Xi kaebus Eesti Ehitusettevõtjate Liidu kutsekomisjoni 29.03.2021 otsuse tühistamiseks ja kohustamiseks vaadata kaebaja taotlus uuesti läbi
Menetlusosalised
Kaebaja – X (isikukood xxxxxxxxxx), lepinguline esindajavandeadvokaat Raul Ainla Vastustaja – Eesti Ehitusettevõtjate Liit (registrikood 80064758), lepingulised esindajad vandeadvokaat Veikko Puolakainen ja vandeadvokaat Veiko Vaske
Asja läbivaatamise vorm
Kirjalik menetlus
RESOLUTSIOON
1.Rahuldada kaebus.
2.Tühistada Eesti Ehitusettevõtjate Liidu kutsekomisjoni 29.03.2021 otsus kaebajale „Ehituse tööjuht, tase 5“ kutse tegevusalal „üldehitustööde tegemine“ andmata jätmise kohta ja kohustada Eesti Ehitusettevõtjate Liitu kaebaja 19.03.2021 taotlust uuesti läbi vaatama.
Asendada avaldatavas kohtuotsuses kaebaja nimi ja isikukood tähemärkidega.
Edasikaebamise kord
Kohtuotsuse peale võib esitada apellatsioonkaebuse Tallinna Ringkonnakohtule 30 päeva jooksul arvates otsuse avalikult teatavakstegemisest, s.o hiljemalt 15.12.2021. a.
ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK
1.X esitas 19.03.2021 Eesti Ehitusettevõtjate Liidule taotluse „Ehituse tööjuht, tase 5“ kutse taotlemiseks tegevusalal „üldehitustööde tegemine“. Eesti Ehitusettevõtjate Liidu kutsekomisjon otsustas 26.03.2021 mitte anda Xile ehituse tööjuht, tase 5 kutset tegevusalal üldehitustööde tegemine (otsus allkirjastatud 29.03.2021). X esitas otsusele vaide, mis jäeti 30.04.2021 otsusega (allkirjastatud 03.05.2021) rahuldamata. 1(5)
2.X esitas 01.06.2021 Tallinna Halduskohtule kaebuse Eesti Ehitusettevõtjate Liidu kutsekomisjoni 29.03.2021 otsuse tühistamiseks ja kohustamiseks vaadata kaebaja 19.03.2021 taotlus uuesti läbi. Kaebuse põhjendused:
1.Riigikohtu üldkogu 17.05.2021. a. otsusega nr 3-18-1432 tunnistati põhiseadusega vastuolus olevaks ehitusseadustiku § 24 lg-s 4 nimetatud kvalifikatsiooninõuete ministri määrusega kehtestamata jätmine. Õiguslik situatsioon ei muutunud põhiseadusega vastuolus olevaks alates 17.05.2021, vaid see oli seda juba varem. Seega polnud vastustajal õigust jätta kaebaja taotlust rahuldamata ja talle kutse andmata ning vastustajal on jätkuvalt kohustus kaebuse esitaja taotlus uuesti läbi vaadata ja see esimesel võimalusel põhiseaduspäraselt lahendada.
2.Kuigi vaidlustatud otsus on langetatud viisil, mille Riigikohus on tunnistanud põhiseadusega vastuolus olevaks ja seetõttu ei oma kaebaja sisulised vastuväited otsusele asjas tähtsust, märgib kaebaja lühidalt, et ei ole nõus kutsekomisjoni 29.03.2021 otsuse ega 30.04.2021 vaideotsuse põhjendutega. Vastustaja otsus rikub kaebaja kutsevabadust (põhiseaduse § 29 lg 1) ja ettevõtlusvabadust (põhiseaduse § 31).
3.Vastustaja palub jätta kaebuse rahuldamata:
1.Tulenevalt Riigikohtu üldkogu 17.05.2021 otsusest haldusasjas nr 3-18-1432, muutis ettevõtlus- ja infotehnoloogiaminister 22.06.2021 määrusega nr 40 oma 23.11.2017 määrust nr 61 „Kvalifikatsiooni tõendamise nõudega ehituse tegevusalade täpsem jagunemine ja nendele tegevusaladele vastavad täpsemad kvalifikatsiooninõuded“, täiendades seda lisaga 1. Määruse lisa 1 sätestab loetelu KutS § 5 alusel kinnitatud kutsestandarditest ja § 16 alusel kinnitatud kutse andmise kordadest, millega määratletakse määruses käsitletavate tegevusalade kvalifikatsiooninõuded. Valdkonna eest vastutav minister täitis volitusnormi viiteliselt kutseseaduse alusel kinnitatud ja varem olemas olnud ning praktikas rakendatud kutsesüsteemi instrumentide kaudu. Uusi kvalifikatsiooninõudeid ei kehtestatud. Seetõttu ei toimunud seoses EhS § 24 lg 4 õiguspärase täitmisega sisulist muudatust ehitusvaldkonna kutsete andmisel.
