Tallinna linna kaebus majandusja taristuministri 05.05.2015 otsuse nr 12-8/1200245/013 tühistamiseks või alternatiivselt toimingu õigusvastasuse tuvastamiseks ning vastustaja kohustamiseks vaadata kaebaja 16.07.2014 taotlus uuesti läbi
Menetlusosalised
Kaebaja – Tallinna linn, volitatud esindajad Jaan Lindsaar ja Priit Lello Vastustaja – majandus- ja taristuminister, volitatud esindajad Ivar Siska, Ain Tatter, Lauri Künnapuu ja Kristo-Taavi Ruus
Vaidlustatud kohtulahend
Tallinna Halduskohtu 08.02.2016 otsus
Menetluse alus ringkonnakohtus
Tallinna linna apellatsioonkaebus
Asja läbivaatamine
17.01.2017
RESOLUTSIOON
1.Jätta Tallinna linna apellatsioonkaebus rahuldamata ja Tallinna Halduskohtu 08.02.2016 otsuse resolutsioon haldusasjas nr 3-15-1425 muutmata, asendades halduskohtu põhjendused käesoleva otsuse põhjendustega.
2.Jätta apellatsiooniastme menetluskulud menetlusosaliste endi kanda.
EDASIKAEBAMISE KORD
Otsuse peale võib Riigikohtule esitada kassatsioonkaebuse 30 päeva jooksul otsuse avalikult teatavakstegemisest arvates, s.o hiljemalt 06.03.2017, välja arvatud HKMS § 212 lg 1 teises lauses sätestatud juhul (HKMS § 212 lg 1). Vastuseks esitatud kassatsioonkaebusele võib teine menetlusosaline esitada vastukassatsioonkaebuse 14 päeva jooksul kassatsioonkaebuse vastukassatsioonkaebuse esitajale kättetoimetamisest arvates või ülejäänud kassatsioonitähtaja jooksul, kui see on pikem kui 14 päeva (HKMS § 215 lg 3). Kui kassaator soovib asja arutamist kohtuistungil, tuleb seda kassatsioonkaebuses märkida, vastasel korral eeldatakse, et ta on nõus asja lahendamisega kirjalikus menetluses (HKMS § 213
3-15-1425 lg 1 p 5). Sõltumata kohtuistungi soovi märkimisest võib Riigikohus kassatsioonkaebuse läbi vaadata kirjalikus menetluses, kui ta ei pea istungi korraldamist vajalikuks (HKMS § 223 lg 1). Kui menetlusosaline soovib kassatsioonkaebuse esitamiseks saada menetlusabi, tuleb tal Riigikohtule esitada vastavasisuline taotlus. Menetlusabi taotluse esitamine ei peata menetlustähtaja kulgemist (HKMS § 116 lg 5) ning kassatsioonitähtaja järgimiseks peab menetlusabi taotleja tegema tähtaja kestel ka menetlustoimingu, mille tegemiseks ta menetlusabi taotleb, eelkõige esitama kassatsioonkaebuse (HKMS § 116 lg 6).
ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK
1.Tallinna Linnavalitsus esitas 16.07.2014 kirjaga nr LV-1/5465-1 (I kd tl 12-15) Majandus- ja Kommunikatsiooniministeeriumile (MKM) taotluse erinevate Tallinna linna teede kandmiseks riigimaanteede nimekirja. Eelnevalt oli Tallinna linn pöördunud seoses teede riigimaanteede nimekirja kandmisega MKM poole 08.01.2014 kirjaga (I kd, tl 9) ning MKM oli vastanud pöördumisele ja selgitanud teede riigimaanteede nimekirja kandmise põhimõtteid 04.02.2014 kirjaga (I kd, tl 10-10p). Tallinna linna 16.07.2014 taotluse kohaselt tuleks riigimaanteede nimekirja kanda: 1) Tallinna linna haldusterritooriumile jäävad ja juba riigimaanteede nimekirja kantud riigimaanteede pikendused (Tallinn-Narva mnt 10,375 km, Tallinna-Tartu-Võru-Luhamaa mnt 5,505 km, Tallinn-Pärnu-Ikla mnt 13,040 km, Tallinn-Paldiski mnt 11,300 km, Tallinn-RaplaTüri mnt 4,553 km, Tallinn-Lagedi mnt 4,924 km, Järveküla-Jüri mnt 0,592 km, Tallinn-SakuLaagri mnt 2,800 km ja Tallinn-Rannamõisa-Kloogaranna mnt 2,612 km) ning 2) Tallinna linnas asuvad üleeuroopalise transpordivõrgustiku (TEN-T) põhi- ja üldvõrgu sadamate ja lennujaamade ning oluliste transiitpunktide (raudteejaam, bussijaam) ühendusteed, mis samuti vastavad riigimaantee tunnustele (Tallinna suur ring 13,655 km, Tallinna sadamaühendustee 10,675 km, sadamaühendustee Viimsi vallaga 13,655 km, Tallinna väike ring 4,962 km ja Tallinna sisering 3,701 km).
2.Majandus- ja taristuminister leidis 05.05.2015 kirjas nr 12-8/12-00245/013 (I kd, tl 25-26), et taotluses esitatud tänavad ei kuulu riigimaanteede nimekirja kandmisele. 1) Kuna teeseaduses (TeeS, kehtis kuni 30.06.2015) ei ole kindlat metoodikat selle kohta, kuidas otsustada tee kuuluvuse üle riigimaanteede hulka, tuleb iga juhtumit käsitleda eraldi ja kaaluda erinevaid asjaolusid nende koostoimes. Hindamise käigus leiti, et kõikidel taotluses nimetatud Tallinna tänavatel puuduvad selged ja määravad riigimaanteede tunnused. Osa tänavaid on küll rahvusvahelise ja riigimaanteede võrgustiku osad, kuid nendel tänavatel esinev transiitliikluse osakaal, võrreldes nendel teedel esineva kohaliku liiklusega, on marginaalne ning tänavad täidavad eelkõige kohaliku liikluse teenindamise funktsiooni. Kuna ühelgi tänaval ei tuvastatud riigimaanteele omast üldfunktsionaalsust (eelkõige liikluse iseloom), ei ole vajalik analüüsida ülejäänud tehnilisi aspekte, nagu tee ehitustehnilised lahendused, ühtse teehoiu ja liikluse korraldamise võimalused jms. 2) Vabariigi Valitsuse 16.10.2013 korraldusega nr 448 kinnitatud “Riigimaanteede teehoiukavas aastateks 2014-2020” on riik planeerinud riigimaanteede arendamist ja hoidu olemasoleva rahastamismahu ulatuses, samuti ei näe riigieelarve strateegia ette täiendavaid investeeringuid lisanduvate teede hoiuks. 3) Tallinna linn on saanud kümnete miljonite eurode ulatuses toetust Euroopa Liidu toetusfondidest teehoiu korraldamiseks TEN-T võrgustikku kuuluvatel tänavatel. Samuti on Tallinna linnal võimalik taotleda toetust perioodiks 2014-2020. Selliseid toetusi ei ole saanud enamik teisi omavalitsusüksusi ega saa ka uuel eelarveperioodil. Sellele lisanduvad riigipoolsed 2(15)
3-15-1425 iga-aastased teehoiu toetused, mis jaotatakse kõigi omavalitsusüksuste vahel. Lisaks on Tallinna linn saanud sihtotstarbelist n-ö transiitteede toetust. Kõik need täiendavad riigipoolsed toetusmeetmed on oluliselt kaasa aidanud Tallinna linnale seadusega pandud ülesannete täitmisele, seda nii tänavate teehoiu korraldamisel kui ka muude avaliku huvi teenuste osutamisel. 4) Kirjale oli lisatud MKM teede- ja raudteeosakonna teede talituse ning Maanteeameti teedevõrgu osakonna „Tallinna esitatud tänavate riigimaanteede nimekirja kandmise hindamise aruanne“ (I kd, tl 27-44p), milles on analüüsitud Tallinna linna taotluses nimetatud teede tähtsust rahvusvahelise teede võrgustiku ja riigimaanteede võrgustiku osana ning teedel esineva liikluse iseloomu ehk liiklussagedust ja transiitliiklust.
