Eesti Vabariigi nimel Kohtuasja number Otsuse kuupäev Kohtukoosseis Kohtuasi
Menetlusosalised
Vaidlustatud kohtulahend Menetluse alus Riigikohtus Asja läbivaatamine
3-21-958 24. jaanuar 2024 Eesistuja Ivo Pilving, liikmed Viive Ligi ja Nele Siitam AS Atko Bussiliinid kaebus mittetulundusühingu Jõgevamaa Ühistranspordikeskus 26. veebruari 2021. a ja 5. aprilli 2021. a vastuste tühistamiseks Kaebaja aktsiaselts Atko Bussiliinid, esindajad advokaadid Triin Kaurov ja Vitali Šipilov Vastustaja mittetulundusühing Jõgevamaa Ühistranspordikeskus, esindaja advokaat Kristina Laarmaa Kaasatud haldusorgan Regionaal- ja Põllumajandusministeerium, esindajad Aini Proos ja Ingrid Raidme Tartu Ringkonnakohtu 23. novembri 2022. a otsus AS Atko Bussiliinid kassatsioonkaebus Kirjalik menetlus
RESOLUTSIOON
1.Rahuldada kassatsioonkaebus.
2.Tühistada Tartu Halduskohtu 21. oktoobri 2021. a ja Tartu Ringkonnakohtu
veebruari 2021. a otsus liinikilomeetri maksumuse vähendamise kohta ja 5. aprilli 2021. a vaideotsus.
4.Mõista mittetulundusühingult Jõgevamaa Ühistranspordikeskus aktsiaseltsi Atko Bussiliinid kasuks välja menetluskulu 15 000 eurot.
ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK
1.MTÜ Jõgevamaa Ühistranspordikeskus ja AS Atko Bussiliinid sõlmisid 28. augustil 2015 Jõgeva maakonna I liinigrupi ja II liinigrupi bussiliiniveo avaliku teenindamise lepingud (ATL-d). Kummagi lepingu p-d 3.4 ja 3.5 sätestasid 21. juuni 2018. a redaktsioonis järgmist. „3.4 Põhjendatud ja vedajast mittesõltuvatel asjaoludel saab toetuse arvestamise aluseks olevat vedaja pakkumuses esitatud liinikilomeetri maksumust lepingu kehtivusaja vältel muuta juhul, kui vedaja tegelikud kulud on reaalselt muutunud, kuid lepingu kehtivuse aastal ei või liinikilomeetri maksumus olla suurem kui Statistikaameti, Maksu- ja Tolliameti andmete alusel alltoodud valemi järgi arvutatud liinikilomeetri maksumuse piirmäär: Tt = (Ip × Tt-1) kus:
3-21-958 Tt – liinikilomeetri maksumuse piirmäär aastal t (eurot/km); Tt-1 – liinikilomeetri maksumus aastale t eelneval aastal (eurot/km); Ip –liinikilomeetri maksumuse muutumise indeks perioodil p võrreldes eelneva perioodiga. Ip = 0,37 DKp + 0,35 Pp + 0,16 THIp + 0,12 kus: DKp – diiselkütuse hinnaindeks perioodil p võrreldes eelneva perioodiga; Pp – bussiettevõtete keskmise palga indeks perioodil p võrreldes eelneva perioodiga, selle puudumisel Statistikaameti vastav maismaatranspordi näitaja; THIp –tarbijahinnaindeks perioodil p võrreldes eelneva perioodiga. Periood p on IV kvartalist III kvartalini (01. oktoober kuni 30. september) kaasa arvatud. Näide: 2016. aasta liinikilomeetri maksumuse piirmäära arvutamiseks kasutatav liinikilomeetri maksumuse muutumise indeks (indeks Ip) leitakse perioodi 01.10.2014 kuni 30.09.2015 indeksi ja perioodi 01.10.2013 kuni 30.09.2014 indeksi jagamisel. 3.5 Liinikilomeetri maksumust korrigeeritakse kaks (2) korda kalendriaastas vedaja taotlusel või tellija enda algatusel. Vedaja esitab põhjendatud taotluse koos tõenditega kulude reaalsest muutumisest järgneva perioodi toetuse arvestamise aluseks alates 01. jaanuarist ja 01. juulist. Liinikilomeetri maksumuse piirmäära muutmine vormistatakse lepingu lisana.“
2.Ühistranspordikeskus edastas 8. veebruaril 2021 kaebajale kokkuleppe kavandi, mille kohaselt alandatakse liinikilomeetri hinda 2021. a I poolaastaks järgmiselt: liinikilomeetri hind I grupi puhul 1,0517 eurot/km ning II grupi puhul 1,0743 eurot/km. Kokkuleppe projekti p 3 nägi ette, et kokkulepe jõustub selle allakirjutamise hetkest ning seda rakendatakse alates 1. jaanuarist 2021. Hinna alandamine tulenes sellest, et Transpordiameti läbisõidutariifi piirmäär (ühistranspordi indeks) langes 8,1% võrra. AS Atko Bussiliinid saatis 11. veebruaril 2021 oma vastuväited. Ühistranspordikeskus teatas 26. veebruari 2021. a vastuses, et jääb 8. veebruari muudatuste juurde. Vastuses esitatud põhjenduste kohaselt on vedaja tegelikud kulud toetuse arvestuses vaid üks komponent ning teiste komponentide muutumine võib arvutamise aluseks olevas valemis tuua lahendi, mille kohaselt liinikilomeetri hind väheneb, kuigi vedaja tegelikud kulud ei ole muutunud.
