Kohtuasja number Määruse kuupäev Kohtukoosseis Kohtuasi Menetlusosalised
Vaidlustatud kohtulahend Menetluse alus Riigikohtus Asja läbivaatamine
3-23-2480 3. juuni 2024 Eesistuja Ivo Pilving, liikmed Heiki Loot ja Nele Siitam X ja Y kaebus põhikooli- ja gümnaasiumiseaduse põhiseaduspärasuse kontrolliks Kaebaja X Kaebaja Y, volitatud esindaja X Vastustaja Haridus- ja Teadusministeerium, esindaja Indrek Kilk Kaasatud institutsioon õiguskantsler Tallinna Ringkonnakohtu 27. detsembri 2023. a määrus X ja Y määruskaebus Kirjalik menetlus
RESOLUTSIOON
1.Jätta määruskaebus rahuldamata.
2.Jätta Tallinna Ringkonnakohtu 27. detsembri 2023. a määruse resolutsioon muutmata, kuid muuta määruse põhjendusi, lähtudes käesolevast määrusest.
3.Asendada määruse avaldamisel kaebajate nimed tähemärkidega.
ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK
1.Riigikogu võttis 12. detsembril 2022. a vastu põhikooli- ja gümnaasiumiseaduse ning teiste seaduste muutmise seaduse, millega muudeti põhikooli- ja gümnaasiumiseaduse (PGS) § 21 lg-t 1 nii, et põhikooli ja gümnaasiumi õppekeel on eesti keel. Muudatus jõustub 1. septembril 2024.
2.Y ja X, kes on Y vanaisa ja esindab teda volikirja alusel, esitasid 5. novembril 2023 Tallinna Halduskohtule kaebuse, millega taotlesid PGS-i muudatuse põhiseadusele vastavuse kontrolli ning riigi kohustamist säilitada võimalus omandada põhiharidust vene keeles. Kaebuse põhjenduste järgi on PGS-i muudatus põhiseaduse (PS) §-dega 37 ja 49 vastuolus, sest edaspidi ei ole venekeelsel elanikkonnal võimalik saada põhiharidust oma emakeeles ning samuti takistab muudatus rahvuskuuluvuse säilitamist.
3.Tallinna Halduskohus tagastas 6. novembri 2023. a määrusega kaebuse, sest halduskohtul ei ole pädevust ega volitust teha abstraktset normikontrolli. Kaebusest ei nähtu, et oleks olemas konkreetne haldusakt või haldusorgani toiming, mida kaebajad vaidlustaksid.
4.Tallinna Ringkonnakohus rahuldas 22. novembri 2023. a määrusega kaebajate määruskaebuse ning andis halduskohtule ülesande täpsustada kaebuse nõuet ja alust ning otsustada uuesti kaebuse menetlusse võtmine. Ringkonnakohus leidis, et halduskohus oli küll õigesti leidnud, et abstraktne normikontroll ei ole võimalik, aga oli jätnud välja selgitamata, kas kaebajad soovivad vaidlustada
3-23-2480 konkreetset haldusakti või haldusorgani toimingut. Ringkonnakohus pidas võimalikuks, et kaebajatel oleks võimalik enda õiguste kaitseks esitada keelamiskaebus eestikeelsele põhiharidusele üleminekuks konkreetses koolis.
5.Halduskohus selgitas 23. novembri 2023. a määruses kaebajatele, et nad peavad kaebust täpsustama ning esitama keelamiskaebuse, et takistada konkreetses koolis eestikeelsele õppele üleminekut. Kaebajad esitasid 2. detsembril 2023 kaebuse täienduse, kus jäid oma varasema PGS-i muudatuse põhiseaduslikkuse kontrolli nõude juurde.
6.Halduskohus tagastas kaebuse 11. detsembri 2023. a määrusega. Kaebaja Y ei käi veel koolis ning tal tekib koolikohustus alles 2028, samuti on kaebaja X kinnitanud, et ei vaielda konkreetse kooliga. Seega ei ole kaebajad täitnud halduskohtu antud juhiseid ning halduskohus ei saa abstraktset põhiseaduslikkuse kontrolli alustada. Lapse õiguste võimalik riive on liiga hüpoteetiline, sest koolikohustus tekib alles viie aasta pärast.
