Tartu Ringkonnakohus Tiina Pappel, Tanel Saar ja Einar Vene 11. oktoober 2018, Tartu 3-17-1068
Haldusasi
Marko Teiva ja Harald Rahupõllu kaebus Kadrina Vallavolikogu 23. veebruari 2017. a määruse nr 82 ja 2. mai 2017. a vaideotsuse nr 204 tühistamiseks
Vaidlustatud kohtulahend Menetluse alus ringkonnakohtus Asja läbivaatamine Menetlusosalised
Tartu Halduskohtu 27. juuli 2017. a otsus Marko Teiva ja Harald Rahupõllu apellatsioonkaebus Kirjalik menetlus Kaebaja Marko Teiva ja Harald Rahupõld Vastustajad Kadrina vald
RESOLUTSIOON
1.Jätta apellatsioonkaebus rahuldamata ja Tartu Halduskohtu 27. juuli 2017. a otsuse resolutsioon muutmata, muutes otsuse põhjendusi vastavalt käesoleva otsuse põhjendustele.
2.Jätta kaebajate ja vastustaja menetluskulu apellatsiooniastmes nende endi kanda.
EDASIKAEBAMISE KORD
Otsuse peale võib esitada kassatsioonkaebuse otse Riigikohtule 30 päeva jooksul otsuse avalikult teatavakstegemisest (kassatsioonkaebuse esitamise viimane päev on seega 12. november 2018).
ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK
1.Kadrina Vallavolikogu 25. mai 2016. a määrusega nr 64 muudeti Kadrina alevikus asuva Tehnika tänava nimi Sauna tänavaks. Marko Teiva ja Harald Rahupõld esitasid selle määruse peale vaide kohanimeseaduse (KNS) § 20 alusel Vabariigi Valitsuse moodustatud kohanimenõukogule, kes rahuldas 5. septembri 2016. a otsusega vaide ja tunnistas määruse kehtetuks põhjendusel, et tänavanime muutmiseks puudus KNS § 7 lg 3 järgi vajalik ministri nõusolek. Kadrina vald esitas vaideotsuse peale kaebuse Tallinna Halduskohtule, kes jättis kaebuse rahuldamata. Kadrina valla esitatud apellatsioonkaebuse jättis Tallinna Ringkonnakohus 12. oktoobri 2017. a otsusega samuti rahuldamata. Ringkonnakohtu otsus on jõustunud.
Riigihalduse minister andis 4. oktoobril 2016 nõusoleku Tehnika tänava nime muutmiseks Sauna tänavaks aadresside XXX osas. Kadrina Vallavolikogu 23. veebruari 2017. a määrusega nr 82 täiendati vallavolikogu varasemat 25. mai 2016. a määruse põhjendavat osa viitega riigihalduse ministri nõusolekule ning määrati, et Tehnika tänava aadressikohad XX, mis kulgeb Rakvere teelt ja mille pikkuseks on 175 meetrit, uueks nimeks on Sauna tänav.
2.M. Teiv ja H. Rahupõld esitasid pärast edutut vaidemenetlust (vaie jäeti rahuldamata Kadrina Vallavolikogu 2. mai 2017. a vaideotsusega) kaebuse, milles palusid vallavolikogu 23. veebruari 2017. a määrus ning vaideotsus tühistada. Kaebuse kohaselt ei nähtu määrusest, millisel õiguslikul alusel muudetakse varasema määruse motiive. Samuti pole arusaadav määruse tervikkuju. H. Rahupõld elab vaidlusalusel tänaval ning tänavanime muutmine toob talle kaasa erinevad kohustused, sealhulgas vajaduse muuta enda rahvastikuregistri registreeringut, teavitada aadressiandmete muutmisest ning muuta erinevaid lepinguid.
3.Tartu Halduskohtu 27. juuli 2017. a otsusega jäeti kaebus rahuldamata järgmistel põhjendustel.
3.1.Tõele ei vasta kaebajate väide, nagu ei nähtuks vaidlustatud määrusest, kuidas varasema määruse motiive muudetakse. Uus määrus on ka motiveeritud.