3.Vastuseks AS Atko Bussiliinid vaidele teatas ühistranspordikeskus 5. aprillil 2021, et jääb oma varasema seisukoha juurde.
4.AS Atko Bussiliinid esitas 5. mail 2021 Tartu Halduskohtule kaebuse, milles palus tühistada MTÜ Jõgevamaa Ühistranspordikeskus 26. veebruari 2021. a otsuse osas, milles vastustaja alandas 2021. a I poolaasta liinikilomeetri hinda 28. augusti 2015. a bussiliiniveo avaliku teenindamise lepingutega võrreldes 8,1%. Samuti palus kaebaja tühistada vaideotsuse. Kaebuse põhjendused olid järgmised.
4.1.Lepingute p 3.4 täpsustab, et liinikilomeetri maksumust saab lepingu kehtivusaja vältel muuta üksnes siis, kui vedaja tegelikud kulud on muutunud. Vedaja tegelikud kulud ei langenud 8,1%, vaid I liinigrupil 0,56% ja II liinigrupil 0,41%. Poolte tahe oli hüvitada vedaja suurenevad kulud, sest leping sõlmiti pikaks perioodiks (28. augustist 2015 kuni 29. veebruarini 2024). Seda kinnitab poolte väljakujunenud praktika. Kui ühistranspordi indeksi muutus pidanuks tooma automaatselt kaasa liinikilomeetri hinna korrigeerimise, oleks vastavad lepingupunktid sõnastatud teistmoodi. Mõned avaliku teenindamise lepingud ongi sõnastatud nii, et võimaldavad läbisõidutariifi muuta automaatselt koos indeksi muutumisega. Euroopa Parlamendi ja nõukogu 23. oktoobri 2007. a määrusest (EÜ) nr 1370/2007, mis käsitleb avaliku reisijateveoteenuse osutamist raudteel ja maanteel ning millega tunnistatakse kehtetuks nõukogu määrused (EMÜ) nr 1191/69 ja (EMÜ) nr 1107/70, ning nn Altmarki
2(9)
3-21-958 kriteeriumidest tulenevalt on lähtumine vedaja tegelikest kuludest piisav, et vältida ülekompenseerimist. Ühistranspordi indeks on üldistatud näitaja ega arvesta konkreetse vedaja kulusid.
4.2.Kaebaja olukord ei ole erandlik. Ka teiste vedajate kulud ei ole langenud ning vedajad on pöördunud kollektiivselt Transpordiameti poole taotlusega rakendada 2021. a I poolaastal varasemaga sama liinikilomeetri hinnamäära. Liinikilomeetri maksumuse korrigeerimisel ühistranspordi indeksi järgi on asjakohatu eristada, kas korrigeerimine toimub vedaja või tellija avalduse alusel. Vastustaja ei tohtinud muuta liinikilomeetri hinda tagasiulatuvalt vähemalt jaanuari ja veebruari osas. Vastustajal ei olnud õigust ka riigihangete seaduse (RHS) alusel lepingut muuta.
4.3.Ühistranspordi indeksi kohaldamine vaid vedaja kahjuks ei ole proportsionaalne ning vastustaja lähenemine on vastuolus ühistranspordiseaduse (ÜTS) § 23 lg-ga 2.
5.Tartu Halduskohus jättis 21. oktoobri 2021. a otsusega kaebuse rahuldamata. Halduskohus põhjendas oma otsust järgmiselt.
5.1.ATL-d on sõlmitud riigihangete tulemusena. Alusdokumentide kohaselt sisaldusid pakkumises kõik kulud. Mõlema ATL p 3.5 kohaselt korrigeeritakse liinikilomeetri maksumust kas vedaja taotlusel või tellija algatusel. Valemist ei tulene, et tasu muutus võiks sõltuda üksnes vedaja kulude dünaamikast. Vastasel korral puuduks vajadus teiste muutujate, ka ühistranspordi indeksi arvesse võtmiseks hinnakujunduses. Vedaja tasu võib ATL p-de 3.4 ja 3.5 kohaselt nii suureneda kui väheneda. Vedajale pole ATL p 3.4 järgi lubatud maksta suuremat tasu kui liinikilomeetri maksumuse piirmäär. Kaebaja puhul on ka perioodil I poolaasta 2018 kuni I poolaasta 2020 II liinigrupis kasutatud vedaja kulude indeksit, kuna see osutus väiksemaks kui ühistranspordi indeks.
