Eesti Vabariigi nimel Kohtuasja number Otsuse kuupäev Kohtukoosseis Kohtuasi Menetlusosalised
Vaidlustatud kohtulahend Menetluse alus Riigikohtus Asja läbivaatamine
3-21-101 14. veebruar 2024 Eesistuja Ivo Pilving, liikmed Julia Laffranque ja Nele Siitam EMG Karjäärid OÜ kaebus Otepää Vallavolikogu otsuse õigusvastasuse tuvastamiseks ja Otepää valla kohustamiseks Kaebaja EMG Karjäärid OÜ, esindaja vandeadvokaat Tõnis Juurmann Vastustaja Otepää vald, esindaja vandeadvokaat Toomas Pikamäe Kaasatud haldusorgan Keskkonnaamet, esindaja Evelyn Jallai Tartu Ringkonnakohtu 19. jaanuari 2023. a otsus Otepää valla kassatsioonkaebus Kirjalik menetlus
RESOLUTSIOON
1.Rahuldada kassatsioonkaebus osaliselt.
2.Tühistada Tartu Ringkonnakohtu 19. jaanuari 2023. a otsuse resolutsiooni p 3 ning Tartu Halduskohtu 16. veebruari 2022. a otsuse resolutsiooni p-d 2-3.
3.Teha tühistatud osas uus otsus, millega mõista Otepää vallalt EMG Karjäärid OÜ kasuks välja menetluskulud 5000 eurot. Jätta ülejäänud menetluskulud menetlusosaliste endi kanda.
4.Jätta Tartu Ringkonnakohtu otsuse resolutsiooni p 2 muutmata, kuid muuta otsuse põhjendusi, lähtudes käesoleva otsuse põhjendustest.
1.EMG Karjäärid OÜ esitas Keskkonnaametile (KeA) 26. juunil 2020 keskkonnaloa taotluse nr T/KL-1004236 Otepää vallas Neeruti külas maavara kaevandamiseks (Neeruti liivakarjäär). Taotletava mäeeraldise ala hõlmab Neeruti kruusamaardla ehitusliiva aktiivse tarbevaru plokki 10 ja täiteliiva plokki 11. Taotletav ala asub riigi omandis olevatel kinnisasjadel, katastriüksusel Neeruti karjäär (sihtotstarve mäetööstusmaa) ja osaliselt katastriüksusel Kruusamaa (sihtotstarve maatulundusmaa).
2.EMG Karjäärid OÜ esitas KeA-le 4. augustil 2020 keskkonnaloa taotluse nr T/KL-1004609 Otepää vallas Neeruti külas maavara kaevandamiseks (Neeruti liivakarjäär). 4. augustil 2020 esitatud keskkonnaloa taotlus erines 26. juuni 2020. a taotlusest järgmiselt: - keskkonnaloa taotluse jaotisesse nimega „tegevuskoht“ (kaevandamisloa taotluse lk 3) lisati järgmine rida: „kehtivus aastates – 10 aastat“;
3-21-101 -
-
-
keskkonnaloa taotluse lisas 1 on muudetud mäeeraldise teenindusmaa piiripunktide y-koordinaate ridadel 1 ja 2 ning lisa koostamise/allkirjastamise kuupäeva. Lisa 1 on ka uuesti digitaalselt allkirjastatud; keskkonnaloa taotluse lisas 3 on graafilise joonise ülaosas nii paremale kui ka vasakule poole lisatud mäeeraldise koordinaadid ning muudetud on lisa 3 koostamise/allkirjastamise kuupäeva. Lisa 3 on ka uuesti digitaalselt allkirjastatud; keskkonnaloa taotlus on tervikuna uuesti allkirjastatud 4. augustil 2020.
3.KeA esitas 6. augustil 2020 Otepää vallale päringu, milles palus avaldada maavara kaevandamise keskkonnaloa taotluse kohta arvamust. KeA kirjale oli lisatud keskkonnaloa taotlus nr T/KL-1004609.
4.Otepää vald ei nõustunud 1. oktoobri 2020. a arvamuses keskkonnaloa andmisega. Kohaliku omavalitsuse hinnangul oleks keskkonnaloa andmine vastuolus Palupera valla üldplaneeringuga. Taotletava mäeeraldise teeninduspiirkonnas on tagatud varustuskindlus, mistõttu oleks keskkonnaloa väljastamine vastuolus riigi huvidega.
5.KeA palus 6. novembri 2020. a kirjaga Otepää valda veelkord tutvuda saadetud dokumentidega, täpsustada kohaliku omavalitsuse seisukohta ja esitada kohaliku omavalitsuse kirjalik arvamus maavara kaevandamise keskkonnaloa kohta. KeA 6. novembri 2020. a kirjale oli lisatud keskkonnaloa taotlus nr T/KL-1004236.
6.EMG Karjäärid OÜ esitas 6. novembril 2020 Otepää Vallavalitsusele vaide, milles palus tühistada Otepää Vallavalitsuse 1. oktoobri 2020. a arvamus ja teha keskkonnaloa taotluse kohta uus otsus. Otepää vald rahuldas 16. novembri 2020. a kirjaga EMG Karjäärid OÜ uue otsuse tegemise taotluse.
7.Otepää vald ei nõustunud 17. detsembri 2020. a vallavolikogu otsuses nr 1-3/64 EMG Karjäärid OÜ-le maavara kaevandamise keskkonnaloa andmisega. Kohalik omavalitsus põhjendas oma otsust järgmiselt.
