Eesistuja Virgo Saarmets, liikmed Maret Altnurme ja Villem Lapimaa
Otsuse tegemise aeg ja koht
29. juuni 2017, Tallinn
Haldusasja number
3-15-917
Haldusasi
Arvo Sarapuu kaebus erakondade rahastamise järelevalve komisjoni 10. märtsi 2015. a ettekirjutuse nr 52 tühistamiseks
Vaidlustatud kohtulahend
Tallinna Halduskohtu 29. juuni 2016. a otsus
Menetlusosalised
Kaebaja – Arvo Sarapuu, esindaja v.adv Toomas Pikamäe Vastustaja – Erakondade rahastamise järelevalve komisjon, esindaja v.adv Küllike Namm
Menetluse alus ringkonnakohtus
Erakondade rahastamise apellatsioonkaebus
Asja läbivaatamine
Kirjalik menetlus
järelevalve
komisjoni
RESOLUTSIOON
Jätta Arvo Sarapuu 8. juuni 2017. a menetlusdokumendile täiendava tõendina lisatud erakondade rahastamise järelevalve komisjoni 18. veebruari 2015. a koosoleku protokoll nr 47 haldusasja nr 3-15-917 materjalide juurde võtmata.
Rahuldada erakondade rahastamise järelevalve komisjoni apellatsioonkaebus.
Tühistada Tallinna Halduskohtu 29. juuni 2016. a otsus haldusasjas nr 3-15-917 ja teha asjas uus otsus, millega jätta Arvo Sarapuu kaebus rahuldamata.
Menetlusosaliste menetluskulud esimese ja teise astme kohtus jätta nende endi kanda.
EDASIKAEBAMISE KORD
Otsuse peale võib esitada kassatsioonkaebuse Riigikohtule hiljemalt 31. juulil 2017 (HKMS § 212 lg 1). Vastuseks teise menetlusosalise poolt esitatud kassatsioonkaebusele ja sellega ühiseks läbivaatamiseks võib esitada vastukassatsioonkaebuse 14 päeva jooksul kassatsioonkaebuse
3-15-917 menetlusosalisele kättetoimetamisest arvates või ülejäänud kassatsioonitähtaja jooksul, kui see on pikem kui 14 päeva (HKMS § 215 lg-d 1 ja 3). Kui kassaator soovib asja arutamist kohtuistungil, tuleb seda kassatsioonkaebuses märkida, vastasel korral eeldatakse, et ta on nõus asja lahendamisega kirjalikus menetluses (HKMS § 213 lg 1 p 5). Sõltumata kohtuistungi soovi märkimisest võib Riigikohus kassatsioonkaebuse läbi vaadata kirjalikus menetluses, kui ta ei pea istungi korraldamist vajalikuks (HKMS § 223 lg 1). Kui menetlusosaline soovib kassatsioonkaebuse esitamiseks saada menetlusabi, tuleb tal Riigikohtule esitada vastavasisuline taotlus. Menetlusabi taotluse esitamine ei peata menetlustähtaja kulgemist (HKMS § 116 lg 5) ning kassatsioonitähtaja järgimiseks peab menetlusabi taotleja tegema tähtaja kestel ka menetlustoimingu, mille tegemiseks ta menetlusabi taotleb, eelkõige esitama kassatsioonkaebuse (HKMS § 116 lg 6).
ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK
1.Tallinna linnaruumis eksponeeriti 2013. a augustis ja septembris Hiiu staadioni talgutele ja avamisele kutsuvaid reklaame. Plakatil olid kujutatud Arvo Sarapuu, Edgar Savisaare ja Jaanus Mutli fotod koos nimedega ning plakatil oli ka tekst „Hiiu staadioni avapidu ja avamäng 15. september kell 12.00“ ning alumises paremas nurgas Tallinna linna logo. Reklaamplakati eest tasuti Tallinna Spordi- ja Noorsooameti eelarvest 11 000 eurot.
2.Erakondade rahastamise järelevalve komisjon (ERJK) kohustas 10.03.2015 ettekirjutusega nr 52 A. Sarapuud erakonnaseaduse (EKS) § 123 lg 1 ja lg 2 p 2, § 124 lg 1 ning § 1211 lg 1 p 2 ja lg 2 p-de 1 ja 2 alusel 30 päeva jooksul: 1) tagastama Tallinna linnale keelatud annetuse summas 3667 eurot (p 5.1); 2) kõrvaldama puudused tema poolt Eesti Keskerakonnale esitatud 2013. a kohaliku omavalitsuse volikogu valimiskampaania aruandes (p 5.2); 3) esitama ERJK-le tõendid eelnimetatud kohustuste täitmise kohta (p 5.3). Ettekirjutuse kohaselt kandideeris A. Sarapuu 2013. a kohaliku omavalitsuse volikogude valimistel Eesti Keskerakonna nimekirjas, kuid valimiskampaania aruandest ei nähtu, et Hiiu staadioni avamist kajastava reklaami eest oleks tasunud erakond või A. Sarapuu. Samas on eksperdid (reklaamiagentuur Zavod BBDO, Reklaaminõukoda, Tartu Ülikooli filosoofia ja semiootika instituut) leidnud, et kõnealune reklaam oli tajutav eksponeeritud isikute ja erakonna reklaamimisena valijatele (st seos Tallinna linnaga jäi plakatil nõrgaks) ning sellega loodi reklaamis eksponeeritud ametiisikutele kohaliku omavalitsuse volikogude valimisi silmas pidades eelis võrreldes teiste kandideerinud isikutega. Tallinna Ülikooli dotsendi Linnar Priimägi arvamus, et tegemist ei ole valimisreklaamiga, ei lükka ümber teiste asjatundjate seisukohti ega ole teiste hinnangutega võrdselt usaldusväärne. ERJK ei sea kahtluse alla kohaliku omavalitsuse õigust korraldada üritusi ka valimiste-eelsel perioodil, kuid ürituse reklaamil oli ebaproportsionaalne kasutada sedavõrd intensiivselt valimistel kandideerivaid isikuid. Selline isikureklaam on rahaliselt hinnatav hüve, mis suurendab kandidaadi võimalusi osutuda valituks ning vähendab vajadust teha kulutusi valimiskampaaniale. Tegemist oli Tallinna linna poolt A. Sarapuule tehtud keelatud annetusega EKS § 123 lg 2 p 2 tähenduses (summas 3667 eurot), mis tuleb EKS § 1211 lg 1 p 2 kohaselt selle teinud isikule (st Tallinna linnale) tagastada. Eesti Keskerakond esitas 10.10.2014 ERJK-le korrigeeritud 2013. a valimiskampaania aruande, millest nähtus, et A. Sarapuu on tasunud välireklaami eest 09.07.2014 Tallinna Linnakantseleile 3667 eurot. Seda arvestades lõpetas ERJK 22.10.2014 otsusega nr 31-3/142(10)
3-15-917 35/18 järelevalvemenetluse haldusakti andmata. Eesti Keskerakond esitas 12.01.2015 ERJKle uue korrigeeritud 2013. a valimiskampaania aruande, milles puudus viide, et A. Sarapuu oleks tasunud välireklaami eest 3667 eurot. Sellest järeldab ERJK, et A. Sarapuu poolt 09.07.2014 Tallinna Linnakantseleile tasutud 3667 eurot on temale tagastatud. Haldusmenetluse jätkamine ei kahjusta A. Sarapuu kaitsepositsiooni kriminaalmenetluses.