3.Tallinna linn esitas Tallinna Halduskohtule kaebuse (I kd, tl 3-8) majandus- ja taristuministri 05.05.2015 otsuse nr 12-8/12-00245/013 tühistamiseks või alternatiivselt toimingu õigusvastasuse tuvastamiseks ja vastustaja kohustamiseks vaadata kaebaja 16.07.2014 taotlus uuesti läbi. 1) Majandus- ja taristuministri 05.05.2015 kirjast ei ole aru saada, kas tegemist on haldusakti või toiminguga, kuid võib eeldada, et sellega on taotluse menetlus lõppenud. Kaebaja pöördus selgituse saamiseks MKM ametniku poole, kes vastas suuliselt, et loeb selle kirjaga kaebaja taotluse lahendatuks. 2) Tallinna linnas asub mitmeid TeeS § 5 lg-s 2 sätestatud tunnustele vastavaid teid, mis tuleks TeeS § 5 lg 3 alusel kanda riigimaanteede nimekirja ja mille hoidu peaks korraldama kaebaja asemel riik. Läbi linna toimuvad riiki läbivad transiitveod, linnas asuvad mitmed reisi- ja kaubaveosadamad, lennuväli, piiripunktid jm infrastruktuuriobjektid, mida kasutatakse riiki sisenemiseks ja riigist väljumiseks ning neile ühenduse tagamiseks, mis ei ole mõeldud kohaliku elu korraldamiseks. Vaatamata sellele, et nimetatud riigi strateegiliste objektide kasutamiseks on vaja juurdepääsuteid, ei korralda riik nendele juurdepääsemiseks vajalikku teehoidu. Kõik riigimaanteed lõpevad Tallinna piiril. On selge, et riigimaantee jätkub faktiliselt ka omavalitsuse territooriumil, sest ilma riigimaantee osana läbi Tallinna linna kulgeva teeta ei ole võimalik Tallinna linnas asuvaid strateegilise tähtsusega objekte kasutada. Kõik riigimaanteed paiknevad mõne omavalitsuse territooriumil ja kõigil neil teedel liigub ühtlasi ka kohalik transport. 3) Kaebajale ei tagatud võimalust esitada asja kohta oma arvamust ja vastuväiteid, sest teda ei teavitatud, millise sisuga haldusakt võidakse tema taotluse kohta anda. Vastustaja küsis küll 13.01.2015 kirjaga (I kd, tl 24) kaebajalt täiendavaid andmeid, kuid sellest võis jääda pigem mulje, et taotlus rahuldatakse vähemalt osaliselt. Pealegi küsiti täiendavaid andmeid taotluse kiiremaks lahendamiseks. Vastustajal oli otsuse tegemisel suur kaalumisruum. Seega olnuks ärakuulamine eriti oluline ja selline rikkumine võis mõjutada asja otsustamist. Ainuüksi menetlusnormide rikkumine annab antud juhul aluse kaebuse rahuldamiseks. 4) Vastustaja kaalutlused ei ole asjakohased ega kontrollitavad. TeeS § 5 lg 2 p-st 1 tulenevalt oleks tulnud kaebaja taotlus vähemalt osaliselt rahuldada. Transpordi arengukava 2014-2020 kohaselt on riigimaanteede ülesanne tagada inimeste ja kaupade liikumine, ühendades Eesti erinevaid piirkondi ja tagades juurdepääsu kõikidele Eesti linnadele ja valdadele ning olulisematele sihtkohtadele (sadamad, piiripunktid). Seega on riigi ülesanne tagada teedevõrgu abil juurdepääs sadamatele, raudteesõlmedele ja piiripunktidele. Tee, mis täidab neid eesmärke, on olemuslikult riigimaantee, olenemata sellel teel olevast liiklussagedusest või piiriületajate arvust. TeeS ei sätesta õiguslikke kriteeriume kohaliku jm transpordi osakaaludele, millest sõltuks tee kvalifitseerimine riigimaanteeks.
3(15)
3-15-1425 5) Keeldumiseks ei anna alust asjaolu, et kohalikule omavalitsusele juba eraldatakse raha teehoiu korraldamiseks. Tegemist on asjakohatu kaalutlusega, sest need vahendid ei ole käsitatavad riigiteede hoiu korraldamise või rahastamisena, vaid kohalike teede hoiu rahalise toetamisena TeeS § 16 lg 4 alusel. Seejuures toimub rahastamine valdavalt Euroopa Liidu vahendite abil. Riigimaanteede hoidu tuleb TeeS § 16 lg 1 järgi rahastada täielikult riigieelarvest. Samas näitavad täiendavad rahaeraldused, et vähemalt need teed peaksid olemuslikult kuuluma riigimaanteede nimekirja. Seda ei ole kaalumisel arvestatud. Eelarvesse rahaliste vahendite planeerimata jätmine või nende vähesus ei ole õiguspärane kaalutlus riigi poolt enda ülesande täitmisest loobumiseks.
4.MKM palub jätta kaebuse rahuldamata (I kd, tl 61-66). 1) Vastustaja 05.05.2015 kiri oli seisukoht kaebaja taotluse suhtes, mitte haldusakt ega menetlust lõpetav toiming. Kui kohus leiab, et tegemist on haldusakti või menetlust lõpetava toiminguga, siis ei vasta kaebaja väited tema ärakuulamata jätmise kohta tõele. MKM on 21.08.2014 kirjas selgitanud kaebajale tee riigimaanteede nimekirja kandmise põhimõtteid ja selle tagajärgi. Kaebajale anti võimalus kõrvaldada taotluse puudused ja esitada täiendav teave. Kaebajale selgitati, miks ja milliseid andmeid on vaja. Kaebaja keeldus 10.10.2014 kirjaga täiendavate andmete esitamisest, viidates õigusliku aluse puudumisele. Seega ei käitunud ta heas usus ja vajalike andmete esitamisest keeldumine tuleb lugeda ärakuulamisõiguse kasutamisest keeldumiseks. Riigikohus leidis 28.04.2014 otsuses nr 3-3-1-52-13, et eksimused ärakuulamisõiguse tagamises ei pruugi olla määrava tähtsusega ega tingida haldusakti tühistamist, kui menetlusosaline on ulatuslikult informeeritud menetluse asjaoludest. MKM on selgitanud kaebajale 04.02.2014, 21.08.2014 ja 13.01.2015 kirjades põhjalikult tee riigimaanteede nimekirja kandmise kriteeriume jm asjaolusid. Kaebajal on teede valdkonnas ulatuslikud teadmised ja kogemused, seda enam, et kõnealuste tänavate hoidu on kaebaja korraldanud juba Eesti taasiseseisvumisest saadik. Kuna kaebaja keeldus vastustajale täiendavaid andmeid esitamast ja vastustajal tuli need endal koguda, siis ei oleks kaebaja ärakuulamisõiguse parem tagamine ühelgi juhul viinud kaebaja jaoks soodsama lahenduseni. Vastustajal tuleks ka uue otsuse langetamisel lähtuda samadest asjaoludest. Kaebaja ei ole esitanud ka kohtule täiendavaid andmeid. Seega ei näe vastustaja võimalust mingite uute andmete ilmnemiseks, mis vastustaja senise seisukoha ümber lükkaksid. 2) Väited kaalutlusvigade kohta on asjakohatud. Vastustaja tutvustas kaebajale eelnevalt oma senisele halduspraktikale tuginevaid tee riigimaanteede nimekirja kandmise kaalutluskriteeriume. Kaebaja ei ole neile vastu vaielnud. 3) TeeS ei sätesta riigimaanteede tunnuseid, mille korral tuleks tee riigimaanteede nimekirja kanda. TeeS § 5 lg-st 2 võib tuletada, et riigimaanteede funktsiooniks on ühendada linnu, aleveid ja alevikke omavahel või linnu tähtsamate sadamate, raudteesõlmede ja piiripunktidega. Kohalik maantee on TeeS § 5 lg 4 järgi kohaliku liikluse korraldamiseks rajatud maantee. Transpordi arengukava 2014-2020 (lk 33) kohaselt on riigimaanteede korrashoid oluline kõikide liiklejate seisukohast, sõltumata sellest, kus nad igapäevaselt liiguvad, kuna riigimaanteede peamine funktsioon on ühendada Eesti erinevaid piirkondi, asulaid ja olulisi sihtkohti (sadamad, piiripunktid jm). Kohalike teede funktsioon on teenindada kohalikku liiklust, luua kohalike elanike jaoks ühendus riigimaanteedega. Lisaks võib kohalik tee jätkata riigimaanteed riiklikult tähtsa objektini. Nende korrashoid ja teenindustase sõltub kohalikest otsustest, mida väljendab see, et neid rahastatakse suures osas kohaliku omavalitsuse tulubaasist, millele täiendavalt eraldatakse sihtotstarbelist toetust riigieelarvest. Sihtotstarbelise toetusena on silmas peetud täiendavaid toetusi nii riigieelarve maksutuludest kui Euroopa Liidu struktuurifondidest jms. Igal teel, sh linnas olevatel tänavatel võib olla liiklejaid, kes suunduvad piiripunktile, sadamasse vms objekti juurde. Samuti võib riigimaanteedel olla liiklejaid, kes 4(15)
