3-24-2663/11 - Planeerimine ja ehitus - Planeeringud - Tallinna Ringkonnakohtu halduskolleegium - lahend.ee

Kaebajale kuuluvad Raudtee tn 62 ja Raudtee tn 64a kinnistud. Raudtee tn 60a raamatukogu projekteerimistingimuste avalikustamise menetluses selgus, et Pärnu mnt, Männi, Raudtee ja Kõvera tn vahelisel segahoonestusalal, sh Raudtee tn 60a, Raudtee tn 62 ja Raudtee tn 64a kinnistute kohta on sätestatud maakasutus- ja ehitustingimused, mis välistavad kõrgemate kui kolmekorruseliste ehitiste ja enam kui 12 korteriga korterelamute planeerimise ning piiravad kruntide täisehitust korterelamutel 30% ja muudel ehitistel 50%. Kinnistu eelmine omanik esitas vastuväited ja ettepanekud, sh ettepaneku väljastada Raudtee tn 60a kinnistule projekteerimistingimused neljakorruselise ehitise projekteerimiseks. Tallinna Linnaplaneerimise Amet (TLPA) sõlmis 04.07.2024 lepingu Skepast & Puhkim OÜ-ga Tallinna üldplaneeringute, sh NÜP-i ülevaatamise aruande koostamiseks. NÜP on Nõmme keskusega piirneva ala osas õigusvastane, kuna avalikkus ega kinnistute omanikud ei ole saanud väljendada piirangute kohta enda seisukohti ega teha ettepanekuid. TLPA ei teinud 20.10.2017 vaidlusaluste piirangute NÜP-i kavandisse sisseviimise ettepanekus linnaehituslikku analüüsi ega linnaruumilise mõju analüüsi, samuti ei hinnanud TLPA nende piirangute vastavust Nõmme linnaosa ehitusmääruse §-s 9 sätestatud maakasutus- ja ehitustingimustele. Seetõttu on piirangute vajadus oletuslik ja piirab ebaproportsionaalselt Nõmme keskusega piirneval Pärnu mnt, Männi, Raudtee ja Kõvera tn vahelisel segahoonestusalal asuvate kinnistute (sh Raudtee tn 62 ja 64a) omanike omandiõiguse realiseerimist ning ka avalike ülesannete täitmist Raudtee tn 60a kinnistul. Kaebaja on planeerinud Raudtee tn 60a, Raudtee tn 62 ja Raudtee tn 64a kinnistutele ühise maa-aluse parkla, sh perspektiivsee Nõmme keskuse elanike varjendi. Koos kaebusega esitas kaebaja esialgse õiguskaitse taotluse, milles soovib, et kohus kohustaks Tallinna Linnavolikogu NÜP-i ülevaatamise aruande koostamise ja kinnitamise menetluses läbi vaatama kaebaja kaebuses esitatud ettepaneku Nõmme keskusega piirneva Pärnu mnt, Männi, Raudtee ja Kõvera tn vahelisel segahoonestuse, s.o keskuse alale sätestatud maakasutuse ja ehitustingimuste täpsustamiseks/muutmiseks selliselt, et alale lubataks projekteerida kõrgemaid kui 15 m ehitisi, neljakorruselisi ehitisi, korterelamut või elamuid enam kui 12 korteriga, kruntide täisehitust kuni 70% olemasoleva kõrghaljastuse säilitamise kohustusega. Samuti taotles kaebaja peatada menetlus kuni Tallinna Linnavolikogu poolt NÜP-i ülevaatamise tulemuste selgumiseni.