7.Tallinna Ringkonnakohus jättis 27. detsembri 2023. a määrusega kaebajate määruskaebuse rahuldamata. Ringkonnakohus selgitas, et kohus saab üksnes konkreetse vaidluse puhul jätta normi kohaldamata ja algatada põhiseaduspärasuse kontrolli (halduskohtumenetluse seadustiku (HKMS) § 158 lg 4). Kaebajad pole, hoolimata kohtu korduvatest juhistest, isegi nimetanud mõnd kohaliku omavalitsuse üksust, kus kaebaja Y eelduslikult hakkab koolis käima. Ringkonnakohus nõustus halduskohtuga, et lapse kooliminemine on praegu veel liiga kaugel, et saaks PS § 37 lg 3 õiguse riivele tugineda.
MENETLUSOSALISTE PÕHJENDUSED
8.Kaebajad paluvad määruskaebuses tühistada nii ringkonnakohtu kui ka halduskohtu määruse ning kohustada halduskohut võtma menetlusse kaebajate kaebus PGS-i muudatuse põhiseaduspärasuse kontrolliks. Kaebusega kaitstakse lapselapse huve ning subjektiivset õigust saada koolis emakeelset põhiharidust, mis on tema parimates huvides. Ühtlasi kaitstakse PS § 37 lg-st 3 tulenevat õigust teha otsuseid lapse hariduse valikul. Kaebajad paluvad asja lahendamisel arvestada Eesti Vabariigi Valitsuse ja Vene Föderatsiooni Valitsuse vahelise haridusalase koostöö kokkuleppega, mitmesuguste ÜRO deklaratsioonide ja soovitustega, Euroopa Nõukogu konventsioonide ja soovitustega, OSCE soovituslike dokumentidega, Euroopa Liidu toimimise lepinguga ning Euroopa Liidu põhiõiguste hartaga.
9.Haridus- ja Teadusministeerium leiab vastuses määruskaebusele, et PS § 37 lg-st 4 tuleneb üksnes õigus saada eestikeelset põhiharidust ning riigi kohustus mitte takistada vähemusrahvustel oma õppeasutuste moodustamist ning seal enda valitud keeles õppetöö tegemist. PS §-st 49 tuleneb riigile kohustus aidata kaasa emakeele õppe andmisele, kuivõrd rahvuskuuluvust ei ole võimalik säilitada ilma selle rahvuse keelt oskamata ja kasutamata. Selleks on Eestis võimalik asutada ja pidada vähemusrahvuste õppeasutusi. Tuginedes Euroopa Inimõiguste Kohtu (EIK) praktikale (EIK suurkoja 23. juuli 1968. a otsus asjas hariduses keelekasutust puudutavate seaduste teatavad aspektid vs. Belgia, nr 1474/62; 1677/62; 1691/62; 1769/63; 1994/63; 2126/64 (Belgia keelekaasus); EIK
14.septembri 2023. a otsus asjas Valiullina ja teised vs. Läti, nr 56928/19; 7306/20; 11937/20 ja
16.novembri 2023. a otsus asjas Džibuti ja teised vs. Läti, nr 225/20; 11642/20; 21815/20) ei tulene Euroopa inimõiguste ja põhivabaduste kaitse konventsiooni lisaprotokolli 1 (EÕIK lisaprotokoll 1) artiklist 2, et riigil on kohustus tagada isikutele põhiharidus nende emakeeles. Samast artiklist tulenev vanemlik õigus haridusvalikute üle otsustamisel katab üksnes religioossed ja filosoofilised veendumused, mitte õppekeele eelistused. Lisaks ei tulene õigust oma emakeelsele põhiharidusele ÜRO lapse õiguste konventsioonist, majanduslike, sotsiaalsete ja kultuurialaste õiguste 2(5)
3-23-2480 rahvusvahelisest paktist ega ka mitte ÜRO inimõiguste ülddeklaratsioonist. Riigikohtu varasemast praktikast (kolleegiumi 20. detsembri 2002. a otsus asjas nr 3-3-1-58-02, p 11) tuleneb, et puudub vajadus tugineda rahvusvahelisele õigusele olukorras, kus riigisisene õigus reguleerib vaidlusalust küsimust piisavalt.