5.2.Liiniveo rahastamisel on kokkulepete eesmärgiks ühelt poolt vedaja kaitse inflatsiooni eest. Teisalt avaldub mõju riigieelarvele. Selle valguses saab tasu muutmine kõne alla tulla vaid ATL p-s 3.4 sätestatud piirmäära raames. Selle rakendamiseks tuleb esmalt tuvastada, kas vedaja kulud on eelneval perioodil muutunud, seejärel arvutada välja ATL p 3.4 statistilise valemi järgi maksimaalne tasumäär. Alles siis saab vastustaja otsustada, kas maksimaalse tasumäära piires on põhjendatud kehtestada vedaja tasumäär vastavalt valemile arvutatud maksimaalsele piirmäärale või sellest väiksemas ulatuses, kui valemi järgi arvutatud vedaja tasu suurenemine ületab eelneval perioodil vedaja kulude suurenemist.
5.3.ATL-de täitmine algas 2016 ning 2021. a I poolaastaks on hinnad pakkumuse tegemise aegsetega võrreldes 11,9% suuremad. Sellise hinnadünaamika juures ei ole põhjust pidada 2021. a-ks kujunenud hindu kaebajat diskrimineerivaks. Pelgalt asjaolu, et indekseerimine viis liinikilomeetri hinna languseni, ei tähenda, et indekseerimist ei saaks kasutada. Vedaja pidi pakkumuse tegemisel arvestama mõistlike kulude ja mõistliku kasumi määraga ning majanduses tekkida võivate kõikumistega. Euroopa Kohtu otsusest asjas Altmark Trans, C-280/00 ja määruse 1370/2007 art 4 p-st b tuleneb nõue objektiivsete ja ettenähtavate näitajate kehtestamiseks. Altmarki kriteeriumites on küll sätestatud juhis ettevõtja valimiseks otselepinguga (määruse 1370/2007 art 6 lg 1 teine lause). See ei tähenda, et hankemenetluse tulemusena valitud vedaja puhul ei peaks hinnakujunduses vältima ülekompenseerimist. Kaebajal ei saanud ATL-dest tekkida arvamust, et vedaja kulud on ainsaks tasu mõjutavaks teguriks ning seda ainult suurenemise suunas.
5.4.Lepingutes ei ole täpsemalt reguleeritud, kuidas toimub toetussumma muutmine ajaliselt tellija algatusel. Kaebajal pidi kogenud veoettevõtjana olema ülevaade enda kulutuste suurusest ja majanduses toimuvast. Vedajale oli teada, et muudatused toimuvad poolaasta kaupa. Kaebaja etteheited muudatuse ettenähtavuse ja tasu tagasiulatuva kohaldamise kohta ei ole põhjendatud.
5.5.Vastustaja põhjendused olid tasu muutmisel napid, kuid arvutuste põhjalikum kajastamine ei oleks saanud tuua kaasa teistsugust otsust.
6.AS Atko Bussiliinid palus apellatsioonkaebuses halduskohtu otsuse tühistada ja kaebuse rahuldada või saata asja halduskohtule uueks läbivaatamiseks.
3(9)
3-21-958
7.Tartu Ringkonnakohus jättis 23. novembri 2022. a otsusega apellatsioonkaebuse rahuldamata ja halduskohtu otsuse muutmata järgmistel põhjustel.
7.1.ATL-de p 3.4 sätestab vedaja tasu muutmiseks kaks tingimust: vedaja kulud on muutunud ja liinikilomeetri maksumus ei tohi ületada piirmäära. Kulude hüvitamine ei ole hinna kujunemise ainsaks põhimõtteks (Tartu Ringkonnakohtu otsus asjas nr 3-18-1031, p 10). Statistilise valemi järgi arvutatav vedaja tasu ülemmäär kajastab ühistranspordi sektoris toimunud muutusi. Kui vedaja kulud on suurenenud enam kui sektoris keskmiselt, on see vedaja äririsk. Vastustaja pole lepinguga võtnud endale kogu riski. ATL-de p-s 3.4 sätestatud statistiline valem määrab seega maksimaalse tasumäära. Asjaomasel ajavahemikul langesid kaebaja kulud mõlema lepingu järgi. ATL-de alusel ei ole tasu muudetud üheses vastavuses kaebaja tegelike kulude muutumisega. Varasematel aastatel suurenesid tariifid rohkem kui kulud.
7.2.Tasu alandamine 8,1% võrra ei ole ebaproportsionaalne. Vastustajal puudus tulenevalt RHS § 123 lg 2 p-st 2 kaalutlusõigus. Tasu ei saa juba selle pärast kõiki kulusid katta, et indekseerimine arvestab muutunud kulusid alati ajalise viivitusega. 2021. a suurenenud kulud kajastuvad alles 2022. a indekseerimises (I liinigrupi puhul 228 604 euro 59 sendi ulatuses ja II liinigrupi puhul 60 971 euro 90 sendi ulatuses). Lisaks on kaebaja saanud 2022. a vaidlusaluste lepingute täitmise kulude katmiseks erakorralist hüvitist Transpordiameti 23. mai ja
1.septembri 2022. a käskkirjade kohaselt. Tegelikult on ATL-de p 3.4 alusel vedaja tasu indekseerimise mudel taganud vedaja muutunud kulude hüvitamise.