3.Arvo Sarapuu esitas 09.04.2015 Tallinna Halduskohtule kaebuse ERJK 10.03.2015 ettekirjutuse nr 52 tühistamiseks. EKS §-st 124 nähtuvalt on keelatud annetuse tagastamise kohustus erakonnal, mitte erakonna liikmel. EKS § 128 lg-te 2 ja 3 ning § 1211 lg 1 p 1 ja lg 2 p 1 koosmõjus on ERJK pädev tegema kaebajale ettekirjutuse üksnes tema valimiskampaania aruandes puuduste kõrvaldamiseks, kui A. Sarapuu aruandes esineb puudusi. Erakonna liikmelt saab ERJK nõuda üksnes EKS § 128 lg-tes 2 ja 3 ning § 1211 lg-s 6 sätestatud kohustuste täitmist. ERJK on tuginenud ebaõigetele ekspertarvamustele ja jätnud põhjendamatult arvestamata L. Priimägi arvamuse. Reklaaminõukoja ja Zavod BBDO arvamused on antud nelja reklaami kohta korraga (st üldistatult) ning ei arvesta kaebaja rolli Hiiu staadioni taasavamisel. Tartu Ülikooli arvamus on kallutatud ja ebaõige, sest selles ei ole vähimalgi määral hinnatud seda, miks ei ole Hiiu staadioni reklaam vaadeldav Tallinna linna teavitusena kohaliku omavalitsuse poolt avalikkusele loodud võimalusest. Ettekirjutuse tegemisel ei arvestatud kõiki tähtsust omavaid asjaolusid, rikutud on uurimispõhimõtet ja kaalutlusreegleid. ERJK ei ole arvestanud Tallinna linna 24.10.2014 vastuses viidatud õigusaktidega, mis nägid ette avalikkuse teavitamise Tallinna linna tegevusest, samuti OÜ Powerhouse kommunikatsioonianalüüsiga. Rikutud on ka ausa menetluse põhimõtteid, sest ERJK tegevus sõltub selle liikmete isikulistest ja poliitilistest eelistustest või huvidest ning tagatud ei ole otsustajate erapooletus.
4.Erakondade rahastamise järelevalve komisjon vaidles kirjalikus vastuses kaebusele vastu ja palus selle jätta rahuldamata. EKS § 1211 lg-st 1 tuleneb üheselt, et keelatud annetuse tagastamata jätmisel saab ettekirjutuse adressaadiks olla ka erakonna nimekirjas kandideerinud isik. Kui reklaam on suunatud eelkõige eksponeeritud isikute reklaamimisele, mitte avalike huvide edendamisele, on selle reklaami kulude kandmine käsitatav annetusena EKS § 123 lg 1 tähenduses. Hinnata tuleb reklaami kui terviku mõju sihtauditooriumile. Teavitustegevuse puhul ei ole avaliku huvi seisukohast põhjendatud ega õiguspärane omavalitsuse kulutus, millega seatakse tähelepanu keskmesse mõni erakond või poliitik nende poliitilisi huve teenival eesmärgil. Asjaolusid arvestades oli esmajoones tegemist isikureklaamiga ning teavituskampaania läbiviimise eesmärk oli teisejärguline. Tallinna linna õigusaktid ja OÜ Powerhouse kommunikatsioonianalüüs omavad ettekirjutusega üksnes kaudset seost. ERJK-s on võrdsetel alustel esindatud kõik parlamendi erakonnad, mis kindlustab selle haldusorgani erapooletuse.