3-15-1425 kasutavad maanteed ainult kohalikuks liikluseks. Seega tuleb igal teel hinnata, kas teel olev liiklus on peamiselt kohaliku või riikliku tähtsusega. Oluline on, et riigimaanteede nimekirja ei kantaks tänavat, kus esineb peamiselt kohaliku iseloomu ja tähtsusega liiklus, sest tee muutumisel riigimaanteeks ei ole kohalikul omavalitsusel võimalik täita enam oma ülesandeid, sh korraldada kohalikku liiklust. 4) Kohalike teede andmisel riigi omandisse peaks riik osaliselt omandama otsustuspädevuse linnaplaneeringute prioriteetide üle, sh otsustama tänava äärde jäävatele ehitistele ligipääsulahendused. Samuti peaks riik otsustama linna jaoks oluliste kommunikatsioonide (soojus, elekter, vesi) kulgemised, sh nende ehitamise ja remondi lubamise. Vastavalt seadusele tuleks riigimaantee kaitsevööndis seaduses loetletud tegevusteks saada Maanteeameti nõusolek (nt liiklusvälise teabevahendi paigaldamiseks). Maanteeametil tuleks oluliselt sekkuda kohaliku elu korraldamise küsimustesse, nt bussirajad, trammiliikluse korraldamine. Kuna riigimaanteede põhifunktsioon on tagada ühendus Eesti erinevate piirkondade vahel, siis võib tekkida vajadus läbivliikluse takistamise vältimiseks likvideerida osad mahasõidud või fooriristmikud. Kuna kaebaja ülesanded nende teede hoiu tõttu vähenevad, siis tuleks proportsionaalselt vähendada ka linna tulubaasi nii üldise omavalitsusüksuse maksutulu osas kui ka riigieelarvest makstavate toetuste (nii toetusfondist kui struktuurifondidest) osas. 5) Kuna TeeS-s ei ole sätestatud metoodikat tee riigimaanteeks võtmise kohta, siis tuleb iga juhtumit käsitleda eraldi ja kaaluda koostoimes erinevaid asjaolusid. TeeS rakendamisel välja kujunenud halduspraktika kohaselt hindab Maanteeamet kohalikult omavalitsuselt saadud taotluse ja selgituste põhjal, kas kõnealusel teel on riigimaantee tunnused ja seejärel määratakse kindlaks ka riigile lisanduvad kohustused. Hindamisel kaalutakse selliseid asjaolusid nagu tee tähtsus rahvusvaheliste teede ja riigimaanteede võrgustiku osana, liiklussagedus ja liikluse iseloom, transiitliikluse osakaal, tee ehitustehnilised lahendused, sh teega seotud tehnovõrkude mõjud, ühtse teehoiu ja liikluse korraldamise võimalus ning otstarbekus ühenduses riigimaanteedega jms. 6) TeeS § 5 lg-s 2 on silmas peetud esmajoones maanteid. Sätet muudeti 26.01.2005. Eelnõu seletuskirja kohaselt oli muudatus tingitud sellest, et eelnev riigimaantee definitsioon võimaldas ekslikult tõlgendada, et kõik linna tänavad, mis on riigimaantee jätkuks, peaksid olema riigimaanteed. TeeS § 5 lg-s 2 toodud loetelu riigimaanteede liikidest ei ole vastupidiselt kaebaja arvamusele käsitletav kriteeriumina teede arvamiseks riigimaanteede nimekirja, vaid toodud loetelust lähtudes tuleb määrata riigimaantee liik, kui uus tee kantakse riigimaanteede nimekirja. 7) Vastustaja ei ole kordagi väitnud, et tee riigimaanteeks võtmise üheks kriteeriumiks oleks toetuse saamine. Toetusi ei jagata suva järgi, vaid 90% kohalike teede teehoiu toetuseks eraldatud summast jagatakse omavalitsusliitudega kokkulepitud põhimõtete järgi ja 10% Vabariigi Valitsuse kaalutlusõiguse alusel, arvestades kohalike omavalitsuste poolt esitatud teehoiutoetuste taotlusi. 8) Kaebus on vastuoluline. Kord väidetakse, et TeeS § 5 sätestab väga üldised kriteeriumid, mille alusel saab hinnata riigimaantee olemust ja kanda tee riigimaanteede nimekirja. Kuna üksikasjalikud kriteeriumid puuduvad, oli vastustajal väga ulatuslik hindamisruum. Seejärel väidab kaebaja, et kui tee vastab TeeS § 5 lg-s 2 sätestatud tee tunnustele, siis tuleb see kanda riigimaanteede nimekirja. Sellest võib järeldada, et kaebaja arvates kaalutlusruum üldse puudub. 9) Kaebaja taotlus tuleb lugeda kohati täiesti ebamõistlikuks, sest see sisaldab mitmeid objekte, mis ilmselgelt ei vasta ka kaebaja enda käsitusele riigimaanteede tunnustest (nt Kaarli pst,
5(15)
3-15-1425 Vabaduse väljak). Samuti on kaebaja taotlus ebamõistlikult mahukas, sisaldades 10% kogu Tallinna tänavatest ning tõenäoliselt üle poole kõigist Tallinna magistraaltänavatest.
5.Kaebaja selgitas 01.02.2016 kohtuistungil (protokoll II kd, tl 127-131), et tema eesmärk on, et riik täidaks oma ülesandeid teede hoiu korraldamisel. Seejuures ei ole kaebaja kunagi soovinud teede omandit riigile üle anda, vaid sõlmida riigiga lepingu riigiteede hoiuga kaasnevate kohustuste jagamiseks ja selliste kohustuste rahastamiseks.
6.Vastustaja esitas 01.02.2016 taotluse (II kd, tl 119) kaebuse läbi vaatamata jätmiseks, sest vastustaja 05.05.2015 kirja näol ei olnud tegemist menetlust lõpetava haldusakti ega toiminguga. Vastustaja kajastas kirjas oma seisukohti kaebaja 16.07.2014 taotluse osas ja ootas neile kaebaja vastuväiteid, kuid kaebaja pöördus selle asemel kaebusega kohtusse. Kuna haldusmenetlus ei ole lõppenud, ei saa kohustada vastustajat kaebaja taotlust uuesti läbi vaatama.
7.Tallinna Halduskohus jättis 08.02.2016 otsusega vastustaja 01.02.2016 taotluse ja kaebuse rahuldamata. 1) Kaebuse läbi vaatamata jätmiseks puuduvad alused, kuna 05.05.2015 kirja näol on tegemist taotlust lahendava ja menetlust lõpetava lahendiga. Kuigi selle koostamisel ei ole järgitud kõiki haldusakti vormistamisele ettenähtud nõudeid, on tegemist haldusaktiga, millega lõpetati kaebaja taotluse menetlemine. Kirja vormistus jättis kaebajale kahtluse, kas sellega lahendati tema taotlus lõplikult või mitte. Kirjas puudub haldusmenetluse seaduse (HMS) § 57 lg 1 kohane vaidlustamisviide. Need vormirikkumised ei mõjuta aga kirja õiguslikku tähendust ega haldusakti kehtivust. Kirjast nähtub selgelt, et kaebaja taotluses esitatud tänavad ei kuulu riigimaanteede nimekirja kandmisele, mistõttu jäeti taotlus rahuldamata. Kirjas ei ole antud kaebajale võimalust esitada vastustaja seisukohtadele oma vastuväiteid või täiendavaid tõendeid, samuti ei ole antud selleks ühtegi tähtaega. Kirjas ei ole selgitatud, et lõplik otsus kaebaja taotluse kohta tehakse millalgi hiljem pärast täiendavat kaalumist. Vastustaja on oma 04.11.2014 ja 13.01.2015 kirjades (I kd, tl 22, 24) andnud kaebajale teada, et taotlusele antakse motiveeritud vastus hiljemalt 01.05.2015. Pärast kirja saamist pöördus kaebaja päringuga MKM poole ning sai MKM ametnikult kinnituse, et kirjaga jäeti kaebaja taotlus rahuldamata. Vastustaja kinnituse järgi oli konkreetne ametnik kaasatud taotluse menetlusse, mistõttu pidi ta olema teadlik menetluse asjaoludest ja oskama anda kaebajale asjakohast teavet. Usutav ei ole, et ministeeriumis juhtival ametikohal teeniv ametnik ei tunne juriidilistele teadmistele vaatamata haldusmenetluse elementaarseid nõudeid, ei tee vahet haldusaktil ja toimingul ega oska hinnata, kas menetlus on vaidlusaluse kirjaga lõppenud või mitte. Kuivõrd vastustaja ei teinud pärast 05.05.2015 kirja saatmist kaebaja taotluse menetluses ühtegi toimingut, oli taotluse menetlus lõppenud ka faktiliselt. 