küsimust, mille vastustest saaks järeldada, et rahvastiku sisserännet tuleks pidurdada (sh väikeelamu ehitamist keelata), ei ole võimalik tuvastada.
VASTUSTAJA SEISUKOHT
22.Kaebus tuleb jätta rahuldamata.
23.Viimsi vald on kogu menetlust viinud läbi avatult ja andnud teada oma tegevustest kaasates avalikkust läbi Viimsi Teataja ja veebikeskkonna ning teavitades keelu seadmisest puudutatud maaomanikke nii elektrooniliselt kui ka paralleelselt tähitult.
24.Vastustaja kaalus ja põhjendas otsuses APEK proportsionaalsust, arvestades APEK eesmärki ja ulatust, ÜP täpsusastet ja eripärasid ning planeerimise ja haldusmenetluse põhimõtteid. APEK kehtestati vaid reservmaadele: kehtiva ÜP kohaselt perspektiivne väikeelamumaa hajaasustusviisil (EHR), väikeelamute reservmaa (EVR), tööstuse- ja ladude reservmaa (TR), kergetööstuse reservmaa (TkR) ning äri- ja büroohoonete reservmaa (BR), st hoonestamata alad, mida kavatseti tulevikus ehitamiseks kasutusele võtta.
25.ÜP lähteseisukohti koostades selgus, et üheks kogukonna peamistest ootustest on loobumine hoonestatud alade laiendamisest rohealade arvelt. 2022. aasta kevadel ÜP lähteseisukohtade koostamiseks läbiviidud avaliku küsitluse tulemusena nimetas ÜP-s lahendamist vajava suurema murekohana 20% vastanutest ehitustegevuse ja arendusega ning 12% loodushoiu ja keskkonnamõjudega seonduvat. Need näitajad jäid alla vaid väljendatud murele valla elanike arvu ja selle kasvu pärast (46%) ning edestasid veeressursi ja kanalisatsiooniga seotud muresid (7%). Ülejäänud teemad pälvisid tähelepanu kuni 4% juhtudest. Kehtiv ÜP arvestas valla elanike arvu kiire kasvuga ja sellest tuleneva vajadusega haarata ehitamiseks hoonestamata haljas- ja metsamaid. Koostamisel oleva ÜP lähteseisukohtades on muuhulgas välja toodud eesmärk määrata tingimused valla elanike arvu kasvu tempo pidurdamiseks ning hoonestamata haljas- ja metsamaade kaitsmiseks ehitussurve eest, selleks vajadusel laiendades kohalikke looduskaitsealasid. Arvestades, et vaatamata kahe kümnendi möödumisele on kehtiv ÜP ehitamise reservaladel arvestatavas osas ellu viimata, on praegu veel võimalik ÜP koostamisel kaaluda lahendusi ning määrata kasutus- ja ehitustingimusi, mis on kooskõlas ÜP lähteseisukohtades kirjeldatud tänaste valla arengusuundade ja ruumiloome põhimõtetega. Sellest tulenevalt defineeriti kehtivas ÜP-s määratud ehitamiseks ette nähtud reservmaa ÜP juhtotstarbega alad konfliktaladena, mille
6(17)
suhtes on vallal kavatsus uue ÜP koostamisel muuta kehtivates ÜP-des määratud kasutus- ja ehitustingimusi.
26.Vastustaja poolt koostatud APEK alade nimekiri, mis hõlmab kaebaja kinnisasja, moodustus APEK analüüsi tulemusel. Esimese asjaoluna tuvastati katastriüksused, kus on ÜP-s võimaldatud ehitustegevust toimunud. APEK analüüsi kaardil on alad, kus ÜP on ellu viidud, tähistatud tingmärgiga „HOONESTATUD“. Teiseks hinnati valla omandis olevaid katastriüksusi tulenevalt vajadusest tagada vallaelanikele vajalikud teenused, näiteks teedevõrgu toimimine. Analüüsikaardil on need alad tähistatud tingmärgiga „MUNITSIPAAL“. Kolmandaks hinnati, kas katastriüksusel on kehtiv DP, millega on ehitusõigus, või on sellise DP kehtestamine jõudnud planeeringu koostamise lõppstaadiumisse (DP on vähemalt vastu võetud). Analüüsikaardil on need alad tähistatud tingmärgiga „DP“. Katastriüksuste kohta, mis jäid ülaltoodud kolme kategooriasse, ei kavatse vald APEK kehtestada. Seejärel tuvastati katastriüksuseid, mille puhul ei oldud ÜP-ga võimaldatud ehitustegevust ellu viima. Katastriüksused, millele kehtestati APEK, jagati kolme gruppi (otsuse lisas 3). Esimeses grupis (130-st katastriüksusest 103) on katastriüksused, mille sihtotstarve erineb ÜP juhtotstarbest ja on hoonestamata. Teises grupis (130-st katastriüksusest 14) on katastriüksused, mille sihtotstarve vastab või osaliselt vastab ÜP juhtotstarbele, kuid on hoonestamata. Kolmandas grupis (130-st katastriüksusest 12) on katastriüksused, mille sihtotstarve üldjuhul vastab ÜP juhtotstarbele ja on osaliselt hoonestatud.