5.Tallinna Halduskohus rahuldas 29.06.2016 otsusega A. Sarapuu kaebuse ning tühistas ERJK 10.03.2015 ettekirjutuse nr 52 ja mõistis vastustajalt kaebaja kasuks välja menetluskulud 2015 eurot. Vaidlustatud ettekirjutuses ei ole viidatud ühelegi normile, mis kohustaks erakonna nimekirjas kandideerinud isikut tagastama keelatud annetus selle teinud isikule ning annaks ERJK-le volituse kohustada keelatud annetust selle teinud isikule tagastama. Selliseid sätteid EKS ei sisalda, vaid keelatud annetuse tagastamise kohustus on nähtud ette üksnes erakonnale (EKS § 124 lg 1) ning ERJK-le on antud volitus kohustada keelatud annetuse kandmiseks riigieelarvesse (EKS § 1211 lg 2 p 2). Sama kinnitab 01.04.2011 jõustunud EKS muudatuste seletuskiri (lk 8-9). Kuna erakonna nimekirjas kandideerinud isikul puudub seadusest tulenev kohustus tagastada keelatud annetus selle teinud isikule ning ERJK-l puudub seadusandja volitus kohustada erakonna nimekirjas kandideerinud isikut keelatud annetuse tagastamiseks selle teinud isikule, on vaidlustatud 3(10)
3-15-917 ettekirjutus materiaalselt õigusvastane. Kuna selliste sätete olemasolu oleks seaduse reguleerimistaotlusega kooskõlas, viitab see seaduslünga esinemisele, kuid taolise lünga ületamine analoogia abil ei ole käesoleval juhul võimalik, sest asetaks kaebaja temale ettenägematult ebasoodsasse olukorda. Vaidlustatud ettekirjutus ei ole õiguspärane ka muus osas. Ettekirjutuse tegemisel on lähtutud asjaolust, et Eesti Keskerakond esitas 12.01.2015 ERJK-le korrigeeritud 2013. a valimiskampaania aruande, millest ei nähtu, et kõnealuse reklaami eest oleks tasunud erakond või A. Sarapuu. Kuna ettekirjutus on aga tehtud kaebajale, siis pole oluline mitte see, millise aruande esitas Eesti Keskerakond, vaid see, millise aruande on oma erakonnale esitanud kaebaja. See asjaolu on ERJK-l jäänud aga välja selgitamata ning kaebaja on aruandes puuduste esinemist eitanud. Kuna puuduvad andmed, et kaebaja esitas puudustega aruande, ei olnud talle ettekirjutuse tegemiseks EKS § 1211 lg 2 p 1 järgi alust.
MENETLUSOSALISTE SEISUKOHAD RINGKONNAKOHTUS
6.Erakondade rahastamise järelevalve komisjon palub 25.07.2016 apellatsioonkaebuses (täiendatud 08.06.2017 ja 15.06.2017) tühistada halduskohtu otsus ja teha asjas uus otsus, millega jätta kaebus rahuldamata. Apellant jääb ka esimese astme kohtumenetluses esitatud seisukohtade juurde. Halduskohus ei ole oma otsust nõuetekohaselt põhjendanud ning leidis ebaõigesti, et erakonna nimekirjas kandideerinud isikul puudub EKSst tulenev kohustus tagastada keelatud annetus selle teinud isikule ja ERJK-l pädevus vastavat ettekirjutust teha. EKS § 1211 nimetab ettekirjutuse võimaliku adressaadina selgesõnaliselt ka erakonna nimekirjas kandideerinud isikut. Asjaolu, et EKS § 124 lg-s 1 mainitakse ainult erakonda, ei tähenda, et kui keelatud annetuse saajaks on üksikisik, peaks annetuse tema eest tagastama erakond. Keelatud annetuse peab tagastama isik, kellele annetus on tehtud (vt ka EKS § 124 lg 7 koosmõjus EKS §-ga 1218). Erakonnaseadust eesmärgipäraselt tõlgendades ei ole võimalik asuda seisukohale, et erakonna liikme poolt keelatud annetuse vastuvõtmisel puuduvad igasugused järelmid. EKS § 124 lg-s 1 ja § 1211 lg 2 p-s 2 sätestatud üldpõhimõtte kohaselt tagastatakse keelatud annetus esmajoones selle teinud isikule ning üksnes juhul, kui see ei ole võimalik, kantakse annetus riigieelarvesse. ERJK on seega õiguspäraselt kohustanud A. Sarapuud tagastama keelatud annetuse Tallinna linnale. Tegemist ei ole seaduse analoogia kohaldamisega, vaid seaduse tõlgendamisega. ERJK seisukohti kinnitavad ka Tallinna Ringkonnakohtu 15.02.2016 otsus nr 3-15-435 (p 9) ja 21.06.2016 otsus nr 3-1452890 (p 9) ning Riigikohtu 10.11.2016 otsus nr 3-3-1-50-16. Halduskohtu seisukoht, et ERJK pole tuvastanud, et A. Sarapuu poolt erakonnale esitatud aruanne olnuks puudustega, on üllatuslik ning arusaamatu, sest A. Sarapuu ei ole kunagi eitanud, et tema ei ole vaidlusaluse reklaami kulu kandnud, kuna leiab, et ta ei peagi seda kandma ega vastavat summat annetusena kajastama. Haldusmenetluses on tuvastatud, et Hiiu staadioni reklaami eest tasus Tallinna linn. EKS § 128 lg-test 2 ja 3 tulenevalt on A. Sarapuul kohustus kõrvaldada puudused tema poolt Eesti Keskerakonnale esitatud 2013. a kohaliku omavalitsuse volikogu valimiskampaania aruandes, kajastades ka Hiiu staadioni reklaamile tehtud kulutused ja näidates ära nende tasumiseks kasutatud vahendite päritolu. Kaebaja on alles apellatsioonimenetluses tuginenud väitele, et ERJK ettekirjutus on tehtud pärast mõistliku aja möödumist. Tegemist on hilinenult esitatud ja otsitud väitega, mis ei anna ettekirjutuse tühistamiseks alust. Olukorras, kus seadus ei näe haldusakti andmiseks tähtaega ette, ei too väidetav mõistliku aja möödumine kaasa haldusakt tühistamist. Ettekirjutuse tegemisega ei ole käesoleval juhul ka viivitatud, sest ettekirjutus on tehtud Eesti
4(10)
3-15-917 Keskerakonna 12.01.2015 esitatud 2013. a korrigeeritud valimiskampaania aruande alusel ja menetluse käigus koguti mitmed ekspertarvamused. Kohtuotsuses on alusetult märgitud, et vastustaja pole menetluskulude väljamõistmist taotlenud, kuigi ERJK esitas halduskohtule 18.03.2016 ja 21.03.2016 taotlused menetluskulude väljamõistmiseks, selgitades ühtlasi, et ERJK ei ole võrreldav igapäevaselt tegutsevate haldusorganitega ja vaidlus omab põhimõttelist tähtsust. A. Sarapuu taotles esimese astme kohtus menetluskulude väljamõistmist hilinenult.
