OÜ Rossel kaebus Maa-ameti 15.11.2016 otsuse tühisuse tuvastamise või alternatiivselt tühistamise nõudes
Menetlusosalised
Kaebaja – OÜ Rossel, volitatud esindajad vandeadvokaadid Mikk Lõhmus ja Vitali Šipilov Vastustaja – Maa-amet, volitatud esindajad Hellis Kähr ja Toomas Kutti
Vaidlustatud kohtulahend
Tallinna Halduskohtu 20.12.2016 määrus
Menetluse alus ringkonnakohtus
OÜ Rossel määruskaebus
Asja läbivaatamine
Kirjalik menetlus
RESOLUTSIOON
Jätta OÜ Rossel määruskaebus rahuldamata ning Tallinna Halduskohtu 20.12.2016 määrus haldusasjas nr 3-16-2602 muutmata.
EDASIKAEBAMISE KORD
Määruse peale võib esitada määruskaebuse Riigikohtule 15 päeva jooksul määruse kättetoimetamisest arvates (HKMS § 121 lg 4, § 235 lg-d 1 ja 3).
ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK
1.OÜ Rossel esitas 15.12.2016 Tallinna Halduskohtule kaebuse, milles taotleb Maa-ameti 15.11.2016 kirjas nr 6-7/16/21720 sisalduva otsuse tühisuse tuvastamist või alternatiivselt selle tühistamist. Kaebaja pöördus 14.09.2016 Maa-ameti poole järgmiste taotlustega: 1) lõpetada menetlus Järveotsa tee 45a maaüksuse riigi omandisse jätmiseks maareformi seaduse (MaaRS) § 31 lg 1 p 8 alusel riigi maareservina; 2) algatada menetlus Järveotsa tee 45a maaüksuse riigi omandisse jätmiseks MaaRS § 31 lg 1 p 10 ja § 351 alusel hoonestusõiguse seadmiseks; 3) seada Järveotsa tee 45a maaüksusele kaebaja kasuks hoonestusõigus autoparkla ja selle teenindamiseks vajaliku maa suhtes autoparkla eeldatava püsimise ajaks.
3-16-2602 Maa-amet leidis 15.11.2016 vastuses, et Järveotsa tee 45a maaüksuse riigi omandisse jätmine MaaRS § 31 lg 1 p 8 alusel on kõnealusel juhul ainus viis maareformi läbiviimiseks. Lisaks selgitas Maa-amet järgmist. Maa riigi omandisse jätmise otsustajad on sätestatud Vabariigi Valitsuse 03.09.1996 määrusega nr 226 kinnitatud „Maa riigi omandisse jätmise korra“ (kord) p-s 5, mille alap-s 7 on sätestatud, et kui maa jäetakse riigi omandisse MaaRS § 31 lg 1 p-s 10 nimetatud otstarbel, on maa riigi omandisse jätmise otsustajaks maa asukohajärgne maavanem. Järelikult puudub Maa-ameti peadirektoril pädevus MaaRS § 31 lg 1 p 10 alusel maa riigi omandisse jätmiseks. Maa-ametil puudub ka pädevus seada maareformi käigus OÜ Rossel kasuks hoonestusõigust. Vastavalt MaaRS § 351 lg-le 13 seatakse hoonestusõigus maa asukohajärgse maavanema otsuse alusel. Harju maavanema 05.06.1995 korralduse nr 387 pga 1.7 jäeti Järveotsa tee 45a maaüksus hoonestusõiguse seadmise eesmärgil riigi omandisse Maavanem tunnistas selle korralduse oma 10.10.2012 korraldusega kehtetuks, sest puudusid ehitised, millele hoonestusõigust seada ning maad ei kasutatud õiguslikul alusel. Seega on Harju maavanem pädeva otsustajana juba võtnud seisukoha, et puudub alus Järveotse tee 45a maaüksuse MaaRS § 31 lg 1 p 10 alusel riigi omandisse jätmiseks. Harju maavanem on eelneva menetluse käigus tuvastanud, et maaüksusel ei asu õiguspäraseid ja maakasutusõiguse alusel kasutatavaid ehitisi. Ka Tallinna Linnaplaneerimise Amet on 08.07.2016 kirjas Maaametile kinnitanud, et Järveotsa tee 45a parkla kohta puudub kinnitatud ehitusprojekt. Maaamet asus seega seisukohale, et OÜ Rossel 14.09.2016 kirjas sisalduvad selgitused ja kirjale lisatud dokumendid ei tõenda, et Järveotsa tee 45a maaüksusel asuv OÜ-le Rossel kuuluv vara on õiguspärane ning et maaüksust kasutatakse maakasutusõiguse alusel.