7.3.Avaliku teenindamise lepingu alusel makstav toetus on üldhuviteenuse osutajale (ÜTS § 6 lg 2) makstav hüvitis (riigiabi). See allub Altmarki kriteeriumitele ega tohi viia ülekompensatsioonini ka riigihanke tulemusena sõlmitud lepingu puhul (määruse 1370/2007 art 4 lg 1 p b; Euroopa Kohtu otsus Altmark Trans asjas, p-d 88–91). Määruse 1370/2007 lisa 1 reguleerib üksnes väljaspool riigihankeid sõlmitud lepinguid. Riigihanke puhul on vedajal endal kohustus hinnata kulusid ja teha pakkumine.
7.4.Lepingu täitmisega seotud täpsete kulude väljaselgitamine on võimatu või põhjustab väga suurt halduskoormust. Seepärast on põhjendatud lähtuda valdkonna statistilistest näitajatest. Avaliku teenindamise sektorile on iseloomulik sundkulude suur osakaal. Seetõttu ei saa vedaja kulud märkimisväärselt erineda tööjõukulude, kütusekulude ja üldise elukalliduse statistilistest näitajatest ja ATL-de p 3.4 ei ole vedajat ebamõistlikult kahjustav tüüptingimus. Eelnev on kooskõlas ÜTS § 23 lg-ga 2. ÜTS § 23 lg-st 2 ei tulene, et liinikilomeetri hind peab olema piisav lepingu täitmise perioodil. Kohustus tagada, et pakutud hind on piisav ATL-de täitmise kulude katmiseks, lasub vedajal.
7.5.Vastustaja ei muutnud lubamatult liinikilomeetri hinda tagasiulatuvalt ega rikkunud sellega õigustatud ootust. ATL-de p 3.5 ei sisalda tähtaegu juhuks, kui indekseerimine toimub tellija algatusel. Küll aga sätestab ATL-de p 3.5, et muudetud tariifi hakatakse rakendama I poolaastaks alates
1.jaanuarist ja II poolaastaks alates 1. juulist. Menetlus- ja vormivead ei mõjutanud vaidlusaluste tariifide muutmist. Hanketingimused ja hankeleping ei ole praeguse vaidluse esemeks. ATL-de p-d 3.4 ja 3.5 on kehtivad hanketingimused. Käesolev kohtuasi erineb Riigikohtus lahendatud asjast nr 3-19-312, sest viimasel juhul ei olnud hankija tasu indekseerinud. Käesolevas asjas toimis vastustaja täpselt nii, nagu asja nr 3-19-312 kaebaja kohtult taotles. Riigikohtus lahendatud asjas nr 3-20-1150 oli vaidluse all, kas indekseerimisvalemi muutmine oli õiguspärane. Riigikohtu otsus asjas nr 3-18-1946 ei võimalda teha järeldust, et ATL täitmisel peab kõikide kulude suurenemise riski kandma hankija. Käesoleval juhul ei vaidle pooled hankelepingu lõpetamise üle, vaid sisuliselt ATL muutmise üle selliselt, et osal juhtudel jäetaks indekseerimisvalem kohaldamata.
7.6.Avaliku teenindamise lepingute täitmisega seotud vaidlused on vastustaja põhitegevuse valdkond. Seetõttu ei ole põhjendatud kaebajalt välja mõista vastustaja õigusabikulusid.
4(9)
3-21-958
MENETLUSOSALISTE PÕHJENDUSED
8.AS Atko Bussiliinid palub kassatsioonkaebuses halduskohtu otsuse ja ringkonnakohtu otsuse resolutsiooni p-d 2 ja 3 tühistada ning kaebuse rahuldada või saata asja halduskohtule uueks läbivaatamiseks. Kaebaja seisukohad on järgmised.
8.1.Liinikilomeetri hinna alandamisel ühistranspordi indeksi järgi 8,1% võrra on vastustaja teinud ebaõige kaalutlusotsuse. Sarnaste lepingute tõlgendamisel on Riigikohus ja Tallinna Ringkonnakohus toonud esile vedaja kaalutlusõiguse kriteeriumid liinikilomeetri hinna muutmisel: kas kulud on vähenenud oluliselt ning kas liinikilomeetri hinna muutmine suurendab vedaja kahjumit. Vastustaja ja kohtud ei ole neid kriteeriume arvestanud. Sisuliselt ei ole vastustaja kaalutlusõigust seega teostanud. Kuna vedaja kulud on vähenenud ebaoluliselt (0,56% ja 0,41%), siis ei oleks vastustaja tohtinud tariifi alandada.
8.2.Vastustaja otsus ei ole proportsionaalne ning jätab kaebaja olulisse kahjumisse. Lepingute kehtivuse ajal on kaebaja kulud suurenenud 23,4–23,8% võrra, kuid vaidlusaluse otsuse järel oleks liinikilomeetri maksumuse tõus mõlema ATL järgi vaid 11,9%. 2021. a kahjumit ei korvata ka 2022. a. Kaebaja kahjum hoopis suureneb 360 247 euroni. Vastustaja ja kohtute käsitlus, mille järgi kaebaja peabki osal aastatel olema kahjumis, on vastuolus ÜTS § 23 lg-ga 2. Vastustaja ja kohtud on arvestanud asjakohatuid kriteeriume, nt mõju riigieelarvele ja võimalik suurem halduskoormus. Teistes lepingutes ei alandatud analoogses olukorras liinikilomeetri hinda üksnes põhjusel, et neis ei olnud ette nähtud hinna muutmist tellija avalduse alusel.