27.Kaaludes APEK mõju, lähtus vald kahest olulisest põhimõttest: 1) ruumilises mõõtmes kavandatakse keeld nendele reservaladele, mille puhul on ÜP tänaseni ellu viimata või valdavalt ellu viimata ja 2) ajalises mõõtmes piiratakse keelu kestus maksimaalselt kahe aastaga, mis ühest küljest vastab ÜP ajakavas planeeringulahenduse koostamiseks ette nähtud ajale ning teisest küljest moodustab vähem kui kümnendiku Viimsi valla mandriosa üldplaneeringu kehtestamisest (11.01.2000) möödunud ajast, mille jooksul on olnud võimalik üldplaneeringut ellu viia.
28.Alal, kuhu jääb kaebaja kinnisasi, on vastustajal kavatsus muuta kehtiva ÜP kasutus- ja ehitustingimusi selliselt, et senisega võrreldes oleks eelistatud looduskeskkonna säilitamine ja kaitsmine, mille üheks väljundiks võib muuhulgas olla ka maa-ala ÜP kohase juhtotstarbe muutmine. Seejuures tuleb arvestada, et kuna ÜP-s määratavad kasutus- ja ehitustingimused on osa ÜP ruumilisest lahendusest, ei saa vastustaja otsustada, millised need tingimused täpselt on, enne kui on läbi viidud PlanS kohane ÜP koostamise menetlus. APEK regulatsiooni eesmärk on võimaldada kohalikul omavalitsusel läbi viia ÜP koostamise menetlus olukorras, kus samaaegselt puudub kohustus läbi viia teisi, üldplaneeringu menetlusega võimalikus vastuolus olevaid, aga ajaliselt oluliselt lühemaid haldusmenetlusi. APEK eesmärgiks on tagada niinimetatud planeerimisrahu ÜP koostamise ajaks. APEK-ga ei otsustata, kas katastriüksusi, mille kohta keeld rakendub, on koostatava ÜP kohaselt võimalik hoonestada või mitte. Seega on omandiõiguse riive keelu kehtestamisel osaline ja ajutine, hõlmates kindlaid tegevusi kindla aja jooksul.
29.Kuigi kaebaja kinnisasja sihtotstarbeks on elamumaa, on kehtiva ÜP alusel kaebaja kinnisasjal kaks juhtotstarvet: osaliselt väikeelamute maa (EV) ja osaliselt perspektiivne 7(17)
väikeelamumaa hajaasustusviisil (EHR). APEK puudutab üksnes kaebaja kinnisasja seda osa, mis asub reservmaal. Seega ei piira APEK kaebaja otsustusvabadust kinnisasja selle osas suhtes, kus asub kaebaja elamu. Reservmaal asuva loodusliku koosluse on vastustaja määratlenud kui väärtusliku kõrghaljastuse. Vastustaja kasutas väljendit „väärtuslik kõrghaljastus“ mitte erialase terminina, vaid viidates kõrghaljastusele kui väärtusele omaette. Väärtust ei oma üksnes haruldus või kõrgema väärtusklassi puu, vaid ka puistu tervikuna sõltumata väärtusklassist. Viimsi vald annab välja ehituslubasid ja omab kogemust ning pädevust, et kirjeldada ja ette näha, mida toob kaasa ehitustegevus metsastatud alal – ehitustegevuse läbiviimiseks raadatakse ala, luuakse ligipääsud ehitusalale, puhastatakse ehitusala, luuakse aia-alasid ja sageli võetakse maha ka hoone perimeetrit ümbritsevad puud ohu minimeerimise kaalutlustel. Mistahes ala hoonestamine toob paratamatult kaasa loodusliku haljastuse hävimise suuremal või vähemal määral. Eluhoonete rajamisega muudetakse tihti kavandatava hoone ümbruse vee-režiimi jms, mis paratamatult võib mõjutada negatiivselt ümbritsevate alade kõrghaljastust.
30.Kaebajal ei saanud tekkida õiguspärast ootust, et tal on võimalik DP menetluse kaudu ÜP täies ulatuses ellu viia. Vastustaja saab kaebaja kavatsust elamuehituseks kaaluda DP menetluses. APEK ei sea keeldu DP menetluse algatamisele.
KOHTU SEISUKOHT JA PÕHJENDUSED
31.Kaebus tuleb jätta rahuldamata. Vastustaja teostas APEK analüüsi, et otsustada milliste katastriüksuste suhtes on võimalik APEK kohaldada lähtudes ÜP lähteseisukohtadest. Vastustaja teavitas kaebajat APEK-st nõuetekohaselt, kuulas kaebaja ära ning teostas kaalutlusõigust õiguspäraselt. ÜP lähteseisukohad ja APEK analüüs
32.Kohaliku omavalitsusüksuse (KOV) kõige olulisem õigusakt on ÜP, mis on töövahend ruumilise arengu kavandamisel ja ühtlasi kohaliku elu strateegiline juhtimisvahend. PlanS § 74 lõike 1 kohaselt on ÜP eesmärk kogu valla või linna territooriumi või selle osa ruumilise arengu põhimõtete ja suundumuste määratlemine. Kohaliku omavalitsuse korraldamise seaduse (KOKS) § 22 lg 1 p-des 31 ja 32 sätestatakse, et ÜP algatab, võtab vastu (sh kuulutab välja avaliku väljapaneku) ning kehtestab KOV volikogu. ÜP ja keskkonnamõju strateegilise (KSH) hindamise algatab kohaliku omavalitsuse volikogu (PlanS § 77). Seega omab KOV volikogu laia planeerimisautonoomiat ÜP menetlemisel.