7.1.Keskkonnaloa väljastamine kahjustab kohalikke huve, sest on vastuolus Palupera valla üldplaneeringuga. Palupera valla üldplaneeringus on määratud kindlaks nii Neeruti karjääri kui ka Kruusamaa katastriüksuse maakasutuse juhtotstarbed. Üldplaneeringu järgi on Neeruti karjääri katastriüksuse juhtotstarve mäetööstusmaa ning Kruusamaa katastriüksuse maakasutuse juhtostarve põllu- ja metsmajandusmaa. Seega oleks maavara kaevandamiseks võimalik kasutada ainult Neeruti karjääri katastriüksust. Lisaks on üldplaneeringu seletuskirjas p 2.14, milles märgitakse järgmist: „Käesoleva üldplaneeringuga kavandatakse mäetööstusmaad Miti külas Palupera karjääri laiendusena Kasemäe maaüksuse selles osas, mis piirneb Palupera karjääri maa-alaga ja kuhu on juba väljastatud kaeveluba. Mujal üldplaneeringuga täiendavat mäetööstusmaad ja uusi kaevandusalasid ei kavandata, kuna olemasolevates karjäärides on varud piisavad, mistõttu täiendavate alade kaevandamine ja kasutuselevõtmine ei ole vajalik ja põhjendatud.“ Palupera valla üldplaneering välistab seega täiendavate alade mäetööstusmaana kasutusele võtmise ja uute kaevandamisalade kavandamise. Üldplaneering on Otepää vallale siduv, mistõttu tuleb sellest maakasutuse lubamisel lähtuda.
7.2.Kohalikul omavalitsusel ei ole piisavalt teavet kaevandamise võimaliku negatiivse mõju kohta kohalikule veerežiimile. Teha tuleb hüdrogeoloogiline analüüs. Loa taotleja ei ole piisavalt analüüsinud karjääri võimalikke mõjusid lähedal asuvatele kinnistutele ja nende elanikele, sealjuures on lähim majapidamine karjääri piirist ligikaudu 25 m kaugusel. Oluline on põhjalikult hinnata karjääriga kaasnevaid keskkonnamõjusid, nagu müra, tolm, pinnase- ja õhusaaste ning karjääri laiendamise võimalikke mõjusid.
2(10)
3-21-101
7.3.Kuna mäeeraldise teeninduspiirkonnas on tagatud varustuskindlus, on keskkonnaloa andmine vastuolus riigi huvidega. KeA keeldus 1. veebruari 2019. a korraldusega andmast maavara kaevandamise keskkonnaluba Neeruti II kruusakarjääri mäeeraldisele samal Kruusamaa katastriüksusel. Keeldumise üheks põhjuseks oli, et taotletava mäeeraldise teeninduspiirkonnas on tagatud varustuskindlus: 1. juuni 2018 seisuga ehituskruusal umbes 23,5 aastat ja ehitusliival umbes 35,1 aastat. Otepää vallale teadaolevalt ei ole varustuskindluses võrreldes 1. juuni 2018 seisuga olulisi muutusi toimunud.
8.EMG Karjäärid OÜ esitas 14. jaanuaril 2021 Tartu Halduskohtule kaebuse, milles palus tunnistada Otepää Vallavolikogu 17. detsembri 2020. a otsus nr 1-3/64 õigusvastaseks ning kohustada valda kahe kuu jooksul kohtuotsuste jõustumisest uuesti otsustama arvamuse andmine 26. juuni 2020. a keskkonnaloa taotlusele.
8.1.Kaebaja selgituste kohaselt ei saa ainuüksi asjaoluga, et Palupera valla üldplaneeringu maakasutusplaani järgi on Kruusamaa katastriüksuse maakasutuse juhtotstarve põllu- ja metsamajandusmaa, õigustada maavara kaevandamise keskkonnaloa taotlusega mittenõustumist. Vastustajale on maapõueseadusega (MaaPS) antud ulatuslik võimalus kaevandamisloa andmist mõjutada, mistõttu on vastustaja nõusoleku andmisele ja iseäranis nõusoleku andmisest keeldumisele esitatud kõrgemad nõuded. Kohaliku omavalitsuse keeldumine peab olema piisavalt motiveeritud. Juhul kui kaevandamine on vastuolus õigusaktidega, tuleb selline vastuolu enne kaevandamistegevusega alustamist kõrvaldada – seda kinnitab maakatastriseaduse § 182 lg 4. Vastustaja oleks pidanud selgitama, kas ja kuidas takistab kaebaja kavandatav tegevus Palupera valla üldplaneeringuga seatud eesmärkide saavutamist. Isegi kui Kruusamäe katastriüksuse maakasutuse juhtotstarbe põhisuund on praegu põllumajandus- ja metsamaa, ei välista see maakasutuse juhtotstarbe põhisuuna muutmist tulevikus.
8.2.Kaebaja on võimalikke keskkonnamõjusid selgitanud keskkonnaloa taotluses. Lisaks on kaebaja selgitanud võimalikke keskkonnamõjusid ka vastustajale 28. oktoobril 2020 saadetud kirjas. Kaebaja selgitused hõlmasid (i) mäeeraldise piiri, (ii) kinnisvara hinda, (iii) kaevandamist pinnavee tasemest allpool ning võimalikku kaevuvee taseme languse ohtu, (iv) kohaliku veekogu olukorda ning (v) teede olukorda.
8.3.Maavarade varustuskindluse küsimus on Keskkonnaameti otsustuspädevuses. Kohalikul omavalitsusel puudub alus keelduda keskkonnaloale nõusoleku andmisest põhjendusel, et uue liivakarjääri avamine ei ole varustuskindluse aspektist otstarbekas.
9.Tartu Halduskohus rahuldas 16. veebruari 2022. a otsusega kaebuse, tuvastas vallavolikogu otsuse õigusvastasuse ja kohustas vastustajat uuesti esitama arvamuse kaebaja keskkonnaloa taotlusele kahe kuu jooksul alates kohtuotsuse jõustumisest (resolutsiooni p 1). Menetluskulud jättis halduskohus vastustaja kanda (resolutsiooni p 2) ning mõistis kaebaja kulud 3958 eurot 33 senti vastustajalt välja (resolutsiooni p 3). Halduskohus leidis järgmist.
