Eesistuja Villem Lapimaa, liikmed Oliver Kask ja Monika Laatsit
Otsuse tegemise aeg ja koht
12.04.2019, Tallinn
Haldusasja number
3-17-2911
Haldusasi
Eleon AS kaebus Tootsi tuulepargi kinnistu enampakkumisel võõrandamise vaidlustamise asjus
Menetlusosalised
Kaebaja – Eleon AS, volitatud esindaja v.adv Silja Holsmer Vastustaja – Riigimetsa Majandamise Keskus, volitatud esindaja v.adv Aarne Akerberg Kaasatud haldusorgan – Keskkonnaministeerium, volitatud esindajad v.adv Martin Triipan ja adv Kristel Urke
Vaidlustatud kohtulahend
Tallinna Halduskohtu 26.10.2018 otsus
Menetluse alus ringkonnakohtus
Eleon AS apellatsioonkaebus
Asja läbivaatamine
Kirjalik menetlus
RESOLUTSIOON
Jätta rahuldamata Eleon AS taotlus asja arutamiseks kohtuistungil.
2.Tagastada Eleon AS poolt ringkonnakohtule esitatud tõendid – Vabariigi Valitsuse määruse eelnõu ja Keskkonnaministeeriumi 31.05.2017 kiri nr 1-5/17/3631-3.
3.Jätta Eleon AS apellatsioonkaebus rahuldamata ja Tallinna Halduskohtu 26.10.2018 otsus muutmata.
Menetlusosaliste apellatsiooniastme menetluskulud jätta nende endi kanda.
EDASIKAEBAMISE KORD
Otsuse peale võib Riigikohtule esitada kassatsioonkaebuse 30 päeva jooksul otsuse avalikult teatavakstegemisest arvates, s.o hiljemalt 13.05.2019. Vastuseks kassatsioonkaebusele võib teine menetlusosaline esitada vastukassatsioonkaebuse 14 päeva jooksul kassatsioonkaebuse vastukassatsioonkaebuse esitajale kättetoimetamisest arvates või ülejäänud kassatsioonitähtaja jooksul, kui see on pikem kui 14 päeva (HKMS § 215 lg 3).
3-17-2911 Kui menetlusosaline soovib kassatsioonkaebuse esitamiseks saada menetlusabi, tuleb tal selleks esitada Riigikohtule taotlus. Menetlusabi taotluse esitamine ei peata menetlustähtaja kulgemist (HKMS § 116 lg 5) ning kassatsioonitähtaja järgimiseks peab menetlusabi taotleja tegema tähtaja kestel ka menetlustoimingu, mille tegemiseks ta menetlusabi taotleb, eelkõige esitama kassatsioonkaebuse (HKMS § 116 lg 6).
ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK
1.Riigi omandisse kuulub Põhja-Pärnumaa vallas (endine Vändra vald) Metsaküla külas asuv kinnisasi, kinnistusregistri numbriga 5730650 (edaspidi Tootsi kinnistu). Kinnistu koosseisu kuulub 40 katastriüksust, mille sihtotstarbeks on 100% tootmismaa. Riigi kinnisvararegistri järgi on nimetatud riigivara valitsejaks Keskkonnaministeerium (KKM) ja volitatud asutuseks Riigimetsa Majandamise Keskus (RMK). Valitsemise eesmärgiks on tulu saamine.
2.Vabariigi Valitsuse 27.04.2017 istungil otsustati päevakorrapunkti 29 all tunnistada kehtetuks Vabariigi Valitsuse 09.12.2016 korraldus nr 404 „Eesti Energia Aktsiaseltsi aktsiakapitali suurendamine ja riigivara üleandmine“. Ühtlasi nõustuti Rahandusministeeriumi ettepanekuga korraldada Tootsi kinnistu võõrandamiseks avalik enampakkumine ning tehti KKM-le ülesandeks kuulutada välja avalik enampakkumine hiljemalt 01.06.2017.
3.Eleon AS esitas 03.05.2017 Majandus- ja Kommunikatsiooniministeeriumile (MKM) taotluse Tootsi kinnistu otsustuskorras hoonestusõigusega koormamiseks Eleon AS kasuks ettevõtluskeskkonna arendamise eesmärgil Eesti majandusarengule oluliste investeeringute tegemiseks vastavalt riigivaraseaduse (RVS) 5. peatüki 5. jaole.
4.MKM selgitas 01.06.2017 vastuskirjas Eleon AS-le, et MKM-l ei ole võimalik tema taotlust lahendada, kuna RVS § 741 lg 3 alusel pole veel vastu võetud Vabariigi Valitsuse määrust, millega kehtestatakse riigile kuuluva ettevõtluskeskkonna arendamiseks sobiva kinnisasja otsustuskorras hoonestusõigusega koormamise ja võõrandamise taotlemise ning otsustamise tingimused ja kord. MKM märkis, et lahendab Eleon AS taotluse sisuliselt, kui kõnealune määrus on vastu võetud.
5.RMK nõukogu otsustas 12.10.2017 otsusega nr 1-11/6/3 võõrandada Tootsi kinnistu avalikul suulisel enampakkumisel, kuna kinnistu ei ole riigimetsa majandamiseks vajalik. Enampakkumise alghinnaks määrati 12,3 miljonit eurot.