8.3.Vastustaja muutis liinikilomeetri hinda tagasiulatuvalt ega järginud ATL-des ette nähtud kahekuulist etteteatamistähtaega. Vastustaja otsuses puudub faktiline ja õiguslik alus. Otsusest ei nähtu isegi põhimotiive. Kohtumenetluses tagantjärele esitatud põhjendusi ei tohi arvesse võtta, need on vastuolulised ning vastustaja ei saanud neist tegelikkuses lähtuda. Vastustaja ei ole põhjendanud, miks ta alandas hinda maksimaalsel võimalikul viisil.
8.4.Vastustaja käsitluse järgi tuleb vedaja kuludest ja ühistranspordi indeksist alati valida vedajale ebasoodsam näitaja. Selle järgi jääks vedaja kanda kogu kahju, mis praegusel juhul tuleneb koroonapandeemia tagajärjel indeksi kõikumisest. Liinikilomeetri maksumust ei oleks tohtinud muuta, kuna vedaja kulud vähenesid ebaoluliselt. Vastustaja on esitanud kohtule eksitavad arvutused aastate 2016–2020 kohta. Need ei võta arvesse viimast indekseerimist -8,1% võrra. Kaebaja kahjum oli 2021. a ja 2022. a esimesel poolaastal kokku 360 247 eurot. Liinikilomeetri maksumust on mõlema lepingu puhul järjepidevalt indekseeritud väiksemas ulatuses kui kaebaja kulud. Kuni 2020. a lõpuni kaeti indekseerimise tulemusena vedaja kulud peaaegu täielikult. Lepingud viis kahjumisse tariifi vähendamine, sest kulud 2021. a ei vähenenud. 2022. a esimese poolaasta lõpus oli kaebaja kahjum liinikilomeetri kohta 0,22 eurot (ATL 1) ja 0,23 eurot (ATL 2).
8.5.ÜTS § 23 lg 2 laieneb ka lepingu täitmisele (Riigikohtu otsus nr 3-18-1946/70). Asjakohane pole vastustaja seisukoht, et indekseerimine toimub ajalise viivitusega. Teenuse osutamisega seotud kulusid tuleb hüvitada jooksvalt. Kuludest ja indeksist alati vedajale ebasoodsama valimisel ei oleks majanduslanguste ja -tõusude mõju vedajale tasandatud. Euroopa Kohtu otsus asjas Dobeles Autobusu Parks jt, C-421/22 ei ole praegu asjakohane. Erinevalt Lätist oli Eestis enne 2016. a-t kasutusel süsteem, mis nägi ette kulude täieliku hüvitamise. Uuemates lepingutes on selle asemel ette nähtud automaatne indekseerimine.
9.MTÜ Jõgevamaa Ühistranspordikeskus palub vastuses jätta kassatsioonkaebus rahuldamata järgmistel põhjustel.
9.1.Täidetud on ATL p 3.4 esimene eeldus. Ei vaielda selle üle, et vedaja tegelikud kulud muutusid. ATL p 3.4 näeb ette vedaja tasu maksimaalse määra sõltumata sellest, kas vedaja kulud on muutunud palju või vähe või kas vedaja tegevus on kasumlik. Tasu piirmäär seab piirid vastustaja kaalutlusõigusele (Riigikohtu otsus nr 3-19-312/25).
5(9)
3-21-958
9.2.Liinikilomeetri hinna piisavus on indekseerimismudelit arvestades vedaja tavapärane äririsk. Vastustajale ei saa ette heita, et ta 26. veebruaril 2021 otsuse tegemisel ei arvestanud kaebajal tulevikus, 2021 ja 2022 tekkiva kahjumiga. Vedaja tasu indekseerimine rajaneb eelnevate perioodide kulude võrdlusel, mitte prognoosil. Vedaja tasu indekseerimises kajastuvad kulude muutused viivitusega. Vale on kaebaja väide, et vaidlusaluste lepingutega määratud tariifid on ajavahemikul 2016–2020 suurenenud vaid 11,9%. Kaebaja deklareeritud andmete kohaselt on ATL 1 tariif suurenenud 22% ja ATL 2 tariif 21,7%. Kaebaja 2021. a kulud hüvitati indekseerimise kaudu 299 194 euro 19 sendi (ATL 1) ja 90 751 euro 72 sendi (ATL 2) ulatuses 2022. a. Lisaks on kaebaja saanud 2022 Transpordiameti käskkirjade alusel erakorralisi hüvitisi 44 894 eurot.