9.1.Kaebaja on kaebuses piisavalt välja toonud oma subjektiivsete õiguste riive ning huvi tuvastamiskaebuse esitamisel. MaaPS § 55 lg 2 p 11 alusel keeldub KeA kaevandamisloa andmisest, kui kohaliku omavalitsuse üksus ei ole sellega nõus. MaaPS § 55 lg 4 järgi võib kaevandamisloa andja taotleja ettepanekul taotleda loa andmiseks nõusolekut Vabariigi Valitsuselt, kes annab nõusoleku, kui selleks on ülekaalukas riigi huvi. KeA on seda võimalust praeguse loamenetluse puhul pigem eitanud. Seega on nõusoleku andmisest keeldumisel kaebaja õigusi riivav tagajärg.
3(10)
3-21-101
9.2.Kaebus ei ole esitatud kehtivuse kaotanud keskkonnaloa taotluse kohta. 4. augustil 2020 esitatud keskkonnaloa taotlus on 26. juuni 2020. a taotluse täiendatud (muudetud) versioon, mille KeA tunnistas esitatud nõuetele vastavaks ja võttis menetlusse. Kehtiv õigus ei näe ette, et taotluse muutmine või parandamine tühistab algselt esitatud taotluse. KeA menetleb kaebaja 26. juunil 2020 esitatud taotlust 4. augusti 2020. a redaktsioonis. Algse ja täiendatud taotluse erinevused on vähesed ja ei saanud mõjutada vastustaja arvamuse andmist.
9.3.Ehkki kohaliku omavalitsuse üksusel on võimalik kaevandamisloa menetluses nõusoleku andmisel tugineda vastuolule kehtiva planeeringuga, peab vastuolu kehtiva planeeringuga olema asjakohaselt põhjendatud. Kui maakasutuse juhtotstarbeks on määratud põllu- ja metsamajandusmaa, ei tähenda see, et piirkonna kõigi maatükkide kasutamine või katastriüksuste sihtotstarve peab sellele vastama. Vastustaja oleks pidanud põhjendama, miks takistaks Kruusamaa katastriüksuse osaline kasutusse võtmine valla tasakaalustatud ruumilist arengut või üldplaneeringuga seatud eesmärkide saavutamist.
9.4.Vastustaja oleks pidanud põhjendama, miks on kaevandamine Kruusamaa katastriüksusel käsitatav uue kaevandusala kasutusele võtmisena.
9.5.See, et kaevandamine halvendaks ümbruskonna elanike elutingimusi, sh mõjutaks kohalikku veerežiimi või tekitaks lubamatul määral müra, tolmu või vibratsiooni, on asjakohane argument kaevandamisloa menetluses kohaliku omavalitsuse arvamuse andmisel. Küll aga tuleb väide selliste mõjude tõenäolise esinemise kohta oma põhjendustes usutavaks muuta. Vastustaja oleks pidanud ebapiisava teabe tingimustes arvestama võimalusega esitada edasises menetluses lisaseisukohti või anda kaevandamisloale nõusolek tingimustega.
9.6.Tuginemine varustuskindlusele ei ole vaidlustatud otsuses kohane.
10.Vastustaja esitas apellatsioonkaebuse, milles palus tühistada halduskohtu otsus ning jätta kaebus halduskohtumenetluse seadustiku (HKMS) § 121 lg 2 p 2 ja § 151 lg 2 p 1 alusel läbi vaatamata või alternatiivselt tühistada halduskohtu otsus ja teha uus otsus, millega jätta kaebaja kaebus rahuldamata.
11.Tartu Ringkonnakohus jättis 19. jaanuari 2023. a otsusega vastustaja apellatsioonkaebuse rahuldamata ning halduskohtu otsuse muutmata, täiendades halduskohtu otsuse põhjendusi (resolutsiooni p 2). Ringkonnakohus mõistis vastustajalt kaebaja kasuks välja 3445 euro suurused menetluskulud (resolutsiooni p 3). Ringkonnakohus leidis järgmist.
11.1.4. augustil 2020 esitatud keskkonnaloa taotlus ei ole uus taotlus, vaid 26. juunil 2020 esitatud taotluse täpsustatud versioon. Sellel, kelle nõudmisel taotlust parandati, ei ole käesoleval juhul määravat tähtsust. Olukorras, kus haldusmenetluse üksikasjad ei ole õigusaktidega paika pandud, otsustab haldusorgan need kaalutlusõiguse alusel. KeA on otsustanud, et ta ei menetle
4.augusti 2020. a taotlust uue taotlusena.
11.2.Pole põhjust kahelda kaebaja taotluse seletuskirjas toodus, mille kohaselt kattub taotletav mäeeraldis varem kaevandatud ning korrastamata alaga. Karjääriala korrastamine vastavalt kehtivatele korrastamisnormidele on oluline aspekt selle ala puhul. Vastustaja oleks pidanud otsuse tegemisel arvesse võtma, et taotletaval alal on varem kruusa kaevandatud.
