2.Tühistada Tallinna Halduskohtu 26.04.2022 otsus haldusasjas nr 3-21-2540. Teha uus otsus, millega rahuldada X kaebus ning tuvastada XXX direktori 29.10.2021 käskkirja nr YYY õigusvastasus.
3.Mõista Pärnu linnalt X esimese ja teise kohtuastme menetluskulude katteks välja 35 eurot. Ülejäänud menetluskulud jätta menetlusosaliste endi kanda.
4.Kohtuotsuse avaldamisel asendada kaebaja ja tema esindaja nimed, kooli nimetus ning vaidlustatud käskkirja number tähemärkidega.
EDASIKAEBAMISE KORD
Otsuse peale võib Riigikohtule esitada kassatsioonkaebuse 30 päeva jooksul otsuse avalikult teatavakstegemisest arvates, s.o hiljemalt 17.04.2023 (halduskohtumenetluse seadustiku (HKMS) § 212 lg 1). Vastuseks esitatud kassatsioonkaebusele võib teine menetlusosaline esitada vastukassatsioonkaebuse 14 päeva jooksul kassatsioonkaebuse vastukassatsioonkaebuse esitajale kättetoimetamisest arvates või ülejäänud kassatsioonitähtaja jooksul, kui see on pikem kui 14 päeva (HKMS § 215 lg 3). Kui kassaator soovib asja arutamist kohtuistungil, tuleb seda kassatsioonkaebuses märkida, vastasel korral eeldatakse, et ta on nõus asja lahendamisega kirjalikus menetluses (HKMS § 213 lg 1 p 5). Sõltumata kohtuistungi soovi märkimisest võib Riigikohus
3-21-2540 kassatsioonkaebuse läbi vaadata kirjalikus menetluses, kui ta ei pea istungi korraldamist vajalikuks (HKMS § 223 lg 1). Kui menetlusosaline soovib kassatsioonkaebuse esitamiseks saada menetlusabi, tuleb tal Riigikohtule esitada vastavasisuline taotlus. Menetlusabi taotluse esitamine ei peata menetlustähtaja kulgemist (HKMS § 116 lg 5) ning kassatsioonitähtaja järgimiseks peab menetlusabi taotleja tegema tähtaja kestel ka menetlustoimingu, mille tegemiseks ta menetlusabi taotleb, eelkõige esitama kassatsioonkaebuse (HKMS § 116 lg 6).
ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK
1.Terviseamet andis 27.10.2021 kirjas nr 8.1-1/21/14482-2 Pärnu Linnavalitsusele hinnangu üldhariduskoolide distantsõppele suunamise vajaduse kohta seoses COVID-19 haigust põhjustava viiruse levikuga. Terviseamet selgitas, et viimase 14 päeva haigestumus 100 000 elaniku kohta on Pärnu maakonnas tõusnud 2151,2 juhuni. Pärnu maakond on üks kõrgeima nakatumise tasemega piirkondi Eestis. Võrreldes 1. septembri seisuga on nakatumine Pärnumaal kasvanud 7,4 korda. Oluline roll viiruse laialdasel levikul on olnud õppeasutustel. Alates 01.09.2021 on Terviseamet registreerinud Pärnu linna omavalitsusüksustes 579 COVID-19 viirusega nakatunud õpilast, kellest 235 (40,6%) on nakatunud õppeasutuses. Õppeasutustes nakatunud õpilastest on nakkuse pereliikmetele viinud 115 (48,9%) ja kokku on need õpilased nakatanud 189 pereliiget. Õpilaste nakatatud täiskasvanud pereliikmete hulgas on vaktsineerituid 43,1%. Suur osa neist põdesid haigust asümptomaatiliselt või väga kergete sümptomitega, mistõttu ei osanud nad kahtlustada nakatumist, jätkasid tavapärast elu ja nakatasid ka teisi. Alates 01.09.2021 on Terviseamet registreerinud Pärnu linna omavalitsusüksustes 79 nakatunud üldhariduskoolide õpetajat, kellest 41 (52%) on nakatunud õppeasutuses töötades. Ka õpetajad on nakkust edasi kandnud. Pärnu koolides on registreeritud kaheksa enam kui viie nakatunuga nakkuskollet, milles on kokku 95 nakatunud õpilast või õpetajat. Eespool toodud epidemioloogilise uuringu käigus kogutud andmetele ja tervishoiuinspektorite COVID-19 pandeemia käigus omandatud kogemusele tuginedes leiab Terviseamet, et koolide distantsõppele suunamine ajavahemikul 01.11.2021–14.11.2021 toob kaasa viiruse leviku olulise languse õpilaste ja õpetajate seas ning võimaldab õppeasutustel kontaktõppele naastes keskenduda õppetegevusele, mitte lähikontaktsete kaardistamisele ja isolatsiooni suunamisele.