2.Tallinna Halduskohus tagastas 20.12.2016 määrusega kaebuse HKMS § 121 lg 2 p 1 alusel kaebeõiguse ilmselge puudumise tõttu. HKMS § 44 lg 1 kohaselt saab isik halduskohtusse pöörduda oma õiguste kaitseks. Maa-ameti 15.11.2016 kiri ei riku kaebaja subjektiivseid õigusi. Selles ei sisaldu ühtegi kaebaja subjektiivsete õiguste või kohustuste tekitamisele, muutmisele või lõpetamisele suunatud otsustust. Kaebaja leiab ekslikult, nagu oleks kirjas võetud seisukohal, et Järveotsa 45a maatükil ei asu hoonestusõiguse seadmist õigustavaid ehitisi, eelhaldusakti iseloom. Selles kirjas ei saa edasise haldustegevuse jaoks siduvalt kindlaks määrata ei seda, kas kõnealusel maatükil paiknevad mingisugused ehitised maareformi seaduse tähenduses, ega seda, kelle omandis need on, veel vähem aga seda, kas nende omanikul on õigus nõuda enda kasuks hoonestusõiguse seadmist. Kirjas on õigesti viidatud, et hoonestusõiguse seadmise otsustamine ei ole Maa-ameti pädevuses ning vastavat otsust ei ole Maa-amet (sh ka mitte pädevust ületades) selles kirjas teinud. Samuti ei ole selles kirjas otsustatud maa riigi omandisse jätmist ega ka seda, et maa riigi omandisse jätmine on võimatu MaaRS § 31 lg 1 p 10 alusel ehk hoonestusõiguse seadmise eesmärgil. Sellist otsust ei saakski Maa-amet teha, sest pädevaks otsustajaks on maavanem. Ainuüksi see, et parasjagu toimub menetlus Järveotsa tee 45a maa riigi omandisse jätmiseks MaaRS § 31 lg 1 p 8 alusel riigi maareservina, ei riku kaebaja subjektiivseid õigusi. Sisuliselt ainsaks otsuseks, mida Maa-ameti 15.11.2016 kirjas tehti, oligi otsus käimasolevat riigi omandisse jätmise menetlust mitte lõpetada. Kohtupraktikas on erandina peetud võimalikuks maa riigi omandisse jätmise algatamise vaidlustamist, kui on ilmne, et menetluse tulemusena ei ole võimalik jõuda õiguspärasele tulemusele ning menetlus takistab näiteks maa ostueesõigusega erastamist või tagastamist. Analoogia korras võiks olla põhimõtteliselt vaidlustatav ka juba alustatud menetluse lõpetamisest keeldumine, kuid see eeldaks peaasjalikult seda, et alustatud menetluses ei ole õiguspärase tulemuseni jõudmine võimalik ning menetlus takistab kaebajat tema subjektiivsete õiguste realiseerimisel. Antud juhul see 2(5)
3-16-2602 nii ei ole. Kui asuda seisukohale, et ehitise omaniku kasuks hoonestusõiguse seadmine vastavalt Vabariigi Valitsuse 05.06.2014 määrusele nr 74 „Maareformi käigus riigimaale hoonestusõiguse seadmise ja selle käigus maa erastamise kord“ on pärast maa maareservina riigi omandisse jätmist võimatu, saab kaebaja õigusi rikkuda Maa-ameti peadirektori otsus maa riigi omandisse jätmise kohta. Seda otsust pole veel tehtud, kuid pärast tegemist on kaebajal võimalik see vaidlustada. Siis saaks kaebaja vaidlustada ka seda, et otsuse tegemisel pole tuvastatud asjaolu, et riigi omandisse jäetud maal asuvad kaebajale kuuluvad õiguslikul alusel püstitatud ehitised. Antud juhul oli kaebusega kohtu poole pöördumine ennatlik.