2) 05.05.2015 kirja näol on tegemist haldusakti, mitte toiminguga. Kui kaebaja taotlus oleks rahuldatud ja taotluses toodud tänavad arvatud riigiteede hulka, oleks see mõjutanud kaebaja õiguste ja kohustuste mahtu, ning tegemist oleks olnud haldusaktiga HMS § 51 lg 1 tähenduses. Kuna haldusakt otsustati jätta andmata, on ka andmata jätmise kohta vormistatud otsustus haldusakt (HMS § 43 lg 2). 3) Kaebajal oli võimalik taotleda enda tänavate riigimaanteede nimekirja kandmist. Kuigi TeeS ei andnud riigimaantee definitsiooni, järeldub TeeS §-st 5, et riigimaantee oli üldise liikluse korraldamiseks mõeldud ning väljaspool linnu, aleveid ja alevikke paiknev tee, mis vastas TeeS § 5 lg-s 2 toodud tunnustele ja oli kantud riigimaanteede nimekirja. TeeS muutmise seaduse eelnõuga 501 SE tehtud muudatustest ja selle seletuskirjast nähtub, et seadusandja arvates ei pidanud kõik linnatänavad, mis on riigimaantee jätkuks, olema kantud riigimaanteedena vastavasse nimekirja (riigimaantee definitsioonist kaotati sõnaühend „läbi 6(15)
3-15-1425 asulate“. Seadusandja pidas aga võimalikuks, et teatud juhtudel kuuluvad riigimaanteede nimekirja kandmisele ka linnatänavad. Seega ei ole riigimaanteed üksnes väljaspool linnu, aleveid ja alevikke paiknevad teed, nagu on TeeS § 5 lg-test 1 ja 2 võimalik tuletada. Majandusja kommunikatsiooniministri 25.02.2005 määruse nr 26 “Riigimaanteede nimekiri ja riigimaanteede liigid” lisast nähtub, et riigimaantee nimekirjas on mh teed, milles on linna, alevi või aleviku piirides riigimaantee lõigud, mis on TeeS mõistes tänavad. 4) Erinevalt kuni 26.02.2005 kehtinud TeeS § 5 lg-st 2, mille kohaselt oli riigimaantee riigi omandis olev rajatis, ei sätestanud taotluse esitamise ajal ükski norm, et riigimaantee kuulub riigi omandisse. Riigi- ja kohalikke teid eristati vaid tee eesmärgi ja kasutusvajaduse järgi. Seega ei olenenud tee kandmine riigimaanteede nimekirja tee omandist. Küll aga olenes asjaolust, kas tegemist oli riigimaantee või kohaliku teega, see, kes pidi tagama teehoiu ja seda rahastama ning kes oli pädev otsustama ja korraldama tee-ehitust. Viidatud asjaolud ei seondu aga tingimata omandisuhetega. Kaebaja viitas põhjendatult, et selliseid küsimusi saanuks vajadusel lahendada ka riigi ja kohaliku omavalitsuse vahel sõlmitud lepinguga. 5) Kaebaja taotluses esitatud tänavad kuulusid Tallinna Linnavolikogu 19.06.2012 otsuse nr 106 järgi Tallinna kohalike teede nimekirja. Nende teede riigimaanteede nimekirja kandmisel tuleks need teed kohalike teede nimekirjast välja arvata, sest üks tee ei saa olla samaaegselt nii riigimaantee kui ka kohalik tee. Sellist otsust on pädev vastu võtma vaid linnavolikogu. Kaebaja ei ole väitnud, et linnavalitsusel oli linnavolikogu volitus selles küsimuses tegutsemiseks. Enne kui puudub linnavolikogu nõusolek, mille kohaselt ollakse valmis osasid kohalikke teid riigimaanteede nimekirja kandmisel kohalike teede nimekirjast kustutama, puudus linnavalitsusel pädevus vastustajale vaidlusaluse taotluse esitamiseks. Vastustajal tulnuks jätta esitatud taotlus läbi vaatamata või küsida linnavalitsuselt volitust sellise taotluse esitamiseks. 6) Alates 01.07.2015 reguleerib teega seotud küsimusi ehitusseadustik (EhS), mis ei kasuta mõistet riigimaantee, vaid riigitee. EhS § 92 lg 6 järgi kuulub riigitee riigi omandisse. Ka majandus- ja taristuministri 25.06.2015 määrusest nr 72 “Riigiteede liigid ja riigiteede nimekiri” ei nähtu, et riigiteede hulka võiks kuuluda teed, mis ei kuulu riigi omandisse. Seega mõjutab hetkel kehtiva seadusandluse kohaselt tee riigiteede nimekirja kandmine omandisuhteid. Kui kohus tühistaks MKM 05.05.2015 otsuse ja kohustaks teda kaebaja taotlust uuesti läbi vaatama, tuleks MKM-l lahendada taotlus kehtivate õigusnormide järgi (HMS § 54). See tähendab, et taotluse rahuldamisel tuleks muuta riigiteede nimekirja arvatavate teede omandit. Tsiviilseadustiku üldosa seaduse (TsÜS) § 53 lg 2 järgi ei saa asi (kinnisasi) ja selle olulised osad (tee ehk ehitis) olla eri isikute omandis. Seega tuleb kaebajale kuuluvate teede kandmisel riigiteede nimekirja anda üle ka teede ja nende aluste kinnistute omand. 7) Tallinna Linnavolikogu 13.06.2013 määruse nr 33 “Linnavara võõrandamise kord” § 4 lg 2 p 1 järgi otsustab linnale kuuluva kinnisvara võõrandamise pakkumismenetlust korraldamata linnavolikogu. Seega puudub linnavalitsusel pädevus ilma linnavolikogu otsuseta linnavara võõrandamise menetlust läbi viia. Ka juhul, kui kohus tühistaks 05.05.2015 kirja, ei saa kohus kohustada vastustajat linnavalitsuse esitatud taotlust menetlema, sest selline taotlus on esitatud pädevust ületades. 8) Arvestades kaebaja kohtuistungil antud selgitusi, ei ole kaebaja eesmärgiks linnale kuuluvate teede omandi üleandmine riigile. Järelikult ei saaks vastustaja kaebaja taotlust rahuldada ja taotluses nimetatud teid riigiteede nimekirja kanda. Kui kaebaja eesmärk on vaid teehoiuga kaasnevate ülesannete jagamine linna ja riigi vahel tulenevalt asjaolust, et linna teed täidavad ülesandeid, mida peaks majandus- ja taristuministri 25.06.2015 määruse nr 72 §-st 1 tulenevalt täitma riigiteed, tuleks kaebajal taotlust vastavalt muuta, nõuet täpsustada ning pakkuda lahendusvõimalusi. Kuna kaebaja eesmärk ei ole linnale kuuluvate teede omandi võõrandamine, 7(15)
3-15-1425 ei saa vastustaja 05.05.2015 kiri kaebaja õigusi rikkuda. Kohtul puudub võimalus kohustada vastustajat taotlust uuesti läbi vaatama, sest selle taotluse rahuldamine ei ole kaebaja tahtega kooskõlas. 9) Asja lahendust ei mõjuta see, kas vastustaja võimaldas kaebajal esitada asja kohta oma vastuväited ja arvamuse. Selle otsustamisel, kas ja millisel määral peaks riik osalema Tallinna teede hoius, on olulised teised kaalutlused. Seega ei mõjuta 05.05.2015 otsuses toodud põhjendused kaebaja poolt tulevikus esitatava taotluse lahendust ning puudub vajadus hakata vastustaja 05.05.2015 otsuses toodud põhjendusi sisuliselt analüüsima.
MENETLUSOSALISTE SEISUKOHAD RINGKONNAKOHTUS