3.2.Haldusmenetluse seaduse (HMS) § 64 lg-st 1 ja 2 tulenevalt on haldusorganil kaalutlusõigus, kas muuta juba välja antud haldusakti või mitte. Antud juhul ei toimunud siiski haldusakti muutmist, sest esialgse, 25. mai 2016. a määruse resolutsiooni ei muudetud. Asjaolu, et lisaks korrati osaliselt üle ka varasema määruse resolutsioon, lisades sinna sulgudesse eraldatuna muudetud nimega tänavalõigu konkreetseid aadressikohti puudutav täpsustus, ei anna kellelegi täiendavaid õigusi ega pane uusi kohustusi. See ei muuda määrust ka arusaamatuks. Seetõttu on põhjendamatu kaebuse etteheide, et määruse nr 64 tervikkujust pole võimalik aru saada.
3.3.Kuna vaidlustatud määruse tühistamiseks puudub alus, ei saa seda olemas olla ka vaideotsuse osas.
ASJAOSALISTE PÕHJENDUSED APELLATSIOONIMENETLUSES
4.M. Teiva ja H. Rahupõld esitasid apellatsioonkaebuse, milles palusid halduskohtu otsus tühistada ja uue otsusega kaebus rahuldada. Apellatsioonkaebuse kohaselt ei heitnud kaebajad ette mitte haldusakti resolutsiooni, vaid haldusakti põhjenduste muutmist. Haldusakti resolutsiooni muutmiseks on asjakohane regulatsioon olemas, kuid haldusakti põhjenduste muutmiseks sellist regulatsiooni olemas ei ole. Haldusorgan on teinud midagi (muutnud haldusakti põhjendusi), mille tegemise õigust ükski õigusakt talle ette ei näe. Hoolimata sellest, et ei vastustaja ega halduskohus ei ole viidanud normile, mis lubaks haldusakti põhjendusi tagantjärele muuta, on kaebus ikkagi jäetud rahuldamata.
5.Kadrina valla vastuses palutakse jätta apellatsioonkaebus rahuldamata järgmistel põhjendustel.
5.1.Halduskohus on eristanud haldusakti muutmist ja haldusakti põhjenduste muutmist. Kohus on aktsepteerinud haldusorgani õigust muuta enda välja antud haldusakti.
5.2.Kuna haldusakti põhjenduste täiendamine ei mõjuta isikute õigusi ega kohustusi, ei muutnud see kaebaja õigusi ebasoodsalt.
5.3.Halduskohus on põhjenduste täiendamise õigusliku alusena viidanud KNS § 5 lg 1 p-le 3 ja kohaliku omavalitsuse korralduse seaduse § 6 lg 3 p-le 2.
RINGKONNAKOHTU PÕHJENDUSED
6.Apellatsioonkaebuse rahuldamiseks ei ole alust.
