Haridus- ja Teadusministeeriumi kaebus Andmekaitse Inspektsiooni 22.02.2023 vaideotsuse ja 15.12.2022 vaideotsuse õigusvastasuse tuvastamiseks
Menetlusosalised ja nende esindajad
Vaidlustatud kohtulahend
Kaebaja Haridus- ja Teadusministeerium, volitatud esindaja advokaat Karoli Tiirik ja vandeadvokaat Ants Nõmper Vastustaja Andmekaitse Inspektsioon, volitatud esindaja Merili Koppel Tallinna Halduskohtu 12.04.2023 määrus
Menetluse alus ringkonnakohtus
Haridus- ja Teadusministeeriumi määruskaebus
Asja läbivaatamine
Kirjalik menetlus
RESOLUTSIOON
Võtta Haridus- ja Teadusministeeriumi määruskaebus Tallinna Halduskohtu 12.04.2023 määruse peale menetlusse. Jätta Haridus- ja Teadusministeeriumi määruskaebus rahuldamata ning Tallinna Halduskohtu 12.04.2023 määruse resolutsioon muutmata, kuid muuta halduskohtu määruse põhjendusi vastavalt käesoleva määruse põhjendustele.
EDASIKAEBAMISE KORD
Määruse peale võib esitada määruskaebuse Riigikohtule 15 päeva jooksul määruse kättetoimetamisest arvates (HKMS § 121 lg 4, § 235 lg-d 1 ja 3).
ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK
1.Vandeadvokaat Paul Keres esitas 08.09.2022 seoses kriminaalmenetluses kaitseülesannete täitmisega Haridus- ja Teadusministeeriumile teabenõude, milles palus väljastada: 1) Advokaadibüroo Ellex Raidla OÜ advokaatide poolt kõik Haridus- ja Teadusministeeriumile mistahes vormis (sh kirjalikult ja elektroonselt) seoses kriminaalasjaga nr 21221000003 koostatud õigusarvamused vahemikus 01.01.2021 kuni praeguseni;
3-23-661 2) Advokaadibüroo Ellex Raidla OÜ advokaat Marko Kairjaki e-kirjavahetus minister Liina Kersnaga ja ametnike Kristi Vinter-Nemvaltsi, Mart Laidmetsa, Jaako Lindmäe ja Laura Limperk-Kütaruga; 3) Advokaadibüroo Ellex Raidla OÜ advokaat Birgit Sisaski e-kirjavahetus minister Liina Kersnaga ja ametnike Kristi Vinter-Nemvaltsi, Mart Laidmetsa, Jaako Lindmäe ja Laura Limperk-Kütaruga; 4) Haridus- ja Teadusministeeriumi sisene ametnike vaheline kirjavahetus, mille sisu mainib kriminaalasja nr 21221000003 ja/või selle seoses Haridus- ja Teadusministeeriumi kaudu esitatud tsiviilhagi; 5) Advokaadibüroo Ellex Raidla OÜ ja Haridus- ja Teadusministeeriumi vahel sõlmitud õigusabileping kannatanu esindamiseks kriminaalasjas nr 21221000003 ning kõik nimetatud kliendilepingu sõlmimisega seotud e-kirjad; 6) muu mistahes vormis teave, mida Haridus- ja Teadusministeerium on asutusesiseselt või väliselt saanud või vahetanud seoses kriminaalasjaga nr 21221000003 ja/või sellega seoses esitatud tsiviilhagiga.
2.Haridus- ja Teadusministeerium keeldus 15.09.2022 teabenõuet täitmast.
3.Vandeadvokaat P. Keres esitas 17.10.2022 Andmekaitse Inspektsioonile (AKI) vaide Haridus- ja Teadusministeeriumi kohustamiseks väljastada teabenõudega taotletud teave.
4.AKI rahuldas 15.12.2022 vaideotsuse ja ettekirjutus-hoiatusega vandeadvokaat P. Kerese vaide osaliselt teabenõude p-de 2, 3 ja 5 osas ning tegi teabevaldajale täitmiseks kohustusliku ettekirjutuse vaadata vandeadvokaadi P. Kerese 08.09.2022 teabenõue punktide 2, 3 ja 5 osas uuesti läbi ning väljastada avalike ülesannete täitmisel saadud/loodud teave juurdepääsupiiranguteta osas või põhjendada teabe väljastamata jätmist ning määras ettekirjutuse täitmise tähtajaks 09.01.2023.
5.Haridus- ja Teadusministeerium esitas 16.01.2023 vaide AKI 15.12.2022 vaideotsuse ja ettekirjutuse-hoiatuse peale.
6.AKI jättis 22.02.2023 vaideotsusega Haridus- ja Teadusministeeriumi vaide rahuldamata.