8.Tallinna linn palub apellatsioonkaebuses (II kd, tl 139-144p) Tallinna Halduskohtu 08.02.2016 otsus tühistada ja teha asjas uus otsus, millega kaebus rahuldada. 1) Kohus on õigesti leidnud, et 05.05.2015 kirja näol on tegemist vormistuslike puudustega haldusaktiga. Kui aga kohus peaks siiski jõudma järeldusele, et tegemist on toiminguga, jääb kaebaja halduskohtule esitatud alternatiivnõude juurde. 2) Tallinna linnas asub mitmeid TeeS § 5 lg-s 2 sätestatud tunnustele vastavaid riiklikult tähtsaid teid (nn riigimaanteid), mis on vajalikud üleriigiliste ülesannete täitmiseks ja mille hoiu korraldamine peaks olema riigi kohustus. Läbi Tallinna linna toimuvad riiki läbivad transiitveod. Samuti asuvad Tallinnas mitmed üleriigilise tähtsusega reisi- ja kaubaveosadamad, sh riigi suurim sadam, lennuväli, piiripunktid ja muud infrastruktuuriobjektid, mida kasutatakse riiki sisenemiseks ja väljumiseks ning neile ühenduse tagamiseks, mis ei ole mõeldud kohaliku elu korraldamiseks. Kõik riigimaanteed lõppesid taotluse esitamise ajal formaalselt Tallinna piiril, kuigi on selge, et teed jätkusid olemuslikult riigimaanteedena ka Tallinna linna territooriumil, sest ilma selle teeosata ei ole võimalik tagada juurdepääsu üleriiklikult tähtsatele infrastruktuurirajatistele. Vastustaja praktikas on ridamisi näiteid, kus valla või linna territooriumil asuvaid teid on kantud riigiteede nimekirja ja nende hoidu korraldab vastustaja. 3) Vastustaja ei vaielnud haldusmenetluses vastu sellele, et taotluse esitas linnavolikogu asemel linnavalitsus, ning lahendas taotluse sisuliselt. Kui vastustaja oleks kaebaja õiguspäraselt ära kuulanud, s.o juhtinud tähelepanu asjaolule, et taotluse peab esitama volikogu, oleks kaebaja saanud selle puuduse kõrvaldada. 2015. a mais ei pidanud tee omand riigimaanteede nimekirja kandmisel muutuma. Linnavolikogu otsustuse puudumine Tallinna linna kohalike teede nimekirja muutmise kohta ei takistanud tee riigimaanteede nimekirja kandmist. Näiteks ei eelnenud majandus- ja taristuministri 25.06.2015 määrusega nr 72 „Riigiteede liigid ja riigiteede nimekiri“ Tallinn-Narva maantee lõigu riigiteede nimekirja lisamisele Tallinna Linnavolikogu otsust Tallinna kohalike teede nimekirja muutmiseks. Samuti ei takistanud vastustajat linnatänavat riigiteede nimekirja kandmast Tallinna Linnavolikogu vastava taotluse puudumine. Kohalike ega riigiteede nimekirjal ei ole teealuse maa omandit muutvat tähendust. Kohus oleks pidanud kohustama vastustajat tõendama, et ka riigimaanteede nimekirja kantud objektide omanikest omavalitsusüksused on esitanud vastavad taotlused volikogu kaudu. 4) Kuna taotluse esitamise ajal (16.07.2014), taotluse lahendamisel (05.05.2015) ega kaebuse esitamisel halduskohtule (04.06.2015) ei kehtinud EhS sätted, mille kohaselt on riigimaanteede nimekirja kandmise eelduseks teealuse maa omandi üleminek kohalikult omavalitsuselt riigile, saanuks vastustaja lahendada Tallinna linna taotluse selliselt, et taotlusega hõlmatud teed oleks kantud riigimaanteede nimekirja. Halduskohus oli kohustatud kaebaja tühistamisnõude läbi vaatama haldusakti andmise ajal kehtinud õigusnormide alusel, kuid on kohaldanud õigust, mis haldusakti andmise ajal ei kehtinud. Halduskohus on omistanud EhS sätetele tagasiulatuva jõu, mis on vastuolus õigusriigi põhimõttega (PS § 10). Seadusandja pole näinud ette EhS 8(15)
3-15-1425 tagasiulatuva kohaldamise võimalust. Analüüsides kaebaja taotluse lahendamise võimalusi EhS alusel, asus kohus sisuliselt teostama täitevvõimu. Ka kohustamisnõue tuleks lahendada haldusakti andmise ajal kehtivaid õigusnorme aluseks võttes. Kehtivast riigiteede nimekirjast ei saa teha järeldust, et riigiteede nimekirjast peaks välja arvama kõik mõne teise isiku omandis olevad teed. Seega oleks halduskohus saanud kohustada vastustajat Tallinna linna taotlust uuesti läbi vaatama õigusnormide alusel, mis kehtisid vaidlustatud haldusakti vastu võtmise ajal ning rakendusaktidest tulenevalt oleks siis juba vastustaja ise olnud kohustatud kandma Tallinna teed üle ka täna kehtivasse nimistusse. 5) Vastustaja ei ole kaebajat nõuetekohaselt ära kuulanud ning kaebaja ei tea, milliseid andmeid ja tõendeid haldusmenetluses koguti ja kuidas need mõjutasid taotluse lahendamist. Asjas ei esine HMS § 40 lg-s 3 sätestatud aluseid, mis vabastaksid vastustaja kaebajale ärakuulamisõiguse tagamisest. Vastustaja oleks pidanud tutvustama kaebajale asjas kogutud andmeid, sest kaebaja seisukoht nende osas võis mõjutada taotluse lahendamist. Ärakuulamise põhimõtte rikkumine on antud juhul käsitatav menetlusnormi olulise rikkumisena, mida ei saa tagantjärgi kõrvaldada kaebuse läbivaatamisel kohtus. Samuti jättis vastustaja kaebajale ärakuulamisõiguse tagamata jätmisega mulje, et taotluse esitas selleks pädev isik. 6) Vastustaja ei teostanud kaalutlusõigust õiguspäraselt, kuna ei saanud otsuse langetamisel kaaluda kõiki võimalikke argumente ja kaebaja huvisid. Vastustaja lähtus taotluse hindamisel aga kaalutlustest, mis ei tulene seadusest ja millest ei sõltu tee liigitamine riigi või kohaliku omavalitsuse teeks. Kõigepealt hindas vastustaja valesti liiklussagedust, kuna tal puudusid liiklussageduse kohta andmed ning lähtuti ainult oletustest. Lisaks ei saa liiklussagedus olla peamine kriteerium, mille alusel hinnata tee vastavust riigimaantee tunnustele. TeeS ei sätesta õiguslikke kriteeriume kohaliku ja muu transpordi osakaaludele, millest sõltuks tee liigitamine riigimaanteeks. Tee tuleb kanda riigimaantee nimekirja, kui see vastab TeeS § 5 lg-s 2 sätestatud tunnustele. Vastustaja poolt kaebajalt nõutud asjaolude tõendamine ja selleks teabe esitamine ei saanud olemuslikult olla TeeS §-s 5 sätestatud tee liigi määramise kriteeriumiks. Nõudes kaebajalt teavet kriteeriumite kohta, mille rakendamisest vastustaja hiljem loobus, käitus vastustaja kaebajat eksitavalt. Kuna vastustaja on asunud kohtumenetluses väitma, et riigilt kohalike teede hoiuks toetuse saamine ei olnudki otsuse tegemisel üheks kriteeriumiks, jääb kaebajale arusaamatuks, millistel kaalutlustel on taotlus rahuldamata jäetud. Tallinna linna tee riigimaanteede nimekirja kandmisel ei saa olla takistuseks liiklusmärgid. Kui teede riigimaanteede nimekirja kandmise takistuseks on see, et teel ei ole E-teede võrku kuuluva tee tähistust, saab liiklusmärke alati juurde panna. Ebaõige kaalutlus on ka viide ümbersõidu võimaluse olemasolule mööda Tallinna ringteed. Liiklusvoogude analüüsist nähtub, et 2010. aastal sisenes sõltumata ümbersõidu võimaluse olemasolust Tallinna linna 20 600 autot ööpäevas. Tallinna linna läbiva teiste omavalitsusüksustega seotud liiklussageduse osas on vastustaja lähtunud 2006. a andmetest, mis on ilmselgelt aegunud. 7) Vastustaja ei ole kaalunud võimalust rahuldada taotlus osaliselt. Transpordi arengukava 2014-2020 ja otsusele lisatud aruande kohaselt on mingi osa Tallinna linna tänavatest, mis on rahvusvahelise teede võrgu osa (TEN-T või E-tee), käsitatavad riigimaanteedena. Näiteks nenditakse aruandes, et Peterburi tee linna piirist kuni Smuuli teeni on riigimaantee võrgustiku osa, sest ühendab riigimaanteed sadamaga. 8) Kohtuotsus on vastuolus seaduslikkuse ja põhjendatuse põhimõtetega (HKMS § 157). Kohtuotsuses on arvesse võetud kaebajat üllatavaid kaalutlusi ja asjaolusid. Kohus rajas otsuse asjaoludele, mille kohta ei olnud kaebajal võimalik oma arvamust avaldada. Kohus ei selgitanud enne otsuse tegemist pooltele, et kaebuse lahendamisel võiks omada õiguslikku tähtsust volikogu nõusoleku olemasolu ning EhS rakendamine. Samuti ei võimaldanud kohus kaebajal esitada oma arvamust selle kohta, mis oleks kaebaja eesmärgiks tema taotluse lahendamisel 9(15)
3-15-1425 EhS alusel. Kohus on lähtunud kaebaja seisukohtadest, mis on antud lähtudes TeeS-s sätestatust. Kohus rikkus otsuse põhjendamise kohustust ka sellega, et ei ole otsuses käsitlenud kaebuses esile toodud kaalutlusvigu.