2.Pärnu Linnavalitsuses toimus 28.10.2021 nõupidamine, kus osalesid mh Pärnu linnapea ja abilinnapea ning linnavalitsuse ametnikud, Terviseameti esindaja ja Pärnu linna munitsipaalüldhariduskoolide direktorid. Koosoleku kohta koostati 28.10.2021 memo nr 4.13.1/2 „Pärnu linna munitsipaalkoolide distantsõppele ülemineku kohta“. Memos kajastatu kohaselt andis Terviseameti esindaja koosolekul ülevaate koroonaviiruse levikust Pärnu linnas ja maakonnas ning leidis, et ühe nädala tuleks distantsõpet rakendada kõigis kooliastmetes. Edaspidi tuleks kaaluda erinevaid hübriidõppe variante ja hariduslike erivajadustega õpilaste kooli saatmist. Viirust on kõigis koolides ja vanuseastmetes ning nakatumise oht on kõrge. Laste vaktsineerituse tase ei ole kõrge ja viirus levib ka varjatult. Memo põhjenduste kohaselt toimus arutelu mh järgmistel teemadel: raske on põhjendada koolide distantsõpet, kui muud meelelahutuskohad (kinod, spaad, söögikohad) on avatud ja konkreetses koolis ei ole nakatumiskoldeid; mõnes koolis on kõrge töötajate vaktsineerituse tase ning ka vanemad on lapsi vaktsineerinud selle mõttega, et lapsed saaks koolis käia; hariduslike erivajadustega õpilased peaksid olema koolis; otsuste vastuvõtmiselt tuleks lähtuda Terviseameti hinnangust; käituda tuleks ühtemoodi; õpetajal on lihtsam tööd korraldada, kui kõik on kaks nädalat distantsõppel. 2(6)
3-21-2540 Nõupidamise tulemusel andis Pärnu linn kooli pidajana munitsipaalkoolide juhtidele soovituse korraldada ajavahemikus 01.–7.11.2021 koolis distantsõpe vastavalt kooli kodukorras ja õppekavas sätestatule.
3.XXX direktor suunas 29.10.2021 käskkirjaga nr YYY 1.–9. klasside õpilased ajavahemikul 01.–07.11.2021 distantsõppele ning korraldas õppetöö ümber kaugõppe vormis Google Classroom ja Google Meet vahendusel vastavalt kehtestatud tunniplaanile ja 03.03.2021 kehtestatud kooli kodukorra lisale 1 „Distantsõpe XXXs“. Käskkirja andmise ainsa alusena on nimetatud Pärnu Linnavalitsuse 28.10.2021 memo nr 4.1-3.1/2 ja Terviseameti 27.10.2021 hinnang nr 8.1-1/21/14482-2.
4.XXX õpilane X esitas Tallinna Halduskohtule kaebuse, mille lõplikuks nõudeks jäi tuvastada 29.10.2021 käskkirja õigusvastasus. Käskkiri ei vasta haldusmenetluse seaduse (HMS) § 56 lg-tes 1–3 sätestatud nõuetele. Vaidlustatud haldusaktis puuduvad igasugused põhjendused ja kaalutlused, mistõttu ei ole see kontrollitav. Põhiseaduse (PS) §-st 37 tulenevat õigust haridusele saab PS § 3 kohaselt piirata ainult seadusega. Nn koroonakriis on kunstlikult tekitatud. Inimesi survestatakse end vaktsineerima, kuigi vaktsiinide ohutus tervisele ei ole tõendatud. Nüüd on sihikule võetud ka lapsed. Kahjuks on läinud suurem osa koole sellega kriitikavabalt kaasa, andmata aru, et tegelikult viirus ei ohusta lapsi. PCR-testid ei kõlba nakkuse tuvastamiseks. See tähendab, et ka väidetavate nakatunute kohta peetav statistika on ebausaldusväärne. Kuna COVID-19 ei ületa oma raskuselt hooajalist grippi, ei ole proportsionaalne piirata selle tõttu inimeste põhiõigusi.