33.KOV volikogu kui ÜP korraldaja ülesandeks on planeeringu elluviimisega kaasnevate asjakohaste majanduslike, kultuuriliste, sotsiaalsete ja looduskeskkonnale avalduvate mõjude hindamine (PlanS § 4 lg 2 p 5). Kehtiva ÜP kohaselt on Viimsi vallas maa-alad, mille juhtotstarbeks on perspektiivne väikeelamumaa hajaasustusviisil (EHR), väikeelamute reservmaa (EVR), tööstuse- ja ladude reservmaa (TR), kergetööstuse reservmaa (TkR) ning ärija büroohoonete reservmaa (BR). Tegemist on hoonestamata aladega, mida oli võimalik ÜP kehtestamisest alates ehitamiseks kasutusele võtta. Üldmõistena saab neid nimetada reservmaaks, mida on võimalik hoonestada. Viimsi vallavolikogu algatas uue ÜP menetluse ja KSH hindamise 15.02.2022 nr 9 otsusega (vastus kaebusele lisa 1, dtl 78), milles märgitakse, et 2000.a ÜP kehtestamisest alates on 8(17)
toimunud Viimsi vallas olulised muutused valla ruumilises, majanduslikus ja sotsiaalses keskkonnas. Lähtuvalt planeerimisautonoomiast sai volikogu otsustada, milliseid eesmärke soovitakse uue ÜP-ga saavutada. Otsuse nr 9 kohaselt on üheks oluliseks eesmärgiks rahvastiku sisserände pidurdamine läbi seda soosiva maakasutuse juhtotstarvete määramise. ÜP-ga nähakse samuti ette olemasoleva rohevõrgustiku toimimine ja laiendamine.
34.ÜP teostamiseks koostas vastustaja ÜP lähteseisukohad (viimsivald.ee), mis oli avalikul väljapanekul 24.10.2022 - 20.11.2022 ning avaliku väljapaneku tulemuste avalik arutelu toimus 18.11.2022. Seega on tegemist ÜP koostamise strateegia dokumendiga, millest vastustaja saab lähtuda ÜP menetluses ruumilise arengu põhimõtete ja suundumuste määratlemisel. ÜP lähteseisukohtades (p 1) on toodud, et kolme aastakümnega on Viimsi valla elanike arv kasvanud pea neli korda – 5500 inimeselt 22 000 ning seda arvestamata inimesi, kes ei ole end registreerinud valla elanikuks ÜP lähteseisukohad (p 5) näevad ette elanike arvu osas järgmise suundumuse: tasakaalustatud ja kestliku ruumilise arengu eelduseks on panustamine kvantiteedi asemel kvaliteeti, mis muuhulgas hõlmab valla elanike arvu kasvu kontrollimist, rakendades tänapäevaseid ruumilise planeerimise võtteid – kahekümne aasta pärast on vald koduks kuni 30 000 elanikule. Välja on toodud eesmärk ja hetkeolukord: ÜP-ga määratakse ära ka valla võimalik elanike arv tulevikus. Hetkel on valla elanike arv 22 000 sisse kirjutatud inimest, hinnanguliselt elab siin veel ligi 3 000 elanikuks registreerimata inimest, kehtestatud planeeringutega võib lisanduda ca 1 500 elanikku (lk 34). ÜP lähteseisukohtades on välja toodud, et ÜP koostamise ajal võib osutuda asjakohaseks kehtestada APEK. Keelu kehtestamise eesmärgiks oleks sellise ehitustegevuse piiramine, mis ei ole kooskõlas koostatava ÜP koostamise eesmärgi või valla arengusuundade ja ruumiloome põhimõtetega või nende alusel koostatud ÜP ajakohase lahenduse või KSH aruande eelnõuga. ÜP lähteseisukohtade p 6.10 näeb ette tagada rohevõrgustiku toimimine, eelistades hajaasustusalal olemasolevate rohealade arendamist teiste kasutusviiside ees, laiendades võimalusel rohekoridoride piire, suurendades kaitsealade ulatust ning sidudes rohekoridorid ning tuumik- ja kaitsealad katkematuks terviklikuks rohevõrgustikuks. ÜP lähteseisukohtade ülesanded toetuvad 30.09.2022 ehitusõiguse rakendatuse uuringule (veebilehe viide vastavale uuringule ÜP lähteseisukohtade p-s 8.1). Uuringu eesmärgiks oli välja selgitada peamiselt realiseerimata ehitusõigusega kinnistud ning koostada aruanne potentsiaalselt lisanduvate elamuühikute ja suletud brutopindalade kohta, et arvutada välja potentsiaalselt lisanduv elanike arv ja veetarbe suurenemine. Uuringu