8.MKM palub jätta apellatsioonkaebus rahuldamata (II kd, tl 149-154p). 1) Kuna kaebaja eesmärk ei ole linnale kuuluvate teede omandi võõrandamine, ei saa vastustaja 05.05.2015 kiri kaebaja õigusi rikkuda. 2) Kohalike teede andmine riigi omandisse tähendaks Maanteeameti poolt olulist sekkumist kohaliku elu korraldamise küsimusse. Liiklussagedus, eelkõige just transiitliikluse sagedus ja osakaal on ühed kõige olulisemad kriteeriumid riigiteede ja kohalike teede eristamisel. Kuna kohaliku liikluse korraldamine on kohaliku omavalitsuse ülesanne ning transiitliikluse korraldamine riigi ülesanne, tuleb igal juhul eraldi kaaluda, kas tänaval prevaleerib transiitliiklus või kohalik liiklus ning sellest lähtuvalt otsustada, kas tee peaks olema riigimaanteede nimekirjas või kohalike teede nimekirjas, s.t kas tee hoidu peaks korraldama Maanteeamet või kohaliku omavalitsuse üksus. Selline kaalumine aitab vältida olukorda, et riik sekkuks põhjendamatult kohaliku elu korraldamise küsimustesse ning hakkaks igal võimalikul linna läbival marsruudil teehoidu korraldama. 3) Tallinna linna tänavatel esineva transiitliikluse osakaal on väga väike, jäädes alla 5% kogu liiklusest. Kuna aga Tallinna tänavatel on teatud määral transiitliiklust, on riik andnud Tallinna linnale toetust ühenduste tagamiseks lennujaamaga ja annab toetust ühenduse tagamiseks sadamaga. Mitte kõik objektid, mille kandmist riigimaanteede nimekirja Tallinna linn taotleb, ei taga ühendust sadama või lennujaamaga. 4) Ilma volikogu nõusolekuta osade teede riigimaanteede nimekirja kandmisel kohalike teede nimekirjast kustutamiseks puudus linnavalitsusel pädevus vastustajale taotluse esitamiseks. Sellist Tallinna Linnavolikogu nõusolekut ei ole Tallinna Linnavalitsusel vastustajale teadaolevalt ka apellatsioonkaebusele vastuse esitamise ajal. Kui varasemalt on otsustatud mõni kohalike teede hulka kuulunud tee kanda riigimaanteede nimekirja, on sellega koos vormistatud ka teealune maa riigi omandisse. On mõistlik eeldada, et kui kohaliku omavalitsuse üksuse volikogu otsustab kohaliku tee aluse maa üleandmise riigile, siis pärast tee kandmist riigimaanteede nimekirja muudab volikogu ka kohalike teede nimekirja. MKM ei pea seda kohaliku omavalitsusüksuse volikogule täiendavalt meelde tuletama. Kuigi TeeS-st ei tulenenud otsest nõuet, et riigimaanteede nimekirja kantud teede alune maa peab kuuluma tee omanikule, tulenes see ka siis TsÜS regulatsioonist asja ja selle olulise osa kohta. MKM selgitas juba 21.08.2014 kirjas (I kd, tl 18-19p) Tallina Linnavalitsusele, et nende taotluse rahuldamisel tuleb vastav teemaa üle anda riigile. Tallinna Linnavalitsus ei avaldanud aga 10.10.2014 kirjas valmisolekut teemaa üleandmiseks riigile. Seega ei oleks MKM-il olnud võimalik lahendada Tallinna Linnavalitsuse taotlust ka siis, kui Tallinna linna kohalikel teedel oleks esinenud riigimaanteede tunnused. Näiteks on kaebaja viidatud Peterburi tee osa alune maa antud üle riigile Tallinna Linnavolikogu 22.08.2013 otsusega nr 130. Teealuse maa omand tuleb tee kandmisel riigiteede nimekirja anda üle riigile nii TeeS kui EhS alusel. Vastustajal tuleb taotlust läbi vaadates aga lähtuda EhS-st, sest tegemist oleks uue haldusmenetlusega ja HMS § 5 lg 5 ei kohaldu. Kui teede alust maad riigi omandisse ei vormistata, ei ole MKM-il EhS järgi võimalik kanda Tallinna linna kohalikke teid riigiteede nimekirja ilma seadust rikkumata. 5) Otsitud on kaebaja väited sellest, et ta ei olnud teadlik, millistest andmetest otsuse tegemisel lähtuti. See, millistest andmetest vastustaja lähtus, on välja toodud otsusele lisatud aruandes. 6) Tallinna Linnavalitsusele oli tagatud õigus avaldada enda arvamust asjassepuutuvates küsimustes, sest MKM 05.05.2015 kirjale eelnes ligi 16 kuud kestnud kirjavahetus kaebajaga 10(15)
3-15-1425 ning kaebaja oli menetluse asjaoludest ulatuslikult informeeritud. Eksimused ärakuulamisõiguse tagamises ei pruugi olla määrava tähtsusega ega tingida haldusakti tühistamist, kui menetlusosaline on ulatuslikult informeeritud menetluse asjaoludest (Riigikohtu 28.04.2014 otsus nr 3-3-1-52-13). Samas keeldus Tallinna linn andmast vastustajale enda käsutuses olevat teavet kohalike teede kohta, mille kandmist ta soovis riigimaanteede nimekirja. Seetõttu võttis MKM endale mahuka ülesande inventeerida Tallinna linna omandit, kasutades selleks kõiki avalikke infomaterjale kuni kohapealsete vaatlusteni. Üllatav on apellatsioonkaebuses toodud väide sellest, et vastustaja lähtus liiklussageduse hindamisel oletustest ja seda on hinnatud valesti. Mitmete tänavate kohta on kasutatud Tallinna linna 16.07.2014 taotluses esitatud andmeid liiklussageduse kohta. Tänavate osas, mille kohta Tallinna linn andmeid ei esitanud, on kasutatud mitmete Tallinna linna poolt tellitud uuringute andmeid ning küsitud infot Tallinna Lennujaamast ja Tallinna Sadamast. Tegemist on hinnanguliste andmetega. Et Tallinna linn ei ole esitanud vastustajale täiendavaid andmeid, võib eeldada, et ka Tallinna linnal ei ole täpseid andmeid. Asjakohatu on Tallinna linna märkus konkreetsete liiklusmärkide puudumise kohta, sest märgi olemasolu ei olnud hindamisel kriteeriumiks ning antud märkus ei mõjutanud sisuliselt kaalutluse tulemusi. Kaalutluse lõpptulemust ei muuda ka kaebaja väited sellest, et lähtutud on 2006. a uuringust, kuna sarnaselt liiklussageduse kommentaariga puuduvad ka selles osas Tallinna linnal täpsemad ettepanekud. MKM ei ole väitnud, et tee riigimaanteeks määramise üheks kriteeriumiks oleks toetuse saamine kas maksutuludest või välisvahenditest. 7) Tallinna linn on saanud teehoiu korraldamiseks suurtes summades toetust nii Euroopa Liidu toetusfondidest kui Eesti riigilt. Samuti on riigiteede nimekirjas teid, mis asuvad Tallinna linna territooriumil. Näiteks Tallinna ringtee esimesed ca 1,5 kilomeetrit Narva mnt juures asuvad küll Tallinna linna territooriumil, kuid on võetud riigimaanteede nimekirja, et vältida Tallinna tänavale täiendavat transiitliiklust. 8) Taotluse rahuldamise korral peaks kaebaja loobuma suurest osast oma autonoomiast, sest riik peaks sellisel juhul võtma mitmed kohaliku omavalitsuse ülesanded enda kanda, sh kohaliku liikluse korraldamise ning planeerimisprotsessi suunamise. 9) Ka Tallinna linn ise ei pea tänavaid, mille kandmist ta riigimaanteede nimekirja taotleb, riigimaanteede funktsiooniga teedeks, vaid peab neid tugevalt seotuks kohaliku eluga. Näiteks on Tallinna Linnaplaneerimise Amet korraldanud 29.12.2015 käskkirjaga Tallinna peatänava ideekonkursi, mille lähteülesannetes on linn esitanud enda visiooni Pärnu mnt ja Narva mnt tänavaruumile Vabaduse väljaku ja Jõe tn vahelises lõigus. Seda arengukontseptsiooni ei ole aga Tallinna linnal võimalik rakendada, kui teed on kantud riigimaanteede nimekirja ning nende hoiuga tegeleb Maanteeamet, sest riigimaanteede ülesanne on ühendada Eesti erinevaid piirkondi. 10) Kaebaja on Riigikogu 19.02.2014 otsusega kinnitatud „Transpordi arengukavast 20142020“ teinud ebaõige järelduse, et see osa Tallinna tänavatest, mille kaudu pääseb riigimaanteedelt Tallinna sadamasse, on käsitatavad riigimaanteena ja kuuluvad riigimaanteede nimekirja. 11) Arusaamatu on kaebaja seisukoht halduskohtu poolt seaduslikkuse ja põhjendatuse põhimõtte rikkumise kohta. Halduskohus on otsuse põhjendamisel rangelt tuginenud kehtivatele õigusaktidele, sh Tallinna Linnavolikogu õigusaktidele. Tallinna linnale ei saa olla üllatuseks, et Tallinna Linnavolikogu 13.06.2013 määruse nr 33 „Linnavara võõrandamise kord“ § 4 lg 2 p 1 järgi otsustab linnale kuuluva kinnisvara võõrandamise pakkumismenetlust korraldamata linnavolikogu ning ka Tallinna kohalike teede nimekirja kinnitab Tallinna
11(15)
3-15-1425 Linnavolikogu. Samuti ei saa Tallinna linnale olla üllatuseks, et alates 01.07.2015 kehtib EhS, mille § 92 lg 6 kohaselt on riigitee riigile kuuluv tee.
RINGKONNAKOHTU PÕHJENDUSED
9.Ringkonnakohus leiab, et halduskohtu otsuse resolutsiooni tühistamiseks pole alust. Ringkonnakohus muudab halduskohtu otsuse põhjendusi, asendades need praeguse otsuse põhjendustega.
10.Kaebaja esitas 16.07.2014 MKM-le taotluse (I kd, tl 12-15) kanda osa Tallinna linnas asuvatest teedest, mis kaebaja hinnangul vastavad taotluse esitamise ajal kehtinud TeeS § 5 lg-s 2 nimetatud riigimaantee tunnustele, riigimaanteede nimekirja. Vaidlus puudub selles, et kaebaja 16.07.2014 taotluses nimetatud tänavad kuulusid taotluse esitamise ajal TeeS § 51 alusel Tallinna Linnavolikogu 19.06.2012 otsusega nr 106 kinnitatud Tallinna kohalike teede nimekirja. Seega oli tegemist kohalike teedega TeeS § 51 tähenduses.