5.Pärnu linn palus jätta kaebus rahuldamata. Distantsõppe korraldamine oli õiguspärane Pärnu Linnavalitsuse memos ja Terviseameti hinnangus toodud kaalutlustel, millele on vaidlustatud käskkirjas viidatud. Käskkirja andmise õiguslik alus on põhikooli- ja gümnaasiumiseaduse (PGS) § 44, XXX direktori 27.05.2020 käskkirjaga kinnitatud kooli kodukord ning selle lisa 1. Kool edastas lapsevanematele käskkirjas nimetatud memo ja hinnangu ning see avaldati ka kooli veebilehel. Kaebaja õigust haridusele ei rikutud.
6.Tallinna Halduskohus jättis 26.04.2022 otsusega kaebuse rahuldamata ja menetluskulud poolte endi kanda. XXX direktoril oli PGS § 44 lg 3 alusel pädevus korraldada õpilaste ja kooli töötajate tervise kaitse eesmärgil õppetöö distantsõppe vormis. Selle eelduseks ei olnud viibimiskeelu või liikumispiirangute kehtestamine nakkushaiguste ennetamise ja tõrje seaduse (NETS) § 28 alusel. Vaidlustatud käskkirjas on viidatud Pärnu Linnavalitsuse 28.10.2021 memole ja Terviseameti 27.10.2021 hinnangule, millest selgub, miks saadeti 1.–9. klassid distantsõppele. Lapsevanemaid teavitati distantsõppest e-kooli vahendusel. Seega on 29.10.2021 käskkiri formaalselt õiguspärane. Pärnu Linnavalitsus pöördus 25.10.2021 ja 26.10.2021 Terviseameti poole, et saada hinnang õpilaste distantsõppele suunamiseks ajavahemikul 01.–14.11.2021 seoses COVID-19 viirust põhjustava haiguse laialdase levikuga Pärnu maakonnas. Terviseamet tõi 27.10.2021 kirjas välja, et Pärnu maakond on Eestis üks kõrgema nakatumisega piirkondi. Palju haigestumisi on õppeasutustes, kust see kandub edasi õpilaste ja õpetajate pereliikmetele. Terviseamet andis hinnangu, et koolide distantsõppele saatmine pärast koolivaheaega tooks kaasa olulise viiruse leviku languse õpilaste ja õpetajate seas ning võimaldaks õppeasustustel kontaktõppele naastes keskenduda õppetegevusele, mitte lähikontaktsete kaardistamisele ja isolatsiooni suunamisele. Terviseameti hinnangu kohaselt tuli distantsõpet kohaldada kõigis vanuseastmetes ühe nädala jooksul, mille järel tuli kaaluda erinevaid hübriidõppe vorme ja õpivajadustega laste kooli 3(6)
3-21-2540 saatmist. Viidati ka sellele, et laste vaktsineerituse tase ei ole kõrge ning viirus levib varjatult. Pole kahtlust, et XXX lähtus 29.10.2021 käskkirja andmisel Terviseameti soovitustest. Epidemioloogilise olukorra hindamisel ei tehtud vigu. Käskkiri ei ole õigusvastane pelgalt seetõttu, et kaebaja subjektiivse arvamuse kohaselt ei ole COVID-19 tõsine haigus. Seni teadaolevad teadusandmed ei kinnita kaebaja seisukohti. Piirangud ei olnud ebaproportsionaalsed, sest distantsõpe piirdus ühe nädalaga. Kaebaja põhiõigust haridusele ei ole rikutud.
