Tartu Ringkonnakohus Tiina Pappel, Tanel Saar, Madis Ernits
Määruse tegemise aeg ja koht Haldusasja number
29.11.2018, Tartu 3-18-123
Haldusasi
AS Atko Bussiliinid kaebus Narva Linnavalitsuse Linnamajandusameti 03.10.2017. a teatele nr 1-17/4107 lisatud toetussummade vähendamise akti, toetussummade vähendamise akti muudatuse ning Narva Linnavalitsuse 13.12.2017. a vaideotsuse tühistamiseks. Tartu Halduskohtu 19.07.2018. a määrus AS Atko Bussiliinid määruskaebus
Vaidlustatud kohtulahend Kaebuse esitaja ja kaebuse liik Asja läbivaatamine Menetlusosalised
Kirjalik menetlus Määruskaebuse esitaja AS Atko Bussiliinid Esindaja v-adv Keijo Lindeberg Vastustaja Narva linn Esindaja adv Andrei Matvejev
RESOLUTSIOON
1.Uuendada asja arutamine haldusasjas nr 3-18-123.
2.Rahuldada määruskaebus, tühistada Tartu Halduskohtu 19.07.2018. a määrus ning saata asi menetluse jätkamiseks tagasi Tartu Halduskohtule.
EDASIKAEBAMISE KORD
Määruse resolutsiooni punkti 2 peale võib esitada määruskaebuse otse Riigikohtule 15 päeva jooksul määruse kättetoimetamisest arvates.
ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK
1.Narva Linnvalitsuse Linnamajandusamet ja määruskaebuse esitaja sõlmisid 05.10.2015 avaliku riigihanke tulemusena Narva linna avaliku bussiveo teenindamise lepingu nr 179 (ATL nr 179), mille alusel kohustus määruskaebuse esitaja korraldama Narva linna bussiliinivedu ajavahemikus 01.02.2016–31.01.2022.
2.Vastustaja saatis 03.10.2017 määruskaebuse esitajale lepingu rikkumise teate nr 1-17/4107. Teatele olid lisatud teenuse kvaliteedi mittevastavuse akt, toetussumma vähendamise akt ja bussipeatuste kontrolltabel. Teenuse kvaliteedi mittevastavuse akti kohaselt tuvastas vastustaja Narva linnas asuvate bussipeatuste kontrollimisel, et bussipeatuste kontrolltabelis nimetatud
bussipeatustes puudusid alates 01.10.2017 kehtivad sõiduplaanid. Sellega rikkus määruskaebuse esitaja ATL nr 179 punkti 5.1.18. Toetussummade vähendamise aktiga rakendas vastustaja määruskaebuse esitaja suhtes leppetrahvi summas 3700 eurot ning vähendas selles ulatuses määruskaebuse esitajale makstavat toetussummat. Toetussummade vähendamise aktist tulenevalt fikseeris vastustaja nõuete rikkumise 37-s bussipeatuses ning rakendas iga rikkumise eest leppetrahvi ATL nr 179 p-s 8.8 sätestatud maksimaalses määras ehk 100 eurot ühe rikkumise kohta.
3.Määruskaebuse esitaja esitas 02.11.2017 vastustaja toetussumma vähendamise akti peale vaide.
4.Vastustaja esitas 04.12.2017 määruskaebuse esitajale toetussummade vähendamise akti muudatuse nr 1-7/11219-3, mille lisa 1 oli 01.12.2017. a akt toetussumma vähendamise akti muutmise kohta. Vastustaja vähendas toetussummat 3700 euro asemel 3600 euro võrra, kuna rikkumine tuvastati üksnes 36 bussipeatuse osas.
5.Vastustaja jättis 13.12.2017. a vaideotsusega määruskaebuse esitaja vaide rahuldamata.