tulemuseks (lk 9) oli, et Viimsi vallas on kokku realiseerimata elamuühikuid 1835 ning vastavalt võib lisanduvate elanike arv olla keskmiselt 5133 inimest. Seega viitavad need numbrid elanike arvu võimalikule suurenemisele ja seda üksnes elamumaa juhtotstarbega kinnisasjade osas. Järelikult sai vastustaja neid asjaolusid arvesse võtta ÜP lähteseisukohti sõnastades. Samuti on vastustaja tellimuse alusel koostatud 2021.a. rohevõrgustiku toimivuse uuring (veebilehe viide vastavale uuringule p-s 8.1). Uuringust (lk 71) nähtub, et rohevõrgustiku teemaplaneeringut muutvad DP-d on vähendanud rohevõrgustiku puhveralade ulatust ca 15,3 ha ja haljastute ulatust ca 7,8 ha (sellest osaliselt rohekoridor). Samas tõi uuring välja, et roheala üldise pindalaga oli uuringu koostamise hetkel olukord veel hea, kuid probleemiks hinnati liiga kitsaid koridore ja juba kehtestatud DP-dest tulenevat ehitussurvet olemasoleval rohealal. Uuringu kohaselt tuleb tegeleda rohealade sidususe säilitamise ja taastamisega. Seega sai vastustaja neid asjaolusid arvesse võtta ÜP lähteseisukohti sõnastades. 9(17)
Samuti viidatakse ÜP lähteseisukohtades Viimsi elanike rahulolu-uuringule 2022 (üldraport 28.09.2022, veebilehe viide vastavale uuringule p-s 8.1, https://www.viimsivald.ee/rahulolu2022). Vastustaja tellis selle uuringu, uuringu küsimustele oli võimalik vastata 22.08.-13.09.2022. Seda võimalust kasutas 1262 elanikku. ÜP lähteseisukohtades (lk 5) märgitakse, et kogukonna peamiste ootuste hulgas on roheluse ja metsade säilitamine, valla elanike arvu soovitava piirmäära kokku leppimine. Kohus nõustub selles osa kaebaja kriitikaga, et rahulolu-uuringu küsimustest ja antud vastustest ei ole välja loetavad arvamused, et rohelust oleks liiga vähe ning et elanike arvu kasvab liiga kiiresti. Samas on need probleemid tuvastatavad ehitusõiguse rakendatuse uuringust ja rohevõrgustiku toimivuse uuringust. Seetõttu ei omista kohus väga suurt tähendust vastustaja poolt 11.0303.04.2022 läbi viidud kaasamisküsitluse tulemustele. 830 inimese antud arvamus (610 inimest pidas oluliseks teemaks elanike arvu, 489 inimest looduskeskkonda) sai olla toetavaks asjaoluks lisaks läbiviidud uuringutele.
35.Volikogu andis 17.01.2023 otsusega nr 4 vallavalitsusele ülesande koostada ÜP menetluse ajaks APEK analüüs (vastus kaebusele lisa 2, dtl 81, allkirjastatud volikogu esimehe poolt 23.01.2023). Arvestades, et ÜP koostamise korraldamiseks ja kaasamisprotsessi juhtimiseks oli Viimsi vallavalitsus moodustanud töörühma, mida juhib valla peaarhitekt (ÜP lähteseisukohad p 2.1 lk 5), siis on kohtu jaoks loogiline, et APEK analüüsi koostamist juhtis valla peaarhitekt. Arvestades ÜP lähteseisukohtade eesmärke oli volikogu poolt APEK analüüsi tellimine uurimiskohustuse (HMS § 6) täitmine ÜP menetluses ehk haldusmenetluses. Uurimiskohustust nähti järgnevas: kuna APEK-ga kaasneb oluline piirang omandiõigusele, tuleb väga hoolega analüüsida kehtestamise vajalikkust, proportsionaalsust ja põhjendatust. Otstarbekas on eelnevalt koostada analüüs, milles esitatakse ettepanekud ja kaalutlused, millistel aladel ja juhtudel keeld seada. Pärast analüüsi valmimist saab volikogu otsustada, kas ja kui, siis millises ulatuses APEK seada – millistel konkreetsetel aladel (näiteks keskuseala, elamuehituse reservalad, rannaala vms) ning millistel konkreetsetel juhtudel (näiteks hoonestamata krundile DP kehtestamisel, projekteerimistingimuste või ehitusloa andmisel või katastriüksuse sihtotstarbe muutmisel või juhul, kui soovitakse muuta olemasoleva hoone kasutusotstarvet elamuks või katastriüksuse sihtotstarvet elamumaaks vms) rakendada.
