Keskkonnaõigus › Looduskaitse

ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK

3-21-2112

2(11)

3-21-2112 2) Kaitstavat loodusobjekti sisaldava kinnisasja omandamist reguleerib LKS § 20. Kriteeriumid, mille alusel loetakse ala kaitsekord kinnisasja sihtotstarbelist kasutamist oluliselt piiravaks, sätestab LKS § 20 lg 3 alusel kehtestatud määrus nr 242. Määruse nr 242 § 31 lg 7 järgi hinnatakse kinnisasja sihtotstarbelise kasutamise piiranguid kinnisasja iga kõlviku kohta eraldi. Kinnisasja sihtotstarbeline kasutamine on oluliselt piiratud, kui piirangud on olulised enamal kui 50% kinnisasja pindalast. 3) Mäeküla tn 17 katastriüksus ei ole elamumaa, ärimaa, tootmismaa, mäetööstusmaa ega maatulundusmaa sihtotstarbega. Katastriüksusel ei ole tehtud raieid, mis kinnisasja loodusliku seisundi tõttu välistaksid uuendusraie järgmise 20 aasta jooksul ning sellel ei esine poollooduslikke kooslusi ega pilliroogu. Püsielupaiga sihtkaitsevööndis paiknev osa moodustab 0,15 ha, s.o 2,1% kinnisasja pindalast ja sellele laieneb määruse nr 242 § 31 lg 2 (kaitsekord piirab sihtotstarbelist kasutamist oluliselt). Astangu piiranguvööndis paiknevale osale (4,79 ha) jääb küps mets, kuid katastriüksus pole maatulundusmaa sihtotstarbega. Piiranguvööndi metsamaa kõlvik (0,27 ha) moodustab 5,6% piiranguvööndis paikneva maa pindalast ning kaitsekord ei keela uuendusraiet täielikult. Astangu piiranguvööndis paiknev osa vastab määruse nr 242 § 31 lg-s 3 sätestatule, mille kohaselt ei piira piiranguvööndi kaitsekord kinnisasja sihtotstarbelist kasutamist oluliselt ja sellele ei laiene määruse nr 242 § 31 lg 3 p-des 1−4 toodud erandid, mille esinemisel loetakse piiranguvööndi kaitsekord kinnisasja sihtotstarbelist kasutamist oluliselt piiravaks. Mäeküla tn 17 katastriüksus asub 69,7% ulatuses püsielupaigas ning kinnisasja sihtotstarbeline kasutamine on oluliselt piiratud üksnes püsielupaiga sihtkaitsevööndis paiknevas osas, mis moodustab 2,1% kinnisasja pindalast. Kuna piirangud on olulised vähemal kui 50% kinnisasja pindalast, siis tulenevalt määruse nr 242 § 31 lg-st 7 ei piira kaitsekord Mäeküla tn 17 katastriüksuse sihtotstarbelist kasutamist oluliselt ning riigil ei ole lubatav seda omandada. 4) Moonalao tn 22 katastriüksus ei ole elamumaa, ärimaa, tootmismaa, mäetööstusmaa ega maatulundusmaa sihtotstarbega. Katastriüksusel ei ole tehtud raieid, mis kinnisasja loodusliku seisundi tõttu välistaksid uuendusraie järgmise 20 aasta jooksul ning sellel ei esine poollooduslikke kooslusi ega pilliroogu. Moonalao tn 22 katastriüksuse püsielupaiga sihtkaitsevööndis paiknev osa (0,48 ha, 12,6% kinnisasja pindalast) vastab määruse nr 242 § 31 lg-le 2, mille kohaselt piirab sihtkaitsevööndi kaitsekord kinnisasja sihtotstarbelist kasutamist oluliselt ja sellele katastriüksuse osale ei laiene määruse nr 242 § 31 lg 2 p-des 1–3 ja lg 6 p-des 1−3 sätestatud erandid, mille esinemisel ei loeta sihtkaitsevööndi kaitsekord kinnisasja sihtotstarbelist kasutamist oluliselt piiravaks. Moonalao tn 22 katastriüksus paikneb 1,22 ha ulatuses Astangu ja Moonalao piiranguvööndites. Katastriüksuse piiranguvööndite metsamaa kõlvik (0,79 ha) moodustab 64,8% piiranguvööndites paikneva maa pindalast ja metsa arenguklass on kategoorias küps, kuid katastriüksus ei ole maatulundusmaa sihtotstarbega ning kaitsekord ei keela uuendusraiet täielikult. Moonalao tn 22 katastriüksuse Astangu ja Moonalao piiranguvööndites paiknev osa vastab määruse nr 242 § 31 lg-s 3 sätestatule, mille kohaselt ei piira piiranguvööndi kaitsekord kinnisasja sihtotstarbelist kasutamist oluliselt ja sellele ei laiene määruse nr 242 § 31 lg 3 p-des 1–4 toodud erandid, mille esinemisel loetakse piiranguvööndi kaitsekord kinnisasja sihtotstarbelist kasutamist oluliselt piiravaks. Moonalao tn 22 katastriüksus asub 44,6% ulatuses püsielupaigas ning kinnisasja sihtotstarbeline kasutamine on oluliselt piiratud üksnes püsielupaiga sihtkaitsevööndis paiknevas osas, mis moodustab 12,6% kinnisasja pindalast. Kuna piirangud on olulised vähemal kui 50% kinnisasja pindalast, siis tulenevalt määruse nr 242 § 31 lg-st 7 ei piira kaitsekord Moonalao tn 22 katastriüksuse sihtotstarbelist kasutamist oluliselt ja riigil ei ole lubatav seda omandada.