2.Riigikohus kinnitas otsuses 3-18-1432 (p 48), et põhiseaduspärase õigusliku regulatsiooni puudumise tuvastamine ehitusvaldkonna kutsete andmise osas ei mõjuta nende ehitusvaldkonna kutsete kehtivust, mis on antud enne Riigikohtu otsuse jõustumist. Analoogselt tuleks rakendada sama loogikat ka kutsete andmata jätmise suhtes. Asjaolu, et haldusakti andmise ajal puudus põhiseaduspärane alus kaebaja suhtes nii positiivse kui negatiivse otsuse tegemiseks, tähendab, et kaebajal ei saanud objektiivselt olla 19.03.2021 õigustatud ootust positiivse otsuse saamiseks, kuna see oli põhiseaduspärasel viisil võimatu ja kaebaja õiguste riive allikaks ei olnud negatiivne otsus iseenesest.
3.Kaebaja taotluse uus läbivaatamine kutsekomisjoni poolt oleks eesmärgipäratu ja õiguslik alus selleks puudub, kuna ei faktilised ega õiguslikud asjaolud ei ole sisuliselt muutunud. Kaebaja haridus ei vasta ühelegi kutse andmise korra p 2.1.5 alapunktis a toodud kolmele hariduslikule eeltingimusele, mistõttu tuleks vastustajal taotluse uuel läbivaatamisel teha samasugune otsus. Kaebaja ei ole esitanud kohtule ega kohtuväliselt vastustajale ühtegi väidet, andmeid täiendava hariduse kohta ega uusi põhjendusi, millest lähtuvalt saaks vastustajal tekkida alus eeldada, et kutsekomisjon võiks taotluse uuel läbivaatamisel kaaluda teistsuguse otsuse tegemist.
4.Vaidlustatud otsus on seega sisult kehtiva õigusega kooskõlas ja vastustajal ei ole HMS § 62 lõikest 2 tulenevalt alust otsust kehtetuks tunnistada ega kaebaja taotlust uuesti läbi vaadata.
5.Menetlusökonoomia ja eesmärgipärasuse printsiibist tulenevalt oleks ka kaebuse rahuldamine pelgalt formaalsel põhjusel vastuolus seaduse mõttega, kui haldusakti aluseks olnud õigusnormi vormipuue on kohtumenetluse ajal kõrvaldatud ja õigusnormi sisu on jäänud kohalduvas osas identseks.
KOHTU PÕHJENDUSED
2(5)
4.Kohus jääb kohtu volituste osas kohustamisnõude lahendamisel ning kaebaja taotluse olemasolu möönmise osas 09.07.2021 määruses toodud seisukohtade juurde. Asjas on vaidluse all vastustaja 26.03.2021 otsus, millega keelduti kaebajale andmast ehituse tööjuht, tase 5 kutset tegevusalal üldehitustööde tegemine. HMS § 54 sätestab, et haldusakt on õiguspärane, kui ta on antud pädeva haldusorgani poolt andmise hetkel kehtiva õiguse alusel ja sellega kooskõlas. Haldusakti kehtib kuni kehtetuks tunnistamiseni, kehtivusaja lõppemiseni, haldusaktiga antud õiguse lõpliku realiseerimiseni või kohustuse täitmiseni, kui seadus ei sätesta teisiti (HMS § 61 lg 2). Erinevalt määrusest kui üldaktist ei sõltu haldusakti kehtivus sellest, kas haldusakti andmise seaduslik alus (või selle puudumine) on tunnistatud põhiseadusega vastuolus olevaks. Kui aga isik on pöördunud kaebetähtaja jooksul kohtusse, kontrollib kohus haldusakti selle andmise aja seisuga, arvestades samas hilisemat kohtupraktikat, kui selles on antud siduv hinnang normide või õigusliku lünga põhiseaduspärasusele. Riigikohtu üldkogu tunnistas 17.05.2021 otsuse asjas nr 3-18-1432 resolutsiooni p-ga 1 põhiseadusega vastuolus olevaks ehitusseadustiku § 24 lg-s 4 nimetatud kvalifikatsiooninõuete ministri määrusega kehtestamata jätmise. Riigikohus asus kokkuvõtlikult