Eesistuja Maret Altnurme, liikmed Kaire Pikamäe ja Kristjan Siigur
Määruse tegemise aeg ja koht
09.01.2025, Tallinn
Haldusasja number
3-24-2900
Haldusasi
Meie Nursipalu MTÜ kaebus Keskkonnaameti 17.10.2024 korralduse nr 1-3/24/595 tühistamiseks
Menetlusosalised
Kaebaja – Meie Nursipalu MTÜ, esindaja Henno Nurmsalu Vastustaja – Keskkonnaamet, esindaja Kristiin Jääger
Vaidlustatud kohtulahend
Tallinna Halduskohtu 29.11.2024 määrus
Menetluse alus ringkonnakohtus
Meie Nursipalu MTÜ määruskaebus
Asja läbivaatamine
Kirjalikus menetluses
RESOLUTSIOON
Rahuldada Meie Nursipalu MTÜ määruskaebus.
2.Tühistada Tallinna Halduskohtu 29.11.2024 määruse haldusasjas nr 3-24-2900 resolutsiooni punktid 1, 2, 4 ja 5. Saata asi menetluse jätkamiseks tagasi Tallinna Halduskohtule.
EDASIKAEBAMISE KORD
Määruse peale võib esitada määruskaebuse Riigikohtule 15 päeva jooksul määruse kättetoimetamisest arvates (halduskohtumenetluse seadustiku (HKMS) § 155 lg 5, § 235 lg-d 1 ja 3).
ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK
1.Keskkonnaameti 17.10.2024 korraldusega nr 1-3/24/595 „Luba kaitsealuste taimeliikide ümberasustamiseks (Nursipalu harjutusväljak)“ väljastati Riigi Kaitseinvesteeringute Keskusele luba Võrumaal Võru vallas Juba külas katastriüksustel tunnustega 91804:001:0167, 91804:001:0168, 91804:001:0171 ja 91804:001:0189 kasvavate kaitsealuste taimeliikide palu-karukell (Pulsatilla patens) ja laialehine neiuvaip (Epipactis helleborine) isendite ümberasustamiseks Võrumaale Võru valda Juba külla katastriüksustele tunnustega 91804:001:0167, 91804:001:0168, 91804:001:0171 ja 91804:001:0189 palukarukellale ja laialehisele neiuvaibale sobivatesse kasvukohtadesse korralduses toodud
3-24-2900 tingimustel. Muu hulgas tuli teostada ümberasustamine mõlema liigi puhul 2024. a oktoobrikuu jooksul. Luba kehtis kuni 30.10.2024.
2.Meie Nursipalu MTÜ esitas 21.10.2024 Tallinna Halduskohtule kaebuse Keskkonnaameti 17.10.2024 korralduse nr 1-3/24/595 tühistamiseks ja esialgse õiguskaitse taotluse vaidlustatud korralduse kehtivuse peatamiseks. Keskkonnaamet ei ole täitnud ümberistutamise loamenetluse nõudeid. Loamenetlus nõuab ekspertarvamust. Nursipalu harjutusvälja palu-karukella ekspertarvamuses on kirjas, et erandkorras võib taimi küll ümber istutada septembris-oktoobris, kuid sel juhul peavad kõik ümberistutatavad taimed olema tähistatud hiljemalt juuli lõpuks. Seda ei ole tehtud. Taimed olid seisuga 21.10.2024 tähistamata. Laialehise neiuvaiba ümberistutamiseks puudub üldse ekspertarvamus. Palu-karukella ekspertarvamuses puudub info pärast ekspertarvamuse koostamist leitud taimede kohta. Põhjendamatu on kaitsealuste taimede ümberistutamise lubamine ajal, kui vegetatsiooniperiood on juba lõppenud ja taimed ei jõua juurduda. Ümberistutamine on ka ennatlik, kuna haldusasjas nr 3-24-820 on vastustaja väitnud, et teekoridorides (mille suhtes on kohaldatud esialgset õiguskaitset) on võimalik mets tagasi istutada ning ka otsust Ida laskevälja alale suurekaliibriliste relvade kasutamise lubamise kohta veel ei ole. Keskkonnaamet ei ole täitnud ümberistutamise loamenetluse nõudeid ega rakendanud meetmeid inimeste tervise ja elu kaitseks, samuti on hindamata keskkonnamõjud. Kaebaja on esitanud 25.09.2024 Kliimaministeeriumile taotluse Tõrvaahupalu kaitseala moodustamiseks, milles tehakse ettepanek palu-karukella kasvuala looduskaitse alla võtmiseks.