3-21-2112 1) Kaebaja ei vaidlusta 19.08.2021 käskkirjas tuvastatud faktilisi asjaolusid ning seda, et määruse nr 242 järgi ei saa riik kaebaja kinnistut omandada. 2) Tallinna Linnavolikogu 20.04.2017 otsusega nr 40 kehtestatud Haabersti linnaosa üldplaneering (vt teemakaart 2 „Ehituspiirkonnad“) näeb kaebaja kinnistul ette ehitusõiguse, mille kaitse-eeskiri välistab. Moonalao tn 22 katastriüksus asub üldplaneeringu seletuskirja kohaselt ehituspiirkondades nr 40, nr 43 ja nr 44 ning Mäeküla tn 17 katastriüksus ehituspiirkonnas nr 40. Ehituspiirkonnas nr 40 on maakasutuse juhtotstarve rohealad ja ettevõtlusala (soovitatavalt väiksem hotell, motell või muu hoone, mis on eelkõige seotud turisminduse ning spordi ja vaba aja veetmisega). Detailplaneeringu koostamise käigus võib ette näha ka teisi maakasutusfunktsioone (korterelamud), kui see on sobivalt ja ratsionaalselt lahendatud koos turisminduse ja vaba aja veetmise funktsiooniga. Ehituspiirkonna nr 43 maakasutuse juhtostarve on mh ärihoonete ala, kusjuures uushoonestust võib rajada militaarhoonete varemete asukohtadesse, hoonete maksimumkõrgus on 16 m (4 korrust) ning hoonestamisel moodustab ala puhkepiirkonna koos korrastatud tiikide, tunnelite, astangu, metsamaa ja ojaoruga. Ehituspiirkonna nr 44 juhtostarve on mh korterelamute ala ning lubatud on hoonestada militaarhoone varemete asukohad, hoonete maksimumkõrgus on 16 m (4 korrust). Kaebaja sai kinnistu omandamisel üldplaneeringuga arvestada. Kaitsekord piirab kinnistu sihtotstarbelist kasutamist nii oluliselt, et see on käsitatav faktilise sundvõõrandamisena. Kaebaja on teinud kinnistuga seoses kulutusi, mida pole kaitse-eeskirja tõttu võimalik tagasi teenida. 3) LKS § 20 lg-st 1 ei tulene määruse nr 242 § 31 lg-s 7 nimetatud täiendavat piirangut, et riik peab omandama kinnisasja üksnes siis, kui piirangud on olulised „enamal kui 50% kinnisasja pindalast“. Nt kinnisasja avalikes huvides omandamise seaduses (KAHOS) ei seata piiranguid sellele, millisele osale kinnisasjast on kehtestatud avalik-õiguslikud kitsendused. Põhiõiguste seisukohalt olulisi küsimusi peab reguleerima seadusandja ja põhiõiguste riivel peab olema seaduslik alus. Määruse nr 242 § 31 lg-s 7 nimetatud piirang „enamal kui 50% kinnisasja pindalast“ ei ole LKS § 20 lg-st 3 tuleneva volitusnormiga kooskõlas. Puudus mistahes vajadus delegeerida täpsemate kriteeriumite kehtestamine Vabariigi Valitsusele. Diskretsiooni ulatust ei ole kindlaks määratud. Asjakohased sätted tuleb jätta kohaldamata ja tunnistada põhiseaduse (PS) § 3 lg-ga 1 vastuolus olevaks. 4) Looduskaitseliste piirangutega maa riigile omandamisel tuleb lähtuda sellest, kas maa omanik sai kinnisasja omandamisel piirangutega arvestada. Kaebaja ei saanud kinnistu omandamisel arvestada, et kaitse-eeskiri hakkab piirama tema omandi kasutamist, vaid sai arvestada üldplaneeringus ettenähtuga.