6.RMK juhatus kinnitas 16.10.2017 otsusega nr 1-32/90 Tootsi kinnistu enampakkumise korra ja enampakkumise sammu. Enampakkumise toimumise ajaks määrati 08.11.2017 kl
7.Eleon AS esitas Tallinna Halduskohtule kaebuse RMK 12.10.2017 ja 16.10.2017 otsuste tühistamiseks või alternatiivselt vastustaja keelamiseks Tootsi kinnistu osas enampakkumist läbi viia, enampakkumise tulemusi kinnitada ja enampakkumise võitjaga müügilepingut sõlmida seni, kuni MKM on lahendanud kaebaja 03.05.2017 taotluse Tootsi kinnistu koormamiseks hoonestusõigusega. 1) Kaebaja 03.05.2017 taotluse eesmärgiks on rajada Tootsi kinnistule tuulepark, kasutades selleks Eestis toodetavaid Eleon tüüpi tuulikuid. MKM edastas kaebaja taotluse ka KKM-le ja 15.05.2017 ka vastustajale. MKM vastas kaebajale, et taotlust ei ole võimalik lahendada enne, kui Vabariigi Valitsus on vastu võtnud RVS § 741 lg-s 3 nimetatud rakendusmääruse. Kõnealuse määruse eelnõu on menetlemisel ja seetõttu viibib ka kaebaja taotluse lahendamine. Rakendusakti vastu võtmata jätmine ei mõjuta seaduse jõustumist (vt Riigikohtu 10.04.2018 määrus nr 5-17-42). Kaebaja taotlus on esitatud kehtiva seaduse alusel ja pädev haldusorgan on 2(10)
3-17-2911 selle menetlusse võtnud. Kaebaja taotlust ei ole seni lahendatud, sh läbi vaatamata jäetud. MKM vastu kohustamiskaebuse esitamata jätmine ei mõjuta praeguse kaebuse rahuldamist. 2) Vastustaja otsused on õigusvastased, kuna kaebaja taotluse menetlus sama kinnistu otsustuskorras hoonestusõigusega koormamiseks on pooleli. Võrdsuspõhimõttest tulenevalt peavad haldusorganid lahendama isikute taotlused nende saabumise järjekorras. Eriti olukorras, kus tegemist on sama piiratud ressursi omandamisele või kasutamisele suunatud taotlustega. Kaebaja esitas taotluse sama kinnistu kohta enne riigivara enampakkumise korras võõrandamise algatamist. Enne kaebaja taotluse lahendamist ei ole lubatud algatada sama kinnisasja võõrandamise menetlust, sest kinnistu võõrandamine muudaks kaebaja taotluse lahendamise võimatuks. Seejuures olid nii KKM kui ka vastustaja kaebaja taotlusest teadlikud. Vastustaja on rikkunud kaalutlusreegleid, jättes erinevad huvid kaalumata. 3) Kaebuse eesmärgiks ei ole kaebaja kasuks hoonestusõiguse seadmine, vaid tema taotluse nõuetekohane lahendamine. Nimetatud eesmärki on võimalik praeguse kaebusega saavutada. See, kas riik otsustab kaebaja taotluse rahuldada või mitte, ei ole praeguse vaidluse küsimus. Kaebajal on õiguspärane ootus õiglasele menetlusele. 4) Vabariigi Valitsuse 27.04.2017 protokolliline otsus ei ole haldusakt. Kuna Tootsi kinnistu valitseja on KKM, mitte Vabariigi Valitsus, pidanuks riigivara võõrandamise RVS § 37 lg 1 alusel otsustama KKM. Vastustaja täidab riigivara valitseja ülesandeid RVS § 4 lg-te 3 ja 31 mõistes. Seega oli enampakkumise aluseks RMK nõukogu 12.10.2017 otsus, mitte Vabariigi Valitsuse 27.04.2017 protokolliline otsus. 12.10.2017 otsuses ei ole varasematele menetlustele viidatud, vaid on tuginetud metsaseadusele. Vastustajal puudus pädevus otsustada Tootsi kinnistu võõrandamine metsaseaduse (MS) alusel. Tegemist ei ole mitte riigimetsamaaga, vaid tootmismaaga (MS § 53 lg 2). 5) Tootsi kinnistu hoonestusõigusega koormamisel tuulepargi rajamise eesmärgil on oluliselt suuremad positiivsed mõjud kui enampakkumise käigus võõrandamisel. Riik teeniks suuremat tulu, kuna kaebaja maksaks riigile pikaajaliselt tasu. Turuväärtuse kasvades on võimalik tasu tõsta. Enampakkumise võitja võib kasutada tuulepargi ehitusel välismaiseid tuulikuid, mille tõttu jääks kohaliku tuuletehnoloogia tööstuse arengu potentsiaal kasutamata ja riigile positiivsed sotsiaalmajanduslikud mõjud tekkimata. Enampakkumise tingimused ei kohusta tuuleparki rajama ning ei ole tagatud avalikuks huviks olev taastuvenergia tootmise mahu suurenemine. Kaebaja huviks on taastuvenergia tootmine Tootsi tuulepargis, mis aitab kaasa energiamajanduse arengukavas toodud eesmärkide täitmisele.