MENETLUSOSALISTE SEISUKOHAD RINGKONNAKOHTUS
3.OÜ Rossel palub määruskaebuses Tallinna Halduskohtu 20.12.2016 määrus tühistada ning saata asi halduskohtule menetluse jätkamiseks. Tuginedes HKMS § 121 lg 2 p-le 1, saab kaebuse tagastada vaid erandjuhtudel, mil kaebus on mitte pelgalt perspektiivitu, vaid on ilmselgelt perspektiivitu. Keerukama küsimuse korral tuleb eelistada kaebuse menetlusse võtmist. Antud juhul on tegemist keeruka õigusliku vaidlusega, mida reguleerivad erinevad õigusaktid ning kus kattub mitme erineva haldusorgani pädevus. Halduskohus on ebaõigesti leidnud, et vaidlustatud otsus ei ole eelhaldusakt. Vastustaja on otsusega üheselt tuvastanud, et maaüksusel asuv autoparkla ei ole õiguspärane ehitis ning kaebaja ei kasuta seda maaüksust kasutusõiguse alusel. Vastustaja on kaalunud kaebaja 14.09.2016 taotluses esile toodud uusi asjaolusid ning pidas võimalikuks langetada ka teistsuguse otsuse, st tuvastada, et parkla on püstitatud õiguslikul alusel. Isegi juhul, kui parkla õigusliku aluse puudumine oleks tuvastatud varasemalt, oleks selles küsimuses tegemist haldusmenetluse uuendamisega. Riigikohtu praktika kohaselt tuleb menetlus lugeda uuendatuks, kui haldusorgan asus uuesti taotlust sisuliselt läbi vaatama. Käesoleval juhul ongi vastustaja 15.11.2016 otsuse tegemisel pikalt analüüsinud kaebaja 14.09.2016 taotluses toodud täiendavaid asjaolusid ning kaalunud maatüki kasutusõiguse küsimust. Halduskohus tõi esile, et hoonestusõiguse seadmise otsustamine on mitte vastustaja, vaid Harju maavanema pädevuses. See asjaolu ei puutu asjasse otsustamisel selle üle, kas vaidlustatud otsus on eelhaldusakt või mitte. Eelhaldusakti saab teha ka muu haldusorgan, kui see, kes otsustab menetluse lõpptulemuse üle. Lisaks jääb kohtu käsitlusest arusaamatuks, miks ei edastanud vastustaja kaebaja taotlust pädevale organile, kuigi oleks pidanud seda haldusmenetluse seaduse (HMS) § 15 lg 4 alusel tegema. Antud juhul oli tegemist tuvastava eelhaldusaktiga, mis ei tekita õiguslikke tagajärgi, kuid on iseseisvalt vaidlustatav, sest sellega määratakse lõplikult kindlaks menetluses olulisi asjaolusid. Kohtu seisukoht, et ainsaks otsuseks, mis 15.11.2016 otsuses tehti, oli otsustus käimasolevat riigi maareservi jätmise menetlust mitte lõpetada, on vastuolus kohtu eelneva väitega, mille kohaselt on hoonestusõiguse üle otsustamine mitte vastustaja, vaid Harju maavanema pädevuses. Jääb arusaamatuks, kuidas sai vastustaja otsustada menetluse lõpetamise üle, kui see menetlus on teise haldusorgani pädevuses. Kaebus ei ole esitatud ennatlikult. Vastustaja on lõplikult tuvastanud, et kaebaja ei kasuta maaüksust õiguslikul alusel ning see asjaolu ei võimalda lõpetada maareformi menetlust muul viisil kui maaüksuse jätmisega riigi maareservi. Kohus ei ole põhjendanud, mille alusel võib väita, et menetlus võiks lõppeda ka teistmoodi. Ajaks, mil vastustaja annab käskkirja maaüksuse jätmise kohta riigi maareservi, võib kaebaja olla oma kaebeõiguse juba minetanud, sest keskne otsustus maaüksuse kasutusõiguse üle on juba varem tehtud. 3(5)
3-16-2602
4.Maa-amet palub jätta määruskaebus rahuldamata, nõustudes halduskohtu määruse seisukohtadega. Kaebaja eesmärk on seada Järveotsa tee 45a maaüksusele kaebaja kasuks hoonestusõigus. Maareformi käigus hoonestusõiguse seadmine ei kujuta endast keerukat protsessi, kui hoonestusõiguse seadmise eeldused on täidetud. Asjaolu, et need ei ole täidetud, tuvastas Harju maavanem 10.09.2012 korralduses ning Maa-amet oma 15.11.2016 kirjas üksnes viitas sellele. Maa-ameti kirjal puudub eelhaldusakti iseloom, sest lõpliku seisukoha ehitiste õiguspärasuse ja maakasutusõiguse olemasolu kohta saab Maa-amet kujundada maa riigi omandisse jätmise menetluse käigus. Kiri on üksnes selgitava iseloomuga.
RINGKONNAKOHTU PÕHJENDUSED
5.Määruskaebus jääb rahuldamata. Ringkonnakohus nõustub halduskohtu määruse seisukohtadega ega korda neid (HKMS § 201 lg 4, § 203 lg 2). Vastuseks määruskaebusele märgib ringkonnakohus järgmist.
6.Halduskohus on kaebuse tagastanud HKMS § 121 lg 2 p 1 alusel, s.o kaebeõiguse (HKMS § 44 lg 1) puudumise tõttu. Seega on põhjendamatud määruskaebuse väited seoses kaebuse perspektiivikusega. Halduskohtu määruse õigsus sõltub sellest, kas Maa-ameti 15.11.2016 vastus saab mingil viisil riivata kaebaja subjektiivseid õigusi.