3-21-2112 Seadusandja soovis lahendust, kus olulise piirangu määratlemine ei ole iga kord keskkonnaministri määrata, vaid kohaldub kõigile ühetaoliselt. 4) Määruses nr 242 sätestatud kehtestatud kriteeriumid ei ole vastuolus LKS-s sätestatud looduskaitse põhimõtete ja eesmärkidega, need on proportsionaalsed ja arvestavad võrdselt kõikide huve. LKS ja selle alusel kehtestatud kaitseala kaitsekord sätestavad piirangud üksnes tegevustele, mis võivad kahjustada kaitstavaid loodusväärtusi. Sihtotstarbelise kasutamise piirangute all LKS-i tähenduses tuleb mõista piiranguid konkreetsetele tegevustele, mis on seotud kinnisasjale määratud sihtotstarbega. LKS-i alusel piirangute seadmisel, samuti kaitsekorrast tulenevate piirangute olulisuse hindamisel ei oma olulist tähendust kinnisasja sihtotstarbelise kasutamise tulemusel saadav võimalik tulu või selle vähenemine. LKS ei sätesta, et looduskaitseliste piirangutega maa peaks tingimata kuuluma riigile, sest keskkonnakaitse nõuded kehtivad kõigile. LKS § 20 lg-s 1 sätestatud võimalus kaitstavat loodusobjekti sisaldava või tervikuna kaitstaval loodusobjektil paikneva kinnisaja võõrandamiseks on ette nähtud juhtudeks, mil riik peab seda looduskaitselistel eesmärkidel vajalikuks. Piirangud sõltuvad sellest, kui suurt väärtust omavad alal paiknevad kaitstavad loodusväärtused. Riigivõimu kehtestatavaid eraomandi kasutamise piiranguid üldjuhul ei kompenseerita, sest need kehtestatakse avalikes huvides. Omandiõigust võib üldistes huvides piirata. Põhiseaduslik kaitse laieneb olemasolevale varale, mitte lootusele või võimalusele vara saada. LKS § 20 kehtestamisega on seadusandja tunnistanud, et teatud juhtudel võib eraisiku koormamine avalike huvide kaitsmise kohustusega osutuda liiga intensiivseks omandiõiguse riiveks. Üksnes sellistel juhtudel on seadusandja pidanud põhjendatuks omandiõiguse riive varalist kompenseerimist, mis LKS-i tähenduses väljendub kinnisasja omandamises riigi poolt. Riigikohus on möönnud, et sõltumata looduskaitseliste piirangute ulatusest, ei ole need reeglina sedavõrd ulatuslikud, et oleksid käsitatavad sundvõõrandamisena. Kui maaomanikul oleks võimalus taotleda kompensatsiooni iga looduskaitselise piirangu korral, mis toob kaasa majanduslikus mõttes tulude vähenemise, kujuneks keskkonnakaitse riigi jaoks väga kulukaks, kui mitte võimatuks. Tagamaks kõikide looduskaitseliste piirangutega kinnisasjade omanike võrdne kohtlemine looduskaitseliste piirangute hindamisel, on seadusandja LKS § 20 lg-ga 3 volitanud Vabariigi Valitsust kehtestama ühtsed kriteeriumid, millal loetakse kaitsekord kinnisasja sihtotstarbelist kasutamist oluliselt piiravaks. Need kriteeriumid iseenesest ei piira kinnisasja omaniku omandiõiguse realiseerimist. Tegemist on tingimustega, mille puhul riik leiab, et kinnisasja omaniku õigus kinnisasja sihtotstarbeliselt kasutada on avalikes huvides sedavõrd piiratud (see tähendab ka, et kinnisasjal paiknevad loodusväärtused on olulised), et õigustatud on piirangud kompenseerida avalike vahendite arvelt. Omandamine peab toimuma üksnes lähtuvalt looduskaitselistest kaalutlustest, mis on väljendatud kaitse-eeskirjas.