3.Keskkonnaamet teatas 23.10.2024 ja 25.10.2024 vastustes halduskohtule, et vaidlustatud korraldusega lubatud tegevus (s.o palu-karukellade ja laialehiste neiuvaipade ümberasustamine) teostati 22.10.2024 ja korralduse alusel rohkem ümberistutustöid planeeritud ei ole, s.t korraldus on täielikult realiseeritud.
4.Meie Nursipalu MTÜ oli 22.11.2024 vastuses seisukohal, et vaidlustatud korraldus ei ole realiseeritud. Korraldusega ettenähtud tegevused on teostatud vaid osaliselt, sh on tegemata ümberasustamise eelduseks olev taimede tähistamine. Korraldusele eelnenud eksperthinnangus on ekspert märkinud, et ümberistutatavad taimed peavad olema märgistatud hiljemalt juuli lõpuks. Septembri lõpus, mil taimed olid juba puhkefaasis, ei olnud kõik taimed enam leitavad ning ka kohapeal ei olnud märgistus tuvastatav. Kaebaja käis vahetult enne 22.10.2024 teostatud ümberistutust ka kohapeal ning märgistus ei olnud tuvastatav. Seega on tõenäoliselt osa taimi ümber istutamata. Juhul kui kohtu hinnangul on vaatamata eeltoodule oluline arvestada ka korralduses seatud ajalise piiranguga, taotleb kaebaja alternatiivselt menetluse jätkamist õigusvastasuse tuvastamise nõudes. Tuvastamisnõude rahuldamise korral saab kaebaja loota, et vastustaja ei tee edaspidiste piirangute kehtestamisel vigu, mis tingisid varasema akti õigusvastasuse, ning teisalt annab see tulevikus sarnaste piirangute vaidlustamise korral kaaluka lisaargumendi kaebuse või esialgse õiguskaitse taotluse põhjendamiseks. Kaebaja õiguslik positsioon oleks tuvastamiskaebust rahuldava kohtuotsuse olemasolul märksa tugevam.
5.Tallinna Halduskohus jättis 29.11.2024 määrusega kaebaja taotluse menetluse jätkamiseks rahuldamata, lõpetas haldusasja menetluse, jättis esialgse õiguskaitse taotluse läbi vaatamata ja poolte menetluskulud nende enda kanda ning tagastas kaebajale riigilõivu 40 eurot. Kuna vaidlustatud korraldus oli väljastatud kehtivusega kuni 30.10.2024, on see oma õigusliku mõju ammendanud. See tähendab, et pärast nimetatud kuupäeva pole enam vaidlustatud korralduse alusel võimalik ümberistutamisega seotud tegevusi korraldada. Isegi 2(5)
3-24-2900 kui selleks ajaks polnud kõiki korralduses nimetatud tegevusi teostatud (nt mõni isend jäi looduses märgistamata või ümber asustamata), ei mõjuta see kuidagi korralduse kehtivust ega tähenda, et selle alusel võib edaspidigi konkreetse loaga hõlmatud tegevusi sooritada. Eeltoodut arvestades ei ole vaidlustatud korralduse tühistamine enam võimalik ja tühistamiskaebuse osas esineb alus menetluse lõpetamiseks. HKMS § 152 lg 2 sätestab, et kohus ei lõpeta menetlust HKMS § 152 lg 1 p 4 alusel, vaid jätkab menetlust haldusakti õigusvastasuse tuvastamiseks, kui see on vajalik kaebaja õiguste kaitseks ja kaebaja seda taotleb. Tuvastamisnõudes menetluse jätkamine ei ole põhjendatud. Kaebaja soovib jätkutuvastuskaebusega sisuliselt vältida seda, et vastustaja annab tulevikus samalaadseid (kaebuses väidetud vigadega ja ebasobival ajal) korraldusi. Vaidlustatud korraldusega anti luba Nursipalu harjutusväljal konkreetsetel katastriüksustel kasvavate kaitsealuste taimeliikide (palu-karukell ja laialehine neiuvaip) isendite ümberasustamiseks sobivatesse kasvukohtadesse. Korraldus anti tööde teostamiseks oktoobrikuus ning ka realiseeriti (st taimed istutati ümber) oktoobrikuus. Täiendavate ümberistutustööde tegemist korraldusega hõlmatud alal polnud Keskkonnaameti 25.10.2024 seisukoha järgi planeeritud ja selle alusel rohkem ümberistutustöid vastaval maa-alal enam teha ka ei saa. Seega puudub reaalne oht, et samal alal võidakse anda uuesti luba kaitsealuste taimeliikide isendite ümberasustamiseks ajal, kui vegetatsiooniperiood on juba lõppenud. Eeltoodu valguses ei ole võimalik kaebaja preventiivset huvi jaatada. Pelgalt kohtult hinnangu saamine vastustaja käitumise kohta ei ole tuvastamiskaebusele üleminekuks piisav. Ka ei ole tegemist olukorraga, kus tuvastamise nõudele üleminek teeniks ressursside otstarbeka kasutamise eesmärki. Asja sisulisele lahendamisele ei ole kulunud märkimisväärselt ressursse. Kaebaja ei ole väitnud, et jätkutuvastuskaebus on vajalik menetluskulude saamise eesmärgil.