7.Arvo Sarapuu vaidleb 05.09.2016 kirjalikus vastuses (täiendatud 08.06.2017) apellatsioonkaebusele vastu ning palub selle jätta rahuldamata ja halduskohtu otsuse muutmata. Halduskohus leidis õigesti, et ERJK-l ei ole pädevust nõuda keelatud annetuse tagastamist erakonna nimekirjas kandideerinud isikult. EKS § 1211 lg-d 1 ja 2 ei võimalda ERJK-l nõuda selliste kohustuste täitmist, mida ei ole kehtestatud mõnes teises EKS-i sättes. Annetustega seotud kohustused on EKS §-des 123 ja 124 seejuures sätestatud üksnes erakonnale, mitte aga erakonna nimekirjas kandideerinud isikule. Seega ei ole ERJK pädev tegema kaebajale ettekirjutust keelatud annetuse tagastamiseks ja 2013. a valimiskampaania aruande muutmiseks. Apellandi viited EKS § 124 lg-le 7 ja §-le 1218 ei ole asjassepuutuvad, sest nimetatud sätted jõustusid alles 01.04.2014. Lisaks ei nähtu Riigikogu 12. koosseisu 439 SE seletuskirjast seadusandja tahet laiendada keelatud annetuse tagastamise kohust ka erakonna nimekirjas kandideerinud isikule või anda ERJK-le pädevus nõuda keelatud annetuse tagastamist ka erakonna nimekirjas kandideerinud isikult. Samuti on asjakohatud viited ringkonnakohtu jõustumata otsustele nr 3-15-435 ja nr 3-14-52890. Halduskohus leidis ka õigesti, et ettekirjutusega on sisuliselt nõutud kaebajalt teise isiku (s.o Eesti Keskerakonna) 2013. a valimiskampaania aruande parandamist, millise kohustuse panemiseks puudub EKS § 1211 lg 2 p 1 järgi alus. Vaidluse seisukohalt ei oma tähtsust, et kaebaja möönab, et tema aruanne ei sisaldanud andmeid ettekirjutuses käsitletud keelatud annetuse kohta, vaid oluline on see, kas ERJK saab kaebajalt nõuda teise isiku aruande andmete parandamist või mitte. EKS § 128 lg 3 ei täpsusta, kellele erakonna nimekirjas kandideerinud isik valimiskampaania aruande esitab ning ERJK-l pole mingit pistmist erakonna ja selle nimekirjas kandideerinud isiku vahelise suhtega. Kui ERJK leiab, et erakonna esitatud aruanne sisaldab mõne erakonna nimekirjas kandideerinud isiku osas ebaõigeid andmeid, saab ERJK nõuda selliste andmete parandamist üksnes erakonnalt, mitte erakonna nimekirjas kandideerinud isikult. Kaebaja jääb ka muude esimese astme kohtumenetluses esitatud seisukohtade juurde (nt Hiiu staadioni talgutele ja avamisele kutsuv reklaam ei olnud A. Sarapuu valimisreklaam ega keelatud annetus ning vaidlustatud ettekirjutus ega selles viidatud arvamused ei sisalda vastupidiseid põhjendusi; ERJK ei arvestanud A. Sarapuu isikuga seotud asjaolusid, sest kaebaja vastutas Tallinna abilinnapeana Hiiu staadioni kunstmurukatte vahetamise eest). Kuna ERJK 18.02.2015 koosoleku protokoll nr 47 ei vasta EKS § 1210 lg 6 alusel kehtestatud komisjoni töökorra p 26 nõuetele (pole märgitud hääletustulemusi nimeliselt), puudub võimalus kontrollida, kas ERJK otsustas üldse teha A. Sarapuule vaidlusaluse ettekirjutuse. Ettekirjutus on lisaks tehtud pärast mõistliku aja möödumist (10.03.2015 ettekirjutus puudutab 2013. a augusti ja septembri sündmusi, mille kohta oli kogu vajalik teave ERJK-l olemas juba 2013. a-l) ja tuleb sellel põhjusel tühistada. Kuna ERJK viivitas ettekirjutuse tegemisega põhjendamatult (see tulnuks teha 2013. a jooksul), siis tekkis kaebajal õiguspärane ootus eeldada, et ettekirjutust ei tehtagi. ERJK menetluskulud tuleb jätta tema enda kanda (vt ka Riigikohtu 10.11.2016 otsus nr 3-3-1-50-16, p 22).
5(10)
3-15-917
RINGKONNAKOHTU PÕHJENDUSED
Ringkonnakohus leiab, et ERJK apellatsioonkaebus on põhjendatud ja tuleb rahuldada.
9.A. Sarapuu esitas 08.06.2017 ringkonnakohtule uue tõendina ERJK 18.02.2015 koosoleku protokolli nr 47, leides, et kuivõrd protokoll ei vasta ERJK töökorra p-s 26 sätestatud nõudele, mille kohaselt kantakse hääletustulemus protokolli nimeliselt (protokolli nr 47 p-s 1.2 on üksnes märgitud, et A. Sarapuule ettekirjutuse tegemise poolt hääletas 6 liiget ja vastu 1 liige), siis ei ole võimalik kontrollida, kas ERJK üldse otsustas teha kaebajale vaidlusaluse ettekirjutuse. HKMS § 198 lg 2 kohaselt tuvastab ringkonnakohus halduskohtu otsuses tuvastamata asjaolusid ja hindab kohtuotsuses hindamata tõendeid juhul, kui halduskohus on jätnud tõendi või asjaolu põhjendamatult tähelepanuta (p 1), menetlusosaline ei saanud asjaolule või tõendile tugineda halduskohtu poolse menetlusõiguse normi rikkumise tõttu (p 2) või asjaolule või tõendile ei saanud varem viidata muul mõjuval põhjusel (p 3). HKMS § 187 lg 3 kohaselt peab menetlusosaline põhistama uue asjaolu ja tõendi esitamise lubatavust ning juhul, kui põhjendusi ei esitata või kohus ei pea neid mõjuvaks, jätab kohus asjaolu või tõendi tähelepanuta, välja arvatud juhul, kui tõend on ilmselt vajalik asja õigemaks lahendamiseks. Ringkonnakohus nõustub apellandiga, et kaebajal puudusid igasugused takistused ERJK 18.02.2015 koosoleku protokollile nr 47 tuginemiseks juba esimese astme kohtumenetluses. Seejuures ei ole kaebaja toonud välja mingeid sisulisi põhjendusi, miks on uus tõend esitatud alles ringkonnakohtus toimunud menetluse lõppfaasis. Kuna kaebaja ei ole uue tõendi hilinenult esitamist põhistanud, jätab ringkonnakohus selle HKMS § 198 lg 3 alusel tähelepanuta. Ringkonnakohtu hinnangul ei ole nimetatud tõend ka asja õigemaks lahendamiseks ilmselt vajalik, sest ERJK 18.02.2015 koosoleku protokollis otsuse vastuvõtmise poolt või vastu hääletanud komisjoni liikmete nimede eraldi välja toomata jätmine oleks käsitatav üksnes vormiveana, mis ei saanud mõjutada asja otsustamist. Ettekirjutuse õiguspärasuse ja kehtivuse seisukohalt ei oma tähtsust, millised konkreetsed komisjoni liikmed otsuse poolt hääletasid, vaid oluline on üksnes see, et komisjon oli otsustusvõimeline (komisjoni 9 liikmest osales koosolekul 7 liiget, sh komisjoni esimees – vt töökorra p 23) ning ettekirjutuse tegemise poolt hääletas rohkem kohalolevaid komisjoni liikmeid kui selle vastu (6 poolt ja 1 vastu – vt töökorra p 25).
