Tallinna Ringkonnakohus Kaire Pikamäe, Monika Laatsit ja Oliver Kask
Otsuse tegemise aeg ja koht
19.01.2024, Tallinn
Haldusasja number
3-19-2414
Haldusasi
I.P kaebus Vabariigi korraldusele nr 290
Menetlusosalised
Kaebaja – I.P , esindaja vandeadvokaat Aldo Vassar Vastustaja – Vabariigi Valitsus, esindajad vandeadvokaadid Piret Kergandberg ja Edgar-Kaj Velbri
Vaidlustatud kohtulahend
Tallinna Halduskohtu 04.02.2022 otsus
Menetluse alus ringkonnakohtus
I.P apellatsioonkaebus
Asja läbivaatamine
28.11.2023 kohtuistungil
Valitsuse
25.11.2019
RESOLUTSIOON
1.Jätta I.P apellatsioonkaebus rahuldamata ning Tallinna Halduskohtu 04.02.2022 otsus haldusasjas nr 3-19-2414 muutmata.
2.Apellatsiooniastme menetluskulud jätta menetlusosaliste enda kanda.
EDASIKAEBAMISE KORD
Otsuse peale võib Riigikohtule esitada kassatsioonkaebuse 30 päeva jooksul otsuse avalikult teatavakstegemisest arvates, s.o hiljemalt 19.02.2024. Vastuseks esitatud kassatsioonkaebusele võib teine menetlusosaline esitada vastukassatsioonkaebuse 14 päeva jooksul kassatsioonkaebuse vastukassatsioonkaebuse esitajale kättetoimetamisest arvates või ülejäänud kassatsioonitähtaja jooksul, kui see on pikem kui 14 päeva (HKMS § 215 lg 3). Kui kassaator soovib asja arutamist kohtuistungil, tuleb seda kassatsioonkaebuses märkida, vastasel korral eeldatakse, et ta on nõus asja lahendamisega kirjalikus menetluses (HKMS § 213 lg 1 p 5). Sõltumata kohtuistungi soovi märkimisest võib Riigikohus kassatsioonkaebuse läbi vaadata kirjalikus menetluses, kui ta ei pea istungi korraldamist vajalikuks (HKMS § 223 lg 1).
HKMS § 223 lg 1Asja lahendamine kirjalikus menetluses
VVS § 55 lg 1
3-19-2414 Kui menetlusosaline soovib kassatsioonkaebuse esitamiseks saada menetlusabi, tuleb tal Riigikohtule esitada vastavasisuline taotlus. Menetlusabi taotluse esitamine ei peata menetlustähtaja kulgemist (HKMS § 116 lg 5) ning kassatsioonitähtaja järgimiseks peab menetlusabi taotleja tegema tähtaja kestel ka menetlustoimingu, mille tegemiseks ta menetlusabi taotleb, eelkõige esitama kassatsioonkaebuse (HKMS § 116 lg 6).
ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK
1.Vabariigi Valitsus vabastas 25.11.2019 korraldusega nr 290 Vabariigi Valitsuse seaduse (VVS) § 55 lg 1 ja avaliku teenistuse seaduse (ATS) § 96 lg 1 alusel Maaeluministeeriumi kantsleri I.P 25.11.2019 teenistusest ministri ja kantsleri koostöö mittelaabumise tõttu. Korraldusega maksti I.P-le hüvitisena tema kuue kuu põhipalk ja lisaks palk iga etteteatamistähtajast puudu jäänud tööpäeva eest. Korralduse seletuskirjast nähtuvad järgmised kaalutlused. Minister Y hinnangul ei laabu koostöö kantsler I.P-ga järgmistel põhjustel: „Ettepanek kantsleri ametist vabastamiseks koostöö mittelaabumise tõttu tuleneb erinevatest arusaamadest ministeeriumi aparaadi ja allasutuste (VTA, PRIA jt) rolli kohta riigivalitsemisel. Valitsusliidu üheks kõige olulisemaks prioriteediks on riigireformi läbiviimine, mis eeldab ka riigiaparaadi senise tegevuse ümbermõtestamist ja kaasajastamist. Valitsuskabinetis arutamisel olevate riigireformi põhimõtete kohaselt vajame kohanemisvõimelist ja tegusat riigiaparaati, senisest olulisemalt paindlikumat valitsemis- ja halduskorraldust, vajame bürokraatia vähendamist ning riigiaparaadi senisest efektiivsemat ja tulemuslikumat tegutsemist, sealhulgas osaluspoliitika kaudu. Alates ministri ametisse asumisest olen võtnud suuna sellele, et muuta nii MEM aparaadi kui ka allasutuste, sealhulgas VTA ja PRIA, senist bürokraatlikku ja suhteliselt paindumatut tööstiili oluliselt paindlikumaks ning senisest märgatavalt enam sektoriga konstruktiivsele koostööle orienteerituks. Kahjuks ei ole osa ministeeriumi ja allasutuste tippjuhtkonnast eesotsas kantsleriga ilmutanud soovi oma senise bürokraatliku ja sektorile vastanduva jäiga tööstiili muutmiseks. Selle kohta on mitmeid ilmekaid näiteid, eriti toiduohutuse ning EL-i toetuste valdkonnas. Minu kui ministri koostöö kantsleriga hakkas mõranema alates sellest, kui otsustasin Riigikontrolli auditi alusel maikuus viia läbi erakorralise auditi toiduohutuse valdkonna juhtimisel ja koordineerimisel esinenud puuduste väljaselgitamiseks ning mille põhjalikule läbiviimisele osutas kantsler selget vastuseisu, nimetades seda ametnike traumeerimiseks. Sellest ajast alates on koostöö mittelaabumine järjest süvenenud, mistõttu mina ministrina ei saa pidada praeguse MEM kantsleri ametis jätkamist võimalikuks.“ Arvestades ministri põhjendusi ja kantsleri arvamust ja vastuväiteid, nähtub, et ministri ja kantsleri koostöö ei laabu. Vabariigi Valitsus tugineb otsuse langetamisel Tallinna Ringkonnakohtu 06.07.2011 otsusele nr 3-09-2742 analoogilises vaidluses regionaalministri ja Harju maavanema vahel, kus ministri hinnangul nende koostöö ei laabunud ja minister soovis maavanema teenistusest vabastada. Kohus leidis, et ministri hinnang koostöö mittelaabumisele ei ole vaidlustatav ega halduskohtu poolt kontrollitav. Koostöö mittelaabumine ei tähenda, et peaks olema toime pandud süütegu või tehtud juhtimisvigu, tegemist on poliitilise usaldussuhtega ministri ja
2(6)
3-19-2414 maavanema vahel. Seda tõlgendust toetab hüvitise maksmine teenistusest vabastamisel, mis ei oleks süüteo põhjusel ametist vabastamise korral põhjendatud. Maavanema sobivuse üle saab otsustada ainult minister, kes küll peab oma valikut põhjendama, kuid seda Vabariigi Valitsusele.