36.APEK analüüsis on välja toodud, et kuigi uus ÜP on alles koostamisel, on juba asutud suunama valla ruumilist arengut, rakendades sihipäraselt ja järjepidevalt ÜP lähteseisukohtade eelnõus seatud ruumiloome põhimõtteid, lk 8, dtl 112). Peamine vastuolu kehtiva ÜP ning koostatava ÜP lähteseisukohtade vahel seisneb vaates ehitatud keskkonna laiendamisele looduskeskkonna arvelt, mis muuhulgas seostub otseselt valla valitud arengusuunaga elanike juurdekasvutempo piiramiseks. Lähtudes ÜP lähteseisukohtade eelnõus toodud valla arengusuundadest ja ruumiloome põhimõtetest võib eeldada, et ÜP koostamisel tehakse ettepanek tänaste hoonestamata reservmaade hoonestamata jätmiseks, mistõttu on otstarbekas konfliktalale jäävatele hoonestamata või osaliselt hoonestatud katastriüksustele kehtestada APEK (lk 6, dtl 110). Üldiselt on valla rohealad ning nende arenguvõimalused teemaplaneeringuga hästi kaitstud. Võimalikud konfliktikohad jäävad reserveeritud rohevõrgustiku puhveraladele ning rohevõrgustiku koridori arengusuuna aladele. Mõlemal juhul on tegemist osaliselt hoonestatud aladega, millel kehtib nii üldplaneeringu kohane juhtotstarve, kui ka teemaplaneeringu kohane tsoonimääratlus. Teemaplaneeringu põhimõtetest lähtudes tuleb nendel alade planeerimisel ja ehitamisel leida igal üksikul juhul sobiv lahendus, mis muuhulgas tagab rohevõrgustiku 10(17)
toimimise parimal võimalikul viisil. Täna ei ole põhjust eeldada, et see põhimõte koostatavas üldplaneeringus oluliselt muutuks, mistõttu otstarbekusest ja proportsionaalsusest lähtuvalt puudub vajadus nendel aladel ajutise planeerimis- ja ehituskeelu kehtestamiseks (lk 7, dtl 111). Sellest tulenevalt tehti APEK analüüsis ettepanek kehtestada APEK järgmistele hoonestamata reservmaadele (lk 10, dtl 114):
perspektiivne väikeelamute maa hajaasustusviisil (EHR); väikeelamute reservmaa (EVR); tööstuse ja ladude reservmaa (TR) või kergetööstuse reservmaa (TkR); äri- ja büroohoonete reservmaa (BR).
37.Kohtu jaoks on jälgitavad ÜP lähteseisukohad, mis toetuvad ehitusõiguse rakendatuse ja rohevõrgustiku toimivuse uuringutele, ning sellega kooskõlas olev APEK analüüs. APEK kohaldamise eeldus
38.Kohtu hinnangul on APEK on seadusandja poolt KOV volikogule antud meede, selleks et tagada ÜP suundumuste elluviimine. APEK kehtestamise aja seisuga on need ÜP suundumused kirjas ÜP lähteseisukohtades. Need ÜP suundumused ongi kavatsus PlanS § 79 lg 1 mõttes: kavatsus muuta uue ÜP-ga kehtiva ÜP ala kohta varem kehtestatud kasutamis- ja ehitustingimusi. APEK hõlmab suurt ala, kokku 130 kinnisasja. Kõikide nende kinnisasjade, täpsemalt maa-ala osas, kus kinnisasjad asuvad, otsustatakse ÜP kehtestamisel, kas olemasolevaid kasutamis- ja ehitustingimusi muuta või mitte. Selle eelduseks on uuringud, nt KSH hindamine, mille käigus analüüsitakse uue ÜP lahenduse mõju rohevõrgustiku toimimisele. Seega on kohtu hinnangul APEK kohaldamise eeldus PlanS § 79 lg 1 mõttes täidetud, kui vastustaja kavatseb muuta teatud maa-alade kehtiva ÜP järgseid juhtotstarbeid, kuid täpsemalt, selgub lahendus ÜP menetluse tulemusel. Selliselt on vastustaja tegutsenud, mistõttu on täidetud PlanS § 79 lg-s 1 sätestatud eeldus APEK kohaldamiseks. PlanS § 79 lg-s 1 sätestatud aluse esinemine ei vabasta vastustajat otsuse tegemisel kaalutlusõiguse teostamisest konkreetsete kinnisasjade, nende hulgas kaebaja kinnisasja osas. Seetõttu hindab kohus järgnevalt, mis osas kohaldub APEK kaebaja kinnisasjale. Kaebaja kinnisasjale kohalduva APEK ulatus
39.Viimsi valla 2000.a ÜP kaardilt (dtl 162) on tuvastatav, et maa-alal, millel asub kaebaja kinnisasi on kaks juhtotstarvet: 1) väikeelamute maa (EV) ja 2) perspektiivne väikeelamumaa hajaasustusviisil (EHR).
11(17)
Arvestades APEK analüüsi (dtl 105) oli võimalik APEK rakendada kaebaja kinnisasja sellele osale, mille juhtotstarbeks on perspektiivne väikeelamumaa hajaasustusviisil (EHR).