MENETLUSOSALISTE SEISUKOHAD RINGKONNAKOHTUS
6.Meie Nursipalu MTÜ palub 16.12.2024 määruskaebuses tühistada Tallinna Halduskohtu 29.11.2024 määrus. Vastustaja on korraldusega ettenähtud tegevused teostanud osaliselt. Korraldusele eelnenud eksperthinnangus on ekspert määranud, et ümberistutatud taimed peavad olema märgistatud hiljemalt juuli lõpuks. Tegelikult ei ole teada, millal ja kas üldse ümberistutatavad taimed eelnevalt märgistati. Septembri lõpus, mil taimed olid juba puhkefaasis ning lehed kolletunud ja langenud, ei olnud kõik taimed enam leitavad. Viimane taotlus taimede ümberistutamiseks esitati alles 30.09.2024. See tõendab kaudselt, et juuli lõpuks ei olnud taimi märgistatud ja tõendamata on, kas korralduse kohaselt tehti seda septembris 2024. Kaebaja käis vahetult enne 22.10.2024 teostatud ümberistutamist kohapeal ning märgistus ei olnud tuvastatav. Seega on enam kui tõenäoline, et osa taimi on ümber istutamata. Kuna taimede tuvastamine oli raskendatud, siis istutati palu-karukella asemel ümber ka vähemalt üks tulikas. Seega on vähemalt üks palu-karukell ümber istutamata, mis on fikseeritud ka kaebaja 25.10.2024 menetlusdokumendis (teavitati keskkonnainspektoreid, kes kohapeal asjaolud tuvastasid). Tegevused peavad jätkuma ja kui mitte vaidlustatud korralduse alusel, siis uue asjakohase (ja tõenäoliselt samasisulise) korralduse alusel. Kuna tühistamisnõude menetlemine ei pruugi olla korralduse ajalise piirangu tõttu enam asjakohane, on oluline jätkata menetlust tuvastamisnõudes. Vastasel juhul jääb vastustajale võimalus väljastada enne järgmist suve samasugune korraldus vastavate korrektuurideta – taimede ümberistutamine on olnud otseses vastuolus korraldusega. Korralduse olulised puudused on vaja kohtumenetluses tuvastada. Korralduses on viidatud Vabariigi Valitsuse 15.07.2004 määrusele nr 248 „Kaitsealuse liigi isendi ümberistutamise kord“ (määrus nr 248) , mille § 5 lg 6 järgi võib ümberasustaja kavandatava tegevuse ellu viia 3(5)
3-24-2900 ainult arvamuse esitanud eksperdi juuresolekul. Praegusel juhul ei osalenud ekspert, kes koostas ekspertarvamuse palu-karukellade võimaliku ümberistutamise kohta, ümberistutamise töödel. Laialehise neiuvaiba ümberistutamiseks ei ole üldse ekspertarvamust koostatud. Seega puudus ümberistutamise lubamiseks korraldusega nõutav alusdokument (määruse nr 248 § 4 lg 1). Ekspert on palu-karukellade ekspertarvamuses toonitanud, et vältimaks Euroopa tasandil rangelt kaitstavate isendite hävitamist, tuleb järgida eksperthinnangus antud juhiseid. Näiteks on ekspert soovitanud ümberistutamise teha juunis-juulis ning mh koguda taimedelt seemned ja kasutada hübriidmeetodit, et tagada ümberistutamise maksimaalne tulemuslikkus. Seda ei ole tehtud, taimed istutati erinevasse asukohta võrreldes eksperdi soovitatuga ning oluliselt tihedamalt, kui ekspert soovitas. Ekspert tõi välja, et kui on vältimatult vajalik, võib palu-karukellad ümber istutada ka septembris-oktoobris, mis eeldab aga kõigi taimede tähistamist eelneval kasvuperioodil (hiljemalt juuli lõpuks). Keskkonnaamet ei ole korralduses välja toonud kaalutlusi või asjaolusid, mille alusel hinnati, et korraldusega ümber istutatavate taimede osakaal ei mõjuta liigi soodsat seisundit. Looduskaitseseadus (LKS) ega määrus nr 248 ei näe ette mööndusi, mida Keskkonnaamet võiks taimede ümberistutamisel teha põhjendusel, et arendajal on kiire. Tuvastamiskaebusega on kaebajal võimalik saavutada eesmärk, et vastustaja hoiduks edaspidi korralduse andmisest, millega lubatakse istutustööd oktoobris ja taimede märgistustööd septembris, kui sisuliselt ei ole võimalik taimi enam leida ega korrektselt ümber istutada. Kui eitada antud asjas tuvastamiskaebuse esitamise õigust, puuduks kaebajal sisuliselt võimalus korralduse õiguspärasuse kontrolliks.