2.I.P esitas 23.12.2019 Tallinna Halduskohtule kaebuse, taotledes Vabariigi Valitsuse 25.11.2019 korralduse nr 290 õigusvastaseks tunnistamist ning vastustajalt hüvitise väljamõistmist 12 kuu keskmise palga ulatuses. Kaebaja teenistusest vabastamise tegelik põhjus oli korruptsioonist teatamine. Kaebaja teavitas prokuratuuri ja politseid võimalikust korruptsioonist maaeluministri nõuniku W osas. Käesoleval juhul on tegemist diskrimineerimisega korruptsioonivastase seaduse (KVS) tähenduses. ATS §-s 96 sätestatud kantsleri teenistusest vabastamise alust ei ole õiguspäraselt rakendatud olukorras, kus teenistuse vabastamise hetkel oli Vabariigi Valitsuse tasandil koalitsioonipartnerite vahel kokkulepe selle kohta, et Y ei jätka ministriametis. Kaebaja kantslerina ja minister vabastati ametist ühel ja samal päeval (kantsler valitsuse otsusega ja minister peaministri ettepanekul presidendi otsusega). Peaminister W.L edastas Vabariigi Presidendile 25.11.2019 kell 10.44 pöördumise nr 7-6/19-01688-1, milles tegi Vabariigi Presidendile Eesti Vabariigi põhiseaduse § 90 alusel ja vastavalt Vabariigi Valitsuse seaduse §-dele 7 ja 12 ettepaneku vabastada maaeluminister Y ametist. On ilmselge, et 25.11.2019 kell 09.00 toimunud Vabariigi Valitsuse istungi ajaks oli valitsuse liikmetele teada fakt, et maaeluminister Y ei jätka oma ametis.
3.Vabariigi Valitsus palus jätta kaebus rahuldamata. Kehtiva kohtupraktika kohaselt on kantsleri vabastamine poliitiline otsus, mida minister peab põhjendama Vabariigi Valitsusele, kuid mida Vabariigi Valitsus ei pea põhjendama kantslerile (haldusasi nr 3-09-2742). Vabariigi Valitsuse poliitilised otsused ei allu halduskohtu poolsele kontrollile, mistõttu ei ole kaebajal võimalik saavutada enda kaebusega seatud eesmärke. Kohus saab hinnata otsust formaalselt (häälteenamus, vormistamine jms), aga mitte seda, kas konkreetsed asjaolud, millel ministri hinnang põhines, olid sellised, millal kantsleri vabastamine oli sisuliselt õige ja põhjendatud. ATS § 96 lg 1 sellist kontrolli ei võimalda. Vastustaja ei ole rikkunud põhjendamiskohustust. Kohtupraktika kohaselt ei pea Vabariigi Valitsus kantsleri ametist vabastamist põhjendama. Vabariigi Valitsus ei ole rikkunud ka ärakuulamiskohustust. Kuna kohtupraktika kohaselt on tegemist poliitilise otsustusega, mille aluseks ei ole kantsleri minetused, ei olnud kantsleril ka mitte millegi suhtes ärakuulamisõigust teostada. Ärakuulamisõiguse teostamine ei saanud mõjutada seda, kas ministri hinnangul on tema ja kantsleri vahel usaldussuhe. Kaebajal puudub õigus täiendavat hüvitist saada. Kohtu poole pöörduv isik peab esitama faktilised asjaolud, mille alusel võib järeldada, et teda on ebavõrdselt koheldud. Kaebaja ametist vabastamise põhjus ei olnud korruptsioonijuhtumist teavitamine. Minister ei olnud nendest asjaoludest kantsleri vabastamise otsustamise hetkel veel teadlik ning ühestki kaebaja tõendist ei nähtu, kes korruptsioonikahtlused tõstatas. Kaebaja ametist vabastamise põhjus oli ministri hinnang koostöö mittelaabumisele. Kui I.P ning Y vaheline koostöö oleks laabunud, ei oleks I.P lekitanud 09.11.2019 asutusesisest kirjavahetust meediasse ning ei ole eluliselt usutav, et usaldusväärses koostöösuhtes kolleegid üksteist meedias halvustavad.