seisukohale, et seadusandja on ehitusseadustiku (EhS) § 24 lg-tega 4 ja 5 kohustanud ministrit kehtestama määrusega ehitusvaldkonna teatud tegevusalade kvalifikatsiooninõuded, samuti seda, et minister ei ole neid nõudeid määrusega kehtestanud. EhS § 24 lg 4 ei jäta ministrile otsustusvabadust (vrd EhS § 23 lg 7, mille kohaselt minister võib määrusega kehtestada soovituslikke kvalifikatsiooninõudeid). Kaebaja taotles kutset üldehitustööde tegevusalal, mis kuulub EhS § 24 lg 2 nimetatud tegevusalade hulka (p 1 - ehitusloakohustusliku ehitise ehitamine), mille tegevusalade täpsema jagunemise ja täpsemad kvalifikatsiooninõuded peab minister kehtestama määrusega (EhS § 24 lg 4). Eeltoodust tulenevalt on vastustaja 26.03.2021 otsuse andmisel proovinud lähtuda sel hetkel olemasolevast ja kehtivast õigusest, kuid õiguslik alus ei ole korrektne, sh oli korrektne õiguslik alus, s.o ministri määrus EhS § 24 lg 4 volitusnormi alusel andmata. Seadusandja on määruse andmise teinud kohustuslikuks põhjusel, et oleks sätestatud materiaalõiguslik alus kutsete andmiseks, sest kvalifikatsiooninõueteta pole võimalik kutseid anda ja kutseta pole võimalik ehitusvaldkonnas pädeva isikuna tegutseda. Seega ei olnud vastustajal võimalik tugineda haldusakti andmise seisul seadusega nõutavale õiguslikule alusele. Kui haldusakti andmise ajal puudus õiguslik alus selle andmiseks, ei ole otsus kooskõlas HMS § 54 nõuetega ja haldusakt tuleb tühistada.
5.RVastS § 3 lg 3 p 1 sätestab, et haldusakti võib jätta kehtetuks tunnistamata, kui rikutud menetlus- või vorminõue ei võinud mõjutada asja otsustamist. HMS § 58 sätestab, et haldusakti kehtetuks tunnistamist ei saa nõuda üksnes põhjusel, et haldusakti andmisel rikuti menetlusnõudeid või et haldusakt ei vasta vorminõuetele, kui eelnimetatud rikkumised ei võinud mõjutada asja otsustamist. Samadest põhimõtetest lähtutakse ka kohtumenetluses. Samas ei ole korrektne õiguslik alus osa haldusakti formaalse õiguspärase nõuetest, vaid sisulise õiguspärasuse osa (HMS § 54). Kohtupraktikas on erandlikult küll jäetud haldusakt tühistamata juhul, kui haldusaktis on tehtud viga normile viitamisel või juba olemasoleva normi koosseisu täitmiseks vajalikud asjaolud ja järeldused on olemas, kuid normile ei ole korrektselt viidatud. Riigikohus selgitas otsuses nr 3-15-1022, et eksliku õigusliku aluse kasutamine on haldusakti oluline puudus, kuid see ei pruugi tuua siiski vältimatult kaasa akti tühistamist juhul, kui on olemas haldusakti andmiseks asjakohane regulatsioon ning on ilmselge, et esinevad õiguslikud ja faktilised alused haldusakti põhjendamiseks. Käesolevas asjas puudus vastustajal haldusakti andmise ajal asjakohane regulatsioon Riigikohtu lahendi mõttes ehk õiguslik alus kutse andmiseks või andmisest keeldumiseks (Riigikohtu otsuse nr 3(5)