7.Kokkuvõtlikult väljendudes käib vaidlus selle üle, kas pärast esialgse tänavanime muutmist 25. mai 2016. a määrusega oli võimalik selle määruse andmisel tehtud menetlusviga – ministri nõusoleku puudumist – tagantjärgi heastada uue määrusega varasema määruse täiendamise teel, lisades sinna viite hiljem antud ministri nõusolekule
8.KNS § 7 lg 3 sätestab, et ametliku kohanime muutmisel, kui selleks ei esine KNS § 7 lg-tes 1-2 sätestatud aluseid, peab kohanimemääraja taotlema nõusolekut valdkonna eest vastutavalt ministrilt. Esimese, 25. mai 2016. a määruse andmise ajal ministri nõusolekut ei olnud, kuid riigihalduse ministri 4. oktoobri 2016. a nõusoleku andmisega oli see nõue täidetud ning esialgsele määrusele ette heidetud menetlusviga kõrvaldatud. Riigikohus on selgitanud, et tühistamiskaebus võib jääda rahuldamata kohtumenetluse käigus muutunud asjaolude tõttu, mille eest kaebaja ei vastuta (RKHKo 3-3-1-33-05, p 15) ning et ehkki haldusakti õiguspärasust tuleb kontrollida nende asjaolude valguses, mis esinesid haldusakti andmise ajal, peaksid kohtud arvestama ka sellega, kui kohtumenetluse käigus asjaolud muutuvad (RKHKo 3-3-1-52-04, p 18; 3-3-1-32-05, p 17). Samuti on Riigikohus põhjendanud korduvalt haldusakti tühistamata jätmist sellega, et tühistamise korral tuleks selline haldusakt uuesti välja anda (RKHKo 3-3-1-25-02, p 24; 3-3-1-42-03, p 38; 3-3-1-57-09, p 13; 3-3-1-87-10, p 20; 3-3-146-11, p 14; 3-3-1-29-12, p 19; 3-3-1-33-12, p 17; 3-3-1-85-12, p-d 16-17; 3-3-1-57-13, p 11; RKÜKo 3-3-1-85-10). Sellist lähenemist arvestades ei saa käesoleval ajal kehtivast halduskohtumenetluse seadustiku § 158 lg-st 2 teha absoluutset järeldust, et hilisemad muudatused tuleb tühistamisnõude lahendamisel alati tähelepanuta jätta. Seega tekib küsimus, kas algse, 25. mai 2016. a määruse üle käiva vaidluse lahendamisel oleks saanud arvesse võtta hiljem antud ministri nõusolekut. Kuid kuna käesolevas asjas on algne 25. mai 2016. a määrus kohanimenõukogu poolt vaideotsusega kehtetuks tunnistatud ning Tallinna Halduskohus ja Tallinna Ringkonnakohus jätsid selle peale esitatud kaebuse rahuldamata (haldusasi nr 3-161990), siis ringkonnakohus käesolevas asjas sellele küsimusele oma hinnangut ei anna.
8.Asjaolu, et Kadrina Vallavolikogu 25. mai 2016. a määrus on kohanimenõukogu 5. septembri 2016. a otsusega kehtetuks tunnistatud, tuleb aga käesolevas asjas arvesse võtta. KNS § 25 lg 1 järgi kohaldatakse kohanimenõukogu poolt nimevaidluse lahendamise menetlusele vaidemenetluse sätteid. Haldusmenetluse seaduse (HMS) § 86 ei kehtesta eriregulatsiooni vaideotsuse kehtivuse tekkimise aja suhtes. Seega kohaldub vaideotsusele HMS § 61 lg-s 1 sätestatud haldusakti kehtivuse alguse üldregulatsioon, mis sätestab, et haldusakt kehtib adressaadile teatavaks tegemisest või kättetoimetamisest alates. Vaideotsuse vaidlustamine ei oma erinevalt esimese astme kohtu otsuse vaidlustamisest otsuse kehtivuse saabumisele ka edasilükkavat mõju, st et vaideotsus jõustub ka siis, kui selle peale esitatakse kaebus kohtusse. Järelikult oli kohanimenõukogu vaideotsus selle teatavakstegemisest alates kehtiv ning Kadrina Vallavolikogu 5. septembri 2016. a määrus oli kehtetuks tunnistatud juba siis, kui Kadrina Vallavolikogu andis 23. veebruari 2017. a määruse, mille eesmärgiks selle sõnastusest lähtuvalt oli varasema 5. septembri 2016. a määruse muutmine. See, et vaideotsuse üle käis kohtuvaidlus, ei peatanud ega lükanud edasi vaideotsuse kehtivust. Järelikult oli kujunenud olukord, kus Kadrina Vallavolikogu 23. veebruari 2017. a määrusega muudeti 25. mai 2016. a määrust, mis oli juba kehtivuse kaotanud. Ringkonnakohtu hinnangul ei pruukinud selline käitumine olla vallavolikogu poolt kõige mõistlikum lahendus. Mõistlikum olnuks lahendada vaidlusalune tänavanime muutmine korrektselt ja selgesõnaliselt täiesti uue haldusakti andmisega, mitte juba kehtetu haldusakti muutmisega. Seda ei takistanud ka käimasolev kohtuvaidlus kohanimenõukogu vaideotsuse üle haldusasjas 3-16-1990, sest vallavolikogu oleks saanud seal enda esitatud kaebusest loobuda ja sellega kohtuvaidluse varem lõpetada või siis oodata ära ringkonnakohtu otsuse jõustumise.
