Eesti Vabariigi nimel Kohtuasja number Otsuse kuupäev Kohtukoosseis Kohtuasi
Menetlusosalised
Vaidlustatud kohtulahend Menetluse alus Riigikohtus Asja läbivaatamine
3-17-2565 18. veebruar 2021 Eesistuja Ivo Pilving, liikmed Jüri Põld ja Julia Laffranque AS Generaator, AS Volex ja OÜ Atlanta Trade ning Jurvik OÜ kaebused Keskkonnaameti 15. augusti 2017. a korralduse tühistamiseks ja Keskkonnaameti kohustamiseks jätkama vee erikasutusloa taotluse lahendamisega Kaebajad Aktsiaselts Generaator, esindajad vandeadvokaadid Allar Jõks ja Britta Retel Jurvik OÜ, esindaja advokaat Jaanus Stern AS Volex ja OSAÜHING ATLANTA TRADE, esindaja vandeadvokaat Maksim Greinoman Vastustaja Keskkonnaamet, esindajad vandeadvokaadid Martin Triipan ja Kaisa Laidvee Tallinna Ringkonnakohtu 20. novembri 2019. a otsus AS Generaator, AS Volex ja OÜ Atlanta Trade ning Jurvik OÜ kassatsioonkaebused
29.oktoobri 2020. a istung
RESOLUTSIOON
1.Jätta kassatsioonkaebused rahuldamata.
2.Jätta Tallinna Ringkonnakohtu 20. novembri 2019. a otsuse resolutiivosa muutmata. Muuta ringkonnakohtu otsuse põhjendusi vastavalt käesoleva otsuse põhjendustele.
3.Jätta kassatsiooniastme menetluskulud menetlusosaliste endi kanda.
1.Valgejõel on alates 1955. aastast asunud Kotka pais. 2001. aastani kasutati paisul hüdroenergiat elektri tootmiseks. Selleks antud vee erikasutusloa kehtivus lõppes 2002. Aastal 2012 seati kinnistule hoonestusõigus OÜ Generaator E&K kasuks. AS Generaator omandas hoonestusõiguse osaühingu likvideerimise käigus. 2013 esitas aktsiaselts taotluse vee erikasutusloa saamiseks. Keskkonnaamet jättis 2. septembri 2014. a otsusega taotluse läbi vaatamata, sest AS Generaator ei kõrvaldanud taotluse puudusi. Ühtlasi teavitati, et pais tuleb likvideerida. 8. augustil 2016 toimus intsident, mille tagajärjel kadusid kaks paisu varjaposti ja jõe tase langes tasemeni ca 15,00 m abs. AS Generaator esitas 12. oktoobril 2016 Keskkonnaametile vee erikasutusloa taotluse Hüdrojaama ja Hüdrojaama paisu kinnistutel Kotka paisuga Valgejõe paisutamiseks ning hüdroenergia kasutamiseks elektrienergia tootmise eesmärgil.
3-17-2565 AS-le Volex ja OÜ-le Atlanta Trade kuuluvatel kinnistutel asub Kotka kalakasvatus, mis on antud rendile Jurvik OÜ-le. Kuni 2016. a augustini sai kalakasvatus vee Hüdrojaama paisu kinnistul asuva hüdroenergiajaama veehaarderajatise kaudu.
2.Kotka pais asub Lahemaa rahvuspargis Lahemaa piiranguvööndis. Rahvuspark kuulub Lahemaa linnu- ja loodusala koosseisus Natura 2000 võrgustikku. Vabariigi Valitsuse 5. augusti 2004. a korralduse nr 615-k lisa 1 p 2 ap 167 kohaselt on Lahemaa loodusala kaitse-eesmärgid jõeelupaikade ja -elustiku osas loodusdirektiivi ehk elupaikade direktiivi (92/43/EMÜ) I lisas nimetatud elupaigatüübi – jõgede ja ojade – ning II lisas nimetatud liikide – hariliku võldase, hariliku hingu, lõhe, jõesilmu, rohe-vesihobu ja paksukojalise jõekarbi – elupaikade kaitse. Lahemaa rahvuspargi kaitse-eeskirja § 1 lg 1 p-de 1, 2 ja 5 kohaselt on rahvuspargi kaitse-eesmärgiks mh kaitsta kaitsealuseid liike ja nende elupaiku, tagades nende säilimise, taastamise, uurimise ja tutvustamise, samuti kaitsta loodusdirektiivi elupaigatüüpe (sh jõed ja ojad). Keskkonnaministri 15. juuni 2004. a määruse nr 73 „Lõhe, jõeforelli, meriforelli ja harjuse kudemis- ja elupaikade nimistu“ § 2 p 109 järgi on Valgejõgi kogu ulatuses määratud lõheliste kudemis- ja elupaigaks.
3.Keskkonnaamet keeldus 15. augusti 2017. a korraldusega nr 1-3/17/2131 vee erikasutusluba andmast järgmistel põhjustel. a) Kotka paisul lakkas paisutus olemast alates 8. augustist 2016, mil varjapostide ja varjade puudumise tõttu Kotka paisurajatis veetaset enam ei hoidnud. Taotleja väitis, et postid kadusid teadmata asjaoludel, et need võisid puruneda vandalismi tulemusena ning et tegemist oli avariiga. Avariiteatist aga taotleja ei esitanud ja kriminaalmenetlust ei alustatud. Vandalism ei ole tõendatud.