3-18-1432 p-d 25-26). Kohus hindab aga haldusakti õiguspärasust selle andmise aja seisuga (HKMS § 158 lg 2). Seega ei ole võimalik ka õiguslikku alust alles kohtumenetluse jooksul loodud normiga n.ö asendada. Sama kinnitab ka sarnastes asjades hetkel kujunev kohtupraktika (Tallinna Ringkonnakohtu 17.06.2021 otsus nr 3-19-1505, 02.07.2021 otsus nr 3-20-97 ja Tallinna Halduskohtu 09.09.2021 otsus nr 3-21-195). Kohus ei saa asuda hindama, kas sama haldusakt tuleks ka uuel õiguslikul alusel välja anda. See tähendaks kohtu panemist haldusorgani rolli, millega kohus rikuks võimude lahususe põhimõtet. Vastavat rolli ei saa kohtule omistada ka menetlusökonoomia kaalutlustel, ehkki see võib tunduda teatud olukordades otstarbekas. Kohtu järeldust ei muuda ka Riigikohtu otsuse nr 3-18-1432 punktis 48 märgitu, et otsus ei mõjuta ehitusvaldkonna nende kutsete kehtivust, mis on antud enne üldkogu otsuse jõustumist (HMS § 61 lg 2). Lisaks HMS § 61 lg-s 2 nimetatud kehtivuse lõppemise alustele võib haldusakti kehtivus lõppeda ka kohtu poolt haldusakti tühistamisega. Riigikohtu seisukoht on seotud õiguskindluse ja õigusrahu tagamisega, et haldusaktide kehtivus, mille osas on möödunud kaebetähtaeg, ei satuks üldkogu otsusest tulenevalt kahtluse alla. Kehtiva haldusakti kehtetuks tunnistamisel isiku kahjuks tuleb arvestada ka isiku usaldust (HMS § 67). Kaebetähtaja jooksul kohtusse pöördumisel ei ole aga isikul ega ka avaliku võimu kandjal (käesoleval juhul vastustajal) õiguspärast ootust, et vaidlustatud haldusakt jääb kehtima. Kontrolli haldusakti õiguspärasuse üle teostabki sellisel juhul kohus. Vastustaja mõtteliini järgides ei oleks võimalik ka esimese või teise astme kohtul seada mistahes haldusakti aluseks olevat õigustloova akti põhiseaduspärasust kahtluse alla, jätta see kohaldamata ja algatada põhiseaduslikkuse järelevalve menetlust, sest ka sellises olukorras oleks ju haldusakt antud andmise ajal kehtiva, kuid võimaliku põhiseadusvastase normi alusel (või oleks normi puudumine põhiseadusvastane). Selliselt muutuks ka isikute põhiõiguste kaitse PS § 15 lg 2 mõttes sisutuks.
6.Vastustaja otsuse tühistamise tulemusel on kaebaja taotlus kutse saamiseks jätkuvalt lahendamata. Isiku taotlus tuleb lahendada ja selleks vajalik haldusmenetlus läbi viia mõistliku aja jooksul (HMS § 5 lg 2). Kohus möönab, et ka kaebaja taotluse uuesti läbivaatamisel on võimalik, et vastustaja teeb määruse alusel uue samasuguse otsuse. Tegemist ei ole kaebuse läbivaatamata jätmise alusega põhjusel, et kaebusega ei ole võimalik saavutada selle eesmärki. Kaebuse eesmärki peetakse saavutamatuks siis, kui esitatud on ebaõige nõue (nt tuvastamisnõue tühistamisnõude asemel) või on kaebus ennatlikult esitatud. Tallinna Ringkonnakohus on ka analoogses asjas nr 3-20-97 leidnud, et taotluse uuesti lahendamise ajaks võivad ka muutuda tähtsust omavad asjaolud, sh isiku töökogemus või haridus. Kaebuse rahuldamisel peab vastustaja vaatama kaebaja taotluse kehtiva õiguse alusel uuesti läbi. Kohus märgib, et käesolevas asjas ei ilmne ka Tallinna Ringkonnakohtu 17.06.2021 otsuses nr 319-1505 toodud asjaolusid, s.o kus isiku taotluse rahuldamine ei olnud võimalik kutse andmise korra muudest nõuetest tulenevalt, mis ei seondunud isiku kvalifikatsiooniga (s.o ei hariduse ega töökogemusega). Samuti ei ole kohtul võimalik hinnata seda, kas 02.07.2021 jõustunud määruse nr 61 redaktsioonis on kõrvaldatud Riigikohtu tuvastatud puudused ja kas määrust nr 61 tuleb nüüd pidada korrektseks õiguslikuks aluseks EhS § 24 lg-s 2 loetletud tegevusaladel kutse andmise otsuste