6.Määruskaebuse esitaja esitas 17.01.2018 Tartu Halduskohtule kaebuse, milles palus tühistada vastustaja 13.12.2017. a vaideotsuse, 03.10.2017. a teatega nr 1-7/4107 saadetud toetussumma vähendamise akti ning 04.12.2017 saadetud toetussumma akti vähendamise muudatuse, millega määrati määruskaebuse esitajale leppetrahv summas 3600 eurot ning vähendati vastavalt määruskaebuse esitajale 2017. aastal makstavat toetussummat. Määruskaebuse esitaja hinnangul on haldusakt formaalselt õigusvastane, sest talle ei tagatud enne 03.10.2017. a teate saatmist haldusmenetluse seaduse (HMS) §-s 40 sätestatud võimalust olla ära kuulatud. Samuti tuleneb sellest asjaolust kaalutlusviga, sest vastustaja ei saanud määruskaebuse esitaja seisukohtadega arvestada. Määruskaebuse esitaja teavitas vastustajat ühistranspordi infosüsteemi (ÜTRIS) kasutamisega seotud probleemidest, mis raskendasid sõiduplaanide õigeaegset paigaldamist. Kuna vastustaja ei vastanud, siis eeldas määruskaebuse esitaja, et vastustaja käsitleb seda ettenägematu olukorrana. Vastustaja oleks saanud anda sõiduplaanide paigaldamisega seotud probleemide kõrvaldamiseks tähtaja, mistõttu ei ole leppetrahvi kohaldamine õigustatud. Igal juhul oleks pidanud määruskaebuse esitajat leppetrahvi kohaldamise tahtest teavitama. Leppetrahvi kohaldamine ei ole selline meede, mille viivitamatul kohaldamisel hoitaks ära mingi kahju või kaitstakse viivitamatult kaitset vajavat avalikku huvi. ATL nr 179 p 8.8 näeb vastustajale ette kaalutlusruumi, kuid vastustaja on vaid lakooniliselt märkinud, et maksimummääras leppetrahvi kohaldamine on rikkumise raskust arvestades põhjendatud. Lisaks ei ole toetussummade vähendamise aktides märgitud vastustaja kaalutlusi, mistõttu on aktid kaalutlusveaga ning kuuluvad tühistamisele. Toetussumma vähendamine ei motiveeri vedajat oma kohustusi paremini täitma olukorras, kus temast sõltumatutel asjaoludel ootamatu rikke tõttu infosüsteemis ei ole vedajal võimalik oma kohustusi täita. Seega olid määruskaebuse esitaja rikkumised vabandatavad. Määruskaebuse esitajal ei olnud ajavahemikul 28.09.– 03.10.2017 võimalik Maanteeameti hallatavasse ÜTRIS-terminali turberiskide tõttu siseneda. Kuna uued sõiduplaanid kinnitati alles 29.09.2017 ning need hakkasid kehtima juba 01.10.2017, siis ei olnud määruskaebuse esitajal võimalik sõiduplaane nende kehtivuse alguseks bussipeatustesse paigaldada. Ka Maanteeamet on käsitlenud seda force majore olukorrana. Vaideotsuses esitatud seisukoht, et vastustajale olid sõiduplaanid esitatud kooskõlastamiseks juba 28.09.2017, ei oma tähtsust, sest praktikast tulenevalt ei pane määruskaebuse esitaja peatustesse üles kooskõlastamata sõiduplaane. Määruskaebuse esitaja paigutas nõuetekohased
sõiduplaanid bussipeatustesse esimesel võimalusel 03.10.2017. Sõidupeatustesse käsitsi tehtud sõiduplaanide paigutamise 02.10.2017 tingis asjaolu, et Maanteeamet lubas 02.10.2017 registrile ligipääsu tagada, kuid seda ei juhtunud. ATL nr 179 p 5.1.18 kohaselt on bussipeatuste varustamine ilmastikukindlate infotahvlitega vastustaja ülesanne. Määruskaebuse esitajat ei saa võtta vastutusele sõiduplaanide puudumise eest peatuste osas, milles puudus ilmastikukindel infotahvel. Määruskaebuse esitaja leidis, et toetussummat ei vähendatud üksnes 01.12.2017. a aktiga, sest sealt ei nähtu vastustaja tahet tühistada varasem akt täies ulatuses, samuti pole seda akti võimalik ilma eelmise aktiga tutvumata mõista.