8.augustil 2016 asuti poste välja vahetama. Tegu polnud avarii likvideerimisega, vaid ebaseadusliku ehitustegevusega. b) Valgejõe kesk- ja alamjooks (Tapa linnast suudmeni) on 2007. a eksperthinnangu kohaselt looduslike eelduste poolest üks parema füüsilise kvaliteediga jõgesid Eestis, ühtlasi on see jõelõik potentsiaalselt väga heaks elupaigaks lõhelistele. Osa potentsiaalseid elupaiku ei vasta loodusdirektiivi elupaiga kriteeriumidele rikutud loodusliku veerežiimi (paisutamise) tõttu. Kotka paisust umbes 65 m ülesvoolu algab järsema põhjalangusega jõelõik, mis tõenäoliselt on endine kärestik. See lõpeb umbes 75 m paisust allavoolu. Paisu rajamisega on kärestikku oluliselt muudetud ligikaudu 110 m pikkusel lõigul. Vastavalt rahvuspargi ja loodusala kaitse-eesmärkidele tuleb jõed hoida looduslikus või looduslähedases seisundis või taastada nende looduslikkus, et tagada tingimused liigirikka ja väärtusliku jõeelustiku säilimiseks. Kuna paisud ja nende tekitatud paisjärved mõjutavad nii keskkonna bioloogilisi kui ka füüsilisi omadusi, ei ole nende olemasolul võimalik saavutada jõe kui elupaiga ega ka liikide väga head seisundit. Kavandatav tegevus on vastuolus rahvuspargi kaitse-eeskirja § 1 lg 1 p-dega 1, 2 ja 5, § 18 lg-ga 2 ja § 19 lg 2 p-ga 2 ning looduskaitseseaduse (LKS) § 31 lg 2 p-ga 2 ja § 51 lg-ga 1 (veeseaduse varasema redaktsiooni (VeeS v.r) § 9 lg 10 p 3). Küsitluse tulemusel ei ilmnenud vee erikasutusest saadavaid hüvesid inimese tervisele, keskkonna ohutuse tagamisele või säästvale arengule ning taotletavate tegevuste eesmärgid ei ole olulisemad kui keskkonnaeesmärgi saavutamisest tulenevad hüved keskkonnale või ühiskonnale. Seega ei ole võimalik lubada taotleja tegevust erandina. Tegemist ei ole esmatähtsate ja erakordselt tungivate põhjustega. Elektriga varustamiseks on olemas teised võimalused. c) Keskkonnamõju hindamine (KMH) kulutaks praeguses olukorras vaid aega ja raha.
4.AS Generaator esitas 24. novembril 2017 ning Jurvik OÜ, AS Volex ja OÜ Atlanta Trade esitasid
29.novembril 2017 halduskohtule kaebused Keskkonnaameti 15. augusti 2017. a korralduse tühistamiseks ja Keskkonnameti kohustamiseks jätkama vee erikasutusloa taotluse menetlusega, sh algatama KMH. Kohus liitis menetlused. Kaebuste põhjendused olid järgmised. a) AS Generaator ei taotlenud luba väljakujunenud veetaseme tõstmiseks (LKS § 51 ja kaitse-eeskirja § 19 lg 2 p 2), vaid avarii tagajärgede likvideerimiseks. Taotletav paisutustase on sama, mis enne
8.augustit 2016. Praegu on veetase madalam üksnes seetõttu, et varjad on avatud. Vastustaja leiab 2(9)
3-17-2565 ekslikult, et veetaset tuleb hinnata taotluse esitamise aja seisuga. VeeS v.r § 2 p 12 tähenduses on avarii ükskõik milline sündmus, mis põhjustab suure kahju. Avarii ei eelda vandalismi või muu taolise sündmuse tõendamist. AS Generaator ei esitanud VeeS v.r § 17 lg 5 p 4 kohast avariiteatist, sest Keskkonnainspektsioon ise teavitas ettevõtet õnnetusest. Sündmus oli fikseeritud. Isegi juhul, kui
8.augusti 2016 sündmus ei olnud avarii, on paisu omanikul VeeS v.r § 17 lg 5 alusel õigus tagajärjed likvideerida ehk asendada kadunud paisupostid uutega. b) Veetaseme tõusu keeld ei laiene olemasolevatele paisehitistele (keskkonnaministri 15. juuni 2004. a määruse nr 73 seletuskirja ptk 4). Kaitsekord toetab taotletavat tegevust, see ei ole keelatud tegevuste nimekirjas (kaitse-eeskirja § 21). Kaitse-eeskiri lubab paisude rekonstrueerimist, kui selle eesmärgiks on kalade läbipääsu tagamine. Ka hüdroenergia tootmine ei ole keelatud. Vastustaja oleks pidanud algatama KMH, et analüüsida, kas tegevusel on mõju kaitseala terviklikkusele