10.Sisu poolest on praegune vaidlus sarnane Tallinna Ringkonnakohtu 15.02.2016 otsusega nr 3-15-435 (E. Savisaare kaebus) ja 21.06.2016 otsusega nr 3-14-52980 (J. Mutli kaebus) lahendatud haldusasjadega, milles oli muu hulgas vaidluse all Hiiu staadioni taasavamisele kutsuva reklaami käsitamine Tallinna linna poolse keelatud annetusena reklaamplakatil kujutatud isikutele. Riigikohus jättis 10.11.2016 otsusega nr 3-3-1-50-16 E. Savisaare kassatsioonkaebuse rahuldamata ja ringkonnakohtu otsuse haldusasjas nr 3-15-435 muutmata. Riigikohus jättis 21.11.2016 määrusega nr 3-7-1-3-580-16 J. Mutli kassatsioonkaebuse menetlusse võtmata, millega jõustus ringkonnakohtu otsus haldusasjas nr 3-14-52890. Riigikohus nõustus lahendis nr 3-3-1-50-16 (p-d 9-14) ringkonnakohtu seisukohaga, et EKS § 1211 lg-d 1 ja 6 annavad ERJK-le pädevuse kontrollida ka erakonna nimekirjas kandideerinud isiku tegevuse vastavust EKS-s sätestatud tingimustele ja teha talle ettekirjutus, kui ta on jätnud EKS-st tuleneva kohustuse täitmata. Seejuures tuleneb erakonna liikme kohustus keelatud annetuse vastuvõtmisest keeldumiseks EKS § 123 lg-test 1 ja 2. Annetamisena on Riigikohtu hinnangul võimalik käsitada muu hulgas sellist tegevust, kus juriidiline isik (sh 6(10)
3-15-917 kohalik omavalitsus) tasub erakonna liikme eest kolmandale isikule tehtud reklaamide eest, milles kujutatakse erakonna liiget eesmärgiga mõjustada valijaid ja seeläbi valimistulemusi. Kui selle reklaami eest tasub juriidiline isik, on erakonna liikme saadav hüve rahaliselt hinnatav. Vahetult enne volikogu valimisi kohaliku omavalitsuse üksuses erakonna liikme reklaamimisega mõjutakse selle omavalitsusüksuse valimistulemusi ja erakonna liikme võimalust osutuda valituks. Kui reklaami eest tasub juriidiline isik, ei vähene mitte erakonna liikme, vaid juriidilise isiku vara. Kuigi juriidiline isik ei tee sellises olukorras rahalist annetust vahetult erakonna liikmele, ei muuda see juriidilise isiku tegevuse õiguslikku kvalifikatsiooni. Annetuse võib teha ka nii, et juriidiline isik tasub kolmandale isikule nende kulude eest, mille eest pidanuks tasuma erakonna liige. EKS § 123 lg 1 ja lg 2 p 2 kohaselt tuleb keelatud annetusena käsitada ka seda, kui kohalik omavalitsus tasub reklaamide eest, mille eesmärgiks oli erakonna liikme reklaamimine avalikus kohas mõjustamaks valijaid, mitte aga avalike huvide edendamine ega avalike ülesannete täitmine. Riigikohus leidis samuti, et kuni 31.12.2013 kehtinud EKS § 123 lg-s 1 sätestatud keelatud annetuse mõiste sisustamist ei muuda asjaolu, et 01.01.2014 jõustunud EKS § 121 lg 3 muudatustega on sarnaselt annetustega selgesõnaliselt keelatud ka avalike vahendite kasutamine kohaliku omavalitsuse volikogu valimiskampaanias. Keelatud annetus tuleb EKS § 124 lg-te 1 ja 2 kohaselt eelkõige tagastada annetuse teinud isikule või selle võimatuse korral kanda riigieelarvesse. Kuigi EKS § 124 näeb ette üksnes erakonna kohustuse keelatud annetus tagastada, ei määra see säte ammendavalt kindlaks isikuid, kes on kohustatud keelatud annetuse tagastama. Riigikohtu hinnangul tuleneb erakonna nimekirjas kandideerinud isiku kohustus tagastada keelatud annetus EKS § 1211 lg 1 p-st 2 ning ka EKS § 1211 lg 2 p 2 koostoimes selles viidatud EKS § 124 lg-ga 1 ei välista keelatud annetuse selle tegijale tagastamiseks kohustava ettekirjutuse andmist. Seejuures ei saa ettekirjutuse adressaadi õigusi üldse rikkuda see, kas ta peab keelatud annetuse tagastama Tallinna linnale või kandma selle riigieelarvesse.