8.Riigimetsa Majandamise Keskus vaidles kaebusele vastu ja palus jätta see rahuldamata. 1) Kaebaja taotluse esitamine MKM-le ei saa olla takistuseks vastustaja poolt kinnisasja võõrandamiseks avalikul enampakkumisel. Kaebajal puudub õigus nõuda riigile kuuluva kinnisasja otsustuskorras hoonestusõigusega koormamist kinnisasja avalikul enampakkumisel võõrandamise asemel. See on üksnes riigi otsustada, kas koormata kinnisasi hoonestusõigusega või võõrandada avalikul enampakkumisel. Vabariigi Valitsus tegi juba 27.04.2017 protokollilise otsuse, millega nõustus Tootsi kinnistu osas avaliku enampakkumise korraldamisega ja tegi KKM-le ülesandeks kuulutada välja avalik enampakkumine. Seega otsustati avaliku enampakkumise korraldamine enne kaebaja taotluse esitamist. Vastustaja 12.10.2017 ja 16.10.2017 otsused tehti Vabariigi Valitsuse 27.04.2017 protokollilise otsuse täitmiseks. 2) Kuni Vabariigi Valitsus ei ole nõutavat rakendusmäärust kehtestanud, ei ole võimalik RVS
5.peatüki 5. jao kohaseid taotlusi esitada ega menetleda. Kaebaja taotlust ei saa pidada RVS § 741 lg-s 3 nimetatud taotluseks ja seda ei ole võimalik sellisena menetleda.
3(10)
3-17-2911 3) Kuna riik oli juba enne kaebaja taotluse esitamist otsustanud võõrandada Tootsi kinnistu avalikul enampakkumisel, ei pidanud ega saanudki vastustaja kaaluda muid alternatiive. Vastustaja pädevusse ei kuulu kinnisasja otsustuskorras hoonestusõigusega koormamise taotluste lahendamine. Isegi kui riik oleks pidanud kaaluma kinnisasja otsustuskorras koormamist hoonestusõigusega kaebaja kasuks, oli ka see võimatu RVS § 741 lg-s 3 nimetatud taotluse puudumise tõttu. 4) Kaebaja ei ole esitanud kohustamiskaebust tema taotluse läbivaatamiseks. Isegi kui kohus kaebuse rahuldaks, ei saavutaks kaebaja tema taotluse läbivaatamist ega kinnisasja koormamist hoonestusõigusega kaebaja kasuks. 5) Tootsi kinnistu võõrandamise vastu on avalik huvi. Enampakkumine on avalik ja kõigil soovijatel on võimalik sellel osaleda. Tuuleparkide arendajatel on kinnisasja omandamise ja enampakkumisel osalemise vastu suur huvi. Avalikuks huviks on ka see, et kinnistule asutakse rajama planeeringu kohast tuuleparki, mis tähendaks rohelise energia tootmise hüppelist kasvu Eestis. Võõrandamise menetluse tühistamisega jääks realiseerimata Eesti suurim taastuvenergia projekt ja täiendavate töökohtade loomine Põhja-Pärnumaa valda. Kinnisasja võõrandamise tulemusena laekub riigieelarvesse vähemalt 12,3 miljonit eurot. Nii suure summa laekumine riigieelarvesse on avalik huvi. Kaebajal ei saa olla seadusega kaitstud huvi selle vastu, et kinnisasja omanikuks jääks riik.
9.Keskkonnaministeerium palus jätta kaebus läbi vaatamata või rahuldamata. 1) Kaebajal puudub kaebeõigus, sest vaidlustatud haldusaktid ei riku tema subjektiivseid õigusi. Kaebaja ei ole esitanud kaebust MKM-i kohustamiseks. Kaebusega ei ole võimalik saavutada olukorda, kus MKM vaataks kaebaja taotluse läbi ja seaks Tootsi kinnistule hoonestusõiguse. Kaebajal ei ole subjektiivset õigust nõuda, et riik koormaks kinnisasja kaebaja kasuks hoonestusõigusega, mitte ei võõrandaks oma omandit. Riik võib olenemata kinnisasja koormamist puudutavatest taotlustest otsustada kinnisasja võõrandada. Taotluse esitamine ei tekitanud kaebajale riigivara suhtes mistahes õigusi, mida vara müük enampakkumisel saaks rikkuda. Ühelgi isikul ei ole subjektiivset õigust eeldada, et tema taotluse alusel seatakse hoonestusõigus riigile kuuluvale kinnisasjale. Vastustajal ei olnud seega kohustust oodata enampakkumise väljakuulutamisega, kuni MKM on teinud kaebaja taotluse kohta otsuse. 2) Vastustajal oli pädevus metsaseaduse alusel otsustada Tootsi kinnistu enampakkumine. Metsaseadus ei reguleeri vaid metsamaaga seotut, vaid igasuguse RMK valdusesse antud või tema enda tegevuse tulemusena tekkinud ja omandatud vara valdamist, kasutamist ja käsutamist. Vastupidise tõlgenduse korral kaotaks kogu metsaseaduse 4. peatüki 7. jagu mõtte. 3) Vabariigi Valitsus otsustas Tootsi kinnistu võõrandamise enampakkumise korras juba 27.04.2017 ehk enne kaebaja taotluse saamist. Vabariigi Valitsuse otsuse kohta avaldati pressiteade ning uudised Eesti Rahvusringhäälingu veebilehel ja 28.04.2017 Äripäevas. Seega pidi kaebaja olema teadlik enampakkumise korraldamisest. Sellest tulenevalt ei saanud kaebajal olla õigustatud ootust, et Tootsi kinnistu jääb riigi omandisse ja sellele seatakse kaebaja kasuks hoonestusõigus. Riigi kui kinnisasja omaniku õigust oma kinnisasja vabalt võõrandada ei saa piirata asjaolu, et on esitatud taotlus kinnisasjale hoonestusõiguse seadmiseks. See, kas ja kuidas on MKM kaebaja taotlust menetlenud, ei puuduta vastustaja otsuseid ega nende õiguspärasust.