ning kaitse-eesmärgile. Tegevus ei ole vastuolus Lääne-Eesti veemajanduskavaga ega too kaasa Valgejõe seisundi halvenemist. Vastustaja on jätnud arvestamata veemajanduskava meetmed, mis toetavad kavandatavat tegevust, samuti majandus-ökoloogilise hinnangu järeldused. Kalapääsu rajamine on veemajanduskava meetmeprogrammi alusel Valgejõe seisundit ilmselgelt parandav meede. c) Vastustaja jättis välja selgitamata olulised asjaolud. Piiranguvööndis on majandustegevus lubatud. Negatiivseid mõjusid saab vältida või leevendada. Leevendava meetmena kavandab AS Generaator kalapääsu. Vastustaja leidis põhjendamatult, et võimalik on üksnes kamberkalapääs. AS Generaator on valmis kaaluma looduslähedast kalapääsu, samuti kruvikalapääsu. Keskkonnaseisundi eesmärgid on võimalik saavutada aastaks 2021. Vastustaja ei arvestanud ekspertarvamusega. Tugineti uuringutele, mida pole tehtud Kotka paisul. Kotka ja Nõmmeveski paisudele kalapääsude rajamise KMH ei põhine taotlusmaterjalidel. Selle koostamise ajal polnud Eestisse veel rajatud ühtegi looduslähedast kalapääsu. d) KMH oli kohustuslik (keskkonnamõju hindamise ja keskkonnajuhtimissüsteemi seaduse (KeHJS) § 6 lg 1). TAP eksperthinnang ja Valgejõe Kotka paisu kalapääsu rajamise variantide teostatavuse hinnang on koostatud enam kui 10 aastat tagasi. 2016. a aruande järgi oli analüüsitud kalapääsude efektiivsus tagatud. Taotlus ei olnud perspektiivitu. Näiteks väljastas vastustaja aastal 2017 AS-le Veejaam tähtajatu vee erikasutusloa Loobu jõel Joaveski paisul hüdroenergia tootmiseks ja veekogu paisutamiseks. Ka Joaveski pais asub Lahemaa looduskaitseala piiranguvööndis, sh Natura 2000 võrgustiku alal. Vastustaja on rikkunud võrdse kohtlemise põhimõtet. Nii on vastustaja lubanud Wooluvabrik OÜ vee erikasutusloa taotluse raames läbi viia KMH Jägala jõel paisutamise mõjude väljaselgitamiseks. Jägala jõe KMH tulemusena leiti, et paisutamine ja hüdroenergia tootmine on teatud tingimustel võimalik ka piirangualal.
5.Tallinna Halduskohus jättis 13. mai 2019. a otsusega kaebused rahuldamata järgmistel põhjustel. a) Jurvik OÜ, AS Volex ja OÜ Atlanta Trade subjektiivseid õigusi ei ole rikutud. Jurvik OÜ senine vee erikasutusluba lõppes 25. mail 2016 ning uus taotlus esitati 18. oktoobril 2016, mil paisjärve enam polnud. Keskkonnaamet väljastas 31. jaanuaril 2019 Jurvik OÜ-le uue vee erikasutusloa kehtivusega kuni 2. jaanuar 2022. Seega ei sõltu Jurvik OÜ tegevus ning ka OÜ Atlanta Trade ja AS Volex omandi kasutamine enam AS-le Generaator vee erikasutusloa väljastamisest. b) Hiljemalt 8. augustil 2016 lakkas senine õigusliku aluseta paisutus olemast ja veevoolu takistab vaid Kotka paisu vundament. Taotletud tegevusteks – vooluveekogu paisutamiseks ja hüdroenergia kasutamiseks – on vajalik vee erikasutusluba (VeeS v.r § 8 lg 2 p 5). Valgejõel on keelatud rajada uusi paise ja rekonstrueerida olemasolevaid ulatuses, mis tõstab veetaset (LKS § 51 lg 1). Piirang ei kohaldu avarii tagajärgede likvideerimisele (Riigikohtu otsus asjas nr 3-3-1-74-14, p 17). Praegu on tegemist ebaseadusliku ehitustegevuse peatamisest tekkinud olukorraga. Avarii toimumine
8.augustil 2016 pole tõendatud. Paisu konstruktsioonide tugevdamine on loakohustuslik ning kaebaja oleks pidanud taotluse esitama Kuusalu Vallavalitsusele. Ehitise väliskonstruktsioone võib muuta vaid kaitseala valitseja nõusolekul (kaitse-eeskirja § 23 lg 1). Vee allalaskmiseks, nagu juhtus
8.augustil 2016, on vaja kaitseala valitseja nõusolekut. AS Generaator ja Jurvik OÜ püüdsid töid teha 3(9)
3-17-2565 selleks vajalikke nõusolekuid taotlemata. Igasugust veetaseme alanemist ei tule käsitada avariina.