11.Halduskohus asus seisukohale, et kaebaja taotlust ei olnud võimalik rahuldada juba ainuüksi seetõttu, et selle oli esitanud Tallinna Linnavalitsus, kellel puudus pädevus teede kohalike teede nimekirjast kustutamiseks, ning Tallinna Linnavolikogu vastav nõusolek puudus. Ringkonnakohus halduskohtu käsitusega ei nõustu ja leiab, et volikogu nõusolek teede kohalike teede nimekirjast kustutamiseks või veel enam, nende teede kohalike teede nimekirjast kustutamine enne MKM-le taotluse esitamist ei olnud kohustuslik eeltingimus TeeS § 5 lg 3 alusel taotluse esitamiseks. TeeS ega ükski teine õigusakt ei näinud ette, et enne riigilt nõusoleku saamist tee riigimaanteede nimekirja kandmiseks peaks tingimata olemas olema kohaliku omavalitsuse volikogu nõusolek nende teede kohalike teede nimekirjast väljaarvamiseks. Kui kohalik omavalitsus on vastava taotluse riigile esitanud, tuleb eeldada, et olemas on ka valmidus tee väljaarvamiseks kohalike teede nimekirjast. Tee kandmist ühest teede nimekirjast teise on võimalik korraldada näiteks haldusaktis vastavasisulise kõrvaltingimuse kehtestamisega (HMS § 53).
12.Majandus- ja taristuminister esitas oma sisulised seisukohad kaebaja 16.07.2014 taotluse osas 05.05.2015 kirjas nr 12-8/12-00245/013 (I kd, tl 25-26), leides, et taotluses esitatud Tallinna linna tänavad ei kuulu riigimaanteede nimekirja kandmisele. Kirja kohaselt puuduvad kõikidel taotluses nimetatud tänavatel selged ja määravad riigimaanteede tunnused; osa tänavatest on küll rahvusvahelise ja riigimaanteede võrgustiku osad, kuid nendel tänavatel esinev transiitliikluse osakaal, võrreldes nendel esineva kohaliku liiklusega, on marginaalne ning tänavad täidavad eelkõige kohaliku liikluse teenindamise funktsiooni. Ringkonnakohus peab põhjendatuks halduskohtu seisukohta, et majandus- ja taristuministri 05.05.2015 kirja näol on tegemist vormistuslike puudustega haldusaktiga. Kaebaja taotles praegusel juhul taotluses nimetatud kohalike teede kandmist riigimaanteede nimekirja, mis oleks TeeS § 16 lg 1 kohaselt toonud riigile kohustuse korraldada nende teede hoidu. Seega sõltus taotluse lahendamisest kaebaja õiguste ja kohustuste maht, mis on HMS § 51 kohaselt üheks haldusakti tunnuseks. Kuna vastustaja on möönnud, et kaebaja taotluse lahendamiseks ei ole antud ühtegi muud akti, siis tuleb vaidlustatud kirja pidada taotletud haldusakti andmisest keeldumiseks, mis on samuti haldusakt (HMS § 43 lg 2).
13.HMS § 54 kohaselt on haldusakt õiguspärane, kui ta on antud pädeva haldusorgani poolt andmise hetkel kehtiva õiguse alusel ja sellega kooskõlas, proportsionaalne, kaalutlusvigadeta ning vastab vorminõuetele. Ka kohtul tuleb vastavalt HKMS § 158 lg-le 2 hinnata haldusakti õiguspärasust haldusakti andmise aja seisuga. Seetõttu ei ole praeguse asja lahendamisel määravad halduskohtu osutatud muudatused teede kohta käivas õiguslikus regulatsioonis. Sellel, et alates 01.07.2015 on TeeS kehtetu ning teedega seotut reguleerib alates sellest ajast EhS 11. ptk, saaks olla tähtsust juhul, kui vastustaja oleks jätnud kaebaja 16.07.2014 taotluse 12(15)
3-15-1425 haldusakti andmise ajal kehtinud õigusaktide alusel ebaõigesti rahuldamata, haldusakt tuleks seetõttu tühistada ja vastustaja oleks kohustatud vaatama kaebaja taotluse uuesti läbi. Sel juhul tuleks vastustajal lähtuda EhS 11. ptk-s sätestatust kui taotluse lahendamise ajal kehtivast materiaalõigusest (vrd HMS § 5 lg 5). EhS 11. ptk-s sätestatu on kohaldatav ka juhul, kui kaebaja peaks esitama vastustajale uue sarnase taotluse. Praegusel juhul lähtus aga vastustaja kaebaja 16.07.2014 taotluse läbivaatamisel kuni 30.06.2015 kehtinud TeeS-st, mille alusel tuleb kontrollida ka vastustaja 05.05.2015 kirjas esitatud seisukohtade õiguspärasust.
14.Alates 27.02.2005 kuni 30.06.2015 kehtinud TeeS § 5 lg 2 sätestas järgmist: „Riigimaantee, mis kantakse riigimaanteede nimekirja, on: 1) põhimaantee, mis ühendab pealinna teiste suurte linnadega, neid linnu omavahel ning pealinna ja teisi suuri linnu tähtsate sadamate, raudteesõlmede ja piiripunktidega; 2) tugimaantee, mis ühendab linnu omavahel ning linnu põhimaanteedega; 3) kõrvalmaantee, mis ühendab linnu alevite ja alevikega, aleveid ja alevikke omavahel või küladega ning neid kõiki põhi- ja tugimaanteedega; 4) ramp ja ühendustee, mis on liikluse korraldamiseks ja liiklusvoogude kanaliseerimiseks rajatud eri- ja samatasandiliste maanteede ristumisalale; 5) muu valdkonna eest vastutava ministri otsuse alusel riigimaanteede nimekirja kantud tee.“ TeeS § 5 lg 3 järgi kehtestas riigimaantee liigi ja otsustas tee riigimaanteede nimekirja kandmise ja sellest väljaarvamise majandus- ja kommunikatsiooniminister. Nimetatud sätte alusel oli majandus- ja kommunikatsiooniminister kinnitanud 25.02.2005 määrusega nr 26 „Riigimaanteede nimekiri ja riigimaanteede liigid“ riigimaanteede nimekirja.
15.Kaebaja on nii vastustajale esitatud taotluses kui kohtumenetluses seisukohal, et Tallinna linna haldusterritooriumil on TeeS § 5 lg 2 p-s 1 nimetatud põhimaanteid, mis ühendavad teisi suuri linnu riikliku tähtsusega piiripunktidega (sadam ja lennujaam). Kaebaja hinnangul piisab ainuüksi sellest tee kandmiseks riigimaanteede nimekirja.
16.TeeS ei välista, et riigimaantee võiks olla tee, mis kulgeb asula piirides. Näiteks on vastustaja kinnitanud, et 01.01.2014 seisuga oli linnade, alevite või alevike piirides asuvaid tänavaid määratud riigimaanteede nimekirja 1217 juhul kogupikkusega 994 km (I kd, tl 10p). Küll aga on halduskohus õigesti viidanud kuni 26.02.2005 kehtinud ja alates 27.02.2005 kehtima hakanud TeeS § 5 lg 2 redaktsioonide erinevustele, millest saab järeldada seadusandja soovi mitte pidada asula piirides kulgevaid teelõike automaatselt riigimaanteeks. Nimelt kaotati kuni 26.02.2005 kehtinud TeeS redaktsioonist § 5 lg-s 2 sisaldunud lause, mille järgi oli riigimaantee riigi omandis olev rajatis, mis on ette nähtud üldiseks liiklemiseks asulate vahel ja läbi asulate. TeeS muutmise seaduse eelnõu (Riigikogu 10. koosseisu 501 SE) seletuskirjas (II kd, tl 87p-96) on selgitatud, et riigimaantee mõiste täpsustamine oli vajalik, kuna sõnaühend „läbi asulate“ võimaldas tõlgendada, et kõik linnade tänavad, mis on riigimaantee jätkuks, peaksid olema riigimaanteed. Asulate piirides asuvaid teid on aga silmas peetud ennekõike TeeS §-s 6 (alates 27.02.2005 kehtinud TeeS redaktsioonis), mille järgi on tänav linnas, alevis või alevikus paiknev tee, mis on ehitatud või kohandatud sõidukite või jalakäijate liiklemiseks. Tänav on TeeS § 51 järgi kohalik tee. TeeS § 51 teise lause kohaselt määratakse kohalike teede nimekiri valla-või linnavolikogu otsusega. Seega ei tulene seadusest täpseid kriteeriume, mille alusel pidada asula piirides paiknevat riigimaantee jätkuks olevat teed riigi- või kohalikuks teeks. Selle otsustamisel, kas teel on pigem kohaliku liikluse korraldamise otstarve või on tegemist riikliku tähtsusega riigimaanteega TeeS § 5 lg 2 tähenduses, on ministril TeeS § 5 lg 3 alusel riigimaanteede nimekirja koostamisel ulatuslik kaalutlusruum.