9.3.Vastustaja ei pea ÜTS § 23 lg 2 järgi tagama kaebajale tema kulude hüvitamist. Riigihankes pakutud liinikilomeetri hinna piisavuse riski kannab vedaja. Lepingu tingimused peavad olema täpsed, välistama ülekompenseerimise ja määrama kulude jaotuse (määruse 1370/2007 art 4 lg 1 p b alapunkt i ja p c). Üksnes väljaspool riigihankemenetlust peab vedaja tasu katma tegelikud kulud ja võimaldama mõistlikku kasumit. Riigihankes peab vedaja ise tegema hinnapakkumise vastavalt ette teada olevatele põhimõtetele. Euroopa Kohtu otsuse ja kohtujuristi arvamusega asjas Dobeles Autobusu Parks jt on ümber lükatud kaebuse peamine argument, et tellijal lasub kohustus tagada vedaja tegelike kulude hüvitamine. Ka Riigikohtu lahendid ei vii järeldusele, et hankija peaks vedajale hüvitama kõik kulude suurenemised või et eirata võiks lepingute sätteid (otsus nr 3-18-1946/70).
10.Regionaal- ja Põllumajandusministeerium nõustub MTÜ Jõgevamaa Ühistranspordikeskus vastusega.
KOLLEEGIUMI SEISUKOHT
11.Kassatsioonkaebus tuleb rahuldada ja kohtuotsused tühistada materiaalõiguse väära kohaldamise tõttu. Halduskohtule esitatud kaebus tuleb rahuldada (halduskohtumenetluse seadustiku (HKMS) § 230 lg 1 ja lg 5 p 5). Kolleegium tühistab ühistranspordikeskuse 26. veebruari ja 5. aprilli 2021. a otsused.
12.Vastustaja ja kohtud on tõlgendanud ja kohaldanud vaidlusaluste lepingute sätteid ekslikult. Vastustaja jättis ebaõigesti arvestamata kaebaja kulude tegeliku muutuse (haldusmenetluse seaduse § 4 lg 2, HKMS § 158 lg 3). Kummagi ATL p 3.4 ei võimalda vastustajal ühepoolselt alandada liinikilomeetri maksumust liinikilomeetri maksumuse piirmäärani olukorras, kus maksumuse alandamine ei ole kaetud vedaja tegelike kulude muutusega.
13.Kohtud on rajanud oma käsitluse ATL-de p 3.4 sõnadele „ei või liinikilomeetri maksumus olla suurem kui [---] liinikilomeetri maksumuse piirmäär“. Lepingu tingimusi ei tohi tõlgendada neid kontekstist välja rebides. Õige on lugeda neid sõnu koos sama lause alguses toodud diskretsioonivolitusega „saab [---] liinikilomeetri maksumust muuta“ ning tingimusega „kui vedaja tegelikud kulud on reaalselt muutunud“. Kolleegium on sarnase lepingu puhul rõhutanud, et liinikilomeetri maksumuse muutmiseks ei andnud alust pelgalt tarbijahinnaindeksi ega ühistranspordi hinnaindeksi muutumine, vaid vedaja tegelike kulude muutumine (otsus nr 3-20-1150/47, p-d 31 ja 33). Ka viidatud tingimuse täitmisel ei ole maksumuse muutmine kohustuslik, vaid sõltub tellija kaalutlusõigusest (otsus nr 3-19-312/25, p 27). Kolleegium jääb nende seisukohtade juurde.
14.Riigikohus on sarnase sätte kohta selgitanud, et liinikilomeetri maksumus ei tohi tõusta üle piirmäära (otsused nr 3-20-1150/47, p 32; 3-19-312/25, p 24). Sellest ei tulene alust vähendada liinikilomeetri maksumust pelgalt piirmäära vähenemisel ATL-de p 3.4 esimese lauseosa vastaselt, ilma et seda õigustaks vedaja tegelike kulude muutus. Rangest ja ülerõhutatud määratlusest „tegelike kulude reaalne muutus“ tuleneb, et liinikilomeetri maksumust ei või muuta rohkem, kui selle katab
6(9)
3-21-958 vedaja tegelike ja põhjendatud kulude muutus (vrd otsused nr 3-19-312/25, p-d 25 ja 27; 3-20-1150/47, p 27). See tingimus kehtib ühtmoodi nii liinikilomeetri maksumuse suurendamisel kui ka vähendamisel. ATL-de p 3.4 reguleerib igasugust tariifi muutmist, eristamata selle suurendamist ja vähendamist.
15.Eeltoodust tulenevalt on ekslik ringkonnakohtu käsitlus, et piisab kuitahes väikesest vedaja tegelike kulude muutusest, et käivitada liinikilomeetri maksumuse muutmise protsess, ning kui see on kord käivitunud, siis ei ole kulude muutuse ulatusel enam tähtsust, vaid liinikilomeetri maksumust tuleb igal juhul alandada piirmäärani.
16.Ei vaielda selle üle, et 2021. a esimese poolaasta tariifide arvestamise aluseks tuli võtta kaebaja 2020. a II ja III kvartali ning 2019. a II ja III kvartali kulude võrdlus. Ei vaielda ka selle üle, et säärane kulumuutus oli ATL 1 puhul -0,56% ja ATL 2 puhul -0,41%.