11.3.Kohalik omavalitsus tohib tugineda nõusoleku andmisest keeldumisel lisaargumendina ka maavara varustuskindlusele, kuid selline seisukoht peab lähtuma riigi asjakohasest seisukohast, mille kehtivuses ei ole võimalik kahelda. Käesoleval juhul ei olnud varustuskindlusele tuginemine 4(10)
3-21-101 asjakohane keeldumise põhjus. Vastustaja on otsuse tegemisel tuginenud KeA 1. veebruari 2019. a korraldusele, millega KeA keeldus kaevandamisloa andmisest, tuginedes mäeeraldise teeninduspiirkonnas varustuskindluse tagatusele. Vastustaja ei ole aga viidatud korraldust ega korralduse aluseks olevaid materjale kohtule esitanud, mistõttu on ringkonnakohtul võimatu vastustaja väiteid kontrollida. Vastustaja väited piirkonna varustuskindluse kohta on tõendamata ja ebausaldusväärsed. Halduskohus ei pidanud välja selgitama ülekaaluka üleriigilise huvi esinemist, mis õigustaks Neeruti mäeeraldisel kaevandamist. Halduskohus pidi kontrollima, kas vastustaja
17.detsembri 2020. a otsuse tegemisel esitatud kaalutlused olid asjakohased. Ülekaalukas riigi huvi selgitatakse välja alles siis, kui kohaliku omavalitsuse keeldumine on kehtiv ja lõplik.
11.4.Kaevandamisloa menetluses nõusoleku andmisest keeldumisel võib kohalik omavalitsus tugineda argumendile, et kaevandamine oleks vastuolus kehtiva planeeringuga. Ehkki Kruusamaa katastriüksuse kui terviku otstarbeks on üldplaneeringus põllu- ja metsamajandusmaa, oleks vastustaja pidanud arvesse võtma ka seda, et Neeruti karjääri katastriüksus asub üldplaneeringu järgi mäetööstusmaal. Vastustaja on aga keeldunud kaevandamisloa andmisest mõlemal katastriüksusel.
11.5.Kruusamaa katastriüksuse pindala on kokku 13,17 ha. Taotletav kaevandamisala ei hõlma Kruusamaa katastriüksust tervikuna, vaid üksnes selle ülemist osa ligikaudse pindalaga 4,7 ha. On ilmne, et põllu- ja metsamajandusmaa sihtotstarbe muutmine ei tooks kaasa olulist muutust üldplaneeringul näidatud maakasutuse juhtotstarbes. Ka ainult Kruusamaa katastriüksuse suurust hinnates jääks maatulundusmaa osakaal katastriüksusel valdavaks (üle 8 ha). Seega ei saa käsitada maakasutuse osalist muutmist Kruusamaa katastriüksusel üldplaneeringus märgitud maakasutuse juhtotstarbe olulise muutmisena. Kohus ei näe vastuolu Kruusamaa katastriüksusel kaevandamisloa andmise ja valla üldplaneeringu vahel.
11.6.Vastustajal tuleks hinnata, kas Neeruti karjääri ja Kruusamaa katastriüksused moodustavad kaevandamise mõttes terviku või muudab vaid ühel katastriüksusel kaevandamise lubamine kaevandamise tervikuna eesmärgipäratuks ja võimatuks.
11.7.Vastustajal puudus võimalus tutvuda keskkonnamõju hindamise (KMH) eelhinnanguga, mis raskendas vastustajal kaebaja taotluse suhtes seisukoha kujundamist. Vastustaja oleks sellest olenemata pidanud kaebajalt küsima selgitusi ja rohkem andmeid. Ringkonnakohtule ei nähtu, et vastustaja oleks arvestanud geoloogilise uuringu 2020. a aruandes toodud selgitusi. Viidatud uuringu kohaselt ei hakka tulevane karjäär avaldama mõju majapidamiste kaevude veetasemele ja veevarustusele, kuna kaevandamise käigus ei langetata põhjavee taset.
MENETLUSOSALISTE PÕHJENDUSED
12.Vastustaja esitas kassatsioonkaebuse, milles palub nii Tartu Ringkonnakohtu kui ka Tartu Halduskohtu otsuse tühistada ning jätta kaebus HKMS § 121 lg 2 p 2 ja § 151 lg 2 p 1 alusel läbi vaatamata. Alternatiivselt palub vastustaja Tartu Ringkonnakohtu ja Tartu Halduskohtu otsused tühistada ning teha uus otsus, millega jätta kaebus rahuldamata.
12.1.Vastustaja hinnangul ei ole 26. juuni 2020. a keskkonnaloa taotlus kehtiv, mistõttu on kaebus esitatud ja Tartu Halduskohtu ning Tartu Ringkonnakohtu kohtuotsused tehtud kehtivuse kaotanud keskkonnaloa taotluse kohta. 4. augusti 2020. a keskkonnaloa taotlus asendas 26. juuni 2020. a taotluse. Isegi kui KeA menetleb 26. juuni 2020. a taotlust 4. augusti 2020. a redaktsioonis, ei ole kaebaja vastustaja 1. oktoobri 2020. a keeldumist kohtus vaidlustanud. Seega ei aita kaebuse rahuldamine kaebaja eesmärgi saavutamisele kaasa, mistõttu oleksid kohtud pidanud jätma kaebuse läbi vaatamata. 5(10)
3-21-101
12.2.Vastustajal ei olnud 17. detsembri 2020. a otsuse tegemisel laia kaalutlusruumi, kuna Palupera valla üldplaneering keelab uute kaevandamisalade kavandamise. Vastustaja kaalutlusruum taotluse menetlemisel oli redutseeritud nullini. Ringkonnakohus on jätnud tähelepanuta Palupera valla üldplaneeringu seletuskirja p-s 2.14 toodud keelu uute kaevandamisalade avamise kohta. Üldplaneeringu muutmine kaevandamisloaga on erandlik võimalus.
12.3.Vastustaja hinnangul on Tartu Ringkonnakohtu otsuse seisukohad varustuskindluse kohta omavahel vastuolus, õiguslikult ebaõiged ning vastuolus Riigikohtu halduskolleegiumi lahendiga asjas nr 3-20-1247.