8.augustiks 2016 oli Kotka paisu tõttu Valgejõel juba 10 aastat valitsenud ebaseaduslik olukord. Siis tekkis uus olukord, mida vastustaja pidi taotluse lahendamisel arvestama (LKS § 51 lg 1). Tegelik olukord Kotka paisul on hetkel looduslähedane ning kaebaja taotleb selle muutmist. c) Veetaseme tõstmine pole lubatud ka LKS § 31 lg 2 p 2 ja kaitse-eeskirja § 19 lg 2 p 2 kohaselt. Valgejões asuvad väga olulised kaitstavad liigid ning nende elupaigad. Kaitse-eeskiri lubab olemasolevate paisude rekonstrueerimisel veetaset alandada, mitte tõsta. Paisu tehnilised parameetrid ei määra normaalset ja lubatavat paisutustaset. Kaebaja eesmärk on paisutamine eelkõige hüdroenergia kasutamiseks, mitte aga kalade läbipääsu tagamine. Kalade jaoks on ilmselgelt kõige soodsam looduslik olukord, kus paisu ja paisutust ei eksisteeri. d) VeeS v.r § 35 lg 2 sätestab, et pinna- ja põhjavee hea seisund, kaasa arvatud tugevasti muudetud veekogumite hea keemiline seisund ja hea ökoloogiline potentsiaal tuli saavutada hiljemalt
22.detsembriks 2015. Veemajanduskava kohaselt on Valgejõe seisund kesine ja seda mõjutavad peamiselt Kotka ja Nõmmeveski paisud. Veemajanduskava kohaselt on väga oluline avada jõed kalade rändeks. Kaebaja ei ole täitnud nõuet tagada hiljemalt 1. jaanuariks 2013 kaladele läbipääs nii üles- kui ka allavoolu. Veemajanduskava meetmeprogrammi lisa 1 kohaselt tuleb jõel piirata ja vältida koormust hüdromorfoloogiale või veerežiimile. Kotka hüdrosõlm ohustab veekogu väga hea seisundi saavutamist aastaks 2021. Enne paisutuse kadumist oli Valgejõe seisund halb just Kotka paisu tõttu ning selle seisund halvenes. Pärast paisutuse lakkamist on kaladel võimalik ränne nii üles- kui ka allavoolu ning jõe parem seisund võib taastuda. Kalapääsud ei taga head seisundit. Kuna Kotka pais on praeguses seisus kaladele ületatav (erandiks jõesilm), on keskkonnaeesmärkide saavutamise eeldused juba loodud. Põhjendatud ei ole Valgejõe uuesti ülespaisutamine koos kalapääsude rajamisega. Asjakohased olid 2014. a riikliku jõgede hüdrobioloogilise seire andmed ja J. Tuusti 2015. a eksperdihinnang, samuti 2007 koostatud eksperdihinnang. e) Vastustaja on piisavalt kaalunud kaebajate huve. Kalakasvatuse ainsaks võimaluseks ei ole paisjärvest derivatsioonikanali kaudu vett võtta. Ei esine selliseid kaalukaid huve, mis võiks üles kaaluda veepoliitika raamdirektiivi eesmärgid ja kasu Natura kaitse-eesmärkidega hõlmatud liikidele ja elupaikadele. Kotka hüdrojaamas elektri tootmine ei ole sellise mahuga, et see kaaluks üles looduskaitselised huvid ja kohustused. Olukorras, kus teistele tõenditele tuginedes on haldusorganil tekkinud põhjendatud veendumus, et esineb loa andmisest keeldumise alus ja taotlus on selles mõttes perspektiivitu, võib haldusorgan otsuse langetada ka KMH menetlust lõpuni viimata.
6.AS Generaator palus apellatsioonkaebuses halduskohtu otsuse tühistada ning teha asjas uus otsus, millega kaebus rahuldada.
7.Tallinna Ringkonnakohus jättis 20. novembri 2019. a otsusega apellatsioonkaebuse rahuldamata, märkides järgmist. a) Kuna taotluse esitamise ajaks paisutamist faktiliselt ei toimunud ja selleks puudus õiguslik alus, ei saa rääkida avariist, mille tagajärgede kõrvaldamist on AS-l Generaator õigus nõuda. LKS § 51 lg 1 ei võimalda rekonstrueerimise teel taastada õigusvastast paisutust. VeeS v.r § 2 p 12 veeavarii definitsioon ei oma siin tähtsust. Kriminaalmenetlus jäeti alustamata, sest 11. augustil 2016 selgus, et sündmuskoht oli rikutud. Eemaldatud olid ka kõik ülejäänud puidust postid ning nende asemele olid paigaldatud metallist postid. 8. augustil 2016 oli pais alla lastud ning Jurvik OÜ tellimusel oli paisul hakatud poste välja vahetama. Keskkonnainspektsioon keelas paisutuse taastamise, sest selleks puudus vee erikasutusluba. Kui paisutus kaduski kaebaja tahte vastaselt, oli see ikkagi seotud planeeritud ehitustegevusega. Varjaposte ei vahetatud ohu tõrjumiseks (ehitusseadustiku (EhS) § 2 lg 2) ega ehitise korrashoiuks (EhS § 6). On mõistlik eeldada, et õigusnormid reguleerivad üldjuhul õiguspärast tegevust (VeeS v.r § 8 lg 2, § 17 lg 5 p 5). Kui ebaseaduslik paisutus on paisu omaniku või valdaja tegevusest sõltumata lõppenud, ei ole tal õigust ega kohustust paisu parandamise teel õigusvastane olukord taastada. Kui paisul toimunu polnud avarii, on Valgejõe veetaseme tõstmine
4(9)
3-17-2565 paisutamise teel välistatud (LKS § 31 lg 1 p 2 ja kaitse-eeskiri). Loa andmise otsustamisel tuli arvestada vee tegelikku faktilist taset, sest ebaseaduslik paisutus oli lõppenud. b) KMH menetluse algatamine ei olnud kohustuslik (ringkonnakohtu otsus asjas nr 3-15-2596). Sõltumata sellest, kui efektiivset kalapääsu kaebaja kasutaks, on loodusliku jõesängi taastumine kalade elukeskkonna parendamiseks kõige tõhusam meede. Kaebaja ei ole Kotka paisul kunagi elektrit tootnud. Keskkonnakaitselised huvid ei pea taanduma puhta energia tootmise ees. c) Seos ülejäänud kaebajate õiguste ning AS-le Generaator erikasutusloa väljastamata jätmise vahel on liiga kaudne kaebeõiguse tekkimiseks. AS Generaator esitas taotluse hüdroenergia tootmise eesmärgil. Vastustaja ei pidanud kaaluma, kas paisutamine võimaldab teistel kaebajatel oma majandustegevust säästlikumalt korraldada. Tõsiseltvõetavad pole kaebajate väited Päästeameti veevõtukoha ja jäälinnu elutsemise kohta.