10.Tallinna Halduskohus jättis 26.10.2018 otsusega kaebuse rahuldamata ja menetluskulud poolte endi kanda (resolutsiooni p-d 2 ja 3). Ühtlasi tagastas halduskohus kaebajale Vabariigi Valitsuse määruse eelnõu (resolutsiooni p 1).
4(10)
3-17-2911 1) Kaebaja esitas MKM-le RVS § 743 lg-s 1 nimetatud taotluse. Asjaolu, et Vabariigi Valitsus ei ole veel vastu võtnud RVS § 741 lg 3 kohast määrust selliste taotluste menetlemiseks, ei takistanud kaebajal esitamast taotlust, mille esitamise õigus on seaduses sätestatud. Taotluse menetlemise takistus on tingitud riigist, mitte kaebajast tulenevatest põhjustest. 2) Riigil on kinnisasja omanikuna samasugused õigused ja kohustused nagu teistel omanikel, sh õigus asja vabalt käsutada. Olenemata sellest, kas lugeda kinnistu võõrandamise otsuseks ja võõrandamismenetluse aluseks Vabariigi Valitsuse 27.04.2017 protokollilist otsust või RMK 12.10.2017 ja 16.10.2017 otsuseid, saab kaebajal olla õigus vaidlustada võõrandamise otsust juhul, kui tal endal on mingi õigus sellele kinnistule, mida kinnistu võõrandamine saaks rikkuda. RVS § 743 lg 1 annab isikule õiguse esitada taotlus kinnistu otsustuskorras võõrandamiseks või koormamiseks tema kasuks, kuid ei anna isikule subjektiivset õigust sellist võõrandamist või koormamist nõuda. Analoogselt on kohtupraktikas leitud, et isikul on õigus taotleda struktuuritoetust, kuid ei ole subjektiivset õigust toetusele (nt Riigikohtu 10.04.2014 otsus nr 3-3-1-16-14, p 23). Isikule on antud õigus nõuda riigile kuuluva kinnisasja võõrandamist vaid erandlikel juhtudel, nt omandireformimenetluses. Praeguses asjas kaebajal selline õigus puudub. Järelikult ei saa RMK otsused, millega otsustati Tootsi kinnistu enampakkumisel võõrandada, kaebaja õigusi rikkuda. Ainult riigil kui omanikul on õigus otsustada, kas Tootsi kinnistu võõrandada või koormata. Kuna vaidlusalused otsused ei riku kaebaja õigusi, puudub alus kaebaja tühistamiskaebust rahuldada (HKMS § 44 lg 1). 3) Riigivara võõrandamise seadus ei keela riigil enne RVS § 743 lg-s 1 nimetatud taotluse lahendamist otsustada riigi kinnisvara muul viisil võõrandada. Kinnistu võõrandamine muudab küll kaebaja taotluse rahuldamise võimatuks, kuid õigus taotluse menetlemisele ei prevaleeri omaniku õiguse üle oma asja vabalt käsutada. Kaebaja esitas oma taotluse ajal, mil oli juba teada riigi kõrgeimal tasemel tehtud otsus võõrandada kinnistu enampakkumisel. Sellise otsuse tegemine nähtub Vabariigi Valitsuse 27.04.2017 protokollist. Olenemata sellest, kas lugeda valitsuse otsus haldusaktiks või mitte, oli tegemist riigivara käsutamise suhtes riigi seisukoha kujundamisega. Igal juhul oli tegemist halduse sisesuhtes siduva otsusega. KKM-l tuli järgida Vabariigi Valitsuse otsust ja RMK-l omakorda KKM juhist. Vabariigi Valitsuse otsus tehti avalikult teatavaks. Seega ei saanud kaebajal oma taotluse esitamisel tekkida õiguspärast ootust, et riik koormab kinnistu kaebaja kasuks hoonestusõigusega. Samas tuleb möönda seda, et kaebaja taotluse menetlusse võtmise ja talle ebamäärase lootuse andmise asemel võinuks riik kohe kaebaja taotluse tagastada viitega Tootsi kinnistu osas varem tehtud võõrandamise otsusele. 4) Vastavalt kohtupraktikas valdavalt tunnustatud põhimõttele peab piiratud avaliku ressursi kasutusse andmine toimuma menetluses, mis võimaldab võrdsetel alustel osaleda kõigil põhjendatud nõuetele vastavatel isikutel. Riigi otsus võõrandada Tootsi kinnistu avalikul enampakkumisel on avalike huvidega enam kooskõlas kui kinnistu koormamine otsustuskorras ühe ettevõtja kasuks. Enampakkumine annab kõigile huvitatud isikutele võrdse võimaluse kinnistu omandamise nimel konkureerida. Arvestades, et tegemist on ühega vähestest piirkondadest, kuhu on Eestis võimalik tuuleparki rajada, on selle kinnistu omandamisest huvitatud mitmed tuuleenergiaettevõtjad. Tuuleenergiaettevõtjate suur huvi Tootsi kinnistu omandamise vastu ilmnes selgelt haldusasjas nr 3-16-2635 esitatud kaebustest, kus vaidlustati Vabariigi Valitsuse 09.12.2016 korraldust nr 404 Tootsi kinnistu üleandmise kohta mitterahalise sissemaksena Eesti Energia AS-i aktsiakapitali. Tootsi kinnistu võõrandamine enampakkumisel otsustati selleks, et kõigil soovijatel oleks võimalus võrdselt kinnistu omandamist taotleda. Suure huvi tõttu kinnistu vastu võib enampakkumise tulemusel riigile laekuda suurem tulu kui otsustuskorras koormamise korral. Sarnaselt teistele tuuleenergiaettevõtjatele on ka kaebajal võimalik enampakkumisel osaleda ja oma pakkumine esitada. 5(10)