tegemisel. Kohtule nähtuvalt ei ole määrusandja 02.07.2021 redaktsiooni kavandanud jõustuma ka tagasiulatuvalt, mistõttu ei saa seda käesolevas asjas tehtava otsuse hindamisel arvesse võtta. Kohus möönab, et tekkinud olukord on vastustaja vaates ebaõiglane, kuivõrd korrektse õigustloova akti jättis õigeaegselt kehtestamata minister, mitte vastustaja. Samas kaebaja seisukohalt tegutseb riik ühtse tervikuna, sh delegeeritud avaliku-õigusliku ülesande täitmisel. Vastustaja ja riigi vahel tekkinud vaidlused tuleb vajadusel lahendada eraldi menetluses (vrdl analoogia korras erakoolide rahastamise vaidlused, nt RK otsused nr 3-3-1-84-14 p 15 ja 3-3-1-41-15). 4(5)
7.Kaebaja on tasunud kaebuselt riigilõivu 30 eurot. RLS § 60 lg 1 kohaselt tuleb halduskohtusse kaebuse esitamisel tasuda riigilõivu 15 eurot. HKMS § 104 lg 1 kohaselt tuleb kaebuses mitme nõude, sh alternatiivsete nõuete esitamisel tasuda riigilõivu lähtudes nõudest, mille eest on ette nähtud suurim riigilõiv. Eeltoodu alusel tuli kaebajal kaebuselt tasuda riigilõivu 15 eurot, mistõttu tagastab kohus enamtasutud riigilõivu summas 15 eurot (HKMS § 104 lg 5 p 1 ja lg 8 ls 4).
8.Menetluskulud kannab pool, kelle kahjuks otsus tehti, praegusel juhul vastustaja (HKMS § 108 lg 1). Kohus mõistab välja üksnes vajalikud ja põhjendatud menetluskulud (HKMS § 109 lg 6). Kaebaja taotleb vastustajalt menetluskulude kokku 1905 eurot väljamõistmist (sh 1890 eurot õigusabikulud eest ja 15 eurot riigilõiv). Kohtule esitatud menetluskulude nimekirja kohaselt on kaebaja esindaja teinud järgmisi toiminguid: asja materjalidega tutvumine ja kaasuse analüüs 1,5 tundi, kaebuse koostamine 2,5 tundi, kaebusele esitatud vastuse analüüs ja sellega tutvumine 2,25 tundi, 09.06 2021 kohtumäärusega tutvumine 0,25 tundi, vastustaja 30.08.2021 seisukohaga tutvumine ja selle analüüs 2 tundi, 28.09.2021 kohtumäärusega tutvumine ja selle analüüs 0,5 tundi ning vastustaja 20.10.21 seisukohaga tutvumine ja selle analüüs 1,5 tundi (kõik kokku 10,5 tundi). Kohus leiab, et kaebaja menetluskulud ei ole täies ulatuses põhjendatud. Kaebaja on menetluses esitanud ainult ühe seisukoha, algse kaebuse, mille koostamiseks kokku 4 tundi on põhjendatud. Küll aga ei ole kaebaja esitanud hilisemaid sisulisi seisukohti peale menetluskulude nimekirja. Seega ei nähtu tegelikult vastustaja seisukohtade pikaajalist analüüsi ega ka neile vastamist, mistõttu ei ole järgnevate kohtu määruste ja vastustaja seisukohtadega tutvumisele ja nende analüüsimisele kulutatud aeg täielikult põhjendatud. Kohtuasi ei ole keskmisest keerukam ja kohtu määrused ega vastustaja seisukohad ei ole olnud mahukad ega õiguslikult keerukad. Kohus loeb põhjendatuks kõigi kohtumäärustega tutvumise poole tunni ja vastustaja kõigi seisukohtadega tutvumise tunni aja ulatuses. Seetõttu leiab kohus, et põhjendatud on kulud õigusabile 5,5 tunni ulatuses, s.o koos riigilõivuga kokku 1005 eurot (180x5,5+15).
9.Kohus asendab HKMS § 175 lg 3 alusel avaldatavas kohtuotsuses kaebaja nime ja isikukoodi tähemärkidega.
/allkirjastatud digitaalselt/ Kadri Sullin
5(5)
Allikas: Riigi Teataja avaandmed. Füüsiliste isikute nimed on kohtu poolt anonümiseeritud. Andmed on informatiivsed.