7.Halduskohus on asjakohaselt peatunud maa riigi omandisse jätmise otsustajate pädevusel. Kaebaja on 14.09.2016 taotluses palunud Maa-ametilt haldusmenetluste alustamist (hoonestusõiguse seadmiseks maa riigi omandisse jätmise menetlus ja hoonestusõiguse seadmise menetlus), mis ilmselgelt Maa-ameti pädevusse ei kuulu. Siinkohal ei pea kohus kontrollima seda, kas Maa-amet oleks pidanud kaebaja taotlused saatma õigele haldusorganile (HMS § 15 lg 4), sest kaebusest nähtuvalt on kaebaja soovinud Maa-ameti 15.11.2016 vastust vaidlustada üksnes osas, mis puudutab selles väidetavalt sisalduvat eelhaldusakti Järveotsa tee 45a maaüksuse kasutusõiguse osas. Halduskohus ei ole olnud vastuoluline, väites, et Maa-ametil oli õigus otsustada üksnes Järveotsa tee 45a maaüksuse riigi maareservina riigi omandisse jätmise menetluse lõpetamise üle. Korra p 5 alap 3 kohaselt on vastava menetluse läbiviimine ja otsustuse tegemine Maaameti peadirektori pädevuses. Järelikult saab vastustaja selles menetluses otsustada ka menetluse lõpetamise üle. Hoonestusõiguse seadmise eesmärgil maa riigi omandisse jätmise menetlus aga Maa-ameti pädevusse ei kuulu ja Maa-amet ei saa vastavas maavanema poolt läbi viidavas menetluses mingeid sisulisi või menetluslikke otsustusi langetada. Võimalik hoonestusõiguse seadmine ning MaaRS § 31 lg 1 p 10 alusel maa riigi omandisse jätmine puutub MaaRS § 31 lg 1 p 8 alusel toimuvasse maa riigi omandisse jätmise menetlusse niivõrd, kuivõrd riigi maareservina ei saa riigi omandisse jätta maad, millel asub teise isiku seaduslikul alusel püstitatud ehitis. Seega peab Maa-amet enda poolt läbi viidavas menetluses hindama ka Järveotsa tee 45a asuva parkla ja vastava maakasutuse seaduslikkust.
8.Järveotsa tee 45a maaüksuse riigi maareservina riigi omandisse jätmise menetlus on veel pooleli. See, et kaebaja on selle menetluse käigus esitanud vastustajale seisukohti ja tõendeid, mis puudutavad maakasutuse seaduslikkust, ning vastustaja on neid hinnanud, ei tähenda, et vastustaja on mingi menetluse uuendanud. Uuendada ei ole võimalik menetlust, mis ei ole veel lõppenud. Samuti ei saa Maa-ameti hinnangud mingilgi viisil tuua kaasa menetluse uuendamist asjas, mis lõppes Harju maavanema 10.10.2012 korraldusega, millega tunnistati 4(5)
3-16-2602 kehtetuks 05.06.1995 korraldus Järveotsa tee 45a maa hoonestusõiguse seadmise eesmärgil riigi omandisse jätmiseks.
9.Halduskohus leidis õigesti, et Maa-ameti 15.11.2016 vastuses ei sisaldu ühtegi haldusakti. Tegemist on Järveotsa tee 45a maaüksuse MaaRS § 31 lg 1 p 8 alusel riigi omandisse jätmise menetluses antud seisukohaga, milles Maa-amet pädeva otsustajana avaldab oma arvamust kaebaja poolt esitatud väidete ja tõendite osas. Seda seisukohta ei ole alust pidada siduvaks ja lõplikuks. Puudub õigusnorm, mis kohustaks enne maa riigi omandisse jätmise otsustamist andma eelhaldusakti maa MaaRS § 31 lg 1 p 8 alusel riigi omandisse jätmist välistavate asjaolude esinemise või puudumise üle. Maa-amet on 15.11.2016 kirjas väljendatust sõltumata kohustatud maa riigi omandisse jätmise otsuses ikkagi hindama kaebaja väiteid ja tõendeid sisuliselt ning kaebaja saab vastavat haldusakti vaidlustada, tuginedes maakasutuse seaduslikkusele. Kaebaja kardab põhjendamatult, et 15.11.2016 seisukohta vaidlustamata minetab ta oma kaebeõiguse.
/allkirjastatud digitaalselt/ Kaire Pikamäe
/allkirjastatud digitaalselt/ Ruth Plaks
/allkirjastatud digitaalselt/ Virgo Saarmets
5(5)
Allikas: Riigi Teataja avaandmed. Füüsiliste isikute nimed on kohtu poolt anonümiseeritud. Andmed on informatiivsed.