3-17-2911 5) Ekslik on kaebaja seisukoht, et vastustajal puudus pädevus otsustada Tootsi kinnistu võõrandamine metsaseaduse alusel. MS § 53 lg 1 järgi koosneb RMK vara riigivara valitseja poolt RMK valdusesse antud ning RMK enda tegevuse tulemusena tekkinud ja omandatud kinnis- ja vallasasjadest ning rahaliselt hinnatavatest õigustest ja kohustustest. Sama paragrahvi lõike 2 järgi on RMK KKM valitsetavat riigimetsamaad ja RMK valduses olevat muud vara valitsema volitatud asutus. Viidatud sätetest nähtub, et RMK vara hulka võib kuuluda ka muu vara peale metsamaa, sh muu kinnisvara. RMK-l on MS § 53 lg 3 järgi õigus tema valduses olevat vara käsutada, järelikult oli tal ka õigus Tootsi kinnistut võõrandada. Vastustaja 12.10.2017 otsusest nähtuvalt oli vastustajal kinnistu võõrandamiseks olemas ka KKM kui riigivara valitseja nõusolek – KKM 10.05.2017 kooskõlastuskiri nr 13-1/17/3203-2. MENETLUSOSALISTE SEISUKOHAD APELLATSIOONIMENETLUSES
11.Eleon AS palub apellatsioonkaebuses halduskohtu otsus tühistada ja teha asjas uus otsus, millega tema kaebus rahuldada. 1) Halduskohus leidis ebaõigesti, et vastustajal oli pädevus otsustada Tootsi kinnistu võõrandamine metsaseaduse alusel. RMK pädevuses on MS § 53 lg 2 kohaselt üksnes metsamaa sihtotstarbega kinnisasjade valitsemine. Kuna Tootsi kinnistu ei ole riigimetsamaa, puudub RMK-l õiguslik alus selle võõrandamiseks metsaseaduse alusel. 2) Tallinna Ringkonnakohus leidis 30.11.2017 määruses haldusasjas nr 3-17-2225, et ehkki kaebajal pole subjektiivset õigust nõuda Tootsi kinnistu koormamist hoonestusõigusega tema kasuks, on kaebajal õigus tema taotluse õiguspärasele menetlemisele ja kaalumisele. Vaidlustatud RMK otsused muudavad kaebaja taotluse rahuldamise võimatuks ilma kaebaja taotluse sisulise hindamiseta. Seega riivavad need otsused kaebaja õigusi ning kaebajal on nende vaidlustamiseks kaebeõigus. 3) Õige ei ole kohtu seisukoht, et riigil on oma vara suhtes samad õigused nagu teistel isikutel. Riigile kuuluv kinnisasi on avalik ressurss. Kohtupraktikas on leitud, et kohaliku omavalitsuse seisund oma vara kasutusse andmisel erineb situatsioonist, milles on oma vara kasutusse andvad eraisikud (Riigikohtu erikogu 20.12.2001 otsus nr 3-3-1-15-01, p 14). Avaliku ressursi kasutusse andmine peab toimuma kohases menetluses, mis tagab ühetaolise kohtlemise, avalikkuse ja läbipaistvuse ning proportsionaalsuse. Osale ettevõtjatest eeliste loomine piiratud avalikule ressursile ligipääsul riivab samalaadsest eelisest huvitatud isikute ettevõtlusvabadust, piirab konkurentsi ning võib riivata võrdsuspõhiõigust (Riigikohtu lahendid nr 3-3-1-66-10 (p 17), nr 3-3-1-59-05 (p 17) ja nr 3-3-1-29-12 (p 14)). Õigusvastane oli võtta vastu otsus Tootsi kinnistu võõrandamiseks enampakkumisel, jättes arvestamata, et sama kinnisasja suhtes on pooleli hoonestusõigusega koormamise menetlus. 4) Vabariigi Valitsus ei võtnud 27.04.2017 istungil vastu haldusakti Tootsi kinnistu võõrandamiseks enampakkumise korraldamise kohta ja seega ei tehtud vastavat siduvat otsust ka avalikkusele teatavaks. Enampakkumise korraldamise õiguslikuks aluseks on RMK 12.10.2017 otsus, mitte Vabariigi Valitsuse protokolliline otsus. Kaebaja esitas taotluse hoonestusõiguse seadmiseks enne seda, kui RMK võttis vastu otsuse korraldada enampakkumine. Sellest tulenevalt oli kaebajal õiguspärane ootus, et riik ei alusta tema taotluse menetlemise ajal sama kinnistut puudutavat paralleelset menetlust, mis muudab kaebaja taotluse rahuldamise võimatuks. 5) Halduskohtu põhjendused selle kohta, et Tootsi kinnistu võõrandamine avalikul enampakkumisel on avalike huvidega enam kooskõlas kui kinnistu hoonestusõigusega koormamine ühe ettevõtja kasuks, on asjakohatud. Kuna kaebaja taotluse menetlus on pooleli, 6(10)
3-17-2911 pole sellega seoses kaalutud ka erinevaid huve. Halduskohus ei saa kaalutlusõigust haldusorgani eest teostada. Lisaks on halduskohus jätnud tähelepanuta selle, et RVS 5. ptk 5. jao regulatsiooni kohaldamine eeldab samuti isikute võrdset kohtlemist ning ausat ja läbipaistvat menetlust. Sellekohane täpsem menetluskord kehtestatakse RVS § 741 lg 3 alusel kehtestatava rakendusmäärusega.