17.Riigikohus on märkinud, et vaidlusaluse lepingupunktiga sarnasest sättest ei tulene alust suurendada liinikilomeetri maksumust vedaja kulude ebaolulise suurenemise korral (otsus nr 3-19-312/25, p 28). Sama põhimõte kehib ka kulude vähenemisel. Vastupidine lähenemine muudaks tegelike kulude muutumise tingimuse sisutuks, sest praktikas muutuvad tegelikud kulud mingil määral alati. ATL-de p 3.3 seevastu rõhutab, et liinikilomeetri maksumust muudetakse üksnes erandlikus olukorras (vrd otsus nr 3-19-312/25, p 22). Ringkonnakohtu lähenemine muudaks piirmäära indekseerimise sisuliselt liinikilomeetri maksumuse indekseerimiseks (nõnda on otsesõnu märkinud ka ringkonnakohus ise otsuse p-s 17 – „vedaja tasu indekseerimise regulatsioon“). Tasu indekseerimises aga ei ole pooled kokku leppinud. Indekseeritakse vaid piirmäära ning piirmäär ei mõjuta tasu iseseisvalt, vaid tasu võidakse erandlikult muuta ainult kulu tegeliku muutuse ulatuses.
18.Kulude tegeliku vähenemise tingimus ei kehti tasu vähendamisel siis, kui vedaja jättis kasutamata võimaluse oma tegelikke kulusid vähendada põhjendamatutel ja temast endast sõltuvatel asjaoludel. Sellised asjaolud peab ära näitama tellija, kellel on ÜTS § 79 lg 2 ja ATL-de p 6.1.2 järgi õigus nõuda sellekohaste andmete kontrollimiseks vedaja raamatupidamisdokumente. Vastustaja ei ole näidanud, millised kaebaja kulud on põhjendamatult suured. Pole alust eeldada, et indeksites kajastatud makromajandusike näitajate muutumisel osutub vedaja senine tegevus iseenesest ebatõhusaks ja et vedajal on sel juhul alati võimalik vajalikul määral ja kohe korrigeerida enda ettevõtte kulusid. Vedaja kulusid liinikilomeetri kohta mõjutab ka läbisõidetud kilomeetrite arv, mitte ainult sisendite hinnad.
19.Kui suurendamiseks oleks korraga vaja nii piirmäära kasvu kui tegelike kulude vastavat suurenemist, ent vähendamiseks piisaks vaid piirmäära langemisest või kulude kuitahes marginaalsest vähenemisest, satuks ohtu hinnakujunduse vastavus ÜTS § 23 lg 2 esimesele lausele. Selle järgi peaks avaliku teenindamise lepingu täitmise eest makstavad tasud põhimõtteliselt katma avaliku liiniveo kulud.
20.Kolleegium jääb varasema seisukoha juurde, et riigihanke võitnud vedaja peab kandma mõistlikku riski, kuid kogu riski asetamine vedajale ei ole ATL alusel toimuva liiniveo puhul kooskõlas avalike ülesannete delegeerimise põhimõtetega (3-18-1946/70, p-d 29–30; vt ka Komisjoni teatis tõlgendamissuuniste kohta seoses määrusega (EÜ) nr 1370/2007, mis käsitleb avaliku reisijateveoteenuse osutamist raudteel ja maanteel, 2014/C 92/01, p 2.4.8). ÜTS § 23 lg-st 2 ei tulene, et ATL alusel makstavad tasud peavad eranditult ja automaatselt katma kõik liiniveo kulud. Euroopa Kohus on asjas Dobeles Autobusu Parks jt selgitanud, et liikmesriikide pädevatel asutustel on avaliku teenindamise lepingu puhul kaalutlusruum hüvitise mehhanismi kujundamisel ning riskide jaotus ei tohi olla ebaproportsionaalne (otsuse p-d 42, 44 ja 54; määruse 1370/2007, art 2a lg 1 teine lõik). Hankemenetlus tagab üldjuhul hanketingimuste proportsionaalsuse (Dobeles Autobusu Parks jt,
7(9)
3-21-958 p-d 56–58). Siiski ei saa jätta tähelepanuta, et vedaja suur risk, mida praktikas ei ole alati võimalik vältida ilmselgete alapakkumiste kõrvalejätmisega, võib ATL suhtes tähendada ühtlasi riski hankija ja reisijate huvide jaoks (kolleegiumi otsus nr 3-18-1946/70, p-d 29–30).
21.Õige, kuid asjakohatu on vastustaja ja ringkonnakohtu väide, et pakkumust tehes pidi kaebaja arvestama riske, mis tulenesid hankedokumentidest. Kuna tasu jäika indekseerimist liinikilomeetri maksumuse piirmäära vähenemisel hankedokumendid ette ei näinud, ei pidanud kaebaja pakkumust tehes sellega arvestama. Tegelikest kuludest lähtumine ei tekita ülemäärast halduskoormust, sest ATL alusel toimuva liiniveo kulude üle peab vedaja pidama niikuinii eraldi arvestust (ÜTS § 23 lg 2 kolmas lause) ning riigil on toetuste kavandamisel seadusjärgne kohustus vedajate eelmiste aastate tegelikke liiniveokulusid toetuste kavandamisel arvestada (ÜTS § 26).