MENETLUSOSALISTE SEISUKOHAD RINGKONNAKOHTUS
7.X palub apellatsioonkaebuses tühistada halduskohtu otsus ning teha uus otsus, millega rahuldada tema kaebus. Kaebaja jaoks oli põhiprobleem selles, et 29.10.2021 käskkiri ei vasta HMS § 56 lg-test 1 ja 2 tulenevale põhjendamisstandardile. Halduskohus suunas fookuse hoopis muudele õigusküsimustele ning jättis kaebaja peamised väited hindamata. Kaebaja jääb seisukohale, et 29.10.2021 käskkiri ei ole nõuetekohaselt põhjendatud, sest selles ei ole ära toodud isegi haldusakti põhimotiive. Samuti puuduvad käskkirjas igasugused kaalutlused (HMS § 56 lg 3). Seetõttu ei ole võimalik kontrollida, kas ja mida üldse kaaluti. Halduskohtu järeldus, et 29.10.2021 käskkirja põhjendusteks saab lugeda Pärnu Linnavalitsuse 28.10.2021 memos ja Terviseameti 27.10.2021 hinnangus toodud seisukohad, ei ole kooskõlas Riigikohtu praktikaga. Kuna iga kaalutlusotsus on eriline, ei saa selle põhjendused sisalduda varasemates dokumentides. Vaidlustatud käskkirjas ei ole omavahel seostatud haldusakti andmise õiguslikke ja faktilisi aluseid. Seetõttu ei ole võimalik 29.10.2021 käskkirja õiguspärasust sisuliselt kontrollida. Halduskohus on püüdnud tulla haldusorganile appi ja teostada kaalutlusõigust haldusorgani eest, kuid see ei ole lubatav (HKMS § 158 lg 3). Halduskohus on sisuliselt hakanud otsima põhjendusi haldusakti kehtima jätmiseks.
8.Pärnu linn palus jätta kaebus rahuldamata. Vaidlustatud käskkirjal ei ole kaebaja välja toodud puudusi. Põhjendused sisalduvad dokumentides, millele on 29.10.2021 käskkirjas viidatud. Kui käskkirjal oligi mingeid formaalseid puudusi, ei mõjutanud need asja otsustamist (HMS § 58). Halduskohus ei eksinud HKMS § 158 lg-s 3 sätestatu vastu.
RINGKONNAKOHTU PÕHJENDUSED
9.Apellatsioonkaebus on põhjendatud ja tuleb rahuldada.
10.Kaebaja peamine väide oli see, et XXX direktori 29.10.2021 käskkiri nr YYY on oluliste põhjendamispuudustega, mistõttu ei ole selle õiguspärasus kontrollitav. Samuti on kaebaja rõhutanud, et iga kaalumisotsus on unikaalne, mistõttu ei saa vaidlusaluse käskkirja aluseks olevad kaalutlused tuleneda selles viidatud Terviseameti hinnangust või Pärnu Linnavalitsuse memost.
11.HMS § 56 lg 1 sätestab, et kirjalik haldusakt ja soodustava haldusakti andmisest keeldumine peab olema kirjalikult põhjendatud. Haldusakti põhjendus esitatakse haldusaktis või menetlusosalisele kättesaadavas dokumendis, millele on haldusaktis viidatud. HMS § 56 lg 2 kohaselt tuleb haldusakti põhjenduses märkida haldusakti andmise faktiline ja õiguslik alus. HMS § 56 lg 3 järgi tuleb kaalutlusõiguse alusel antud haldusakti põhjenduses märkida kaalutlused, millest haldusorgan on haldusakti andmisel lähtunud.
12.Vaidlustatud käskkirjaga otsustas XXX direktor suunata 1.–9. klasside õpilased ajavahemikul 01.–07.11.2021 distantsõppele. Käskkirjas puuduvad põhjendused, kuid pole kahtlust, et kooli direktor tugines käskkirja andmisel Terviseameti hinnangus ja Pärnu
4(6)
3-21-2540 Linnavalitsuse memos toodud asjaoludele ning arvestas ka kooli kodukorra lisaga 1. Nimetatud dokumendid olid kaebajale kättesaadavad koos vaidlustatud käskkirjaga.