11.Riigikohus nõustus lahendis nr 3-3-1-50-16 (p-d 17-20) lisaks madalama astme kohtute järeldustega, et muu hulgas Hiiu staadioni avamisele kutsuv reklaam oli käsitatav valimiskampaania osana, mitte ei olnud selle peamine eesmärk avalike huvide edendamine ja teavitus. Sarnaselt eelnevalt viidatud haldusasjadele on ka A. Sarapuu avaldanud reklaamis osalemiseks nõusoleku andmisega tahet, et teda eksponeeritaks avalikus ruumis vaidlusaluse reklaami vahendusel enne kohaliku omavalitsuse volikogude valimisi. A. Sarapuul oli reklaamplakatil teiste sellel kujutatud isikutega võrreldes sama suur osatähtsus ning kuigi sõnumi sisu võib olla omane ka teavituskampaaniale, ei saa teavitust pidada praegusel juhul peamiseks, sest sama sõnumit võinuks edastada ka isik, kes valimistel ei kandideeri. Vaidlusaluse reklaami avalikustamine kohaliku omavalitsuse volikogude valimistele vahetult eelnenud ajal võis tõenäoliselt mõjutada valijaid oma otsuste langetamisel. Valimiskampaania tegemisel tuleb tagada kõigi kandidaatide võrdne kohtlemine ning avalike vahendite arvelt ei või asetada mõnda kandidaati teistest soodsamasse olukorda. Kaebajal kui poliitikas kogenud isikul oli võimalik enne kampaanias osalemist selle mõju mõistlikult hinnates piisava selgusega ette näha, kas reklaam on sisu ja ajalise konteksti poolest tajutav valimisreklaamina või jääb see kohaliku omavalitsuse üksuse teavitustegevuse piiresse. Ringkonnakohus jääb Hiiu staadioni avamist kajastava reklaamplakati hindamisel oma 21.06.2016 otsuses nr 3-1452980 (p 15.2) väljendatud seisukohtade juurde ega pea otstarbekaks neid kõiki üle korrata. Jalgpalliväljaku avamisreklaamis ülikonda kandvate ja muusikainstrumente mängivate Tallinna Linnavalitsuse liikmete (sh A. Sarapuu kitarriga) eksponeerimine ei seondu kuidagi avalikkuse informeerimisega staadioni kasutusvõimalustest ning konteksti ja ajaraame (mh oli staadioni avamisega kokku langev 15.09.2013 viimane päev, mil poliitiline välireklaam oli 7(10)
3-15-917 lubatud vastavalt kohaliku omavalitsuse volikogu valimise seaduse §-le 61) arvestades on selle põhiliseks eesmärgiks olnud valimistulemuste mõjutamine, sest teavituskampaania puhul olnuks eesmärgi saavutamine võimalik ka isikuid sellisel viisil eksponeerimata. Eeltoodud hinnangut ei mõjuta asjaolu, et A. Sarapuu vastutas Tallinna abilinnapeana Hiiu staadioni kunstmurukatte vahetamise eest, sest kaebaja erilist rolli staadioni uuendamisel ei ole reklaamis mingil moel kajastatud. Avalikes huvides toimuva teavituskampaania eesmärk peaks seejuures olema tutvustada linnaelanikele uusi sportimisvõimalusi, mitte staadioni remontimise eest vastutanud poliitikuid. Seejuures kandideeris A. Sarapuu 2013. a Tallinna Linnavolikogu valimistel Eesti Keskerakonna nimekirjas just valimisringkonnas nr 6 ehk Nõmme linnaosas, kus eksponeeriti ka vaidlusaluseid reklaamplakateid (vt Tallinna Linnavalitsuse vastus ERJK 17.09.2013 järelepärimisele – tl 14). ERJK 10.03.2015 ettekirjutus nr 52 (tl 9-12) on koosmõjus selle lisadega (sh ekspertarvamused – tl 13-37p) asjakohaselt ja piisavalt põhjendatud. Kõigis ekspertarvamustes on hinnatud Hiiu staadioni reklaami iseseisvalt, mitte koosmõjus teiste sarnaste reklaamidega, milles eksponeeritud isikud osaliselt kattusid. Asjaolu, et erinevate kampaaniate osas on jõutud samalaadsetele järeldustele, ei tähenda, et neid poleks hinnatud eraldiseisvalt. L. Priimägi arvamust (tl 2937p) ei ole jäetud tähelepanuta, vaid ERJK leidis üksnes, et see ei lükka ümber teiste spetsialistide vastupidiseid järeldusi, millega nõustub ka ringkonnakohus. ERJK ei pidanud ettekirjutuses ka üksikasjalikult analüüsima Tallinna linna 24.10.2014 kirjas nr LV-1/5020 (tl 87-90p) viidatud õigusakte ega OÜ Powerhouse 29.09.2014 kommunikatsioonianalüüsi (tl 93-96), sest need ei ole olnud haldusakti andmise aluseks ning vaidlust ei ole selles, et linnaelanikke oli vajalik teavitada muu hulgas Hiiu staadioni taasavamisest (ja vaidlusalune reklaam täitis ka seda ülesannet), kuid seda poleks tohtinud teha praegusel juhul valitud viisil (s.o teavituskampaania eesmärk olnuks saavutatav ka ilma kohaliku omavalitsuse volikogu valimistel kandideerivate linnajuhtide sedavõrd intensiivse eksponeerimiseta).