13.Kaebaja vaidleb kassatsioonkaebusele vastu ja palub jätta selle rahuldamata. Kaebaja jääb oma seni esitatud seisukohtade juurde, kuid lisab veel alljärgnevat.
13.1.Ringkonnakohus on võrrelnud 26. juunil 2020 ja 4. augustil 2020 esitatud keskkonnaloa taotlusi sisuliselt ning tuvastanud, et 4. augustil 2020 esitatud taotlus sisaldas väheolulisi parandusi. Kaebaja ei ole muutnud taotluse alust või eset. Ka sellest, et halduskohtule esitatud kaebusele oli lisatud just
4.augusti 2020. a redaktsioonis taotlus, ei saa järeldada, et tegemist oleks erinevate taotlustega.
13.2.Neeruti liivakarjäär on olemasolev kaevandusala. Seda ei muuda asjaolu, et karjääril puudus üldplaneeringu kehtestamise ajal kaevandamisluba.
13.3.Palupera valla üldplaneeringu seletuskirja p-st 2.14 ei tulene uute kaevandusalade rajamise keeldu. Üldplaneeringu seletuskirja p-st 2.14 võib järeldada, et uute karjääride rajamine või vanade taasavamine ei olnud 2011. aastal varustuskindluse aspektist otstarbekas.
14.KeA vaidleb kassatsioonkaebusele vastu ja palub jätta selle rahuldamata. KeA jääb oma seni esitatud seisukohtade juurde.
KOLLEEGIUMI SEISUKOHT
15.Kassatsioonkaebus tuleb rahuldada osaliselt. Kolleegium tühistab ringkonnakohtu otsuse osas, milles mõisteti vastustajalt kaebaja kasuks välja menetluskulud apellatsioonimenetluses summas 2080 eurot, ning halduskohtu otsuse osas, milles mõisteti vastustajalt kaebaja kasuks välja menetluskulud 3515 eurot. Kolleegium teeb nimetatud osas uue otsuse (HKMS § 230 lg 5 p 5). Muus osas tuleb kassatsioonkaebus jätta rahuldamata, kuid kolleegium muudab ringkonnakohtu otsuse põhjendusi vastavalt käesoleva otsuse põhjendustele (HKMS § 230 lg 5 p 6). Ringkonnakohus on õigesti asunud seisukohale, et vastustaja ei ole nõuetekohaselt kaalunud keskkonnaloa kooskõlastamist. Siiski keelustab Palupera valla üldplaneering kaevandamise Kruusamaa katastriüksusel. Neeruti karjääri katastriüksusel kaevandamine ei ole aga Palupera valla üldplaneeringuga vastuolus ning seda oleks vastustaja pidanud otsuse tegemisel arvesse võtma. Kuivõrd vastustaja on kaalutlusõiguse teostamisel eksinud, on vastustaja 17. detsembri 2020. a otsus õigusvastane. Halduskohtu otsus tuleb jõusse jätta ja vallal tuleb kaevandamisloa kooskõlastamise küsimus lahendada uuesti.
16.Esmalt käsitleb kolleegium vastustaja väiteid, mis puudutavad 26. juuni 2020. a keskkonnaloa taotluse kehtivust. Seejärel võtab kolleegium seisukoha Palupera valla üldplaneeringu seletuskirja p 2.14 kohta ning hindab vastustaja tegevuse õiguspärasust keskkonnauuringute ebapiisavuse ja varustuskindluse tagatuse aspektidest lähtudes. Lõpuks jaotab kolleegium menetluskulud.
6(10)
3-21-101
17.Haldusmenetluse seaduse (HMS) § 14 lg-s 6 sätestatud tingimustel võib haldusorgan tagastada taotluse läbi vaatamata või võib taotleja ise enne haldusmenetluse lõppemist oma taotluse igal ajal tagasi võtta (HMS § 14 lg 8). Kaebaja 4. augusti 2020. a taotlusesse tehtud muudatusi ei saa pidada taotluse eseme või aluse muutmiseks selliselt, et taotluse esitaja tahteks oleks olnud varasem taotlus tagasi võtta ja 4. augusti 2020. a taotlus oleks olnud uus taotlus. Kaebaja ja KeA on kinnitanud, et
26.juunil 2020 esitatud taotlus on jätkuvalt menetluses ning 4. augusti 2020. a taotlus sisaldab kõigest mõningaid täpsustusi juba menetluses olevale taotlusele. Seega nõustub kolleegium kohtute seisukohaga, et 4. augusti 2020. a taotlus ei ole uus taotlus.
18.Vastustaja keeldus keskkonnaloa taotluse kooskõlastamisest eelkõige vastuolu tõttu Palupera valla üldplaneeringuga, tuginedes nii üldplaneeringuga sätestatud maakasutuse juhtotstarbele kui ka üldplaneeringu seletuskirja p-le 2.14.
19.Planeerimisseaduse § 6 p 9 järgi on maakasutuse juhtotstarve üldplaneeringuga määratav maa-ala kasutamise valdav otstarve, mis annab kogu määratud piirkonnale edaspidise maakasutuse põhisuunad. Vaidlusalune mäeeraldis asub kinnisasjadel, mille juhtostarve on Palupera valla üldplaneeringust tulenevalt põllu- ja metsamajandusmaa. Kinnisasjade sihtotstarve on katastriüksusel Neeruti karjäär mäetööstusmaa ja katastriüksusel Kruusamaa maatulundusmaa.