22.ATL p 3.4, nii nagu seda tuleb vastavalt kolleegiumi senisele praktikale tõlgendada, ei ole vastuolus EL õigusest tulenevate reeglite ja põhimõtetega, mis puudutavad riigiabi andmist üldist majandushuvi pakkuvate teenuste valdkonnas.
23.Vastustaja leiab ennatlikult, et vaidlusaluste lepingute alusel makstav toetus on riigiabi. Riigiabiga Euroopa Liidu toimimise lepingu art 107 mõttes on üldiselt tegemist, kui ettevõtjale tehakse valikuliselt ja eelist andvaid makseid riiklikest vahenditest (komisjoni teatis riigiabi mõiste kohta ELi toimimise lepingu artikli 107 lõike 1 tähenduses, 2016/C 262/01, p 5), nt kasu, mida ettevõtja ei saaks tavalistes turutingimustes, sh kasu ilma piisava vastusoorituseta (teatis 2016/C 262/01, p 66; Euroopa Kohtu otsus asjas Hispaania vs. komisjon, C-342/96, p 41). Üldist majandushuvi pakkuva teenuse eest makstavat hüvitist on alust pidada riigiabiks siis, kui see ei vasta ühele neljast Altmarki kriteeriumist (Euroopa Kohtu otsused asjades CSTP Azienda, C-587/18 P, p 63; Pais Vasco jt, C-66/16 P ja C-69/16 P, p 48). Altmarki teise kriteeriumi järgi peavad tasu väljaarvutamise parameetrid olema objektiivsed või läbipaistvad ning kolmanda kriteeriumi järgi ei tohi hüvitis olla suurem, kui on vajalik avaliku teenindamise kohustuse täitmisest tulenevate kulude täielikuks või osaliseks katmiseks, arvestades selle kohustuse täitmisega seotud tulu ja mõistlikku kasumit (teatis 2016/C 262/01, p 70; Altmark Trans, p-d 90 ja 92).
24.Määruse 1370/2007 art 4 lg 1 p b alapunkti i kohaselt peavad avaliku teenindamise lepingud kehtestama eelnevalt objektiivsel ja läbipaistval viisil näitajad, mille põhjal hüvitis tuleb arvutada selliselt, et välditakse ülekompenseerimist. Komisjon on selgitanud, et selleks ei tule hüvitist arvutada konkreetse valemi alusel (komisjoni teatis Euroopa riigiabi eeskirjade kohaldamise kohta üldist majandushuvi pakkuvate teenuste osutamise eest makstava hüvitise suhtes, 2012/C 8/02, p 55). Määruse 1370/2007 art 4 lg 1 p b alapunkt i ei tähenda, et tellijal ei tohi tasu muutumisel olla vähimatki otsustusruumi. Küll aga peavad kaalumisel arvestatavad asjaolud olema määratletud, objektiivsed ja läbipaistvad. ATL-de p 3.4 nõuded, et tasu muutmine peab vastama tegelike, vedajast mittesõltuvate ja põhjendatud kulude muutumisele, on määratletud, objektiivsed ja läbipaistvad. Tegelikest ja põhjendatud kuludest ning mõistlikust kasumist lähtumine on üks tingimus, mis peab olema täidetud, et hüvitist ei saaks käsitada konkurentsi kahjustava või ähvardava soodustusena ning kokkuvõttes riigiabina (Altmark Trans, p 92).
25.RHS § 123 ei puutu praegusel juhul asjasse. RHS § 123 lg 1 p 2 piirab hinna muutmist poolte kokkuleppel, mitte ei kohusta hankijat ühepoolselt hinda alandama. Seda, et leping ei õigustanud praegu hinda ühepoolselt kuludest sõltumatult alandama, selgitas kolleegium juba eespool.
26.Lähtudes HKMS § 108 lg-st 1, tuleb vastustajalt kaebaja kasuks välja mõista viimase kantud menetluskulud. Halduskohtus oli kaebaja menetluskuluks 5627 eurot 40 senti (sellest riigilõiv 15 eurot, muud kulud 4 eurot 40 senti, ülejäänu õigusabikulu). Apellatsiooniastmes oli kaebaja
8(9)
3-21-958 menetluskuluks 8214 eurot (sellest riigilõiv 15 eurot, ülejäänu õigusabikulu). Kassatsioonimenetluses on kaebaja kuluks riigilõiv 50 eurot ja õigusabikulu 7525 eurot 84 senti, kokku 7575 eurot 84 senti. Kõigi kohtuastmete menetluskulu summa on 21 417 eurot 24 senti (koos käibemaksuga). Lähtudes põhimõttest, et kõrgemas kohtuastmes pole üldjuhul põhjendatud oluliselt suurem menetluskulu kui madalamas, peab Riigikohus põhjendatud menetluskuluks kõigis astmetes kokku 15 000 eurot. (allkirjastatud digitaalselt)
9(9)
Allikas: Riigi Teataja avaandmed. Füüsiliste isikute nimed on kohtu poolt anonümiseeritud. Andmed on informatiivsed.