3-21-2112 3) Riigikogu ei pidanud LKS-s detailselt sätestama kõiki olukordi, millal saab pidada kinnisasja sihtotstarbelist kasutamist oluliselt piiratuks. LKS § 20 lg 3 annab Vabariigi Valitsusele volituse kehtestada mh kinnisasja väärtuse määramise alused. Riigikohus hindas määruses nr 242 sätestatud kinnisasja väärtuse määramise metoodika kooskõla PS-ga 15.06.2021 otsuses nr 521-3 ega leidnud volitusnormi vastuolu PS-ga. Seadusandja on leidnud, et seaduse täitmise üksikasjad on otstarbekas reguleerida määruses. See ei ole vastuolus PS §-ga. Määruse nr 242 § 31 regulatsiooni seadusesse kirjutamine polnuks mõistlik ega vajalik. Seadusandja on LKS § 20 lg-s 3 määranud, et kinnisasja kasutamist tuleb hinnata sihtotstarbe järgi ja piirang peab riigi poolt omandamiseks olema oluline. LKS-i ning keskkonnamõju hindamise ja keskkonnajuhtimissüsteemi seaduse muutmise seaduse eelnõu 927 SE seletuskirjas on põhjendatud määrusega seaduse täpsustamise vajadust ning seda, et sihtotstarbe mõiste puhul lähtutakse maakatastriseadusest. Kuna määruses nr 242 on kriteeriumeid täpsustatud, pole tegemist määratlemata õigusmõistega. Vabariigi Valitsus on ka kaitsekorra kehtestaja, s.o kaalub looduskaitseliste piirangute rangust ja ulatust, millest mh võib tuleneda riigile omandipõhiõiguse piirangu kompenseerimise kohustus. Haldusmenetluse seaduse (HMS) § 90 lg 1 kohaselt võib määruse anda ainult seaduses sisalduva volitusnormi olemasolul ja kooskõlas volitusnormi piiride, mõtte ja eesmärgiga. Määrus nr 242 vastab nendele nõuetele. 4) Kuigi kaebaja katastriüksused asuvad 44,6% ja 69,7% ulatuses püsielupaigas, on neil lasuvad olulised piirangud püsielupaiga sihtkaitsevööndis asumise tõttu üksnes 12,6% ja 2,1% ulatuses kinnisasja pindalast. Sellise ulatusega piirang ei saa olla oluline LKS § 20 lg 1 mõttes, ammugi mitte kvalifitseeruda kinnisasja faktiliseks sundvõõrandamiseks (vrd Riigikohtu 15.06.2021 otsus nr 5-21-3, p-d 32, 33, 36, 39). Seadusandja tahteks ei ole see, et kinnisasjad omandatakse riigile kinnisasja sihtotstarbelise kasutamise väheintensiivse piirangu tõttu. PS ei nõua igasuguse üldistes huvides seatud omandikitsenduse hüvitamist. Looduse kaitsmine on lisaks riigi PS-st tulenevale ülesandele ühtlasi igaühe kohustus (Riigikohtu 15.06.2021 otsus nr 5-213, p-d 40 ja 41). Kõik looduskaitseliste piirangutega maad ei pea kuuluma riigile. Looduskaitseliste piirangute talumise kohustus on üldjuhul kõrge ja nende kehtestamist õigustab tugev üldine huvi. Kui riik peaks kompenseerima omandikitsenduse ka väheintensiivse riive korral, nagu praeguse vaidluse puhul, poleks PS §-st 5 tulenev rahvusliku rikkuse kaitsmise kohustus riigile materiaalselt jõukohane. Seejuures peab kinnisasja riigi poolt omandamiseks ala senise sihtotstarbelise kasutamise oluline piirang tulenema üksnes kehtestatud kaitsekorrast. Tähtsust ei oma sihtotstarbelise kasutamise võimalik tulusus. Eraisikule kuuluva kinnisasja püsielupaigas asumine ei tähenda sihtotstarbelise kasutamise olulist piirangut. 5) Riigikohus on eelviidatud lahendis (p 36) pidanud erahuvide teenimist täielikult välistavaks olukorda, kus alal on loodusreservaadi kaitsekord; püsielupaiga sihtkaitsevööndi kaitsekorda on käsitatud kasutamist tugevalt piiravana (p 33). Kaebaja kinnisasi on sihtkaitsevööndist tulenevate tugevate piirangutega vaid 12,6% ja 2,1% ulatuses kinnisasja pindalast (vt maakatastri kaart, vastustaja 27.01.2022 vastuse lisa 5). Püsielupaiga Astangu piiranguvööndis on Mäeküla tn 17 katastriüksusest 4,79 ha ning Moonalao tn 22 katastriüksusest 0,75 ha ja Moonalao piiranguvööndis 0,47 ha. Kinnisasi on 100% ulatuses sihtotstarbeta maa, s.t sellele pole määratud elamumaa, ärimaa või tootmismaa sihtotstarvet. Kinnistul kasvab küpset metsa, mille puhul pole piiranguvööndisse jäävas osas uuendusraie täielikult välistatud (kaitse-eeskirja § 13 lg 1 p 1). Piiranguvööndis on lubatud majandustegevus ning Keskkonnaameti nõusolekul uute ehitiste püstitamine Moonalao piiranguvööndis (ennekõike vanade hoonevaremete ja neid ümbritsevate vallide asukohta) ja rajatiste püstitamine Astangu piiranguvööndis (kaitse-eeskirja § 12; seletuskirja p 2.5.5.2). Sihtkaitsevööndisse jäävas osas võib olemasolevaid ehitisi üksnes ohutuse tagamiseks hooldada (kaitse-eeskirja §-d 9 ja 10). Kaitse-eeskiri ei võimalda kaebaja katastriüksustel arendada tulusat äritegevust, kuid omandikitsenduste kompenseerimisel 6(11)