Kaebaja pöördus kohtusse Tallinna linna kehtestatud üldplaneeringu (haldusakti) õigusvastasuse tuvastamiseks ja Tallinna linna kohustamiseks kõrvaldada üldplaneeringu õigusvastased tagajärjed (vt kaebuse nõuete p-d 5 ja 6, dtl 3). Seega on kaebaja esitanud kohtule tuvastamisnõude (HKMS § 37 lg 2 p 6) ja heastamisnõude (HKMS § 37 lg 2 p 5). NÜP kehtestati Tallinna Linnavolikogu 23.09.2021 otsusega nr 106 ja avaldati ajalehes, milles Tallinna linn avaldab ametlikke teadaandeid, Ametlikes Teadaannetes ja Tallinna veebilehel (otsuse nr 106 p 4; planeerimisseaduse (PlanS) § 91 lg 2). Kaebaja eesmärk on saavutada, et linnavolikogu muudaks NÜP-iga kehtestatud ja kaebaja kui planeeringualal asuvate kinnistute omaniku õigusi väidetavalt rikkuvaid maakasutus- ja ehitustingimusi. Selle eesmärgi saavutamiseks on tema hinnangul sobivad tuvastamis- ja heastamisnõue (vt kaebuse täiendus, dtl 45). HKMS § 37 lg 2 p 6 järgi võib kaebusega nõuda haldusakti tühisuse, haldusakti või toimingu õigusvastasuse või muu avalik-õiguslikus suhtes tähtsust omava faktilise asjaolu kindlakstegemist. Seejuures on HKMS § 45 lg 2 kohaselt tuvastamiskaebuse esitamine piiratud – selle võib esitada üksnes juhul, kui kaebaja õiguse kaitseks ei leidu tõhusamaid vahendeid ja hilisema hüvitamiskaebuse esitamise kavatsus ei anna alust tuvastamisnõude esitamiseks. Riigikohtu senises praktikas on tuvastamiskaebuse esitamise vajadust seostatud esmajoones erilise preventiivse huvi olemasoluga, mis annab kaebajale põhjust arvata, et täitevvõimu asutus asub tulevikus rikkuma tema õigusi ning õiguste rikkumise kõrvaldamine või heastamine tavapärase järelkontrolli vormis on võimatu või ebamõistlikult raske. Selle kõrval võib tuvastamiskaebuse esitamise vajadus tuleneda ka rehabiliteerivast huvist, kui toimunud riive on intensiivne ning isik ei soovi esitada kahjunõuet (nt Riigikohtu 14.02.2023 määrus nr 3-22-721, p-d 10 ja 11). Õigusvastasuse tuvastamise puhul haldusakti ei tühistata, vaid see jääb kehtima, samuti jäävad siduvaks haldusaktis sisalduvad piirangud. Kaebaja soov esitada tuvastamiskaebus ei lähtu preventiivsest ega rehabiliteerivast huvist, vaid eesmärgist saavutada NÜP-i muutmine haldusorgani poolt. Seda eesmärki ei ole kaebajal võimalik saavutada tuvastamisnõude esitamisega eraldiseisvalt ega ka koos heastamisnõudega. Heastamisnõue (HKMS § 5 lg 1 p 5 ja § 37 lg 2 p 5) on sisuliselt kohustamisnõude eriliik, millega kohus teeb ettekirjutuse haldusakti õigusvastaste, täpsemalt kestvalt isiku õigusi rikkuvate ja haldusaktiga põhjuslikus seoses olevate tagajärgede kõrvaldamiseks. Üldisest kohustamiskaebusest eristab heastamiskaebust asjaolu, et kohtult on 3(7)