20.Maa-ala valdava otstarbe järgimine ei tähenda ilmtingimata, et maa-alal ei võiks olla üksikuid kinnistuid, millel on teistsugune otstarve. Ka praeguses asjas on taotletava ala juhtotstarve põllu- ja metsamajandusmaa, kuid Neeruti karjääri katastriüksuse sihtotstarve on mäetööstusmaa. Tingimuseks on, et juhtotstarbele vastav kasutus jääb asjaomasel alal valdavaks ning oluliselt ei mõjutata üldplaneeringu põhilahendust (halduskolleegiumi otsus asjas nr 3-3-1-31-16, p 16). Seda, millisel määral takistab kaevandamine üldplaneeringuga sätestatud põhisuundade saavutamist, oskab kõige paremini hinnata kohalik omavalitsus. Kui ei esineks muid takistusi kaevandamisloa andmiseks (allpool p 27), oleks kohalik omavalitsus kooskõlastuse andmisel pidanud täiendavalt hindama, kas kaevandamine Kruusamaa katastriüksusel võiks kaasa tuua olulise muutuse üldplaneeringuga sätestatud maakasutuse juhtotstarbes.
21.Kohustus kooskõlastuse andmisel hinnata võimalikke mõjutusi taotletava ala juhtotstarbele ei tähenda praegusel juhul siiski, et vastustaja oleks saanud otsuse tegemisel kõrvale kalduda Palupera valla üldplaneeringu seletuskirja p-s 2.14 sätestatud tingimusest. Palupera valla üldplaneeringu seletuskirja p 2.14 sätestab: „Käesoleva üldplaneeringuga kavandatakse mäetööstusmaad Miti külas Palupera karjääri laiendusena Kasemäe maaüksuse selles osas, mis piirneb Palupera karjääri maa-alaga ja kuhu on juba väljastatud kaeveluba. Mujal üldplaneeringuga täiendavat mäetööstusmaad ja uusi kaevandamisalasid ei kavandata, kuna olemasolevates karjäärides on varud piisavad, mistõttu täiendavate alade kaevandamine ja kasutuselevõtmine ei ole vajalik ja põhjendatud.“
22.Ehkki Palupera valla üldplaneeringu seletuskirja p-st 2.14 ei nähtu sõnaselget keeldu uute kaevandamisalade kavandamiseks, võib keelu seadmise soovi siiski järeldada. Nii tuleneb üldplaneeringu seletuskirja p-st 2.14, et üldplaneeringu kehtivuse ajal uusi kaevandamisalasid ei kavandata, kuivõrd täiendavate alade kaevandamine ja kasutuselevõtmine ei ole vajalik ega põhjendatud.
23.Ringkonnakohus on tuginenud kaebaja väitele, mille kohaselt taotletav mäeeraldis kattub osaliselt varem kaevandatud ning siiamaani korrastamata alaga, mistõttu saab seda pidada juba olemasolevaks kaevandamisalaks. Kolleegium märgib, et ainuüksi asjaolu, et kaevandatud maa on jäetud korrastamata, ei tähenda, et tegemist oleks olemasoleva kaevandamisalaga. Sellist järeldust ei ole võimalik tuletada ka maapõueseadusest. MaaPS § 9 sätestab, et kaevandatud maa korrastamine on 7(10)
3-21-101 maa endisel või uuel otstarbel taas kasutuskõlblikuks muutmine. Seega on kaevandatud maa korrastamine seotud kaevandamiseks kasutatud maa seisukorraga ning mitte sellega, kas tegemist on alaga, kus potentsiaalselt võiks tulevikus uuesti kaevandamisega tegeleda. Kolleegium märgib lisaks, et kaevandamisloa omanikul kaevandatud maa korrastamise kohustuse tekkimise eelduseks ei ole kaevandatud maal maavarade ammendumine. Tõsiasi, et juba varem kasutuses olnud kaevandatud maa tühjaks kaevandamine on keskkonnasäästlikum kui uue ala avamine, ei tähenda, et varem kasutuses olnud karjääri või kaevanduse taasavamine oleks igasuguste negatiivsete mõjudeta. Seega ei pea seda tingimusteta lubama.
24.Menetlusosalised ei vaidle selle üle, et Neeruti karjääri katastriüksusel on varem (viimati 2008. aastal) kaevandatud ning kaevandamisala on jäetud korrastamata. Sealjuures ei ole karjääris olevad maavarad praeguse seisuga ammendunud. Kuivõrd viidatud katastriüksusel ei ole maa sihtotstarvet muudetud, võib seega järeldada, et tegemist on olemasoleva kaevandamisalaga. Seega ei ole Neeruti karjääri katastriüksusel kaevandamine vastuolus Palupera valla üldplaneeringu p-ga 2.14. Ehkki vastustaja on vaidlusaluses otsuses viidanud, et üldplaneeringu maakasutusplaani kohaselt oleks maavara kaevandamiseks võimalik kasutada Neeruti karjääri katastriüksust, on ta samas otsuses siiski jõudnud järeldusele, et vastuolu tõttu Palupera valla üldplaneeringuga ei tohi tervel Neeruti liivakarjääri mäeeraldisel maavara kaevandada.
25.Kolleegium selgitab siinkohal, et vastustaja oleks saanud kaaluda kaevandamise kooskõlastamist ka osaliselt või tingimuslikult, s.t ainult Neeruti karjääri katastriüksuse ulatuses. Kohtud on õigesti järeldanud, et keskkonnaloa taotlusele kooskõlastuse andmine on menetlustoiming. Sellega ei otsustata lõplikult ära kaevandamisloa andmist. Juhul kui kaevandamisloa andja jõuab järeldusele, et põhjendatud võib olla loataotlus rahuldada vaid osaliselt, peab ta osaliseks rahuldamiseks küsima taotleja nõusolekut. Kaevandamine ainult osal kavandatud kaevandamisalast ei pruugi olla majanduslikult mõistlik ega isegi tehniliselt võimalik. Kooskõlastuse andmisel ei ole sellise nõusoleku küsimine aga vajalik, sest seejärel saab loataotleja kooskõlastustest lähtudes otsustada, kas jääda algse taotluse juurde, loobuda sellest, muuta taotlust või anda nõusolek alternatiivselt taotluse osaliseks rahuldamiseks. Kaebaja oleks osalise kooskõlastuse saamise tagajärjel saanud otsustada, kas ta soovib planeeritud tegevust ellu viia ka väiksemal maa-alal, kui esialgsel keskkonnaloa taotlusel esitatud.