7.Vastustaja esitas halduskohtule 04.04.2018 hiljem täiendatud vastuse kaebusele, milles palub määruskaebuse esitaja kaebuse jätta rahuldamata. Vastustaja selgitas, et määruskaebuse esitajale tagati faktiliselt ärakuulamise õigus, kuna määruskaebuse esitaja esitas 03.10.2017 omapoolsed arvamused akti kohta. Kaalutlusõiguse kohaldamine lepingust tulenevate sanktsioonide rakendamisel ei ole kohustuslik ja vastustaja vähendas õigesti määruskaebuse esitajale väljamaksmiseks kuuluva toetuse summat. Vaidlustatud aktis ja selle lisades on märgitud kaalutlused, millest vastustaja lähtus. Ka halduslepingu puhul toimub kohustuste rikkumisest tulenevate õiguskaitsevahendite kohaldamine võlaõigusseaduses (VÕS) ettenähtud korras ja alustel. ATL nr 179 p-ga 8.8 ettenähtud õiguskaitsevahend on toetussumma vähendamine, mis on saamalaadne lepingu hinna alandamisega. Läbirääkimised on tsiviilõigusliku lepingu tunnuseks, kuid haldusmenetluse seadus ei näe ette võimalust pidada läbirääkimisi. Toetussummade vähendamine on menetlustoiming, mis vormistatakse haldusaktiga. Lisaks tõi vastustaja välja, et määruskaebuse esitaja ei ole esitanud kohustamiskaebust, mis on efektiivseks õiguskaitsevahendiks. Vaidlustatud akt on tühistatud 01.12.2017. a aktiga, millele on viidatud ka 04.12.2017. a teates. Isegi kui käsitleda kaebust 04.12.2017. a teate tühistamise nõudena, on määruskaebuse esitaja 01.12.2017 ära kuulatud ning aktis on esitatud kõik kaalutlused, millest vastustaja lähtus. Tegemist oli korduva rikkumisega, mille tulemusena ei olnud sõitjatel võimalik saada adekvaatset infot sõiduplaanide kohta. Maanteeameti andmebaasi kasutamise raskused ei ole vastustaja hinnangul vabandatavad asjaolud, sest määruskaebuse esitajal oli võimalik sõiduplaanid vormistada teisel viisil ning need bussipeatustesse paigaldada.
8.Tartu Halduskohus jättis 19.07.2017. a määrusega määruskaebuse esitaja kaebuse läbi vaatamata. Halduskohus leidis, et hoolimata asjaolust, et määruskaebuse esitaja pole 01.12.2017. a toetussumma vähendamise akti selgesõnaliselt vaidlustanud, on tema tahteks vaidlustada toetussummade vähendamise lõppotsust, mis hõlmab ka 04.12.2017. a teatise lisaks olevat 01.12.2017. a akti. 01.12.2017. a akti ja 04.12.2017. a teatisega koosmõjus ei tühistatud varasemat akti täielikult, vaid muudeti üksnes toetussumma vähendamise ulatust, mistõttu on 03.10.2017. a teatis ja selle lisaks olev toetussumma vähendamise akt jätkuvalt kehtivad osas, millega nähakse ette toetussumma vähendamine 3600 euro võrra. Samas leidis halduskohus, et ei saa asja sisuliselt lahendada, sest toetussumma vähendamine ATL nr 179 p-de 5.1.18, 8.8 ning 8.10 alusel on õiguslikult olemuselt käsitletav eraõigusliku lepingu alusel leppetrahvi kohaldamisena. Halduskohus selgitas, et riigihanke tulemusena sõlmitavad teenuse osutamise lepingud on üldjuhul eraõiguslikud lepingud, mille alusel tekkivaid vaidlusi lahendab maakohus. Vaid erandjuhtudel, kui teenuse tellija soovib üle anda avalik-õigusliku ülesande, saab lepingut käsitleda halduslepinguna. Kuna leppetrahvi kohaldamise õiguse võib ette näha nii halduslepingus kui ka eraõiguslikus lepingus, ei tingi leppetrahvi kohaldamine veel halduskohtu pädevuse puudumist. Tähtis on lepingu sisu ja
olemus. Tartu Ringkonnakohus jättis haldusasjas nr 3-17-1329, milles määruskaebuse esitaja vaidlustas samuti ATL nr 179 alusel toetussummade vähendamise akte, kaebuse läbi vaatamata, sest leidis, et määruskaebuse esitaja ja vastustaja vahel sõlmitud ATL nr 179 näol on tegemist eraõigusliku lepinguga, mistõttu puudub halduskohtul pädevus asja lahendada. Halduskohus lähtus ühtse kohtupraktika tagamise eesmärgil Tartu Ringkonnakohtu poolt haldusasjas nr 3-17-1329 võetud seisukohtadest. Eelnevast tulenevalt jättis halduskohus HKMS § 151 lg 1 ja § 121 lg 1 p 1 alusel kaebuse läbi vaatamata.