Sellegipoolest saab viimase, 23. veebruari 2017. a määruse puhul arvesse võtta seda, et kuigi selle sõnastusest nähtuvalt täiendati varasemat määrust üksnes põhjenduste osas ja lisati sellele viide riigihalduse ministri nõusolekule, on selles uuesti üle korratud ka eelmise määruse resolutsioon järgmises sõnastuses: „Muuta Kadrina alevikus asuva liikluspinna, Tehnika tänav tee nr 2730202 ruumikuju ja määrata Tehnika tänava lõigu (aadressikohad XXX (kaasa arvatud)), mis kulgeb Rakvere teelt pikkusega 175 meetrit, uueks nimeks Sauna tänav vastavalt lisatud skeemile“ (tl 5). Mõnevõrra oli resolutsiooni isegi muudetud, suurimaks muudatuseks oli sulgudes lisatud tekst, kus nimetati ära konkreetsed aadressid, mis asuvad tänavalõigul, mille nime muudetakse (vrd tl 6). Seega kokkuvõttes saab asuda seisukohale, et ehkki 23. veebruari 2017. a määrus ei olnud selgesõnaliselt vormistatud uue haldusakti andmisena, vaid varasema haldusakti muutmisena, saab uut ja vana haldusakti kõrvutades väita, et tänu uues haldusaktis resolutsiooni (mõnevõrra muudetud kujul) ülekordamisele on uus, 23. veebruari 2017. a määrus siiski vaadeldav eraldiseisva haldusaktina, mis omab iseseisvat regulatiivset mõju.
9.Selle lähenemisega langeb ära põhiline probleem, mida heidab ette kaebaja – justkui oleks täiendatud ainult varasema haldusakti motiive, milleks õiguslikku alust ei olevat. Ringkonnakohtu lähenemise järgi saab lugeda 23. veebruari 2017. a määrus iseseisvat mõju omavaks haldusaktiks, mille andmine ei ole kuidagi keelatud. Ringkonnakohus möönab, et haldusakti põhjendused on selle lähenemise järgi kahes erinevas dokumendis – nii vallavolikogu hilisemas 23. veebruari 2017. a määruses, kus kirjeldatakse eeskätt seda, milline oli menetluse käik ning viidatakse riigihalduse ministri poolt antud nõusolekule, kui ka varasemas 25. mai 2016. a määruses, kus tuuakse ära määruse andmise õiguslikud alused. Samas on selline lähenemine iseenesest kooskõlas HMS § 56 lg 1 ls-ga, mis lubab haldusakti põhjendust esitada peale haldusakti ka muus dokumendis, mis on menetlusosalisel kättesaadav ja millele on haldusaktis viidatud. Mõlemad viimatinimetatud tingimused on täidetud. Ringkonnakohus möönab ka seda, et kujunenud tulemus ei pruugi kõige paremini vastata õigusselguse põhimõttele, sest haldusakti tervikkuju pole kõige paremini hoomatav. Siiski ei pea ringkonnakohus õigusselguse põhimõtte riivet käesoleval juhul nii tõsiseks, et see annaks aluse vaidlustatud määruse tühistamiseks. Sisuliselt on ka siin kohaldatav eelnevalt viidatud Riigikohtu lahendites korduvalt väljaöeldud põhimõte, et haldusakti tühistamine pole vajalik, kui samasugune haldusakt tuleks uuesti välja anda. Ka käesoleval juhul oleks uue samasuguse haldusakti väljaandmine võimalik, sest selle andmise eeldused on iseenesest täidetud, lihtsalt haldusakti vormistamine pole vastustajal õnnestunud kõige paremini. Samuti märgib ringkonnakohus, et käesoleva asja erandlikke asjaolusid arvestades on raske näha muud tõlgendust nende kahe määruse suhtes, mis viiks mõistliku tulemuseni.