26.Seevastu ei ole kaevandamine üldplaneeringust tulenevalt lubatav Kruusamaa katastriüksusel. Isegi kui Kruusamaa katastriüksusel on varem kaevandatud, ei saa seda pidada enam olemasolevaks kaevandamisalaks üldplaneeringu p 2.14 mõttes. Olukorras, kus üldplaneeringus sisaldub keeld uute kaevandusalade kavandamiseks mujal kui Palupera karjääri laiendusena, eeldaks kaevandamise lubamine kohalikult omavalitsuselt üldplaneeringu muutmist. Üldplaneeringu muutmist ei pea kohalik omavalitsus aga kaevandamisloa taotluse kooskõlastuse andmist otsustades kaaluma. Üldplaneeringu muutmise kohustus võiks kohalikule omavalitsusele eelkõige tekkida juhul, kui hoolimata kaevandamisloa taotluse kooskõlastamata jätmisest, antakse kaevandamisluba Vabariigi Valitsuse nõusolekul (MaaPS § 55 lg 4). Seega võib vastuolu planeeringuga olla kooskõlastuse andmisest keeldumise aluseks (põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi otsus nr 5-20-2/11, p 34; halduskolleegiumi otsus nr 3-20-1247/27, p 10) ning vastustaja keeldumine kooskõlastuse andmisest Kruusamaa katastriüksuse osas on õiguspärane.
27.Vaidlusalusest otsusest nr 1-3/64 nähtub, et peamine põhjus kooskõlastuse andmisest keeldumisel oli kavandatud tegevuse vastuolu Palupera valla üldplaneeringuga, täpsemalt üldplaneeringu seletuskirja p-ga 2.14. Eeltoodut on vastustaja ka korduvalt kohtumenetluse jooksul kinnitanud. Kolleegium on eespool selgitanud, et vastuolule Palupera valla üldplaneeringuga oleks vastustaja tohtinud tugineda üksnes Kruusamaa katastriüksuse puhul. See on sedavõrd oluline kaalumisviga, mis võis mõjutada otsustamise lõpptulemust sõltumata vastustaja muudest kaalutlustest. Vastustaja on 8(10)
3-21-101 otsuse tegemisel küll tuginenud ka kaevandamise võimalikele keskkonnamõjudele ja varustuskindluse tagatusele piirkonnas, kuid nagu nähtub vastustaja seisukohtadest, on viidatud põhjendused sekundaarsed. Pealegi, kui kaevandada on võimalik vaid ühel kinnistul, on väiksem ka selle keskkonnamõju. Seda ei saa vastustaja asemel hakata kaaluma kohus (HKMS § 158 lg 3).
28.Kolleegium on varem selgitanud, et kaalutlusotsuste õiguspärasuse hindamisel ei tohi kaalutlusvigade ilmnemisel kohtul tekkida kahtlust, et ebaõigel õiguslikul kvalifikatsioonil põhinev kaalutlusotsus võib olla ebaproportsionaalne või et kaalutlusviga võib olla kaasa toonud teistsuguse tulemuse (halduskolleegiumi otsus nr 3-15-2221/33, p 13). Praegusel juhul ei ole võimalik välistada, et kaalutlusvigade puudumisel oleks vastustaja teinud teistsuguse otsuse. Seetõttu peab vastustaja tegema uue otsuse kooskõlastuse andmise kohta ning lähtuma sealjuures käesolevas otsuses esitatud seisukohtadest.
29.Vastustaja võis kaebaja huvide ja keskkonnamõjude kaalumisel võtta arvesse ka keskkonnamõjudega seotud määramatust.
30.Keskkonnamõjude põhjalikum käsitlus ja nendes suurema selguse saavutamine oleks võimalik näiteks siis, kui KeA annab KMH eelhinnangu. Samas on KeA praeguses asjas otsustanud, et ei tee eelhinnangut ega KMH algatamise või algatamata jätmise otsust enne, kui vastustaja ei ole andnud nõusolekut kaevandamisloa andmiseks. Kolleegium jääb selle juurde, et kaevandamise keskkonnamõju väljaselgitamise kohustus lasub eelkõige Keskkonnaametil ehk loa andjal ning kohalik omavalitsus ei ole kohustatud ise keskkonnauuringuid tegema (halduskolleegiumi otsus nr 3-20-1247/27, p 12). Võimaluse korral on kohalikul omavalitsusel õigus tugineda oma arvamuses KMH aruandele ning selle koostamise raames ekspertide väljaselgitatud andmetele. Mitmed kohaliku omavalitsuse kooskõlastuse otsustamisel olulised küsimused sõltuvad sellest, millised on kaevandamisega kaasnevad keskkonnahäiringud ning nende leevendamise võimalused (halduskolleegiumi otsus nr 3-20-1247/27, p 22). Tulenevalt ettevaatuspõhimõttest võib kohalik omavalitsus kooskõlastuse kohta otsuse tegemisel põhimõtteliselt tugineda võimalikele keskkonnamõjudele olukorras, kus asjaolud võimaldavad mõjude tekkimist eeldada, kus taotleja antud selgitused ei lükka nimetatud eeldust ümber ning kus KeA ei olnud otsustanud KMH tegemist. Sellisel juhul on KeA-l võimalik korraldada KMH pärast kaevandamisloa kooskõlastamata jätmist. KMH käigus uute asjaolude ilmnemisel on kohalikul omavalitsusel võimalik oma seisukohta kooskõlastuse küsimuses muuta, samuti on Vabariigi Valitsusel uusi asjaolusid võimalik arvestada MaaPS § 55 lg-s 4 sätestatud nõusoleku andmisel. Eeltoodu ei mõjuta aga vaidlusaluse otsuse õiguspärasust, kuivõrd vastustaja on ühe kinnistu puhul ekslikult tuginenud Palupera valla üldplaneeringule.