MENETLUSOSALISTE PÕHJENDUSED
8.AS Generaator, AS Volex, OÜ Atlanta Trade ja Jurvik OÜ esitasid kassatsioonkaebused, milles nad paluvad kohtuotsused tühistada ja kaebused rahuldada või saata asi ringkonnakohtule uueks läbivaatamiseks järgmistel põhjustel. a) Tegevuse lubamisel LKS § 51 tähenduses ei ole määravaks erikasutusloa olemasolu. AS Generaator kahjuks ei saa hinnata asjaolu, et taotluse esitamise või vaidlustatud korralduse andmise ajal ei olnud tal erikasutusluba. VeeS v.r § 9 lg 10 kohaselt on keeldumise aluseks tegevuse õigusvastasus. Kehtiva erikasutusloa puudumine ei välista lõhejõel või ka Natura 2000 võrgustiku alal asuvale olemasolevale paisule uue keskkonnaloa väljastamist. AS Generaator ei taotle veetaseme tõstmist. Seadus keelab üksnes sellise taotluse rahuldamise, millega soovitakse rajada uut paisu või rekonstrueerida olemasolevat paisu väljakujunenud veetaseme tõstmise eesmärgil. Kaebaja ei taotle uue paisu rajamist ega soovi tõsta veetaset kõrgemale ettenähtud normaaltasemest. Taotluses märgitud veetase on sama, mis enne 8. augustit 2016. Kuigi praeguseks on veetase juba mitu aastat olnud madalam, on see tingitud varjade avatud asendist. Tegemist on tehnorajatise opereerimise või paisu hooldamisega, mitte rekonstrueerimisega EhS § 4 tähenduses. Järelikult ei ole taotletav tegevus VeeS v.r § 9 lg 10 vastane. b) Lahemaa kaitsealal on võimalik veekogu paisutada ja hüdroenergiat toota. Kaitse-eeskirjaga on piiranguvööndis majandustegevus lubatud (LKS § 31 lg 1). Veekogu paisutamine ja hüdroenergia tootmine ei ole keelatud tegevuste nimekirjas. Vastustaja väljastas kaks aastat tagasi samal kaitsealal, samas piiranguvööndis tähtajatu vee erikasutusloa Joaveski paisule hüdroenergia tootmiseks ja paisutamiseks. Ükski vastustaja viidatud analüüs ei põhinenud kavandatud tegevuse ja selle meetmete analüüsil. Majanduslik-ökoloogiline analüüs kinnitas, et keskkonnaeesmärkide saavutamine on võimalik. Vastustaja tugines üksnes vanale ja taotlusega mitteseotud materjalile. c) Ringkonnakohus ei selgitanud, millisel imperatiivsel alusel on erikasutusloa andmine võimatu ja KMH korraldamine eesmärgipäratu. LKS § 51 lg-t 1 ei saa tõlgendada nii, et paisul on lubatud üksnes loodusjõudude tagajärgi kõrvaldada. Sellisel juhul oleks omanik või valdaja kolmandate isikute pahatahtliku tegevuse ees täiesti kaitseta. LKS § 51 lg 1 kohaldamine ei sõltu erikasutusloa olemasolust. Kehtiva veeseaduse § 192 lg 1 järgi võivad imperatiivsed veeloa andmisest keeldumise alused tuleneda üksnes keskkonnaseadustiku üldosa seaduse (KeÜS) § 52 lg 1 p-st 1 ja p-dest 3–10. Loa andmine on välistatud üksnes juhul, kui keskkonnaohtu pole võimalik vältida. OÜ-l Jurvik on kaebeõigus, sest praegused kalakasvatusse vee pumpamise kulud on märkimisväärsed. d) Vastustaja ei ole väitnud, et paisutamine ohustaks kaitstavaid elupaigatüüpe. Kohtud ei ole tuvastanud, et Valgejõkke elama asuda võivad kalad kuuluksid Natura 2000 võrgustiku alade nimekirja lisa 2 p 154 järgi kaitstavate elupaigatüüpide koosseisu. Kohtud ei ole tuvastanud, et kalastik on taastunud või taastumas või suure tõenäosusega taastub tulevikus. Ringkonnakohus rikkus halduskohtumenetluse seadustiku (HKMS) § 158 lg-t 3, leides, et elektrienergia tootmise huvi ei ole kaalukam keskkonnakaitse huvidest (vt ka direktiivi 2009/28/EÜ art 3 lg 2; Euroopa Kohtu otsus asjas nr C-4/16: J.D., p 34). 5(9)
3-17-2565
9.Keskkonnaamet palus Riigikohtu istungil jätta kassatsioonkaebused rahuldamata.
KOLLEEGIUMI SEISUKOHT
10.Kassatsioonkaebused jäävad rahuldamata. Vastustaja ja kohtud on jõudnud õigele lõppjäreldusele, et AS Generaator tegevus oleks vastuolus Natura alade kaitse kohta käivate normidega. Osa vastustaja ja kohtute seisukohtadest vajab aga korrigeerimist (HKMS § 230 lg 5 p-d 1 ja 6). I
11.Kolleegium jääb oma seisukoha juurde, et keskkonnaloa väljaandmisest võib keelduda ka KMH-ta, kui on niigi selge, et keskkonnaloa andmine on konkreetsel juhul välistatud (otsus nr 3-16-478/44, p-d 20–22). Praegu ongi sellise olukorraga tegemist. Haldusasjas tuvastatud faktid kinnitavad, et AS Generaator kavandatav tegevus kahjustaks Lahemaa loodusala kui Natura ala terviklikkust ning sellise tegevuse lubamiseks ei esine ülekaalukat avalikku huvi. Sõltumata sellest, kas viia läbi KMH, oleks loataotluse rahuldamine vastuolus KeHJS § 29 lg-ga 2.