12.Riigimetsa Majandamise Keskus vaidleb apellatsioonkaebusele vastu ning palub jätta see rahuldamata ja halduskohtu otsus muutmata. 1) RMK valduses oleva riigivara valitsemisel tuleb arvestada metsaseaduses sätestatud erisusi. Tootsi kinnisasja kui riigivara valitsejaks on KKM, kes on kinnisasja andnud RMK valdusesse. Seega on kõnealuse kinnisasja näol tegemist „varaga“ MS § 53 mõttes ning sellele kohaldub MS § 53 jj sätted. Tõlgendades MS §-i 16, § 43 lg-t 2, § 53 lg-t 1 ja RMK põhimääruse § 9 koosmõjus MS § 59 lg-ga 1 ja § 60 lg 1 p-ga 1, tuleb järeldada, et RMK nõukogu on pädev otsustama ka maa, mille sihtotstarbeks ei ole metsamaa, võõrandamist. MS § 4 lg 2 p 2 eesmärgiks ei ole RMK õiguste piiramine varade (sh kinnisasjade) valdamisel, kasutamisel ja käsutamisel. Metsaseadus reguleerib ka RMK õiguslikku staatust ja pädevust, sh RMK pädevust tema valdusesse antud vara valdamiseks, kasutamiseks ja käsutamiseks. Seega tuleb metsaseadust käsitada eriseadusena riigivaraseaduse suhtes. 2) Kuni pole kehtestatud RVS § 741 lg-s 3 nimetatud tingimusi ja korda, ei ole võimalik esitada ega menetleda kinnisasja otsustuskorras hoonestusõigusega koormamise taotlusi. 3) RVS 5. ptk 5. jao regulatsiooni mõtteks ei saa olla võimaldada RVS § 741 lg-s 3 nimetatud taotluse esitamisega takistada riigil oma kinnisasja enampakkumisel võõrandamist. Seadusest ei tulene riigile keeldu alustada kinnisasja hoonestusõigusega koormamise taotluse menetlemise ajal muid sama kinnisasja puudutavaid menetlusi. Hoonestusõiguse seadmise taotluse rahuldamise korral eelistataks põhjendamatult kaebajat võrreldes teiste huvitatud isikutega. 4) See, kuidas menetletakse hoonestusõiguse seadmise taotlusi Vabariigi Valitsuse määruse eelnõu kohaselt, ei oma praeguses asjas tähtsust.
13.Keskkonnaministeerium palub jätta apellatsioonkaebus rahuldamata ja halduskohtu otsus muutmata. 1) RMK oli pädev otsustama metsaseaduse alusel Tootsi kinnistu avalikul enampakkumisel võõrandamine. 2) Olenemata sellest, kas Vabariigi Valitsuse 27.04.2017 otsus oli haldusakt või mitte, oli riigi kavatsus võõrandada Toosti kinnistu avalikul enampakkumisel teada ka üldsusele. 3) Riigi õigust oma kinnisasja võõrandada ei saa piirata asjaolu, et eraõiguslik isik on esitanud taotluse sellele kinnisasjale hoonestusõiguse seadmiseks. Sellise taotluse esitamine ei tekita isikule mingit õiguslikult kaitstavat positsiooni riigivara suhtes, mida selle võõrandamine saaks rikkuda.
RINGKONNAKOHTU PÕHJENDUSED
14.Ringkonnakohus lahendab esmalt kaebaja menetluslikud taotlused (I), seejärel tema apellatsioonkaebuse (II) ning viimaks jagab menetluskulud (III). I
15.Kaebaja avaldas apellatsioonkaebuses, et on nõus asja lahendamisega kirjalikus menetluses. Pärast seda, kui ringkonnakohus oli 20.12.2018 määrusega määranud asja lahendamiseks 7(10)
3-17-2911 kirjalikus menetluses, esitas kaebaja 22.02.2019 taotluse asja arutamiseks kohtuistungil. Kaebaja põhjendab taotlust sellega, et Eleon AS seaduslik esindaja soovib anda kohtule suulisi selgitusi 03.05.2017 taotluse esitamise asjaolude kohta ning selle kohta, miks peaks eelistama Tootsi kinnistu hoonestusõigusega koormamist selle võõrandamisele. HKMS § 131 lg 2 teise lause kohaselt võib menetlusosaline nõusoleku asja lahendamiseks kirjalikus menetluses tagasi võtta üksnes menetlusolukorra olulisel muutumisel. Ringkonnakohtu hinnangul ei ole praegusel juhul tegemist menetlusolukorra olulise muutumisega. Selleks ei saa olla pelgalt menetlusosalise või tema seadusliku esindaja soov anda kohtuistungil ütlusi. Samuti tuleb märkida, et asjaolud, mille kohta kaebaja seaduslik esindaja soovib selgitusi anda, ei ole vaidluse lahendamise seisukohast olulised.