3-21-2112 (kinnistu riigi poolt omandamisel) tuleb lähtuda kaitsekorrast tulenevast kinnisasja senise sihtotstarbekohase kasutamise olulisest piirangust, mitte tulusa kasutamise võimalikkusest. 6) Tähtsust ei oma kaebaja argumendid looduskaitsepiirangute kehtestamise menetluse kestusest, sellel ajal kinnistule tehtud kulutustest ja kohaliku kaitseala moodustamise menetlusest. Neid asjaolusid ei saa määruse nr 242 järgi kinnisasja omandamisel arvesse võtta. 7) Asjakohane pole kaebaja võrdlus muude avalikes huvides seatavate piirangutega, mille puhul rakendub KAHOS. Seadusandja on looduskaitseliste piirangutega kinnisasjade omandamise teadlikult KAHOS-e reguleerimisalast välja jätnud, sest looduskaitselised piirangud ei too reeglina kaasa sundvõõrandamise olukorda. Eelnev ei tähenda, et faktilise sundvõõrandamise olukorra tekkimisel (nt eraomandis maale loodusreservaadi kaitsekorra kehtestamisel) ei võiks nõuda hüvitist PS § 32 lg 1 teisest lausest tulenevalt (vt Riigikohtu 12.11.2018 otsus nr 3-16812). Praegu ei ole tegemist faktilise sundvõõrandamise olukorraga. 8) Nõustuda ei saa väitega, et Haabersti linnaosa üldplaneering tekitas kaebajale õiguspärase ootuse, et kinnistut on võimalik kasutada ehitamiseks. Kaebaja kinnistu on 100% ulatuses sihtotstarbeta maa. Üldplaneering ei määra konkreetse kinnistu ehitusõigust, vaid ala maakasutuse üldpõhimõtted ja ala kasutamise juhtotstarbe. Üldplaneeringu seletuskirja kohaselt võib ehituspiirkonna nr 40 maakasutuse juhtotstarve täpsustuda Astangu looduskaitseala moodustamise ja kaitsekorralduskava kehtestamise käigus. Ehituspiirkonna nr 43 kohta märgitakse, et juhtotstarbeks on mh roheala ning uushoonestust võib rajada militaarhoonete varemetele. Ehituspiirkonna nr 44 juhtotstarbeks on korterelamute ala ja roheala. Lisatud on, et kuna enamik alast jääb väärtusliku kõrghaljastuse tõttu rohealaks, on hoonestust lubatud sellel osal alast ainult militaarhoonete varemete asukohta. Keskkonnaameti 30.09.2019 kirjast nähtub, et maaomanikke teavitati 11.06.2019 püsielupaiga väljatöötamise kavatsusest ja kaebaja esitas 04.09.2019 omapoolsed ettepanekud. Keskkonnaamet selgitas kaebajale vastuseks mh, et püsielupaiga piiranguvööndis säilitatakse üldplaneeringuga kooskõlas olev võimalus hoonevaremete asukohtadesse uute ehitiste püstitamiseks ning tegemist on aladega, mis ka üldplaneeringu järgi peaks võimalikult ulatuslikult säilima rohealadena (lk 2). Kaebajale ei olnud ka enne kaitse-eeskirja kehtestamist tagatud kinnistu piiranguteta hoonestamise võimalust. Üldplaneering pidi arvestama LKS-st tulenevaga, mida selle seletuskirjast nähtuvalt on ka tehtud. Sellega pidi arvestama ka maaomanik. MENETLUSOSALISTE SEISUKOHAD APELLATSIOONIMENETLUSES