10.Õiguskantsler leiab, et ei põhiseadusest ega Eestile siduvast rahvusvahelisest õigusest ei tulene lapsele õigust saada tasuta põhiharidust enda emakeeles, mis pole riigikeel. Täielikult eestikeelsele haridusele üleminekut hakati Riigikogus arutama juba 2018 ning seega ei saa detsembris 2022 vastuvõetud PGS-i muudatus olla ootamatu ega üllatuslik. PS § 37 lg-st 4 tuleneb vähemusrahvuse õppeasutuse õigus valida õppekeel, kuid riigil puudub kohustus vähemusrahvuse õppeasutust ülal pidada. PS §-st 49 tuleneb küll õigus õppida ja kasutada oma rahvuse keelt, kuid sellest ei tulene riigile kohustust tagada mitteriigikeelset tasuta põhiharidust. EIK-i praktika (Belgia keelekaasus, Valiullina ja teised vs. Läti) ja EÕIK lisaprotokolli 1 artikli 2 kohta koostatud EIK-i juhised ütlevad selgelt, et riigil pole kohustust põhihariduse pakkumisel arvestada vanemate keelelisi eelistusi ning isikutel puudub õigus saada põhiharidust mingis konkreetses keeles. Samuti ei tulene lapse õiguste konventsioonist, majanduslike, sotsiaalsete ja kultuurialaste õiguste rahvusvahelisest paktist ega ka mitte ÜRO inimõiguste ülddeklaratsioonist õigust saada tasuta emakeelset põhiharidust.
KOLLEEGIUMI SEISUKOHT
11.Määruskaebus tuleb jätta rahuldamata. Kuigi kohtud on kaebuse tagastanud valel alusel, tuleb see siiski tagastada, sest kaebajatel puudub ilmselgelt kaebeõigus (HKMS § 121 lg 2 p 1).
12.Kohtud tagastasid kaebuse, sest kaebajad olevat esitanud taotluse abstraktseks normikontrolliks, mille lahendamine ei kuulu halduskohtu pädevusse. Samuti ei järginud kaebajad kohtute juhiseid esitada keelamisnõue konkreetse kooli vastu. Nende järelduste tegemisel on kohtud eksinud kaebajate avalduste tõlgendamisel ega ole lähtunud nende tegelikust tahtest (HKMS § 2 lg 4).
13.Kaebajad on oma kaebuses selge sõnaga esitanud kohustamisnõude Eesti riigi vastu: „muuta riigi kohustuseks säilitada Eesti venekeelse kogukonna lastele võimalus omandada haridus oma emakeeles“. Sellest nähtub kaebajate selge soov ja tahe, et Eesti riiki kohustataks pakkuma kaebajale Y-ile venekeelset põhiharidust. Riigikohus on varem leidnud, et PS § 37 lg-te 1 ja 2 järgi on põhihariduse pakkumine ühtlasi riigi ülesanne (Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi
28.oktoobri 2014. a otsus asjas nr 3-4-1-26-14, p 53). Vabariigi Valitsuse seaduse § 58 lg 1 järgi on põhihariduse korraldamine Haridus- ja Teadusministeeriumi ülesanne. Seega on kaebajad esitanud nõude, mille lahendamine oleks halduskohtus võimalik (HKMS § 37 lg 2 p 2) ning mille lahendamisel oleks halduskohtul võimalik vajaduse korral kontrollida ka asjassepuutuva õigustloova akti või selle puudumise põhiseaduspärasust (vt ka kolleegiumi otsus nr 3-17-749/24, p-d 10-11). Järelikult ei saanud kaebust tagastada HKMS § 121 lg 1 p 1 alusel.
14.Arvestades eestikeelsele haridusele ülemineku protsessi olemust ja selle tagasipööramise keerukust, on kaebajad kohtusse pöördunud õigel ajal, st enne eestikeelsele haridusele üleminekut. Kuigi kaebajal Y tekib koolikohustus alles mitme aasta pärast, siis on põhihariduse omandamine põhiseaduse järgi kohustuslik (PS § 37 lg 1) ning seega kaebaja Y jaoks vältimatu.