7.Keskkonnaamet palub 27.12.2024 vastuses jätta määruskaebus rahuldamata. Vaidlustatud korralduse aluseks oleva määruse nr 248 § 5 lg-test 3 ja 8 tulenevalt ei ole kaitsealuse taimeliigi isendite ümberasustamisel eesmärgiks istutada ümber iga viimne isend. Paigalejätmine võib olla tingitud konkreetse isendi asukohast – isendit ei ole võimalik ilma tema elujõulisust kahjustamata ümber asustada. Üksiku isendi hävimine ei kahjusta liigi soodsat seisundit. Korralduse täpse täitmise tagamine ei ole tuvastamisnõudega saavutatav. Seejuures on korralduses jäetud võimalus kehtestatud tingimustest kõrvale kalduda. Vastustaja on nii korralduses kui 23.10.2024 menetlusdokumendis selgitanud, kuidas ja millistel asjaoludel ümberistutusperiood selliseks kujunes. Seejuures sisaldab taimede ümberasustamine alati ebaõnnestumise riski. Olenemata istutustööde ajast ja kvaliteedist, võib osa või ka kõik ümberasustatud isenditest vastustajast mittesõltuvatel asjaoludel (eelkõige ilmastik) hävida. Võimalik on, et pika talve tõttu lükkub vegetatsiooniperioodi algus edasi ning venib sügiseste soodsate looduslike olude tõttu tavalisest hoopis pikemaks. Vaidlustatud korralduse õigusvastasuse tuvastamine ei tähendaks ilmtingimata seda, et õigusvastased on ka tulevikus antavad korraldused, millega ümberasustamist lubatakse oktoobris.
RINGKONNAKOHTU PÕHJENDUSED
8.Kaebaja on esitanud määruskaebuses vastuväited halduskohtu 29.11.2024 määrusele osas, millega halduskohus jättis rahuldamata kaebaja taotluse menetluse jätkamiseks ja lõpetas haldusasja menetluse HKMS § 152 lg 1 p 4 alusel. Kohtupraktikas on leitud, et HKMS § 152 lg 1 p 4 alusel saab menetluse lõpetada mh olukorras, kus vaidlustatud haldusakt on ammendunud ja ühes sellega ära langenud õiguskaitsevajadus või kehtivusaja möödumise tõttu on haldusaktil kadunud igasugune mõju ja praktiline tähendus (nt Riigikohtu 03.12.2021 määrus nr 3-14-50421, p 21; 28.10.2020 määrus nr 3-20-580, p 11). Vaidlustatud Keskkonnaameti 17.10.2024 korraldusega antud luba kaitsealuste taimeliikide (palu-karukella ja laialehise neiuvaiba) isendite ümberasustamiseks sobivatesse kasvukohtadesse kehtis kuni 30.10.2024. Seega ei ole vaidlustatud korralduse alusel mingite edasiste tegevuste teostamine 4(5)
3-24-2900 võimalik. Seda isegi juhul, kui selleks kuupäevaks ei olnud kõiki korralduses toodud tegevusi teostatud. Seetõttu leidis halduskohus õigesti, et korralduse tühistamine ei ole enam võimalik.