3(6)
3-19-2414
4.Tallinna Halduskohus jättis 04.02.2022 otsusega kaebuse rahuldamata. ATS § 96 lg 1 sätestab, et ministeeriumi kantsler vabastatakse teenistusest, kui ministri hinnangul ministri ja kantsleri koostöö ei laabu. VVS § 55 lg 1 kohaselt vabastab kantsleri ametist Vabariigi Valitsus ministri ettepanekul. ATS § 96 osas sedastatakse asjakohases ATS-i seletuskirjas, et „Ministeeriumi kantsleri ja ministri koostöö põhineb erilisel usaldussuhtel. Kantsler juhib ministeeriumi tööd ning talle on esitatud kõrgendatud nõudmised võrreldes ülejäänud ametnikega. Juhul kui ministri ja kantsleri koostöö ei laabu, on kogu ministeeriumi töö takistatud. Sellest tulenevalt on eelnõus ette nähtud, et kui minister leiab, et koostöö kantsleriga ei laabu, võib ta kantsleri teenistusest vabastada, arvestades kuue kuu pikkust koostöötamise nõuet ja makstes talle hüvitist. Hüvitise suuruse määramisel on arvestatud, et see tasakaalustaks kantsleri teenistussuhte ebastabiilsust/ .../“. Käesolevas asjas esitas maaeluminister Y Vabariigi Valitsusele ettepaneku kaebaja teenistusest vabastamiseks. Ettepanek sisaldas ministri põhjendusi. Kohus ei saa ümber hinnata maaeluministri põhjendusi ning sisuliselt otsustada, kas koostöö ministri ja kantsleri vahel laabus või mitte. Ministri ettepanek ei ole kohtu poolt sisuliselt hinnatav. Kaevatava korralduse on andnud selleks pädevust omav Vabariigi Valitsus, kes on sisuliselt hinnanud ministri ettepaneku põhjendusi ning nendega nõustunud. Vabariigi Valitsuse otsus on vastu võetud ühehäälselt. Valitsus on arvestanud ATS § 96 lg-s 2 sisalduvat tingimust. Korraldus on antud kooskõlas haldusmenetluse seaduse (HMS) §-dega 54 ja 56. Ei esine menetlusnõuete rikkumist, mis oleks võinud mõjutada asja otsustamist. Kantsleri koostöö ministriga sõltub muu hulgas poliitilisest usaldussuhtest, mille jätkuva esinemise üle otsustab minister ainuisikuliselt. Kantsleri ametist vabastamise otsustus on ministri subjektiivne hinnang tema koostööle kantsleriga, mida minister peab oma ettepanekus põhjendama Vabariigi Valitsusele. Asjaoludest nähtuvalt oli kaebaja teenistusest vabastamise põhjuseks koostöö mittelaabumine kantsleri ja ministri vahel. Põhjendatud pole kaebaja väited ärakuulamisõiguse ja põhjendamiskohustuse rikkumise ja diskrimineerimise kohta. Kaebajale oli antud võimalus oma arvamuse esitamiseks. Talle oli teada, et maaeluminister esitas valitsusele ettepaneku kantsleri vabastamiseks nendevahelise koostöö mittelaabumise tõttu ATS § 96 lg 1 alusel. Diskrimineerimise osas saab lähtuda vastustaja seisukohtadest (HKMS § 165 lg 2). MENETLUSOSALISTE SEISUKOHAD APELLATSIOONIMENETLUSES
5.I.P palub apellatsioonkaebuses Tallinna Halduskohtu 04.02.2022 otsuse tühistada ning teha asjas uus otsus, millega kaebus rahuldada. Kaebaja jääb halduskohtus avaldatud seisukohtade juurde, esitades halduskohtu otsusele järgmised vastuväited. Halduskohus rikkus otsuse põhjendamise kohustust. Pooled esitasid asjas mahukaid menetlusdokumente ning asjas toimus kaks istungit. Halduskohtu otsus on aga lakooniline, sedastades vaid teatud seisukohtadega mittenõustumist. Kantsleril on ATS § 105 lg-st 1 tulenev õigus pöörduda kohtusse. Teenistusest vabastamise alus ei olnud see, mida korralduses ja seletuskirjas väidetakse. Alusetult väidetakse, et koostöö mittelaabumine sai alguse juba 2019. a maikuus. Samas maksti ministri 31.10.2019 käskkirjaga kaebajale tulemuspalka heade töötulemuste eest. Tegelikult tugines minister