15.Eelnevale vaatamata esineb alus kaebuse tagastamiseks kaebeõiguse ilmselge puudumise tõttu (HKMS § 121 lg 2 p 1).
16.Kaebaja Y kaebeõigus võiks tugineda kas PS § 37 lg-tes 1 ja 4 sätestatud õigusele saada tasuta põhiharidust või PS §-s 49 sätestatud õigusele säilitada rahvuskuuluvus. 3(5)
3-23-2480
16.1.PS § 37 lg 4 esimene lause sätestab selge sõnaga üksnes õiguse saada eestikeelset haridust. Sama sätte teises lauses mainitakse vähemusrahvuse õppeasutusi, kus õppekeeleks võib olla vähemusrahvuse enda keel. Niisuguste õppeasutuste asutamine ja pidamine ei ole riigi positiivne kohustus, vaid vähemusrahvuse enda vabadus (vt ka kolleegiumi 28. aprilli 2014. a otsus asjas nr 3-3-1-52-13, p 26), mille teostamist ei tohi riik põhjendamatult piirata, sh tegevusetusega. Kolleegium on varem leidnud, et isikutel pole õigust nõuda venekeelset gümnaasiumiharidust (otsus asjas nr 3-3-1-52-13, p 39). See järeldus tugines osaliselt asjaolule, et vene õppekeelega gümnaasium võib tegutseda erakoolina. See põhjendus on asjakohane ka praegusel juhul. Järelikult ei tulene põhiseadusest õigust nõuda riigilt mitte-eestikeelse põhihariduse pakkumist.
16.2.Sellist õigust ei tulene ka EIÕK lisaprotokolli 1 artiklist 2, mis sätestab õiguse saada haridust. Viidatud säte ütleb, et kedagi ei või jätta ilma õigusest haridusele. EIK on oma varasemas praktikas leidnud, et viidatud sättest tuleneb üksnes õigus nõuda riigilt riigikeelse hariduse pakkumist ning puudub õigus nõuda haridust enda eelistatud keeles (Belgia keelekaasus, p I.B.3). Seda seisukohta on EIK hiljuti oma praktikas üle korranud (Valiullina ja teised vs. Läti, p 135; Džibuti ja teised vs. Läti, p 131). Valiullina ja teised vs. Läti on ühiskondlikku, ajaloolist ja õiguslikku tausta silmas pidades sarnane praeguse vaidlusega: Lätis võeti vastu seadusemuudatused, millega nähti avalikes koolides ette järk-järgult lätikeelsele õppele üleminek. Kaaludes oma varasemat praktikat kaasaegsetes tingimustes ja arvestades Läti riigi ajaloolisi olusid, kus Nõukogude okupatsiooni ajal oli läti keele kasutamine olulisel määral piiratud, ning seda, et läti keel on üks Läti põhiseaduslikke väärtusi, leidis EIK, et varasemat praktikat pole põhjust muuta (Valiullina ja teised vs. Läti, p-d 129, 134 ja 200). Kaaludes läti keelele ülemineku eesmärke, sh eesmärki kaitsta Läti Vabariigi konstitutsioonilist identiteeti (vt Valiullina ja teised vs. Läti, p 195), leidis EIK, et Läti ei ole rikkunud kaebajate õigust võrdsele kohtlemisele hariduse andmisel. Need kaalutlused esinevad ka praeguses vaidluses: PGS-i muudatus sätestab eestikeelsele haridusele ülemineku (vajaduse korral järk-järgult), ka Eestis oli eesti keele kasutamine olulisel määral piiratud ning eesti keel on üks Eesti põhiseaduslikke väärtusi (PS preambul ja § 6).
16.3.Euroopa Nõukogu vähemusrahvuste kaitse raamkonventsiooni artikkel 6 küll sätestab kohustuse võtta kasutusele tõhusaid meetmeid haridusvaldkonnas ning kaitsta isikuid, kuid ei sätesta sõnaselgelt midagi riigi pakutava hariduse keele kohta. Euroopa Nõukogu selgitustes pole selle sätte puhul leitud, et sellest tuleneb õigus saada haridust enda eelistatud keeles. Arvestades sätte eesmärki aidata kaasa vastastikkusele mõistmisele, tuleks pigem järeldada, et sellest tuleneb kohustus vähemustele tagada riigikeele õpe (vt ka Valiullina ja teised vs. Läti, p 134). Kuigi see pole praeguse vaidluse puhul määrav, siis kolleegium märgib lisaks, et vähemusrahvuste kaitse raamkonventsiooni ratifitseerimise seaduse järgi käsitatakse konventsiooni raames vähemusrahvuse esindajatena üksnes Eesti kodanikke.