16.Kaebaja on apellatsioonkaebusele lisanud Vabariigi Valitsuse määruse, millega kehtestatakse riigile kuuluva ettevõtluskeskkonna arendamiseks sobiva kinnisasja otsustuskorras hoonestusõigusega koormamise ja võõrandamise taotlemise ning otsustamise tingimused ja kord, eelnõu. Sama eelnõu asja materjalide juurde võtmist taotles kaebaja ka halduskohtus, kes jättis kaebaja taotluse rahuldamata. Lisaks esitas kaebaja 22.02.2019 menetlusdokumendi lisana ringkonnakohtule MKM-le adresseeritud KKM 31.05.2017 kooskõlastuskirja nimetatud määruse eelnõule. Sarnaselt halduskohtule leiab ringkonnakohus, et Vabariigi Valitsuse määruse eelnõu ei ole asjakohane tõend. Selle eelnõu sisu ei saa kuidagi mõjutada praeguse asja lahendamist. Niisamuti on asjakohatu eelnõu kooskõlastamist puudutav KKM kiri. Need tõendid tuleb kaebajale tagastada (HKMS § 185 lg 1, § 62 lg 2). II
17.Ringkonnakohus leiab, et apellatsioonkaebus ei ole põhjendatud ja tuleb jätta rahuldamata. Halduskohtu vaidlustatud otsus on seaduslik ja põhjendatud ning selle muutmiseks või tühistamiseks puudub alus. HKMS § 201 lg 4 alusel märgib ringkonnakohus, et nõustub halduskohtu otsuse põhjendustega ja järgib neid ega pea seetõttu vajalikuks kõiki halduskohtu põhjendusi üle korrata. Vastuseks apellatsioonkaebuse väidetele märgib ringkonnakohus järgmist.
18.Vabariigi Valitsuse 27.04.2017 protokolliline otsus enampakkumise korraldamise kohta on halduse siseakt, mis ei tekita õigusi ega kohustusi haldusvälistele isikutele. Otsuse kohta korraldada enampakkumine ei vormistatud eraldi haldusakti, nagu korralduse nr 404 kehtetuks tunnistamise kohta. Sellest pole aga alust teha järeldust, et otsus enampakkumise korraldamise kohta pole siduv. Kõnealune Vabariigi Valitsuse otsustus on haldusorganite edasise tegevuse lähtealuseks ning nad peavad sellest juhinduma. Ringkonnakohus märgib täiendavalt, et põhiseaduse § 87 p 2 järgi suunab ja koordineerib Vabariigi Valitsus valitsusasutuste tegevust. Vabariigi Valitsuse seaduse § 30 lg 31 kohaselt võib Vabariigi Valitsus anda korraldusega valitsusasutustele ülesandeid. Valitsusasutuste tegevuse suunamiseks ning neile ülesannete panemiseks ei pea valitsus vormistama eraldi haldusakte, vaid seda saab teha näiteks ka valitsuse istungil protokollilise otsusega. Otsuse vorm ei mõjuta aga selle siduvust: otsus on selle adressaatidele täitmiseks kohustuslik.
19.Vabariigi Valitsuse 27.04.2017 otsuse kohta korraldada avalik enampakkumine avaldati samal päeval pressiteade valitsuse veebilehel (RMK 06.12.2017 vastuse lisa 2) ning seda uudist kajastati ka meedias (KKM 06.12.2017 vastuse lisad 2 ja 3). Enampakkumise korraldamine otsustati ja tehti avalikkusele teatavaks enne seda, kui kaebaja esitas MKM-le taotluse Tootsi kinnistu otsustuskorras hoonestusõigusega koormamiseks. Seda fakti ei väära asjaolu, et RMK 8(10)
3-17-2911 otsused enampakkumise täpsemate tingimuste määramise kohta tehti hiljem. Juba seetõttu nõustub ringkonnakohus halduskohtuga, et kaebajal ei saanud 03.05.2017 taotluse esitamisel tekkida õiguspärast ootust, et Tootsi kinnistu koormatakse hoonestusõigusega. Ringkonnakohtu hinnangul ei tekkinud kaebajal ka õigust nõuda, et riik kaaluks pärast enampakkumise otsuse langetamist veel võimalust koormata kinnistu hoonestusõigusega kaebaja kasuks. Samas ka juhul, kui enampakkumise korraldamine oleks otsustatud pärast kaebaja taotlust, ei tuleneks ühestki õigusaktist takistust kinnisasi hoonestusõigusega koormamise asemel võõrandada. Kuna kaebajal pole õigust nõuda riigile kuuluva kinnisasja koormamist hoonestusõigusega enda kasuks, ei saa enampakkumise korraldamine sama kinnisasja võõrandamiseks rikkuda tema subjektiivseid õigusi. Riigi tegevus kaebaja taotluse menetlemisel ei ole praeguse vaidluse esemeks.