13.Vaidlustatud käskkirjas ei ole märgitud selle andmise õiguslikku alust. Kaebajal on õigus, et selliseks õiguslikuks aluseks ei saa olla käskkirjas mainitud Terviseameti hinnang ega Pärnu Linnavalitsuse memo. Viimati nimetatud dokumentides ei ole samuti viidatud ühelegi distantsõppe korraldamise õiguslikule alusele. Seega on käskkiri selles õigusliku aluse puudumise tõttu formaalselt õigusvastane. Distantsõppe korraldamise õiguslik alus oli aga põhimõtteliselt olemas. PGS § 44 lg 1 sätestab, et kool tagab õpilase koolis viibimise ajal tema vaimse ja füüsilise turvalisuse ning tervise kaitse. PGS § 44 lg 3 näeb ette, et õpilaste ja koolitöötajate vaimse ja füüsilise turvalisuse ja tervise kaitseks ning vaimse ja füüsilise vägivalla ennetamise abinõude rakendamiseks kooli kodukorras sätestatu kohaselt loob võimalused kooli pidaja ning selle korraldab direktor. Seega paneb PGS koolile üldise kohustuse kaitsta õpilaste ja õpetajate tervist, arvestades mh kooli kodukorda. Põhimõtteliselt on tervisekaitse meetmena lubatav ka distantsõpe, kui see võimalus on kodukorras ette nähtud. XXX kodukorra lisa 1 (dtl 34 jj) p 2 kohaselt võib rakendada distantsõpet viiruse leviku tõkestamiseks.
14.Pole kahtlust, et kaebaja koolis oli tavapärane õppekorraldus kontaktõpe, mitte distantsõpe. Kooli kodukorra lisa 1 p 2 kohaselt rakendatakse distantsõpet viiruse leviku tõkestamiseks osaliselt või täielikult üksnes äärmise vajaduse korral kooskõlas Terviseameti või Vabariigi Valitsuse korraldustega. Seega ei saanud XXX muuta tavapärast õppekorraldust viitega COVID-19 haigust põhjustava viiruse leviku tõkestamise vajadusele, ilma et seda oleks nõudnud epidemioloogiline olukord konkreetses koolis (sh esines „äärmine vajadus“ kodukorra lisa 1 p 2 tähenduses).
15.NETS § 28 lg 1 järgi otsustab nakkushaiguste epideemilisest levikust tuleneva ohu üle Terviseamet talle laekuvate epidemioloogiliste, laboratoorsete ja kliiniliste andmete alusel. Nakkushaiguse leviku tõkestamiseks või piiramiseks vajalikud meetmed otsustavad NETS § 28 lg-te 2–5 alusel Terviseamet või Vabariigi Valitsus. Muu hulgas võib Terviseamet või Vabariigi Valitsus nakkushaiguse epideemilise leviku tõkestamiseks ajutiselt sulgeda koole või piirata nende tegevust (NETS § 28 lg 2 p 1 ja lg 6) ning eriti ohtliku nakkushaiguse leviku tõkestamiseks kehtestada vältimatu vajaduse korral ajutiselt liikumisvabaduse piiranguid (NETS § 28 lg 5 p 3 ja lg 6). Terviseametil ja Vabariigi Valitsusel ei ole samas pädevust otsustada konkreetse kooli õppekorralduse, sh distantsõppele ülemineku üle. Kui Vabariigi Valitsus või Terviseamet on piiranud koolimajas liikumist, tuleb koolil otsustada õppekorralduse muutmine, sh vajadusel korraldada õppetegevus distantsõppena. Puudub vaidlus, et Vabariigi Valitsus ega Terviseamet ei olnud seadnud NETS § 28 alusel ajavahemikul 01.–07.11.2021 koroonaviiruse leviku tõttu piiranguid üldhariduskoolide õppehoonetes viibimisele ja seal toimuvale kontaktõppele, sh Pärnu linna koolides (vrd varasema perioodi kohta nt Vabariigi Valitsuse 19.08.2020 korraldus nr 282, mida täiendati Vabariigi Valitsuse 19.02.2021 korralduse nr 82 p-s 11 üldhariduskoolide õppehoonetes viibimise piirangutega). Seega pidi XXX direktor oma käskkirjas põhjendama, miks ta leidis, et XXXs oli distantsõpe siiski COVID-19 haigust põhjustava viiruse tõrjeks kohane, vajalik ja proportsionaalne meede (HMS § 3 lg 2).