MENETLUSOSALISTE SEISUKOHAD RINGKONNAKOHTUS
9.Määruskaebuse esitaja esitas Tartu Ringkonnakohtule 16.08.2018 Tartu Halduskohtu 19.07.2018. a määruse peale määruskaebuse, milles palus Tartu Halduskohtu 19.07.2018. a määruse tühistada. Määruskaebuse esitaja on seisukohal, et ATL nr 179 on haldusleping. Ka Riigikohus on lahendi nr 3-2-1-49-04 punktis 14 sedastanud, et KOKS § 6 lg 1 tähenduses ühistranspordi korraldamine on avalik-õiguslik ülesanne, mille täitmiseks linnal on õigus sõlmida lepinguid. Poolte tahe sõlmida Narva linna bussiliiniveo korraldamiseks just haldusleping nähtub selgelt lepingu preambulist, kus on otsesõnu öeldud, et tegemist on halduslepinguga. Ühistranspordiseaduse § 20 lg-t 1 võib mõista nii, et seadus näeb linnasisese sõitjateveo korraldamiseks volitamiseks ette üksnes halduslepingu sõlmimise. Määruskaebuse esitaja hinnangul nähtub ka hetkel kehtiva ühistranspordiseaduse eelnõu (404 SE) seletuskirjast seadusandja tahe käsitleda avaliku teenindamise lepinguid halduslepingutena. Määruskaebuse esitaja leiab, et määruskaebuse esitaja ja vastustaja vahel sõlmitud ATL nr 179 on sisult väga sarnane Riigikohtu lahendis nr 3-2-1-49-04 kirjeldatud halduslepinguga. Samuti reguleeritakse vastustaja ja määruskaebuse esitaja vahel sõlmitud lepinguga muu hulgas ühistranspordi kasutajate õigusi, mistõttu halduskoostöö seaduse § 3 lg 4 järgi ei saa tegemist olla tsiviilõigusliku lepinguga. Määruskaebuse esitaja jaoks on arusaamatu, miks on halduskohus lähtunud Tartu Ringkonnakohtu poolt haldusasjas nr 3-17-1329 tehtud määrusest, kuna viidatud ringkonnakohtu määrus pole jõustunud ja määruse kohta on kirjutanud eriarvamuse kohtunik Tiina Pappel, kelle hinnangul on lepinguga määruskaebuse esitajale pandud kohustused avalikõigusliku iseloomuga. Põhjendatud oleks olnud lähtuda Tartu Ringkonnakohtu 22.08.2014. a jõustunud määrusest haldusasjas nr 3-14-431, kus ringkonnakohus leidis, et määruskaebuse esitaja ja Kohtla-Järve linna vahel sarnastel tingimustel sõlmitud avaliku teenindamise leping on olemuslikult haldusleping.
RINGKONNAKOHTU SEISUKOHAD
10.Käesolevas asjas tugines halduskohus kaebuse läbi vaatamata jätmisel sellele, et Tartu Ringkonnakohus asus 06.07.2018. a määruses seisukohale, et määruskaebuse esitaja ja vastustaja vahel sõlmitud ATL nr 179 näol on tegemist eraõigusliku lepinguga, mitte halduslepinguga. Ringkonnakohus peatas 18.10.2018. a määrusega käesoleva haldusasja menetluse HKMS § 95 lg 1 alusel kuni haldusasjas nr 3-17-1329 menetluse lõppemiseni, et käesoleva asja lahendamisel saaks tugineda haldusasja nr 3-17-1329 järeldustele ATL nr 179 õigusliku iseloomu kohta. Riigikohus asus 21.11.2018. a määruses nr 3-17-1329 seisukohale, et ATL nr 179 on haldusleping.
11.HKMS § 99 lg 1 sätestab, et kohus uuendab peatunud või peatatud menetluse poole või kolmanda isiku taotlusel või omal algatusel määrusega pärast seda, kui menetluse peatamise aluseks olnud asjaolud on ära langenud. Kuna Riigikohus tuvastas, et ATL nr 179 on
haldusleping, mitte eraõiguslik leping, on menetluse peatamise aluseks olnud asjaolud ära langenud. Seega uuendab ringkonnakohus haldusasja nr 3-18-123 menetluse.
12.HKMS § 99 lg 4 sätestab, et uuendatud menetlus jätkub sealt, kus see pooleli jäi. Ringkonnakohus võttis 18.10.2018. a määrusega määruskaebuse esitaja määruskaebuse menetlusse. Seega vaatab ringkonnakohus järgnevalt määruskaebuse esitaja määruskaebuse läbi.
13.Kuivõrd tulenevalt Riigikohtu 21.11.2018. a määrusest nr 3-17-1329 on ATL nr 179 haldusleping, mitte eraõiguslik leping, on käeoleva vaidluse lahendamine halduskohtu pädevuses. Seega ei olnud määruskaebuse esitaja kaebuse läbi vaatamata jätmine halduskohtu poolt HKMS § 151 lg 1 ja § 121 lg 1 p 1 alusel põhjendatud.
14.Eelnevat arvestades rahuldab ringkonnakohus määruskaebuse, tühistab Tartu Halduskohtu 19.07.2018. a määruse täies ulatuses ning saadab asja menetluse jätkamiseks tagasi Tartu Halduskohtule.
/allkirjastatud digitaalselt/
Allikas: Riigi Teataja avaandmed. Füüsiliste isikute nimed on kohtu poolt anonümiseeritud. Andmed on informatiivsed.