40.Kohtu hinnangul on APEK analüüsi kaardi väljavõtte alusel arusaadav, et selliselt vastustaja ka tegutses.
Otsuse lisa 3 (katastriüksuste nimekiri) kohaselt on kaebaja kinnisasi osaliselt hoonestatud (loetletud lisa 3 punktis 3, dtl 121). Otsuse resolutiivosa p 1 ja 1.3. kohaselt on sellisel kinnisasjal keelatud mh DP kehtestamine ÜP koostamise ajal, aga mitte kauemaks kui kaheks aastaks (dtl 104). Seega on vastustaja tegutsenud volituste piires (PlanS § 79 lg 2 p 1, lg 3). Kaebaja teavitamine
41.PlanS § 79 lg 5 sätestab, et ÜP koostamise korraldaja teatab kinnisasja omanikule, kelle kinnisasja suhtes APEK kohaldatakse, keelu kehtestamise kavatsusest ja põhjustest tähtkirjaga hiljemalt 14 päeva enne keelu kehtestamist. 12(17)
Vastustaja (peaarhitekt Endrik Mänd) teavitas kaebajat 19.10.2023 kirjaga sellest, et 10.10.2023 kinnitas Viimsi Vallavolikogu esimesel lugemisel otsuse eelnõu, mille kohaselt kavatsetakse kehtestada APEK 132 katastriüksusele, sh kaebaja kinnistule. Kaebajale anti võimalus avaldada seisukoht eelnõu kohta hiljemalt 05.11.2023. APEK kehtestati 12.12.2023. Järelikult järgis vastustaja APEK-i kavatsusest kaebaja teavitamisel PlanS § 79 lg 5 nõudeid. Ärakuulamine Ärakuulamise eesmärk on anda haldusakti adressaadile võimalus esitada haldusakti kohta arvamus, vastuväited. Kohtu hinnangul teostas vastustaja ärakuulamist õiguspäraselt. Volikogu kinnitas 10.10.2023 APEK otsuse eelnõu, millest vastustaja teavitas kaebajat 19.10.2023 kirjaga. Otsuse eelnõus: 1) selgitati, miks uut ÜP menetletakse – 2000.a ÜP ruumilised lahendused on osaliselt vastuolus koostatava ÜP lähteseisukohtade eelnõus sõnastatud arengusuundade ja ruumiloome põhimõtetega; 2) viidati PlanS § 79 lg 1 – ÜP-ga kavatsetakse muuta planeeringuala kohta varem kehtestatud kasutamis- ja ehitustingimusi; 3) selgitati, millise ÜP ala kohta kavatsetakse ajutist planeerimis- ja ehituskeeldu rakendada – üheks alaks olid katastriüksused, mis jäävad väikeelamute reservmaale (EVR); 4) selgitati, et üheks selliseks reservmaa juhtotstarbega katastriüksuse tüübiks on osaliselt hoonestatud katastriüksused; 5) lisati juurde viide võrgulehele, millelt nähtub APEK analüüsi kaart. Kaardi kohaselt puudutab APEK kaebaja kinnisasja seda osa, mille juhtotstarbeks on perspektiivne väikeelamumaa hajaasustusviisil (EVR). Kaebaja pöördus kahel korral peaarhitekti Endrik Mänd poole, et saada täpsustavaid selgitusi vastustaja kavatsuse kohta PlanS § 79 lg 1 mõttes. Peaarhitekt selgitas 25.10.2023 kirjas kaebajale, et uue ÜP koostamisel lähtutakse eesmärgist vähendada ehitustegevuse laienemist hoonestamata haljas- ja metsaladele ning vastavalt kaalutakse kehtivas ÜP-s ehitamiseks mõeldud reservalade (sealhulgas perspektiivse väikeelamute maa hajaasustusviisil) ÜP juhtotstarbe muutmist. Kaebaja kinnisasja hõlmatust APEK-ga selgitati järgmiselt: 1. Katastriüksus jääb alale, mille kehtiva ÜP on perspektiivne väikeelamute maa hajaasustusviisil;
2.Katastriüksus on suuremas osas hoonestamata; 3. Katastriüksuse kohta ei ole kehtestatud detailplaneeringut. 27.10.2023 kirjas selgitas ta, et vastustaja kaalub uues ÜP-s kehtivates ÜP-des reservmaa juhtotstarbega (EHR, EVR, BR, TR ja TkR) seni hoonestamata maa-alade hoonestamisest loobumist. Protsess, mille tulemusena APEK katastriüksuste nimekiri tekkis oli peaarhitekti sõnul lühidalt järgmine: ta analüüsis võimalikke vastuolusid kehtivate ÜP-de ja koostatava ÜP lähteseisukohtade vahel, ja jõudis järeldusele, et see puudutab eelkõige seni hoonestamata reservaadele ehitamisega. Koostas reservmaade kaardi lähtudes ÜP kaardist. Välistas maa-alad, mis olid juba hoonestatud või millele oli vastuvõetud või kehtestatud DP. Kandis kaardile katastriüksused, mis jäid reservaladele. Eeltoodust tulenevalt pidi kohtu hinnangul kaebajale olema arusaadav: 1) APEK-i üldine eesmärk; 2) APEK esemeks olevad kinnisasjad; 13(17)
3) põhjus, miks kaebaja kinnisasja osa, mille juhtotstarbeks väikeelamumaa hajaasustusviisil, on APEK-ga hõlmatud.