16.Terviseameti 27.10.2021 kirjas toodud hinnang ega Pärnu Linnavalitsuse 28.10.20221 memos antud suunis ei olnud XXX-le siduvad, s.o ei kohustanud rakendama distantsõpet. Terviseameti 27.10.2021 hinnang puudutab üldiselt Pärnu linna ja sealseid koole (Pärnu keskuslinnas on 15 kooli, Audru osavallas on kaks põhikooli ja üks lasteaed-algkool, Paikuse osavallas üks põhikool ning Tõstamaa osavallas üks gümnaasium 1). Ka linnavalitsuse
3-21-2540 28.10.2021 memost ei nähtu, et arutatud oleks mõne konkreetse kooli, sh XXX olukorda. Seejuures nähtub memost, et arutelus osalejatel oli kahtlusi, kas distantsõppe rakendamine on põhjendatud olukorras, kus muud meelelahutuskohad on avatud ning konkreetses koolis ei ole nakatumiskoldeid ja vaktsineerituse tase on kõrge. Pole teada, millisel seisukohal oli 28.10.2021 nõupidamisel XXX juht. Vaidlustatud käskkirjast ega selles viidatud dokumentidest ei selgu, milline oli 29.10.2021 seisuga faktiline olukord XXXs (koroonaviirusega nakatunute, selle läbipõdenute ja vaktsineeritute osakaal õpilaste ja õpetajate hulgas jne). Vastustaja ei ole selliseid andmeid esitanud ka kohtumenetluses. See viib paratamatult järeldusele, et XXX direktor ei arvestanud tegelikult oma kooliga seotud asjaolusid ega kaalunud erinevaid huve, vaid lähtus Pärnu Linnavalitsuse poolt kõigile koolidele antud üldisest suunisest. Kaalutlusõiguse kasutamata jätmine on viga, mille tõttu on vaidlustatud käskkiri materiaalselt õigusvastane.
17.Kaebaja on seadnud kahtluse alla COVID-19 haiguse ohtlikkuse ning Terviseameti kogutud viiruse levikut puudutavate andmete usaldusväärsuse. Kuna vaidlusalune käskkiri tuleb tühistada ainuüksi eespool toodud põhjendamispuuduste ja kaalutlusvigade tõttu, ei pea ringkonnakohus otstarbekaks neil teemadel peatuda.
18.Eelneva põhjal tuleb apellatsioonkaebus rahuldada ja halduskohtu vaidlustatud otsus tühistada. Ringkonnakohus teeb uue otsuse, millega rahuldab kaebuse ja tuvastab vaidlustatud käskkirja õigusvastasuse.
19.Menetluskulud kannab pool, kelle kahjuks teeb kohus otsuse (HKMS § 108 lg 1). Menetluskulude vastaspoolelt väljamõistmise eelduseks on menetluskulude nimekirja ja kuludokumentide esitamine (HKMS § 109 lg 1). Välja mõistetakse üksnes vajalikud ja põhjendatud menetluskulud (HKMS § 109 lg 6). Kaebaja on tasunud riigilõivu kokku 35 eurot (kaebuse esitamisel 15 eurot ja apellatsioonkaebuse esitamisel 20 eurot). See on vajalik kulu, mis tuleb vastustajalt välja mõista. Ülejäänud menetluskulud jäävad HKMS § 109 lg 1 alusel poolte endi kanda.
20.Kaebaja õiguste kaitseks tuleb kohtuotsuse avaldamisel asendada tähemärkidega kaebaja ja tema esindaja nimed, kool ning vaidlustatud käskkirja number (HKMS § 175 lg 3). (digitaalselt allkirjastatud)
6(6)
Allikas: Riigi Teataja avaandmed. Füüsiliste isikute nimed on kohtu poolt anonümiseeritud. Andmed on informatiivsed.