12.KeHJS § 29 lg 2 kohaselt võib tegevusloa anda vaid tingimusel, et kavandatav tegevus ei mõjuta ebasoodsalt Natura 2000 ala terviklikkust ega kaitse-eesmärki. See säte võtab üle loodusdirektiivi art 6 lg 3 teise lause. Selle kohaselt võivad pädevad riigisisesed asutused anda kavale või projektile nõusoleku ainult tingimusel, et see ei avalda asjaomase ala terviklikkusele negatiivset mõju.
13.KeHJS § 29 lg 2 ja loodusdirektiivi art 6 lg 3 kohaldamisel on oluline silmas pidada, et need ei laiene korduvatele lubadele, mida taotletakse samas kohas ja samal viisil jätkuvaks tegevuseks. Sellisel juhul ei ole tegu uue projektiga loodusdirektiivi art 6 lg 3 tähenduses ning kavandatava tegevusega KeHJS § 29 lg 2 tähenduses (kolleegiumi otsus nr 3-17-1739/80, p-d 18–19).
14.AS Generaator taotleb vee erikasutusluba jõevee paisutamiseks ja hüdroenergia kasutamiseks (VeeS v.r § 8 lg 2 p 5). Mõlemal juhul on praeguses asjas tegemist kavandatava tegevusega KeHJS § 29 lg 2 mõttes. Kuna alates 2002. aastast pole kaebajal ega kellelgi teisel olnud luba vee paisutamiseks ega hüdroenergia kasutamiseks Kotka paisul, ei ole neid tegevusi võimalik käsitada varem lubatud tegevuse jätkamisena (vrd kolleegiumi otsus nr 3-17-1739/80, p-d 16–20). Järelikult alluvad need tegevused KeHJS § 29 lg-s 2 sätestatud piirangutele.
15.Tegevuse negatiivne mõju Natura ala terviklikkusele on olemas, kui esineb oluline negatiivne mõju elupaigatüübile või liigile, mille kaitseks ala on määratud (kolleegiumi otsus nr 3-17-740/46, p 18). Poolte vahel on erimeelsus küsimuses, milliseid olukordi tuleb ajateljel omavahel võrrelda, et teha kindlaks negatiivne mõju elupaigatüübile või liigile. Kaebajad lähtuvad senise paisu n-ö normaalpaisutustasemest ehk 8. augustile 2016 eelnenud veetasemest ning jõe seisundist. Vastustaja hinnangul tuleb lähtuda 8. augustil 2016 ja pärast seda kujunenud olukorrast, mida ta peab looduslähedaseks ja elupaigale omastele liikidele soodsaks.
16.Euroopa Komisjon on seoses loodusdirektiivi art 6 lg-ga 2 leidnud, et Natura ala keskkonna omadustel ei tohi lasta halveneda alla Natura ala määramise ajal registreeritud taseme, kuid parema seisundi saavutamise korral tuleks lähtuda paranenud seisundist (teatis 2019/C 33/01, p 3.5). Sellega haakub Euroopa Kohtu seisukoht, mille kohaselt tuleb hindamisel võtta arvesse kõiki tegureid, mis esinesid ala loetellu kandmise päeval, samuti kõiki tegureid, mis on ilmnenud või võivad ilmneda sellel alal projekti osalise või täieliku teostamise järgselt pärast nimetatud kuupäeva (otsus asjas nr C-399/14: Grüne Liga, p 62). Kuna loodusdirektiivi art 6 lg-d 2–4 on suunatud ühtse kaitsetaseme tagamisele (samas, p 52) ja lg 3 alusel projektile loa andmine ei tohi kaasa tuua olulist halvenemist
6(9)
3-17-2565 või häirimist lg 2 tähenduses (otsus asjas nr C-127/02: Waddenzee, p 36), on neid seisukohti kohane arvestada ka art 6 lg 3 kohaldamisel.
17.Loodusdirektiivi art 2 lg 2 järgi on selle direktiivi eesmärk ühenduse tähtsusega looduslike elupaikade ning looduslike looma- ja taimeliikide soodsa kaitsestaatuse säilitamise kõrval ka selle staatuse taastamine. Euroopa Kohus on korduvalt rõhutanud, et Natura alade kaitse ei tohi piirduda meetmetega, mis on mõeldud inimtegevusest tuleneva välise kahjustamise ja häirimise vältimiseks, vaid see peab ka vastavalt olukorrale hõlmama positiivseid meetmeid ala seisundi säilitamiseks ja parandamiseks (nt otsused asjades nr C-399/14: Grüne Liga, p 43; C-404/09: Alto Sil, p 126).
18.Olukorda, kus riik ei võtaks tegevuseks loa andmisel arvesse Natura ala vahepeal paranenud seisundit või kus luba antaks seisundi taashalvendamiseks, poleks kerge ühildada ala seisundi parandamisele suunatud kaitse-eesmärkidega. Selline lähenemine ei haakuks põhiseadusliku kohustusega säästa keskkonda (PS §-d 5 ja 53). KeÜS § 10 kohaselt tuleb vältida keskkonnaohtu ehk piisavalt tõenäolist olulist keskkonnahäiringut (KeÜS § 5). Taluda tuleb vaid sellist keskkonnaohtu, mida põhjustav tegevus on vajalik ülekaaluka huvi tõttu, millel puudub mõistlik alternatiiv ning mille puhul võetakse ohu ja häiringu vähendamiseks vajalikud meetmed. Oluliseks keskkonnahäiringuks võib olla ka taastunud Natura ala ebasoodne mõjutamine (KeÜS § 3 lg 2 p 5).