on
perspektiivne
Kaebaja esitas seisukoha ja vastuväited otsuse eelnõule 03.11.2023. Sellest nähtub, et kaebaja soovib enda kinnisasja jagada (minimaalne krundi suurus 3000 ruutmeetrit) selliselt, et ehitada kuni kolme täiendavat väikeelamut. Seega kuulati kaebaja ära enne haldusakti andmist.
42.Arvestades seda, kui paljusid kinnisasju APEK puudutas, ei pidanud vastustaja enne otsuse eelnõu kinnitamist kuulama ära iga kinnisasja omanikku, et teada saada tema soovist kinnisasja kasutamise osas. Nagu kohus eelnevalt selgitas, oli APEK analüüs uurimiskohustuse täitmine, mis eelnes otsuse eelnõule. Seega ei nõustu kohus kaebajaga, et vastustaja oleks pidanud enne otsuse eelnõu kinnitamist volikogu poolt uurima, millised on kaebaja soovid tema kinnisasja selle osa kasutamise suhtes, millele APEK kavatseti kehtestada. Kaalutlusõiguse teostamine
43.Vastustaja on otsuses esitanud kaalutlused kaebaja kinnisasja osas. Otsus (lk 12, dtl 36) on kirjas järgmine: Üldplaneeringu tervikliku koostamise kontekstis on oluline vaadata kõiki aluspõhimõtteid koosmõjus. Nii ei pruugi kolme eramukrundi rajamine hajaasustusalal omada suurt mõju valla elanike arvu kasvule, ent siiski olla arvestatava mõjuga kompaktsete metsalade säilimisele. Teadaolev vastuolu katastriüksusele ehitamisel seisneb selles, et katastriüksuse kogu ulatuses minimaalsuurusega elamukruntideks jagamisel kehtivates üldplaneeringutes määratud tingimustel viiks paratamatult kinnistul asuva väärtusliku kõrghaljastuse hävinemiseni, mis ei vasta koostatava üldplaneeringu lähteseisukohtadele.
44.Kohus leiab, et vastuses kaebusele selgitas vastustaja põhjendatult, et väärtuslik kõrghaljastus on APEK kontekstis kasutatud väljend kaebaja kinnisasja loodusliku koosluse iseloomustamiseks. APEK eesmärgiks oli välja tuua need loodusliku kooslusega reservmaa alad, mida ei olnud veel hoonestatud, selleks et ÜP menetluses saaks kaaluda, kas nende suhtes ehitusõiguse andmine on põhjendatud. Vastustaja poolt väärtusliku kõrghaljastuse mõiste kasutamine ei ole kohtu hinnangul otsitud. Seda kinnitab kaebaja kinnisasja iseloom (puud ja alustaimestik, mis moodustavad ühtse massiivi, Maa-ameti geoportaali väljavõte, dtl 159) haldusakti andmise seisuga ning teiste naaberkinnisasjade iseloom, mida APEK hõlmab.
14(17)
Nimelt hõlmab APEK kaebaja naaberkinnisasju Mäelaane, Väike-Mäe, Mäemetsa, Lännekalda tee 7, Vana-Niidi, Uuetoa, Väike-Koplimetsa, Hundiuru tee 3, Hundiuru tee 1, Suur-Koplimetsa (APEK analüüsi kaart, dtl 161).
45.Kohus hindab haldusakti selle andmise aja seisuga (HKMS § 158 lg 2). Kaebaja kinnisasja suhtes ei ole algatatud DP-t. Kaebaja viidatud DP algatamise avaldus (dtl 3) ei oma tähendust otsuse õiguspärasuse seisukohalt. Seega lähtus vastustaja õigesti sellest, et kaebaja kinnisasi on osaliselt hoonestamata ning et hoonestamata osa suhtes ei ole DP menetlust algatatud. 15(17)
46.APEK, nagu nimigi ütleb, on ajutise kaebaja omandiõiguse piiramise meede. See kehtib ÜP koostamise ajal, aga mitte kauem kui kaks aastat. Kui kaebaja puhul arvestada huvi DP-ga ehitusõiguse saamise suhtes, siis on APEK analüüsis (lk 8, dtl 112) öeldud, et DP-de eeldatavat menetlusaega arvestades ei ole selline piirang ülemäära koormav. Kohus peab seda kaalutlust asjakohaseks, sest on eluliselt usutav, et DP kehtestamine võib võtta kauem aega kui kaks aastat.
47.Kohus peab meedet proportsionaalseks üldiselt ja ka kaebaja osas. APEK eesmärgiks on välistada DP-de menetlemine, mille puhul ei ole samaajaliselt toimuvast ÜP menetlusest tulenevalt selge, kas DP-d saab ehitusõiguse saamiseks kehtestada. Seega on meetme eesmärgiks välistada selliste DP-de menetlemisega seotud võimalikku aja- ja rahakulu.