4(6)
3-19-2414 koostöö mittelaabumisele alles 11.11.2019 ehk kaks päeva peale seda, kui sai teada, et W huvide konfliktist teavitamise taga on kaebaja. KVS-st tuleneb ebavõrdse kohtlemise erivorm, mis sätestab täiendava kaitse isikutele, kes on teatanud korruptsioonijuhtumist. Seadus keelab korruptsioonijuhtumist teatanud isikute diskrimineerimise ning rakendatud on pööratud tõendamiskoormus (KVS § 6 lg-d 4 ja 5). Kaebaja tõi kohtumenetluses välja kõik asjaolud, millest nähtub selgelt, et kaebaja vallandamise põhjus oli korruptsioonijuhtumist teavitamine. Seega rakendub KVS-s sätestatud põhimõte, mille kohaselt lähtutakse eeldusest, et teenistusest vabastamise motiiviks ja põhjuseks oli korruptsioonijuhtumist teavitamine. Vastustaja ei ole vastupidist tõendanud. Teenistusest vabastamise alust ATS-i tähenduses ei esinenud ka põhjusel, et kaebaja teenistusest vabastamise ajahetkeks oli Vabariigi Valitsuse tasandil koalitsioonipartnerite vahel kokkulepe selle kohta, et Y ametis ei jätka. Seega polnud põhjendatud ATS § 96 kohaldamine.
6.Vabariigi Valitsus palub jätta apellatsioonkaebus rahuldamata, nõustudes halduskohtu otsuse põhjendustega ning jäädes varem avaldatud seisukohtade juurde. Kuna halduskohtul puudub pädevus kontrollida vaidlustatud haldusakti põhjendusi, siis puudus ka vajadus hinnata, kas KVS § 6 lg 4 võinuks välistada ATS § 96 kohaldamise. Kaebaja ei ole esitanud ühtegi tõendit, millest nähtuvalt vabastati ta teenistusest korruptsioonijuhtumist teavitamise tõttu. Kaasuse asjaoludest tulenevalt on usutav, et kaebaja vabastati korruptsioonijuhtumist teatamisest sõltumata. Tagasikutsumise otsustamise hetkel minister isegi ei teadnud sellest. Y ei saanud 09.11.2019 otsuse kujundamisel lähtuda asjaolust, mis sai talle teatavaks alles 22.11.2019. Arvestades, et korruptsioonijuhtumist teavitamise fakt on konfidentsiaalne (KVS § 6 lg 2), saigi ministrile see asjaolu teatavaks 22.11.2019, kui kaebaja selle ise avalikustas. Kantsleri ametist vabastamise sisuline otsus on ministri subjektiivne ja poliitiline hinnang, mida minister peab põhjendama ainult Vabariigi Valitsusele. Koostöö mittelaabumise kohta on esitatud mitmeid argumente ja tõendeid. Juba see, et kantsler võtab ministri vastu avalikult meedias sõna, on koostöö mittelaabumise kinnitus. Asjassepuutumatud on kaebaja väited, et peaministril puudusid tema tööle etteheited. Tulemustasu maksmine ei kinnita koostöö laabumist. Ministri 28.10.2019 käskkirjaga maksti tulemustasu 222 isikule. Tulemustasu ei saanud vaid need, kes olid katseajal või lapsehoolduspuhkusel. Tegemist oli iga-aastase rutiiniga.
RINGKONNAKOHTU PÕHJENDUSED
7.Apellatsioonkaebus jääb rahuldamata. Ringkonnakohus nõustub halduskohtu otsuse põhjendustega ega korda neid (HKMS § 201 lg 4). Vastuseks apellatsioonkaebuse väidetele märgib ringkonnakohus järgmist.
8.Kaebaja ei vaidle vastu ATS § 96 lg 1 tõlgendusele, mille järgi saab kantsleri teenistusest vabastada, kui ministri hinnangul temaga koostöö ei laabu. Kaebaja on seisukohal, et ministri poolt Vabariigi Valitsusele 11.11.2019 kantsleri vabastamiseks ettepaneku esitamise ajendiks oli hoopis korruptsioonijuhtumist teatamine, mistõttu rakendub KVS § 6 lg-s 4 ettenähtud tõendamiskoormus ehk vastustaja peab tõendama, et kaebajat pole korruptsioonijuhtumist teatamise tõttu ebavõrdselt koheldud. Ringkonnakohus ei nõustu kaebajaga.