3-24-2663 võimalik nõuda kõiki õiguspäraseid abinõusid. Heastamiskaebus on asjakohane, kui kaebaja õiguste kaitseks teda koormava haldusakti eest ei piisa haldusakti tühistamisest, sest haldusakt on ühtlasi kahjustanud kaebaja õiguste kaitsealasse langevat hüve ning isikul on mõjuv põhjus nõuda just endise olukorra ennistamist (restitutsiooni), mitte rahalist kompensatsiooni (K. Merusk, I. Pilving (koost.). Halduskohtumenetluse seadustik. Kommenteeritud väljaanne. Tallinn: Juura 2013, lk 58–59). Heastamisnõude esitamine on täiendavalt piiratud riigivastutuse seadusega (RVastS). RVastS § 11 lg 1 järgi võib kannatanu avaliku võimu kandjalt rahalise hüvitise asemel nõuda kehtetuks tunnistatud või vastavas osas muudetud haldusakti õigusvastaste tagajärgede kõrvaldamist (vt nt Tallinna Ringkonnakohtu 12.06.2019 otsus nr 3-18-2097, p-d 34 ja 35). Ka õiguskirjanduses on leitud, et heastamiskaebusega edu saavutamiseks peab õigusvastased tagajärjed tekitanud haldusakt olema eelnevalt tagasiulatuvalt kehtetuks tunnistatud või tuleb koos heastamiskaebusega esitada tühistamisnõue (K. Merusk, I. Pilving (koost.). Halduskohtumenetluse seadustik. Kommenteeritud väljaanne. Tallinn: Juura 2013, lk 59, p 3). Seega on heastamisnõude esitamine haldusaktiga tekitatud õigusvastaste tagajärgede kõrvaldamiseks võimalik üksnes juhul, kui see haldusakt on eelnevalt kehtetuks tunnistatud või asjaomases osas muudetud. Ei nähtu, et NÜP oleks alates selle kehtestamisest (2021. a) kaebuses välja toodud väidetavalt kaebaja õigusi rikkuvate maakasutus- ja ehitustingimuste osas tühistatud või selles osas muudetud. Samuti ei ole kaebaja esitanud nõuet haldusakti tühistamiseks. Nimetatud nõude esitamise tähtaeg (HKMS § 46 lg 1) oleks praeguse kaebuse esitamise ajaks ka ilmselgelt möödunud ja puudub alus tähtaja ennistamiseks. Tuleb eristada haldusakti sisu ja haldusakti õigusvastaseid tagajärgi. Kaebaja soovib kohustada heastamisnõudega haldusorganit haldusakti muutma, mitte selle haldusakti õigusvastaseid tagajärgi kõrvaldama. Kaebaja soov on seega sisuliselt kohustamisnõude, mitte heastamisnõude esitamine. Samas ei ole kohustamisnõude esitamine sarnaselt tühistamisnõudega võimalik, sest möödunud on kohustamisnõude esitamise tähtaeg (HKMS § 46 lg 2). Puuduvad ka andmed, et kaebaja oleks haldusorganilt eelnevalt haldusakti muutmist taotlenud. Kokkuvõttes tuleb kaebus tuvastamisnõude osas kaebajale HKMS § 121 lg 2 p 2 alusel tagastada, kuna kaebuse rahuldamisega ei ole võimalik saavutada kaebuse eesmärki – isegi kui kaebaja tuvastamisnõue rahuldataks, ei aitaks see kaasa kaebaja heastamisnõude rahuldamisele ega tähendaks, et Tallinna Linnavolikogu peaks NÜP-i vaidlusaluste piirangute osas muutma (vt nt Tallinna Ringkonnakohtu 15.03.2023 määrus asjas nr 3-22-1219, p 12). Heastamisnõue tuleb tagastada HKMS § 121 lg 2 p 21 alusel, sest kaebusega kaitstava õiguse riive on väheintensiivne ning asjaoludest tulenevalt on kaebuse rahuldamine ebatõenäoline. Kuna eespool on selgitatud, miks ei ole heastamisnõude esitamise eeldused täidetud, tuleb heastamisnõude rahuldamist pidada ebatõenäoliseks. Kaebusest ei saa järeldada kaebaja õiguste intensiivset riivet, sest kaebaja ei selgitanud kaebuses ega ka täiendavas vastuses piisavalt, milles seisnevad õigusvastased tagajärjed, mille kõrvaldamist ta heastamiskaebusega taotleb. Kahtlemata piiravad NÜP-is sätestatud maakasutuse ja ehitamise piirangud kaebaja omandivabadust, ettevõtlusvabadust, üldist tegevusvabadust ja võivad riivata ka tema muid subjektiivseid õigusi, kuid nende piirangute intensiivsust tuleb