7.Haridus- ja Teadusministeerium esitas 24.03.2023 halduskohtule kaebuse AKI 15.12.2022 vaideotsuse ja ettekirjutus-hoiatuse nr 2.1.-/2480 ja 22.02.2023 vaideotsuse avaliku teabe asjas nr 2.1-3/23/124-5 õigusvastasuse tuvastamiseks. Tuvastamiskaebuse esitamine on kaebaja õiguste kaitseks vajalik (HKMS § 38 lg 4). 15.12.2022 vaideotsuse ja 22.02.2023 vaideotsuse õigusvastasuse tuvastamise eesmärk on tagada kaebajale kui kriminaalasjas nr 121-8170 (21221000003) kannatanule tõendite lubatavusele vastuväidete esitamine juhuks, kui vandeadvokaat P. Keres peaks teabenõudega taotletud ja 15.12.2022 vaideotsuse alusel kogutud tõendid kohtule esitama. Juhul, kui vastustajal puudus pädevus vandeadvokaat P. Kerese vaide läbivaatamiseks, on kaebajal võimalik esitada kriminaalmenetluses haldusaktide õigusvastasusele tuginedes vastuväiteid tõendite lubatavusele.
8.AKI esitas 04.04.2023 vastuseks kohtunõudele haldusmenetluse materjalid ning teavitas, et Haridus- ja Teadusministeerium on täitnud AKI ettekirjutuse.
9.Tallinna Halduskohus tagastas 12.04.2023 määrusega kaebuse HKMS § 121 lg 2 p 1 alusel Haridus- ja Teadusministeeriumile kokkuvõtvalt alljärgnevatel põhjendustel: 1) HKMS § 44 lg 1 kohaselt võib kaebusega halduskohtusse pöörduda isik üksnes oma õiguse kaitseks. HKMS § 45 lg 2 sätestab, et tuvastamiskaebuse võib esitada üksnes juhul, kui õiguse 2(5)
3-23-661 kaitseks ei leidu tõhusamaid vahendeid. Hilisema hüvitamiskaebuse esitamise kavatsus ei anna õigust tuvastamiskaebuse esitamiseks. HKMS § 45 lg 4 sätestab, et vaideotsuse peale võib ilma vaide esemeks oleva haldusakti või toimingu vaidlustamiseta esitada kaebuse, kui see rikub kaebaja õigusi, sõltumata vaide esemest. Sama kehtib muu kohtueelse menetluse käigus tehtud otsuse vaidlustamisel; 2) kõik väited, mis omavad tähtsust kriminaalasjas nr 1-21-8170, tuleb esitada selle asja juurde (sh vastuväide tõendite lubatavusele). Selleks, et Haridus- ja Teadusministeeriumi märgitud vastuväidet kriminaalmenetluses esitada, puudub vajadus eraldi AKI ettekirjutus-hoiatuse ning vaideotsuse õigusvastasuse tuvastamiskaebuse esitamiseks halduskohtule. Maakohus hindab kriminaalmenetluses konkreetse tõendi lubatavust lähtudes kriminaalmenetluse seadustikust. Sellise vastuväite esitamise eelduseks ei ole halduskohtu poolt eelnevalt otsuste (ettekirjutushoiatuse ja vaideotsuse) õigusvastasuse tuvastamine; 3) õigusvastasuse tuvastamise nõude esitamine ei ole ka lubatav, kuna kaebajal on olemas tõhusam nõue oma õiguste kaitseks. Kui kaebaja ei nõustu vaidlustatud otsustega, siis tuleb tal esitada kohtule AKI 15.12.2022 vaideotsuse ja ettekirjutus-hoiatusele ja 22.02.2023 vaideotsusele tühistamiskaebus. Kui kaebaja eesmärgiks on vältida kohtumenetluse ajal teabenõude täitmist vaideotsus ja ettekirjutus-hoiatuses märgitud osas, siis saab kaebaja esitada kohtule esialgse õiguskaitse taotluse ettekirjutus-hoiatuse kehtivuse peatamiseks. Kaebaja ei ole kohtule esitanud tühistamiskaebust ega esialgse õiguskaitse taotlust; 4) kaebaja on nüüdseks ettekirjutus-hoiatuses sätestatud kohustuse täitnud. Sealjuures on teabenõude täitmisest suuremas osas keeldutud ning edastatud on üksnes Advokaadibüroo Ellex Raidla OÜ ning Haridus- ja Teadusministeeriumi vahel sõlmitud õigusabileping kannatanu esindamiseks kriminaalasjas nr 21221000003, samuti sellega seonduv e-kirjavahetus ulatuses, milles teabenõude esitajale juurdepääsupiirangud ei kehti. Kuivõrd kaebaja on ettekirjutus-hoiatuses sätestatud kohustuse täitnud, siis ei pea kohus vajalikuks anda kaebajale tähtaega kaebuse täpsustamiseks ja tühistamisnõude esitamiseks. Tühistamisnõude menetlemine ei ole enam põhjendatud, kuivõrd haldusakti (ettekirjutuse) kehtivus on lõppenud (haldusmenetluse seaduse (HMS) § 61). Juba kehtetu haldusakti täiendav tühistamine ei ole põhjendatud. Tegemist ei ole ka olukorraga, kus kohtumenetluse ajal oleks haldusakt kehtivuse kaotanud ning sellest tulenevalt oleks põhjendatud jätkutuvastuskaebusele üleminek. Üksnes vaideotsuste tühistamine olukorras, kus vaide esemeks olevat haldusakti enam tühistada ei saa (kuna kaebaja ise on selle täitnud), ei ole samuti lubatav lähtudes HKMS § 45 lg-st 4. Kohtule ei nähtu, et vaideotsused saaks rikkuda kaebaja õigusi sõltumata ettekirjutusest.