5(6)
3-19-2414 KVS § 6 lg 4 kohaselt peab kohtu poole pöörduv isik esitama avalduses faktilised asjaolud, mille alusel võib järeldada, et teda on korruptsioonijuhtumist teatamise tõttu ebavõrdselt koheldud. Ringkonnakohtu hinnangul ei ole kaebaja selliseid faktilisi asjaolusid esitanud. Järelikult ei saa vastustaja ka vastupidist tõendada. Puuduvad tõendid, mille kohaselt pidi minister enne 11.11.2019 teadma, et kaebaja on kooskõlas KVS § 6 lg-ga 2 teavitanud pädevat asutust korruptsioonijuhtumist. Kaebaja igasugune muu kriitika seoses W tegevusega ei kuulu KVS §-i 6 kaitsealasse. Tähtsust ei oma, et Vabariigi Valitsuse 25.11.2019 korralduse andmise ajaks oli korruptsioonijuhtumist teavitamise fakt avalikult teatavaks saanud, sest vastustaja lahendas ministri 11.11.2019 ettepanekut ning hindas seal sisalduvaid põhjendusi. Vastupidist ei selgunud ka kohtuistungil vande all ära kuulatud W.L-i ütlustest. Kaebaja poolt asjas esitatud dokumentaalsed tõendid on valdavalt erinevad ajakirjanduslikud tekstid, mis kajastavad poolte hinnanguid, mitte faktilisi asjaolusid (vt kaebuse tekstis sisalduvad lingid, kaebaja 10.03.2020 ja 15.12.2021 menetlusdokumentide lisad) . Artiklitest ei nähtu ka ministri omaksvõttu, et ta oli enne 11.11.2019 teadlik sellest, et kaebaja on pöördunud prokuratuuri poole.
9.Ministri hinnangut, et koostöö kaebajaga laabus, ei tõenda kaebajale tulemustasu maksmine ministri 28.10.2019 käskkirjaga. Nagu vastustaja on selgitanud, maksti tulemustasu kõigile teenistujatele, kes polnud katseajal või lapsehoolduspuhkusel. Kuigi ministril ei ole vaja teha ülejäänud ametnikega sedavõrd tihedat koostööd kui kantsleriga ja ministri koostöö kõigi teiste ametnikega võis seetõttu laabuda, ei ole tulemustasu maksmisest võimalik järeldada ministri positiivset hinnangut kantsleriga koostööle. Eluliselt saab pidada usutavaks, et kuni kantsleri teenistusest vabastamiseni soovis minister koostööd kantsleriga korraldada võimalikult sujuvaks. Tulemustasu maksmata jätmine ei muudaks kuni teenistussuhte lõppemiseni koostööd sujuvamaks.
10.ATS § 96 lg 1 kohaldamist ei välista asjaolu, et peaminister esitas 25.11.2019 korralduse andmisega samal päeval presidendile ettepaneku ka maaeluministri ametist vabastamiseks. Haldusmenetlus kaebaja teenistusest vabastamiseks algas ning lõppes ajal, mil minister oli veel ametis. Kaebaja teenistusest vabastamiseks esines nii faktiline kui õiguslik alus. 11. Kuna apellatsioonkaebus jääb rahuldamata, jäävad apellatsioonimenetluse kulud kaebaja kanda (HKMS § 108 lg 1). Vastustaja ei ole menetluskulude hüvitamist taotlenud. (allkirjastatud digitaalselt)
6(6)
Allikas: Riigi Teataja avaandmed. Füüsiliste isikute nimed on kohtu poolt anonümiseeritud. Andmed on informatiivsed.