12.Ringkonnakohus ei nõustu ka kaebaja väitega, justkui oleks vaidlustatud ettekirjutusega A. Sarapuult nõutud teise isiku (s.o Eesti Keskerakonna) 2013. a valimiskampaania aruande parandamist. Halduskohtu otsuse p-st 6.3 ei nähtu seejuures, et kohus oleks heitnud ERJK-le ette kaebajale Eesti Keskerakonna valimiskampaania aruande parandamise kohustuse panemist, vaid halduskohtu hinnangul on ERJK jätnud üksnes tuvastamata asjaolu, kas A. Sarapuu poolt erakonnale esitatud aruanne oli tegelikkuses puudustega või mitte. Erakonnale esitatud aruande parandamiseks EKS § 1211 lg 2 p 1 alusel kohustuse panemise võimalikkuses pole halduskohus kahelnud. Apellant on õigesti leidnud, et kuivõrd vaidlus puudub selles, et A. Sarapuu esitatud aruanne ei sisaldanud Hiiu staadioni taasavamist kajastavale reklaamile Tallinna linna poolt tehtud kulutusi (s.o kaebajat puudutava kolmandiku summa osas) ning asjas on tuvastatud, et tegemist oli valimiskampaania raames tehtud (keelatud) annetusega, siis on ilmne, et A. Sarapuu esitatud aruanne oli puudulik. EKS § 128 lg 2 esimene lause nägi kuni 31.03.2014 kehtinud redaktsioonis ette, et kui erakonna nimekirjas kandideerinud isik tegi valimiskampaaniaks kulutusi erakonna kuludest eraldi, lisatakse tema aruanne erakonna aruandele. Samuti sätestas EKS § 128 lg 3 esimene lause, et valimiskampaania kulude aruanne sisaldab andmeid erakonna ja tema nimekirjas kandideerinud isikute valimiskampaania kulude kohta. Alates 01.04.2014 kehtiv EKS § 128 lg 2 näeb ette, et erakond esitab aruande valimiskampaania läbiviimiseks erakonna nimekirjas kandideerinud isikute ja sidusorganisatsioonide valimiskampaania kulude ja nende tasumiseks kasutatud vahendite päritolu kohta. Riigikogu 12. koosseisu 439 SE II seletuskirjas (vt muudatusettepanekud nr 2 ja nr 8) on selgitatud, et edaspidi esitavadki erakonnad oma kulude kohta üksnes kvartaliaruanded (vt EKS § 121) ning sellest tulenevalt kajastavad valimiskampaania aruanded (vt EKS § 128) erakondade puhul üksnes erakonna nimekirjas kandideerinud isikute ja 8(10)
3-15-917 sidusorganisatsioonide kulusid. Olukorras, kus EKS § 128 lg-test 1 ja 2 tulenevalt peab erakond esitama ERJK-le kohaliku omavalitsuse volikogu valimiskampaania aruande, kajastades selles erakonna nimekirjas kandideerinud isikute valimiskampaania kulusid ja nende tasumiseks kasutatud vahendite päritolu, ei saa olla mõistlikku kahtlust selles, et erakonna nimekirjas kandideerinud isik peab andmed oma valimiskampaania kulude kohta esitama erakonnale. Kuna erakonna nimekirjas kandideerinud isik vastutab oma aruande õiguspärasuse eest ise (EKS § 128 lg 3), siis puudub ERJK-l alus teha A. Sarapuu kohta käivate andmete parandamiseks ettekirjutust Eesti Keskerakonnale. Erakonna esitatav valimiskampaania aruanne on käsitatav n-ö koondaruandena, kuid sellest ei järeldu, et ERJK poleks pädev tegema erakonna nimekirjas kandideerinud isikule ettekirjutust tema poolt erakonnale esitatud valimiskampaania aruande parandamiseks. Vastupidise tõlgenduse korral muutuksid sisutuks EKS § 1211 lg 1 p 1 ja lg 2 p 1, mis annavad ERJK-le volituse teha EKS-s nõutud aruande puudulikkuse korral ettekirjutus muu hulgas erakonna nimekirjas kandideerinud isikule ja kohustada teda kõrvaldama vastavas aruandes esinevad puudused. Seda põhjusel, et erakonna nimekirjas kandideerinud isikule ei tulene EKS-st kohustust esitada ühtegi muud aruannet. Erakonna nimekirjas kandideerinud isiku poolt erakonnale (ja selle kaudu ERJK-le) valimiskampaania aruande esitamine ei ole isiku ja erakonna vaheline sisesuhe, vaid erakonna nimekirjas kandideerinud isikule seadusega pandud avalik-õiguslik kohustus. ERJK 10.03.2015 ettekirjutuse p-st 5.2 on arusaadav, et A. Sarapuu peab temale pandud aruande parandamise kohustuse täitmiseks esitama Eesti Keskerakonnale oma korrigeeritud 2013. a kohaliku omavalitsuse volikogu valimiskampaania aruande.
13.Vastuseks A. Sarapuu täiendavale seisukohale, et ERJK 10.03.2015 ettekirjutus nr 52 on tehtud pärast mõistliku aja möödumist ja tuleb sellel põhjusel tühistada, märgib ringkonnakohus, et menetlus- ja vorminõuete rikkumine saab tingida haldusakti tühistamise vaid juhul, kui menetlus- ja vormivead on toonud kaasa või võinud tuua kaasa sisuliselt ebaõige otsuse tegemise või ei oleks otsuse materiaalne õiguspärasus selle protseduuriliste ja vormiliste puuduste tõttu sisuliselt kontrollitav. Kaebaja subjektiivseid õigusi ei saa seevastu kuidagi rikkuda asjaolu, et ERJK on vaidlustatud ettekirjutuse tegemisel võtnud arvesse kõiki temale enne haldusakti andmist teatavaks saanud kättesaadavaid ja asjassepuutuvaid tõendeid (sh 2014. a-l koostatud eksperdiarvamusi). Seaduses või määruses ettenähtud menetlustähtaja eesmärk ei ole piirata haldusorgani jaoks asja otsustamisel kasutada lubatud tõendite ringi. Haldusorgan on küll kohustatud selgitama välja tähtsust omavad asjaolud ja koguma asja otsustamiseks vajalikud tõendid juba õigusaktis sätestatud menetlustähtaja jooksul, kuid sellest ei tulene keeldu võtta asja otsustamise viibimise korral arvesse ka hiljem saadud või tekkinud tõendeid. Haldusorgan on uurimispõhimõttest tulenevalt kohustatud välja selgitama menetletavas asjas olulise tähendusega asjaolud ja vajaduse korral koguma selleks tõendeid oma algatusel. Asjaolud peavad olema kindlaks tehtud haldusakti andmise aja seisuga. Riigikohus on 06.03.2015 otsuses nr 3-3-1-78-14 lisaks selgitanud, et tühistamisnõude ülesanne ei ole pikaleveninud haldusmenetluse kompenseerimine. See oleks vastuolus halduse seaduslikkuse põhimõttega. Isik ei saa nõuda halduselt seaduse rikkumist kompensatsiooniks menetluse venimise eest. Peamiseks õiguskaitsevahendiks, mida haldusmenetluses viivituse korral kasutada, on haldusakti andmise või toimingu sooritamise (st haldusmenetluse lõpuleviimiseks kohustamise) nõue, mille raames saab vajaduse korral taotleda esialgse õiguskaitse korras menetlustoimingute kiiret läbiviimist (vt otsuse p-d 18-19). Vaidlust ei ole selles, et ERJK-l puudus õigusaktidest tulenev tähtaeg ettekirjutuse andmiseks, mistõttu ei saanud kaebajal tekkida ka pärast 2013. a lõppemist õigustatud ootust, et tema suhtes ettekirjutust üldse ei tehta. 9(10)
3-15-917
14.Eelneva põhjal ja HKMS § 200 p 3 alusel tuleb ERJK apellatsioonkaebus rahuldada ja Tallinna Halduskohtu 29.06.2016 otsus tühistada. Ringkonnakohus teeb asjas ise uue otsuse, millega jätab A. Sarapuu kaebuse rahuldamata.