9.HKMS § 152 lg 2 kohaselt ei lõpeta kohus menetlust HKMS § 152 lg 1 p 4 alusel, vaid jätkab menetlust haldusakti õigusvastasuse tuvastamiseks, kui see on vajalik kaebaja õiguste kaitseks ja kaebaja seda taotleb. Sellisele jätkutuvastuskaebusele üleminek HKMS § 152 lg 2 alusel on abiks mh sellisele kaebajale, kes on valinud oma õiguste kaitseks õigel ajal kohase õiguskaitsevahendi, kuid kelle esitatud nõuet pole temast sõltumatult muutunud asjaolude tõttu enam võimalik rahuldada. HKMS § 152 lg 2 alusel tuvastamiskaebusele üleminekul ei ole kohus seotud HKMS § 45 lg-s 2 sätestatud tuvastamiskaebuse esitamise piirangutega. Siiski peab tuvastamiskaebuse menetlemine olema kaebaja õiguste kaitseks vajalik (nt Riigikohtu 28.10.2020 määrus nr 3-20-580, p 12). Tuvastamisnõudele üleminekut on lubatud nt juhul, kui kaebaja soovib esitada vaidlustatud haldusakti või toiminguga tekitatud kahju hüvitamise nõuet või kui tuvastamisnõue aitab tal muul moel tulevikus oma õigusi kaitsta, samuti on peetud aktsepteeritavaks põhjuseks soovi taotleda menetletavas asjas kantud menetluskulude hüvitamist.
10.Kaebaja taotles 22.11.2024 menetlusdokumendis menetluse jätkamist vaidlustatud korralduse õigusvastasuse tuvastamise nõudes. Kaebaja on HKMS § 152 lg 1 alusel nn jätkutuvastuskaebusele ülemineku vajaduse osas viidanud preventiivsele eesmärgile, et vastustaja hoiduks edaspidi korralduse andmisest, millega lubataks istutustöid oktoobris ja taimede märgistustöid septembris, mil sisuliselt ei ole võimalik enam taimi leida ega korrektselt ümber istutada. Seega soovib kaebaja ennetada seda, et vastustaja annab tulevikus samalaadseid kaebaja esile toodud puudustega korraldusi.
11.Ringkonnakohtu hinnangul on praegusel juhul tuvastamisnõude menetluse jätkamine põhjendatud. Vaidlustatud korralduse kehtivusaeg oli alla poole kuu. Seega on ilmne, et kohtumenetlus kestab sarnastes asjades kauem, kui kehtib haldusakt. Sellistes asjades jätkutuvastamiskaebuse esitamise keelamisel ei oleks kaebajal keskkonnaorganisatsioonina võimalik kohtusse pöördumise eesmärki saavutada. Tuvastamiskaebuse esitamine teenib ka preventiivset huvi. Kaevatud korralduse lk-l 4 on välja toodud, et kuna Keskkonnaamet väljastab vaidlusaluse loa kaitsealuste taimede ümberistutamiseks vahetult enne tööde alustamist harjutusväljal, ei anta hetkel luba Nursipalu harjutusvälja palu-karukellade ekspertarvamuses nimetatud punkti Pp71 kasvukoha palu-karukella ümberistutamiseks. Kui edasiste plaanide kohaselt on isendi säilimise seisukohast vajalik ümberasustamine, tuleb taotleda uus luba vahetult enne tööde algust ja liigi ümberasustamiseks sobival ajal. Korraldusega on antud luba vaid nende palu-karukellade ja laialehiste neiuvaipade isenditele, mis Nursipalu harjutusväljal juba alustatud või kohe algavate tööde tõttu muidu häviksid, ning teiste kaitsealuste taimede ümberasustamist ei peetud hetkel vajalikuks. Seega on võimalik uu(t)e samalaadse(te) korraldus(t)e andmine ning on usutav, et Keskkonnaamet järgib kohtute seisukohti korraldus(t)e alusel lubade andmisel, sh ka nendes menetlustes, mis pole kohtuvaidluse esemeks. Järelikult aitab õigusvastasuse tuvastamise nõudele üleminek kaebaja õiguste kaitsele kaasa. Eeltoodu tõttu ei olnud menetluse lõpetamine HKMS § 152 lg 1 p 4 alusel põhjendatud.
12.Ringkonnakohus rahuldab määruskaebuse ja tühistab halduskohtu 29.11.2024 määruse resolutsiooni p-d 1, 2, 4 ja 5 ning saadab asja menetluse jätkamiseks tagasi halduskohtule. Kuna tuvastamiskaebuse puhul pole võimalik esialgset õiguskaitset kohaldada, jääb halduskohtu määruse resolutsiooni p 3 muutmata. (allkirjastatud digitaalselt)
5(5)
Allikas: Riigi Teataja avaandmed. Füüsiliste isikute nimed on kohtu poolt anonümiseeritud. Andmed on informatiivsed.