17.Riigi- ja kohalike teede mõisteid ning teede jaotust on täpsustatud Riigikogu 19.02.2014 otsusega kinnitatud „Transpordi arengukavas 2014-2020“. Arengukava meetme p 2.1 „Teede jaotuse täpsustamine ja teehoiu rahastamise tagamine“ juures on selgitatud järgmist: „Kohalike 13(15)
3-15-1425 teede funktsioon on teenindada kohalikku liiklust, luua kohalike elanike jaoks ühendus riigimaanteedega. Lisaks võib kohalik tee jätkata riigimaanteed riiklikult tähtsa objektini. Nende korrashoid ja teenindustase sõltub kohalikest otsustest, mida väljendab see, et neid rahastatakse suures osas kohaliku omavalitsuse tulubaasist, millele täiendavalt eraldatakse sihtotstarbelist toetust riigieelarvest“ (lk 33). Arengukava rakendusplaani aastateks 2014-2017 p-s 2.1.2 on seejuures ühe tegevusena ette nähtud teede omandipõhise jaotuse ja finantseerimise põhimõtete täpsustamine. Tegevuse tulemusena peaksid valmima ettepanekud, millistel põhimõtetel jaotatakse teid riigi-, kohaliku omavalitsuse ning erateedeks ning kuidas toimub pikas perspektiivis nende hoiu rahastamine. Tegevuse tähtajaks on rakendusplaanis seatud 2017. a IV kvartal. Seega on teede jaotamise põhimõtete väljatöötamine veel jätkuv protsess.
18.MKM selgitas kaebajale nii tema 08.01.2014 selgitustaotlusele vastamisel (I kd, tl 10-10p) kui kaebaja 16.07.2014 taotlust menetlema asudes (I kd, tl 18-19p), et tulenevalt välja kujunenud halduspraktikast arvestatakse selle hindamisel, kas Tallinna linna taotluses märgitud teedel esineb riigimaanteede tunnuseid või mitte, koosmõjus järgmiseid kriteeriume: 1) tee tähtsus rahvusvaheliste teede võrgustiku osana; 2) tee tähtsus riigimaanteede võrgustiku osana; 3) liikluse iseloom, sh liiklussagedus ja transiitliikluse osakaal; 4) tee ehitus-tehnilised lahendused, sh teega seotud tehnovõrkude mõju; 5) ühtse teehoiu korraldamise võimalus ja otstarbekus ühenduses riigimaanteedega; 6) ühtse liikluse korraldamise võimalus ja otstarbekus ühenduses riigimaanteedega. Arvestades ühelt poolt vajadust tagada riigisiseselt TeeS § 5 lg-s 2 nimetatud riikliku tähtsusega ühendused ning teiselt poolt põhiseaduse §-st 154 ja kohaliku omavalitsuse korralduse seaduse § 6 lg-st 1 kohalikule omavalitsusele tulenev autonoomia kohalike ülesannete täitmisel, sh kohaliku liikluse korraldamisel, ei saa neid kriteeriume pidada asjakohatuteks. Menetluse tulemust ei väära praegusel juhul ka asjaolu, et vastustaja on taotluse lõplikul lahendamisel lähtunud üksnes kriteeriumitest nr 1-3. Majandus- ja taristuministri 05.05.2015 kirjale lisatud MKM ja Maanteeameti koostatud aruandes (I kd, tl 27-40) on selgitatud, et taotluse menetlemisel keskenduti ainult kriteeriumitele nr 1-3, sest kriteeriume nr 4-6 on otstarbekas analüüsida siis, kui kriteeriumitest nr 1-3 selgub, et tegemist on teega, millel on riigimaantee tunnused. Kohus nõustub vastustajaga, et kriteeriume nr 4-6 saab pidada sellisteks, mille hindamine on vajalik üksnes siis, kui on tuvastatud, et tee vastab kasutusotstarbe poolest riigimaantee tunnustele ning tee lisamine riigimaanteede nimekirja oleks sellest tulenevalt põhjendatud. Arvestades kaebaja taotluse suurt mahtu (taotletud on üle 100 km ulatuses kohalike teede kandmist riigimaanteede nimekirja), on selline lähenemine kooskõlas HMS § 5 lg-s 2 sätestatud haldusmenetluse eesmärgipärase ja efektiivse läbiviimise põhimõttega. Lisaks saab vastustaja poolt osade kriteeriumite analüüsimata jätmist pidada osaliselt ka selle tulemuseks, et kaebaja ei nõustunud edastama vastustajale viimase nõudel andmeid, mille pinnalt kriteeriume nr 4-6 hinnata (I kd, tl 20-21).
19.Vastustaja leidis 05.05.2015 kirjas ja selle lisas, et kuigi osad Tallinna linna taotluses nimetatud tänavad on rahvusvahelise teede võrgustiku osad, täidavad tänavad peamiselt kohaliku liikluse teenindamise funktsiooni. Kaebaja selle järeldusega ei nõustu ning leiab, et MKM ei ole teostanud kaalutlusõigust õiguspäraselt, kuna ei saanud otsuse langetamisel kaaluda kõiki võimalikke argumente ja kaebaja huvisid. Samuti on vastustaja kaebaja hinnangul valesti hinnanud liiklussagedust, kuna tal puudusid liiklussageduse kohta andmed. Ringkonnakohus kaebaja eeltoodud etteheidetega ei nõustu. Vastustaja selgitas kaebajale korduvalt, millistest kriteeriumitest taotluse lahendamisel lähtutakse, ning palus esitada kaebajal taotluse lahendamiseks vajalikud andmed. HMS § 15 lg 2 sätestab, et kui isik jätab koos taotlusega esitamata nõutud andmed või dokumendid või kui taotluses on muid puudusi, määrab haldusorgan taotluse esitajale esimesel võimalusel tähtaja puuduste kõrvaldamiseks, 14(15)
3-15-1425 selgitades, et tähtpäevaks puuduste kõrvaldamata jätmisel võib haldusorgan jätta taotluse läbi vaatamata. Praegusel juhul pidas vastustaja võimalikuks lahendada kaebaja taotluse nõutud andmeteta ning lähtus taotluse lahendamisel avalikult kättesaadavatest andmetest, nt Tallinna linna kodulehelt nähtunud andmetest liiklussageduste kohta ja muudest asjakohastest uuringutest. Kaebaja ei ole kohtumenetluses viidanud sellistele konkreetsetele andmetele, millest oleks vastustaja tema hinnangul pidanud lähtuma ja mis oleksid olnud vastustajale taotluse lahendamise ajal ka kättesaadavad. Üksnes väited sellest, et andmed, millest vastustaja lähtus, olid oletuslikud või ei olnud piisavalt ajakohased, ei anna praegusel juhul alust heita vastustajale ette kaalutlusvigu.
20.Ringkonnakohus möönab, et vastustajal oleks tulnud ärakuulamisõiguse paremaks tagamiseks tutvustada kaebajale kogutud andmeid enne lõpliku otsuse tegemist ning anda võimalus esitada nende osas oma seisukoht. Praegusel juhul ei ole see eksimus aga määrava tähendusega. Tegemist on Riigikohtu 28.04.2014 otsuse nr 3-3-1-52-13 p-s 38 käsitletuga sarnase olukorraga, kus Riigikohus pidas kohalikku omavalitsust menetlusosalisena ulatuslikult informeerituks haldusmenetluse käigust ega pidanud seetõttu menetlust läbi viinud haldusorgani eksimusi menetlusreeglite vastu määravateks. Ka praegusel juhul saab eeldada, et kui kaebajale oli selgitatud, milliseid kriteeriume vastustaja tema taotluse lahendamisel hindab, oli ta vaidlusaluste teede omanikuna teadlik ka nendega seotud vastavatest andmetest, millest vastustaja sai taotluse lahendamisel lähtuda. Samuti oli kaebajal võimalik taotluses esitatud andmeid menetluse käigus täiendada või esitada vastustajale vähemalt need andmed, mille kogumist sai andmete mahust tulenevalt pidada mõistlikuks. Kohtul puudub alus arvata, et kaebajale arvamuste esitamiseks täiendava võimaluse andmine oleks toonud praegusel juhul kaasa kaebajale soodsama haldusakti andmise. Asja otsustamist ei võinud mõjutada ka haldusaktis esinenud vormivead (nt vaidlustamisviite puudumine), mistõttu ei too ka see asjaolu HMS § 58 kohaselt kaasa haldusakti tühistamist.
21.Eeltoodud põhjendustel ei anna apellatsioonkaebuses esitatud väited alust selle rahuldamiseks ja Tallinna Halduskohtu 08.02.2016 otsuse resolutsiooni muutmiseks. Halduskohtu otsuse põhjendused tuleb asendada käesoleva otsuse põhjendustega.
22.HKMS § 108 lg 1 kohaselt kannab menetluskulud pool, kelle kahjuks otsus tehti. Seega jäävad kaebaja menetluskulud tema enda kanda. Vastustaja ei ole menetluskulude väljamõistmist taotlenud, mistõttu jäävad ka vastustaja võimalikud menetluskulud HKMS § 109 lg 1 alusel tema enda kanda.
/allkirjastatud digitaalselt/ Maret Altnurme
/allkirjastatud digitaalselt/ Ruth Plaks
/allkirjastatud digitaalselt/ Virgo Saarmets
15(15)
Allikas: Riigi Teataja avaandmed. Füüsiliste isikute nimed on kohtu poolt anonümiseeritud. Andmed on informatiivsed.