MENETLUSOSALISTE SEISUKOHAD RINGKONNAKOHTUS
10.Haridus- ja Teadusministeerium taotleb määruskaebuses halduskohtu määruse tühistamist kokkuvõtlikult järgmistel põhjendustel: 1) kui vastustajal puudus pädevus vandeadvokaat P. Kerese vaide läbivaatamiseks, siis on võimalik kaebajal esitada kriminaalmenetluses haldusaktide õigusvastasusele tuginedes vastuväide tõendi lubatavusele. Tuvastusnõude esitamine on kaebaja jaoks vajalik; 2) õigusvastasuse tuvastamise nõude eeldused on täidetud. Halduskohus on kohtumääruses tuvastanud kaebaja õiguste kaitseks kaebuse esitamise vajalikkuse ning tõhusamate vahendite puudumise; 3) kaebuse tagastamise eeldused ei ole täidetud. HKMS § 121 lg 2 p 1 kohaselt võib kohus tagastada kaebuse määrusega selle esitajale, kui kaebajal puudub asjas ilmselgelt kaebeõigus. Õigusliku olukorra keerukuse või ebaselguse korral tuleb eelistada kaebuse menetlusse võtmist; 4) kaebajal esineb vajadus tuvastada vaideotsuste õigusvastasus. Maakohus ei ole pädev kriminaalasjas vaideotsuste õigusvastasust tuvastama, sellist hinnangut on pädev andma halduskohus. Kui kaebaja soovib esitada kriminaalasjas vastuväite tõenditele lubatavusele
3(5)
3-23-661 vaideotsuste õigusvastasusele kui tõendite kogumisega seonduvatele asjaoludele tuginedes, siis eeldab kaebaja poolt sellise vastuväite esitamine vaideotsuste õigusvastasuse tuvastamist; 5) kaebaja on ettekirjutuse täitnud vaid seetõttu, et kaebaja oli õiguspäraselt tegutsedes kohustatud enne haldusakti vaidlustamisõiguse kehtivuse lõppemist (ning sellises vaidluses tehtava lahendi jõustumist) ettekirjutuse täitma ning seda olenemata asjaolust, kas kaebaja ettekirjutuse õiguspärasusega nõustus.
RINGKONNAKOHTU PÕHJENDUSED
11.Ringkonnakohus võtab määruskaebuse menetlusse.
12.Halduskohus tagastas Haridus- ja Teadusministeeriumi õigusvastasuse tuvastamise nõuded, kuna vastava nõude esitamise eeldused ei ole täidetud ja kaebajal puudub seetõttu asjas ilmselgelt kaebeõigus (HKMS § 45 lg-d 2 ja 4 ja HKMS § 121 lg 2 p 1).
13.HKMS § 4 lg 1 kohaselt on halduskohtu pädevuses avalik-õiguslikus suhtes tekkinud vaidluste lahendamine, kui seadus ei näe ette teistsugust menetluskorda.
14.Nii Haridus- ja Teadusministeerium kui ka AKI on valitsusasutused (vt vastavalt Vabariigi Valitsuse seaduse (VVS) § 39 lg-le 3 ja AKI põhimääruse § 1 lg-le 1). Mõlemad asutused on haldusorganid haldusmenetluse seaduse § 8 lg 1 ja HKMS § 15 lg 2 mõistes ja ning osalevad halduskohtumenetluses riigi nimel (HKMS § 15 lg 2).