20.Kaebaja viidatud kohtupraktikast tulenevalt peab avaliku ressursi kasutusse andmine toimuma kohases menetluses, mis tagab ühetaolise kohtlemise, avalikkuse, läbipaistvuse ja proportsionaalsuse ning võimaldab võrdsetel alustel osaleda kõigil põhjendatud nõuetele vastavatel isikutel (Riigikohtu lahendid nr 3-3-1-29-12 (p 14), nr 3-3-1-66-10 (p 17) ja 3-3-159-05 (p 17) ja nr 3-3-1-15-01 (p 14)). Halduskohus on õigesti leidnud, et enampakkumise korraldamine on nende põhimõtetega paremini kooskõlas kui avaliku vara otsustuskorras kasutusse andmine, mida kaebaja oma taotlusega saavutada soovib. Otsustuskorras riigivara kasutamiseks andmine ei eelda enampakkumise korraldamist, millel saaks võimaluse osaleda kõik Tootsi kinnistust huvitatud isikud. Asjaolu, et ka RVS 5. ptk 5. jao sätete kohaldamisel peab riik järgima eelnimetatud põhimõtteid, ei muuda vara otsustuskorras kasutusse andmist enampakkumisest läbipaistvamaks ning võrdse kohtlemise põhimõtet ja avalikke huve arvestades eelistatumaks.
21.RMK tugines 12.10.2017 otsuses MS § 53 lg-le 5, § 59 lg-tele 1 ja 2, § 60 lg 1 p-le 1 ja § 61 lg 1 p-le 5, RMK põhimääruse §-le 26, § 31 lg-tele 2, 3 ja 4 ning KKM 10.05.2017 kooskõlastuskirjale. Kaebaja on ka apellatsioonimenetluses seisukohal, et vastustajal polnud pädevust otsustada Tootsi kinnistu võõrandamine metsaseaduse alusel.
22.MS § 53 lg 1 kohaselt on RMK vara riigivara valitseja poolt RMK valdusesse antud ning RMK enda tegevuse tulemusena tekkinud ja omandatud kinnis- ja vallasasjad ning rahaliselt hinnatavad õigused ja kohustused. RMK on KKM valitsetavat riigimetsamaad ja RMK valduses olevat muud vara valitsema volitatud asutus (MS § 53 lg 2). RMK valdab, kasutab ja käsutab tema valduses olevat vara riigimetsa majandamiseks ja tulu saamiseks metsaseaduses sätestatud korras (MS § 53 lg 3 ls 1). Riigile kuuluva ja RMK valduses oleva kinnisvara müügi kooskõlastab RMK riigivara valitsejaga (MS § 53 lg 5). Metsaseadusest ei tulene, et RMK saaks valitseda üksnes metsamaa sihtotstarbega kinnisasju. Viidatud sätetes nimetatud „muu vara“ võib hõlmata ka kinnisasju, mis ei kuulu riigimetsamaa hulka. RMK-l on seega MS § 53 lg-st 3 tulenevalt õigus käsutada tema valduses olevaid kinnisasju sõltumata nende sihtotstarbest. KKM riigivara valitsejana on Tootsi kinnistu võõrandamise kooskõlastanud. Seega ei esinenud seadusest tulenevaid takistusi korraldada enampakkumist.
23.MS § 59 lg 1 järgi võõrandatakse vara tulu saamiseks, kui vara ei ole riigimetsa majandamiseks vajalik ning vara võõrandamine on majanduslikult otstarbekam vara kasutusse andmisest. Kohus ei saa haldusorgani otstarbekusotsust kontrollida ja hinnata, kas vara võõrandamine on majanduslikult otstarbekam vara kasutusse andmisest. MS § 59 lg 1 kaitseb avalikke huve (riigi majanduslikke huve), mitte kaebaja huve. Kaebaja ei saa enampakkumise korraldamist puudutavaid otsuseid vaidlustada argumendiga, et riigile oleks kasulikum anda kinnisasi tema kasutusse. Kaebajal ei ole seega subjektiivset õigust nõuda vaidlustatud otsuste 9(10)
3-17-2911 kontrollimist selles osas (vt nt Riigikohtu 23.10.2013 määrus nr 3-3-1-29-13, p 16 ja seal viidatud kohtupraktika). III
24.HKMS § 108 lg 1 kohaselt kannab menetluskulud pool, kelle kahjuks otsus tehti. Kuna kaebaja apellatsioonkaebus jääb rahuldamata, kannab menetluskulud kaebaja. Vastustaja on ringkonnakohtule esitanud taotluse 801,67 euro suuruse õigusabikulu väljamõistmiseks kaebajalt. Vastustaja taotles õigusabikulude hüvitamist ka esimeses kohtuastmes. Halduskohus jättis vastustaja taotluse kohtupraktikale tuginedes rahuldamata, leides, et vaidlus ei väljunud vastustaja igapäevase põhitegevuse raamidest ning tegemist ei olnud õiguslikult sedavõrd keerulise vaidlusega, et RMK juristid poleks olnud võimelised vastustajat kohtumenetluses esindama. Arvestades, et teises kohtuastmes on vaidlusküsimused jäänud samaks, leiab ringkonnakohus, et samadel põhjustel tuleb ka vastustaja apellatsioonimenetluse kulud jätta HKMS § 109 lg 6 alusel tema enda kanda.
(allkirjastatud digitaalselt)
10(10)
Allikas: Riigi Teataja avaandmed. Füüsiliste isikute nimed on kohtu poolt anonümiseeritud. Andmed on informatiivsed.