31.Asjakohane, aga mitte määrav on ka varustuskindluse tagatuse aspektile tuginemine. Maavarade uurimise ja kaevandamise üle lõplike otsuste tegemine ei ole mitte kohaliku, vaid riigielu küsimus. Maavarade säästlikku kasutamist kavandades tuleb lähtuda üleriigilisest perspektiivist ja huvist. Üksikul omavalitsusel ei ole ülevaadet maavarade levikust ning nende uurimise ja kaevandamise üksikasjadest (põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi otsus asjas nr 3-4-1-9-09, p 25). Kohalik omavalitsus ei saa niisiis langetada lõplikku otsust selle kohta, kas varustuskindlus piirkonnas on tagatud või mitte. See otsus on Vabariigi Valitsuse pädevuses. Varustuskindluse puudumine on üks asjaoludest, mis võib kinnitada riigi ülekaaluka huvi esinemist konkreetsel juhul (MaaPS § 55 lg 4). KOV-l on võimalus tutvuda asjakohaste ja usaldusväärsete andmetega selle kohta, milline on eeldatav riiklik huvi, ning arvestada seda kohalike huvide kõrval lisaargumendina nii kaevandamist kooskõlastades kui ka kooskõlastamisest keeldudes (halduskolleegiumi otsus nr 3-20-1247/27, p 31).
9(10)
3-21-101
32.Asjakohasteks ja usaldusväärseteks andmeteks võib pidada KeA 1. veebruari 2019. a korraldust, millega KeA keeldus andmast maavara kaevandamise keskkonnaluba Neeruti II kruusakarjääri mäeeraldisele Kruusamaa katastriüksusel põhjendusel, et taotletava mäeeraldise teeninduspiirkonnas on tagatud varustuskindlus ehituskruusal umbes 23,5 aastaks ja ehitusliival umbes 35,1 aastaks. Vastustajal ei olnud põhjust kahelda KeA esitatud andmete õigsuses, mistõttu võis ta nendest andmetest otsuse tegemisel lähtuda.
33.Ringkonnakohus heitis vastustajale põhjendamatult ette, et viimane ei ole kohtule esitanud KeA
1.veebruari 2019. a korraldust ega korralduse aluseks olevaid materjale, millest nähtuks maavarade varustuskindlus.
34.Vastustaja ei pidanud aru saama viidatud korralduse esitamise vajadusest, seda iseäranis olukorras, kus halduskohus oli asunud seisukohale, et kohaliku omavalitsuse tuginemine varustuskindluse tagatusele ei ole asjakohane. Kui asja õigeks lahendamiseks vajalikud tõendid on esitamata või neid on esitatud ebapiisavalt, teeb kohus menetlusosalisele, kes peab asjaolu tõendama, ettepaneku need esitada või kogub tõendeid ise (HKMS § 59 lg 3). Juhul kui ringkonnakohus asus halduskohtuga võrreldes teistsugusele seisukohale ning pidas KeA 1. veebruari 2019. a korraldust asjakohaseks või asjas oluliseks tõendiks, oleks ta pidanud nõudma vastustajalt KeA 1. veebruari 2019. a korralduse esitamist või võtma selle ise asja materjalide juurde avalikust dokumendiregistrist. Ringkonnakohtu menetlusnormi rikkumine ei mõjutanud siiski asja otsustamist, kuivõrd vastustaja oli otsuse tegemisel teinud olulise kaalumisvea (vt käesoleva otsuse p-d 25 ja 28). Kooskõlastamise küsimuse uuel lahendamisel võib vastustaja tõenäolisi keskkonnamõjusid ja varustuskindlust uuesti arvestada, aga kogumis muude oluliste asjaoludega, sh võttes arvesse, et kaevandamine tuleb kõne alla vaid ühel kinnistul.
35.Kolleegium rahuldab kassatsioonkaebuse osaliselt ja tühistab ringkonnakohtu otsuse resolutsiooni p 3 ja halduskohtu otsuse resolutsiooni p-d 2-3, millega kohtud mõistsid kaebaja kantud menetluskulud täies ulatuses vastustajalt välja. HKMS § 108 lg 1 järgi kannab menetluskulud pool, kelle kahjuks otsus tehti. Halduskohtus oli kaebaja menetluskuluks käibemaksuta 3958 eurot 33 senti (sellest riigilõiv 15 eurot, ülejäänu õigusabikulu). Apellatsiooniastmes oli kaebaja menetluskuluks käibemaksuta 3445 eurot (õigusabikulu). Kassatsioonimenetluses on kaebaja kuluks õigusabikulu 2170 eurot (käibemaksuta). Kuigi kaebus rahuldatakse, on vastustaja otsus kahest vaidlusalusest kinnistust ühe osas olnud õige. Seetõttu peab kolleegium põhjendatuks vastustajalt kaebaja kasuks välja mõista menetluskulud samuti üksnes osaliselt (HKMS § 108 lg 11). Kolleegium peab põhjendatuks mõista välja menetluskuluna 5000 eurot, sealhulgas kaebaja kohtumenetluses tasutud riigilõiv. (allkirjastatud digitaalselt)
10(10)
Allikas: Riigi Teataja avaandmed. Füüsiliste isikute nimed on kohtu poolt anonümiseeritud. Andmed on informatiivsed.