19.Seepärast tuleb KeHJS § 29 lg-t 2 tõlgendada nii, et Natura ala terviklikkuse ebasoodsaks mõjutamiseks, mis välistab kavandatava tegevuse, võib vähemalt üldjuhul olla ka pärast Natura ala moodustamist paranenud olukorra taashalvendamine.
20.Teistsuguse seisukoha üle võiks arutleda nt siis, kui riik on keskkonnaseisundi parandamise saavutanud taotleja õiguste rikkumisega. Praegusel juhul sellise olukorraga tegemist ei ole. Õigusvastane oli vee erikasutusloa puudumise tõttu hoopis AS Generaator ja tema õiguseellaste pikaaegne tegevus jõevee paisutamisel enne 8. augustit 2016. Loata paisutuse puhul on tegemist korrarikkumisega korrakaitseseaduse § 5 lg 1 mõttes (kolleegiumi otsus nr 3-16-478/44, p 17). Loa andmisest keeldumist paranenud keskkonna säästmise motiivil ei ole alust pidada praegusel juhul ka ühelgi muul põhjusel kaebaja suhtes talumatult ebaõiglaseks. Riik ei ole AS-le Generaator ega tema õiguseellastele andnud õigust paisu taastada ning kusagilt ei tulene ka nende õigustatud ootust, et neil lubatakse alustada tegevust vaatamata keskkonnaohule.
21.Määravat tähtsust ei ole sellel, mis oli 8. augustil 2016 paisu avanemise põhjuseks. Kolleegium peab sarnaselt vastustaja ja kohtutega määravaks, et pärast paisu avanemist on vaidlusalusel jõelõigul kujunenud uus, asjaomastele liikidele oluliselt soodsam olukord ning paisutuse taastamine kahjustaks seda oluliselt.
22.Euroopa Kohus on loodusdirektiivi art 6 lg-t 3 tõlgendanud selliselt, et sekkumine on keelatud, kui see võib tingida Natura alal esineva ühenduse tähtsusega või esmatähtsa loodusliku elupaigatüübi kadumise või osalise ja pöördumatu hävimise (Euroopa Kohtu otsus asjas nr C-441/17: Białowieska laas, p 119). Kolleegium on selgitanud, et kaitstava elupaiga keelatud kahjustamiseks ei ole põhjust pidada tegevust, mille kahjuliku mõju intensiivsus ja ulatus on väga väike. Selline mõju võib siiski olla oluline, kui see järeldub elupaigatüübi haavatavusest või halvast seisundist, tegevuse kumulatiivsest mõjust koos muude arengute ja alale mõju avaldavate tegevustega, kaitse-eesmärgi saavutamisel ilmnenud või tõenäoliselt ilmneda võivatest olulistest raskustest või muudest sarnastest asjaoludest (otsus nr 3-17-740/46, p 23).
23.Vaidlust pole selle üle, et paisu kõigi struktuuride ja funktsioonide taastamine tooks kaasa vahepeal alla lastud paisjärve taastamise, st praeguse kärestikulise ala üleujutamise. Seda tagajärge ei saaks vältida ega leevendada, ka mitte kalapääsu rajamisega. Vastustaja on veenvalt selgitanud, et 7(9)
3-17-2565 kärestik on mitmele asjaomasele liigile (lõhelistele) säilimiseks ja paljunemiseks sobiv elupaik, samas kui paisjärv on ebasobiv. Vaidlusaluse jõelõigu üleujutamist ei saa pidada ebaolulise ruumilise ulatuse ja intensiivsusega mõjuks. Vastustaja on ammendavalt selgitanud, miks Valgejõgi on kaitsealustele liikidele oluline jõgi ning miks just vaidlusalune kärestik on Valgejõe koosluse puhul oluline lüli. Sellele lõigule jäävad suure languga kärestikud. Need on ühed olulisemad kudealad. Seevastu tõstavad paisjärved suvist veetemperatuuri, mille tõttu muutub elupaik ebasoodsamaks jahedaveelistele kalaliikidele. Paisutamisega kaasnevad negatiivsed muutused jõe ökosüsteemis, eelkõige muutuvad negatiivses suunas jõe hüdromorfoloogilised näitajad (vooluhulgad, voolurežiim, gaasirežiim). Võib esineda suuri settereostusi ja kalade elupaikade rikkumisi (vaidlustatud korralduse p 2.17.6). Kolleegium märgib, et Lahemaa rahvuspargi kaitsekorralduskava (kinnitatud Keskkonnaameti
29.aprilli 2016. a käskkirjaga nr 1-4.2/15/23, lk 28) kohaselt on piiranguvööndites mh vajalik loodusliku veerežiimi taastamine (paisutatud jõgedel paisutamise lõpetamine) või kalade läbipääsu tagamine (paisutatud jõgedel) lõhe, jõeforelli, meriforelli ja harjuse kudemis- ja elupaigana kinnitatud vooluveekogudel (sh Valgejõel), et parandada nimetatud kalaliikide elu- ja kudemistingimusi (taastada/tagada läbipääs üles- ja allavoolu, alandada jõevee keskmist temperatuuri ja seeläbi suurendada hapnikusisaldust, vähendada toitainete hulka jõevees).
24.Vastustaja on kohaselt kaalunud kaebajate õigusi ja huve (vt ka eespool p 20). Õige on vastustaja hinnang, et Kotka paisu panus taastuvenergia tootmisse oleks väike. Ka koos ülejäänud kaebajate tegevusega ei saa seda pidada ülekaalukast avalikust huvist lähtuvaks tegevuseks.