48.APEK-ga ei otsustata, kas APEK nimekirjas olevaid kinnisasju saab või ei saa tulevikus hoonestada. See otsustatakse konkreetses DP menetluses arvestades sel ajal kehtiva ÜP-ga. Seega ei ole vastustaja kaebaja kinnisasja osas vastavat otsust veel teinud. Järelikult ei saa rääkida kaebaja omandiõiguse olulisest riivest.
49.Kaebaja ei olnud APEK-ga hõlmatud kinnisasja osa hoonestanud ligi 23 aasta jooksul. Kaebajal ei saanud ÜP alusel tekkida usaldust, et Viimsi valla suundumused maakasutuse osas nii pika aja jooksul ei muutu. Riigikohus selgitas 20.03.2024 otsuses asjas nr 3-20-1329 (p 31), et maale elamumaa juhtotstarbe andmine ÜP-s ei too kohalikule omavalitsusüksusele kaasa kohustust maa omandada, kui DP menetlustes jõuab linn kaalutlusõiguse teostamisel järeldusele, et maale pole võimalik üldse või ÜP juhtotstarvetes ettenähtud ulatuses ehitada. See seisukoht kinnitab reservmaa puhul, et vastustaja võib konkreetses DP menetluses kehtiva ÜP alusel otsustada, et ei võimalda hoonestamist. Järelikult ei saanud kaebajal tekkida õiguspärast ootust, et ta igal juhul saab reservmaad hoonestada. Nagu aga kohus eelnevalt ütles, et on hoonestamine välistatud APEK kehtimise ajal. See aga ei välista võimalikku hoonestamist tulevikus.
50.Kohus nõustub kaebajaga selles, et esineb vastuolu APEK analüüsi selgituse osas rohevõrgustiku teemaplaneeringuga hõlmatud puhveralade osas ja kaebaja kinnisasja suhtes APEK kehtestamise vahel. APEK analüüsis on öeldud, et reserveeritud rohevõrgustiku puhveralad on teemaplaneeringuga kaitstud ning seetõttu puudub vajadus nendel aladel APEK kehtestamiseks. Kohus tuvastab teemaplaneeringu kaardi alusel, et kaebaja kinnisasi asub osaliselt rohevõrgustiku puhveralal (teemaplaneeringu leppemärk reserveeritud rohevõrgustiku puhverala).
16(17)
Sellest lähtuvalt justkui puudus vajadus APEK kehtestamiseks kaebaja kinnisasja suhtes. Arvestada tuleb aga võimalusega, et huvitatud isikul on võimalik rohevõrgustiku puhverala osas taotleda teemaplaneeringut muutvat DP-d (rohevõrgustiku teemaplaneeringu kohaselt on erandkorras puhveralal lubatud maakasutust muuta elamumaaks, rohevõrgustiku teemaplaneering ei välista puhveralale uute väikeelamute ehitamist). Rohevõrgustiku uuring (lk 71) näitas, et rohevõrgustiku teemaplaneeringut muutvad DP-d on vähendanud rohevõrgustiku puhveralade ulatust ca 15,3 ha ja haljastute ulatust ca 7,8 ha (sellest osaliselt rohekoridor). Uue ÜP suundumuseks on rohevõrgustiku toimimise tagamine, mis eelduslikult puudutab rohevõrgustiku puhverala. Sellest avaliku huvi tagamisest lähtuvalt leiab kohus, et vastustajal oli õigus APEK-ga hõlmata ka need maa-alad, mis on reservmaad ja asuvad hetkel rohevõrgustiku puhveralal. Eesmärgiks on nende maa-alade osas tagada võimalus ÜP menetluse käigus otsustada, millist ÜP juhtotstarvet tulevikus eelistada. Kokkuvõte
51.Kokkuvõttes leiab kohus, et vastustaja on võtnud aluseks avaliku huvi ÜP koostamise näol ning on õiguspärastest kaalutlustest lähtuvalt kehtestanud APEK kaebaja kinnisasja selle osa suhtes, mis on hoonestamata. Vastustaja ei ole eksinud menetluspõhimõtete vastu. Seega on vaidlustatud haldusakt õiguspärane ning selle tühistamiseks puudub alus.
52.HKMS § 108 lg 1 kohaselt kannab menetluskulud pool, kelle kahjuks otsus tehti. Kuna kohus teeb otsuse kaebaja kahjuks, tuleb menetluskulud jätta kaebaja kanda. Vastustaja ei ole menetluskulusid tõendavaid dokumente kohtule esitanud, mistõttu jäävad menetlusosaliste menetluskulud nende enda kanda (HKMS § 108 lg 1 ja § 109 lg 1). (allkirjastatud digitaalselt) Tristan Ploom
17(17)
Allikas: Riigi Teataja avaandmed. Füüsiliste isikute nimed on kohtu poolt anonümiseeritud. Andmed on informatiivsed.