hinnata praeguse kaebuse kontekstis. Nagu kaebaja kinnitas, omandas ta Raudtee tn 62 ja Raudtee tn 64a kinnistud aprillis 2024, seega rohkem kui kaks ja pool aastat pärast NÜP-i kehtestamist. Planeeringu sisu ja sellest tulenevad piirangud pidid olema kaebajale kinnistute omandamise ajal teada. See, et planeeringu kehtestamisele eelnenud menetluses võis toimuda rikkumisi, ei tähenda, et planeeringu kehtestamisest tulenesid kaebajale õigusvastased tagajärjed. Kaebaja möönis kaebuse täienduses põhimõttelist võimalust saavutada oma eesmärk PlanS § 142 lg 1 p 2 alusel üldplaneeringut muutva detailplaneeringu algatamise taotluse esitamisega 4(7)

3-24-2663 Kaebaja ei nõustu, et heastamiskaebuse esitamise eelduseks peab eelnevalt olema vaidlustatud haldusakt tühistatud või muudetud ja et esitama peab ka haldusakti tühistamiskaebuse. Kaebaja on praeguseks esitanud Tallinna Linnavolikogule taotluse NÜP-i muutmiseks. Seega on kaebajal õigus ja alus kaebuse muutmiseks ja täiendamiseks HKMS § 37 lg 2 p 2 alusel koosmõjus HKMS § 46 lg-ga 2 kohustamisnõudega juhul, kui vastustaja keeldub NÜP-i muutmisest kaebaja taotluses esitatud mahus. Kuna heastamiskaebuse esitamine on lubatav ning ka kohustamiskaebuse esitamine on põhimõtteliselt lubatav, kui vastustaja keeldub NÜP-i muutmisest, kuulub kaebaja esialgse õiguskaitse taotlus rahuldamisele. Kaebaja ei nõustu halduskohtuga, et viimane on sisuliselt lahendanud esialgse õiguskaitse taotluse, seega kuulub sellelt tasutud riigilõiv tagastamisele. Kaebaja palub võimalusel teha määrus esialgse õiguskaitse kohta, kohustades vastustajat vaatama taotlust läbi 30 päeva jooksul. Esialgse õiguskaitse taotluse rahuldamine on ilmselgelt menetlusökonoomia huvides, sest kui vastustaja keeldub NÜP-i muutmisest, on kaebajal õigus lisaks tuvastamis- ja heastamiskaebusele esitada ka kohustamiskaebus. Kuna kaebaja on juba 23.09.2024 tasunud esialgse õiguskaitse taotluselt riigilõivu 20 eurot, mis kuulub kaebajale tagastamisele, palub ta arvestada seda praeguse esialgse õiguskaitse taotluse esitamisel tasutud riigilõivuna. Kaebaja selgitas 27.11.2024 menetlusdokumendis, et Tallinna linn jättis 25.11.2024 kirjaga tema taotluse NÜP-i muutmiseks rahuldamata. Tallinna linn on kirjas märkinud, et taotleja ei ole esitanud olulisi laiemaid põhjendusi, miks peab üldplaneeringu ülevaatamise aruande koostamise käigus suurendama ehitusõigust. Kaebaja taotleb seega ringkonnakohtult kohtuliku ekspertiisi korraldamist, et hinnata NÜP-i lisa nr 2 p 4.4 „Segahoonestusalad“ alapunktides 4, 5, 8 ja 11 sätestatud maakasutuse ja ehitustingimuste põhjendatust ning muutmise vajadust võrreldes varem kehtinud Nõmme linnaosa ehitusmääruse §-s 6 Nõmme keskusele sätestatud maakasutus- ja ehitustingimustega, tehes sõltumatu linnaehituslikku ja linnaruumilise mõju analüüsi. Kaebaja soovib selle eksperthinnanguga tõendada, et Nõmme linnaosa ehitusmääruses kehtestatud ulatuses hoonete rajamisega mh kaebaja kinnistutele ei kaasne linnaehituslikku ega linnaruumilist mõju, kuna see on vastavuses segahoonestusala üldiste põhimõtetega ning piirkonnas väljakujunenud hoonestustihedusega.