25.Vastustaja ei ole rikkunud uurimispõhimõtet (haldusmenetluse seaduse § 6). Uurimispõhimõte ei kohusta haldusorganit selgitama välja asjaolusid, mis haldusmenetluse lõpptulemust ei mõjuta. Kaebajate esile toodud asjaolud, milles tõepoolest valitseb ebakindlus, nt kalapääsu tõhusus, ei saa väärata tõsiasja, et paisutuse taastamisega muudetaks kärestik taas paisjärveks ja see kahjustaks elupaiga terviklikkust. II
26.Vastuseks kassatsioonkaebusele selgitab kolleegium järgmist ilma, et see mõjutaks asja lõpptulemust.
27.Sarnaselt kohtuasjaga nr 3-3-1-74-14 ei tulene aga praegusel juhul absoluutset keeldu paisutuse taastamiseks LKS § 51 lg-st 1. See säte ei keela iseenesest ajalooliste paisude säilitamist ega rekonstrueerimist. Keelatud on rekonstrueerimine, mis toob kaasa veetaseme tõstmise. Veetasemeks, mida tõsta ei tohi, ei ole juhuslikel asjaoludel tekkinud tase. Piirtasemeks on paisutuse normaaltase LKS § 51 lg 1 jõustumise hetkel, kui paisutusele pole hilisema loaga määratud madalamat lubatavat taset. 8. augustil 2016 ei toimunud paisu likvideerimist. Sõltumata sellest, kuidas 8. augusti 2016. a intsidenti määratleda, ei mõjuta see veetaset, mille säilitamine on LKS § 51 lg 1 alusel lubatud. Sellest sättest tulenev veetaseme säilitamise õigus hõlmab ka õiguse taastada paisu avamise tagajärjel ajutiselt langenud veetase. LKS § 51 lg 1 tõlgendamisel tuleb arvestada, et paisutustel lubade taotlemist võis raskendada maareform. Seepärast ei ole põhjust eeldada, et seadusandja ei soovinud veetaseme säilitamise võimalust jätta paisudel, millel LKS § 51 jõustumise hetkel puudus vee erikasutusluba.
28.Asjakohatu on ka vastustaja arutlus, et loodusliku jõesängi taastumine on kalade elukeskkonna parandamiseks kõige tõhusam meede. Looduskaitseseadusest ega loodusdirektiivist ei tulene elupaikade ja liikide seisukohast kõige tõhusama meetme võtmise kohustust. Kohustuslik on vältida kaitsestaatuse halvenemist ning saavutada kaitse-eesmärgid.
8(9)
3-17-2565 Ringkonnakohus leidis ekslikult, et paisutuse taastamine taastaks ebaseadusliku olukorra. Paisutus on alates 2002. aastast, mil lõppes viimane erikasutusluba, olnud tõepoolest õigusvastane loa puudumise tõttu. Loa väljastamisega langeks see puudus aga ära.
29.Need ekslikud kaalutlused ei muuda aga tõsiasja, et KeHJS § 29 lg 2 välistab kaebajale vee erikasutusloa andmise. Selles valguses võib jääda lahtiseks ka küsimus, kas vee erikasutusloa andmise välistasid praegusel juhul veeseaduse alusel seatud kohustuslikud eesmärgid pinnavee hea seisundi saavutamiseks. Olukorras, kus KeHJS § 29 lg 2 välistab loa andmise Natura ala terviklikkuse kahjustamise tõttu, ei ole tähtsust ka küsimusel, kas piiranguvööndi kaitse-eeskirja sätted majandustegevuse kohta keelaks või lubaks vett paisutada. Keskkonnaloa andmine peab olema kooskõlas nii üldiste looduskaitseliste piirangutega kui ka Natura aladel kehtivate erireeglitega.
30.AS Generaator viide Joaveski paisu vee erikasutusloale ei tingi kaebuse rahuldamist. Keskkonnaameti 27. veebruari 2017. a korraldusest nr 1-3/17/439 nähtub, et tegemist oli korduva loaga juba varem lubatud paisule, mis pealegi paikneb loodusliku rändetõkke – ligi 4 m kõrguse joa - kunagises asukohas. Seega on Kotka ja Joaveski paisude vahel olulisi erinevusi. III
31.Kolleegium nõustub kohtutega, et AS-l Volex, OÜ-l Atlanta Trade ning Jurvik OÜ-l puudub selles haldusasjas kaebeõigus. Vee erikasutusloa andmisest keeldumisest ei tulene juriidilist keeldu nende majandustegevuseks. Keeldumine mõjutab nende kaebajate ettevõtlust vaid faktiliselt ja kaudselt. See seos on aga liiga kaudne, et võiks kõnelda nende omandipõhiõiguse või ettevõtlusvabaduse riivest. Vabadusõigused ei hõlma ettevõtja nõudeõigust riigi vastu, et riik looks keskkonnaeesmärkide arvel ettevõtja äritegevuseks majanduslikult võimalikult soodsad tingimused.
32.Kassatsioonkaebustelt tasutud kautsjonid tuleb arvata riigituludesse (HKMS § 107 lg 4). Muud Riigikohtus kantud menetluskulud jäävad menetlusosaliste endi kanda (HKMS § 108 lg 1, § 109 lg 1). (allkirjastatud digitaalselt)
9(9)
Allikas: Riigi Teataja avaandmed. Füüsiliste isikute nimed on kohtu poolt anonümiseeritud. Andmed on informatiivsed.