10.Muid, sisulisi argumente, miks on Tehnika tänava ühe lõigu nimetamine Sauna tänavaks õigusvastane, ei ole kaebaja käesolevas asjas välja toonud. Ka varasema määruse üle käivas vaidluses oli põhiliseks argumendiks, miks M. Teiva ja H. Rahupõld oma eesmärgi saavutasid, üksnes see, et Kadrina Vallavolikogu ei olnud ära oodanud KNS § 7 lg 3 järgi nõutavat ministri nõusolekut. Muid argumente, miks saaks käesolevas asjas vaidlustatud määrust ning tänavalõigu nimemuutust pidada õigusvastaseks, ei näe ka ringkonnakohus. Seetõttu ei ole kaebuse rahuldamiseks alust.
11.Täiendavalt märgib ringkonnakohus, et kahest kaebajast vaid ühe, H. Rahupõllu puhul nähtub selge seos vaidlusaluse tänavalõiguga – ta elab seal enda omandis oleval kinnistul (tl 16p). M. Teiva osas selliseid seoseid ei nähtu. Ringkonnakohtu hinnangul võib see tähendada, et M. Teival puudub asjas seetõttu üldse kohtulik kaebeõigus. Asjaolu, et kohanimenõukogu aktsepteeris M.
Teiva vaide esitamise õigust, ei ole siinkohal asjassepuutuv, sest esiteks annabki KNS § 25 lg 2 laiema vaide esitamise õiguse – KNS § 25 lg 2 sätestab, et vaide esitamise õigus on lisaks haldusmenetluse seaduses sätestatud juhtudele ka isikul, kes leiab, et tema õigusi on rikutud kohanime ebaõige kasutamisega. Teiseks ei ole ringkonnakohtule teada, milliste õiguste rikkumise võimalust kohanimenõukogu M. Teiva puhul varasema määruse üle käivas vaidluses aktsepteeris, kuid igal juhul ei tähenda vaideõiguse aktsepteerimine vaideorgani poolt seda, et sama isiku kaebeõigust peaks aktsepteerima teise haldusakti üle käivas vaidluses automaatselt ka halduskohus. Haldusasjas 3-16-1990 osalesid M. Teiva ja H. Rahupõld kolmandate isikutena ning sellest ei saa teha kuidagi järeldust, et M. Teival peab olema seetõttu kaebeõigus ka käesolevas asjas. Kuna aga mõlema kaebaja kaebus jääb nagunii rahuldamata, ei pea ringkonnakohus vajalikuks M. Teiva osas kaebust läbi vaatamata jätta. Ka kaebeõiguse puudumisel võib kohus kaebuse rahuldamata jätta.
12.Eeltoodust tulenevalt jääb kaebajate apellatsioonkaebus rahuldamata. Kuna ringkonnakohtu põhjendused erinevad siiski halduskohtu põhjendustest, muudab ringkonnakohus halduskohtu põhjendusi vastavalt käesoleva otsuse põhjendustele. Kuna apellatsioonkaebus jääb rahuldamata, jäävad kaebajate menetluskulud apellatsiooniastmes (576,6 eurot) nende endi kanda. Vastustaja poolt kantud advokaadi õigusabikulud apellatsiooniastmes (1461,6 eurot) jäävad vastustaja enda kanda, kuna sarnaselt halduskohtuga ei näe ka ringkonnakohus, et käesolev vaidlus oleks olnud oma olemuselt selline, mis väljus kohaliku omavalitsuse põhitegevuse raamest ja õigustas välise õigusabi kasutamist.
/allkirjastatud digitaalselt/
Allikas: Riigi Teataja avaandmed. Füüsiliste isikute nimed on kohtu poolt anonümiseeritud. Andmed on informatiivsed.