16.4.Õigust saada riigi pakutavat põhiharidust, mis pole riigikeeles, ei ole kolleegiumi hinnangul võimalik tuletada ka ühestki teisest Eestile siduvast ning inimestele õigusi loovast välislepingust või rahvusvahelisest õigusaktist. Kaebajad on küll viidanud UNESCO haridusalase diskrimineerimise vastasele konventsioonile, aga Eesti pole sellega liitunud.
16.5.Õigusest säilitada rahvuskuuluvus tuleneb riigi kohustus mitte takistada rahvuskuuluvuse säilitamist, mille juurde kuulub õigus õppida ja kasutada oma emakeelt ning elada oma rahvuskultuuri kommete järgi. Õiguskirjanduses on eelnevast tuletatud riigi kohustus aidata kaasa emakeele ja kultuuri õppele (vt Parrest, N. PSK § 49/7. – Eesti Vabariigi põhiseadus. Komm vlj. 5. vlj. Tartu: Iuridicum 2020). Viimati mainitud kohustuste täitmiseks sätestavad PGS § 21 lg-d 5–7 tingimused keele- ja kultuuri õppeks (alates 1. septembrist kehtima hakkava PGS-i redaktsiooni puhul on need samad kohustused sätestatud PGS § 21 lg-tes 2–4). Kuid kohustusest aidata kaasa emakeele ja 4(5)
3-23-2480 kultuuri õppimisele ei saa tuletada kohustust pakkuda kogu põhiharidust emakeeles. Seega ei ole kaebajal Y subjektiivset õigust nõuda riigilt põhihariduse pakkumist vene keeles ning järelikult tal puudub halduskohtus kaitstav õigus (HKMS § 44 lg 1).
17.Kaebaja X kaebuse aluseks võiks ainsana olla vanema õigus otsustada lapse hariduse üle (EIÕK lisaprotokolli 1 artikkel 2, vt ka Belgia keelekaasus, p I.B.6). Kuivõrd kolleegium leidis eespool, et kaebajal Y puudub subjektiivne õigus saada riigilt põhiharidust vene keeles, siis ei saa ka vanema õigus otsustada hariduse üle anda kaebajale X-ile õigust nõuda põhihariduse andmist vene keeles.
18.Kolleegium märgib lisaks, et PS § 37 lg-s 3 sätestatud õigusest otsustada lapse hariduse üle ei tulene riigile positiivset kohustust pakkuda haridust mitmes keeles, mille vahel vanem saaks valida (vt ka Parrest, N. PSK § 37/35-36. – Eesti Vabariigi põhiseadus. Komm vlj. 5. vlj. Tartu: Iuridicum 2020). EIÕK lisaprotokolli 1 artikli 2 teises lauses sätestatud vanema õigus otsustada hariduse üle käib üksnes usuliste ja filosoofiliste veendumuste kohta. EIK on leidnud, et artikli 2 teine lause on esimeses lauses sätestatud õiguse täiendus ning mitte eraldiseisev õigus (Campbell ja Cosans vs. Suurbritannia, nr 7511/76; 7743/76, p 40), ning kuivõrd EIK on oma praktikas järeldanud (vt ülal punkt 16.2), et artikli 2 esimesest lausest ei tulene õigust saada haridust enda eelistatud keeles (v.a ametlikus riigikeeles), siis ei saa seda õigust tulla ka artikli 2 teisest lausest. Seega ei ole kaebajal X subjektiivset õigust nõuda riigilt vene keeles põhihariduse pakkumist kaebajale Y ning järelikult tal puudub halduskohtus kaitstav õigus (HKMS § 44 lg 1). (allkirjastatud digitaalselt)
5(5)
Allikas: Riigi Teataja avaandmed. Füüsiliste isikute nimed on kohtu poolt anonümiseeritud. Andmed on informatiivsed.