3-21-2112 Siinses asjas on kaebaja teinud oma kinnistule investeeringuid, mille tagasiteenimine on kaitseeeskirjaga täielikult välistatud. Seega peab kaebajal olema õigus Riigikohtu praktika ja PS § 32 lg 1 kohaselt nõuda vastustaja poolt kinnistu omandamist õiglase ja kohese hüvituse eest. 2) Nõustuda ei saa halduskohtu seisukohaga, et olulise piiranguna tuleb käsitada vaid püsielupaiga sihtkaitsevööndi osa (12,6% ja 2,1% katastriüksusest) ning sisulist tähtsust ei oma see, et katastriüksused asuvad püsielupaiga piiranguvööndis 44,6% ja 69,7% ulatuses, kuhu oleks kaitse-eeskirja kohaselt võimalik rajada vaid avalikus kasutuses olevaid teeviitasid, matkaradasid vms. Üldplaneeringu kohaselt oli kaebajale kuuluval kinnistul (sõltumata sellest, et selle sihtotstarbeks on 100% ulatuses sihtotstarbeta maa) ehitusõigus ette nähtud. Kaebaja omandas kinnisasja teadmisega, et sellel kehtib üldplaneeringuga ettenähtud ehitusõigus ning ta ei saanud arvestada sellega, et kaitse-eeskiri hakkab tema omandi kasutamist oluliselt piirama (välistab ehitusõiguse kinnistul täies ulatuses). Faktiliselt on kaebaja kinnistu sundvõõrandatud (vt Riigikohtu 06.12.2022 otsus nr 5-22-5, p-d 50 ja 51). Kaebajal puudub PS-ga vastuolus oleva määruse nr 242 tõttu võimalus nõuda riigilt kinnisasja omandamist kohese ja õiglase tasu eest. Samaaegselt on välistatud võimalus realiseerida üldplaneeringus ettenähtud ehitusõigust. Selliselt on kaebaja õiguste riive ebaproportsionaalne. Pole tähtsust, kas kaebaja õigusi piiratakse keskkonnakaitselistel või muudel kaalutlustel.

RINGKONNAKOHTU PÕHJENDUSED

3-21-2112 Kaebaja peab oma õigusi piiravaks eeskätt määruse nr 242 § 31 lg-t 7, mille järgi hinnatakse kinnisasja sihtotstarbelise kasutamise piiranguid kinnisasja iga kõlviku kohta eraldi ning kinnisasja sihtotstarbeline kasutamine on oluliselt piiratud, kui piirangud on olulised enamal kui 50% kinnisasja pindalast.

3-21-2112

10(11)

3-21-2112

juhul

tegemist

kaebaja

kinnisasja

faktilise

11(11)

Allikas: Riigi Teataja avaandmed. Füüsiliste isikute nimed on kohtu poolt anonümiseeritud. Andmed on informatiivsed.