15.HKMS § 108 lg 1 kohaselt kannab menetluskulud pool, kelle kahjuks otsus tehti. HKMS § 109 lg 1 järgi tuleb menetluskulude väljamõistmiseks kohtule esitada menetluskulude nimekiri ja kuludokumendid, mille esitamata jätmise korral menetluskulusid välja ei mõisteta. Kui kõrgema astme kohus teeb lahendi asja uueks arutamiseks saatmata, muudab ta kohtukulude jaotust (HKMS § 109 lg 4). HKMS § 109 lg 6 kohaselt mõistab kohus välja üksnes vajalikud ja põhjendatud menetluskulud. HKMS § 109 lg-st 2 juhindudes märgib ringkonnakohus, et ERJK on esimese astme kohtus taotlenud menetluskulude väljamõistmist summas 1144 eurot (tl 110-115; tl 123-125) ja apellatsioonimenetluses 943,20 eurot (sh õigusabikulud 928,20 eurot). Kuigi vastustaja hinnangul ei ole ta võrreldav tavapärase haldusorganiga ja vaidluse põhimõttelist tähtsust arvestades oli ERJK poolt kohtumenetluses välise õigusteenuse kasutamine põhjendatud ja vajalik, ei pea ringkonnakohus vastustaja õigusabikulude kaebajalt väljamõistmist siiski võimalikuks, sest vaidlus ei välju ilmselgelt ERJK põhitegevuse raamidest (vt ka Riigikohtu 10.11.2016 otsus nr 3-3-1-50-16, p 22). Seega jäävad vastustaja esindajakulud esimese ja teise astme kohtus HKMS § 109 lg 6 alusel tema enda kanda. ERJK on apellatsioonkaebuse esitamisel tasunud 21.07.2016 riigilõivu 15 eurot (tl 182). HKMS § 104 lg 10 kohaselt on Eesti Vabariik kui menetlusosaline riigilõivu tasumisest vabastatud. Kuna ERJK on iseseisva pädevusega riigiorgan (vt EKS § 1210 lg 10), kes tegutseb menetlusosalisena riigi nimel (HKMS § 15 lg 2), siis laieneb ka apellandile HKMS § 104 lg-s 10 sätestatud riigilõivuvabastus. HKMS § 104 lg 5 p-st 1 ja § 104 lg 8 viimasest lausest tulenevalt tagastatakse ettenähtust rohkem tasutud riigilõiv enam tasutud osas isiku nõudel. Riigilõivuseaduse §-st 12 ja § 15 lg 1 p-st 3 tulenevalt on ERJK-l võimalik apellatsioonkaebuse esitamisel tasutud riigilõiv ringkonnakohtult tagasi taotleda kahe aasta jooksul selle aasta lõpust, millal riigilõiv tasuti (s.o hiljemalt 31.12.2018). A. Sarapuu on esimese astme kohtus kandnud menetluskulusid 2724 eurot (sh riigilõiv 15 eurot ja õigusabikulud 2709 eurot – tl 155-165), kuid apellatsioonimenetluses ei ole kaebaja menetluskulude kandmise kohta ringkonnakohtule andmeid esitanud. Kuna ringkonnakohus tühistab halduskohtu otsuse ja teeb asjas uue otsuse, millega jätab A. Sarapuu kaebuse rahuldamata, jäävad kaebaja menetluskulud esimese ja teise astme kohtus HKMS § 108 lg 1 alusel tema enda kanda. Kuna A. Sarapuu menetluskulud jäävad igal juhul tema enda kanda, puudub vajadus hinnata, kas kaebaja 20.06.2016 taotlus ja kuludokumendid olid esitatud tähtaegselt või mitte. Ringkonnakohus juhib siiski tähelepanu, et kuivõrd Tallinna Halduskohus tegi asjas otsuse alles 29.06.2016, ei oleks isegi hilinenult esitatud menetluskulude väljamõistmise taotluse menetlemine saanud põhjustada asja lahendamise viibimist HKMS § 51 lg 4 tähenduses, mistõttu oleks taotluse tähelepanuta jätmine olnud põhjendamatu (nt Riigikohtu 29.07.2014 määrus nr 3-3-1-19-14, p 4; 03.03.2014 otsus nr 3-31-65-13, p-d 31-33; 08.03.2012 otsus nr 3-3-1-85-11, p-d 23-25).
(allkirjastatud digitaalselt)
(allkirjastatud digitaalselt)
(allkirjastatud digitaalselt)
Maret Altnurme
Villem Lapimaa
Virgo Saarmets
10(10)
Allikas: Riigi Teataja avaandmed. Füüsiliste isikute nimed on kohtu poolt anonümiseeritud. Andmed on informatiivsed.