15.Erinevate ministeeriumite valitsemisalasse kuuluvate riigivõimu asutuste õiguslikud vaidlused tuleb lahendada VVS § 101 lg-s 3 sätestatud korras. VVS § 101 lg 3 näeb ette, et kui erinevatesse valitsemisaladesse kuuluvate riigiasutuste vahel võrsub vaidlus riiklikust järelevalvest, peavad asjaomased ministrid vaidluse lahendama kokkuleppel. Kui asjaomased ministrid kokkulepet ei saavuta, tuleb vaidlus lahendada Vabariigi Valitsusel. VVS § 101 lg-s 3 sätestatud õigusvaidluste lahendamise kord hõlmab ka neid juhtumeid, kus vaidlus tekib valitsusasutuste vahel riikliku järelevalve menetluses. VVS § 101 lg 3 eesmärgiks on välistada olemuslikult haldusesiseste subordinatsioonisuhete, samuti haldussüsteemi siseste järelevalvesuhete vaidlustamine halduskohtus (Riigikohtu 20.10.2004 määrus asjas nr 3-3-1-38-04, p 13).
16.Asjaolu, et minister on poliitiline ametiisik, ei tähenda ministri õigust teha omavolilisi õigusvastaseid otsuseid või ministrite võimalust sõlmida suvakokkuleppeid. Seaduslikkuse põhimõte (põhiseaduse (PS) § 3) seob kõiki avalikku võimu teostavaid ja avalikke ülesandeid täitvaid isikuid, sh ministreid ministeeriumite vaheliste vaidluste lahendamisel (vt ka VVS § 49 lg 1 p‐d 2 ja 31; Riigikohtu 06.04.2023 määrus asjas nr 3-22-1641, p 13). VVS § 101 lg-s 3 sätestatud õigusliku vaidluse lahendamisel tuleb asjaomastel asutustel arvestada ka EL-i õigusest tulenevate piirangutega AKI tegevusse sekkumisel (nt isikuandmete kaitse üldmääruse artiklid 51 ja 52 ning Euroopa Kohtu lahendid asjades nr C-518/07, C-614/10, C-288/12 ja
C‐362/14).
17.Halduskohtu pädevuses on erinevate riigivõimuharude asutuste, nt Riigikogu ja valitsusasutuse vaheliste vaidluste lahendamine erandlikult juhul, kui puudub teistsugune menetluskord ning kohtusse pöördumine on vajalik enesekorraldusõiguse tagamiseks (Riigikohtu otsus asjas nr 3-3-1-90-14, p 15; 31.05.2023 määrus asjas nr 3-20-2402, p 22). Seadusandja võib riigiasutuste vahelise vaidluse lahendamise määrata halduskohtu pädevusse ka muudel juhtudel. Haridus- ja Teadusministeerium ei ole teise võimuharu asutus ning tal ei ole Riigikoguga sarnast halduskohtus kaitstavat enesekorraldusõigust. 4(5)
3-23-661
18.Asjaolust, et AKI lahendas vaide sisuliselt, ei järeldu samuti halduskohtu pädevust. AvTS § 46 lg 1 sätestab, et isik, kelle käesolevas seaduses sätestatud õigusi on rikutud, võib vaidega pöörduda AvTS §-s 44 nimetatud järelevalveorgani poole või kaebusega halduskohtusse kas isiklikult või esindaja kaudu. Sama paragrahvi lõike 2 kohaselt, kui AKI jätab vaide rahuldamata, siis on vaide esitajal õigus pöörduda teabevaldaja vastu halduskohtusse. Sätte seletuskirjas on märgitud, et kuna vaidluse osapoolteks on vaide esitaja ning teabevaldaja, siis on otstarbekas lisada selgitav norm, et mitterahuldava vaideotsuse peale saab esitada kaebuse teabevaldaja suhtes (vt isikuandmete kaitse seaduse rakendamise seaduse eelnõu seletuskiri). AvTS ei näe ette teabevaldajale vaide ja kaebuse esitamise võimalust AKI ettekirjutusele ja vaideotsusele.
19.Ringkonnakohtu hinnangul tuleb kaebus halduskohtu viidatud õigusliku aluse asemel tagastada HKMS § 121 lg 1 p 1 alusel, kuna Haridus- ja Teadusministeeriumi ja AKI vahelise vaidluse lahendamine ei kuulu HKMS § 4 lg 1 järgi halduskohtu pädevusse, sest avalik‐õigusliku vaidluse lahendamiseks on VVS § 101 lg‐ga 3 ette nähtud teistsugune menetluskord. Puuduvad erinormid, mis määraks vaidluse lahendamise halduskohtu pädevusse.
20.Isegi juhul, kui halduskohus oleks pädev vaidlust lahendama, tuleks kaebus tagastada põhjusel, et riigi nimel tegutseva Haridus- ja Teadusministeeriumi subjektiivseid avalikke õigusi pole riivatud (HKMS § 44 lg 1 ja § 121 lg 2 p 1). Kaebusega võib kohtusse pöörduda isik oma õiguste kaitseks (HKMS § 44 lg 1; PS § 15 lg 1). Riiki esindav Haridus- ja Teadusministeerium kui põhiõiguste adressaat ei saa tugineda põhiõigustele. Samuti ei loo avaliku teabe seadus riigile kui teabevaldajale ehk teabenõude kohustatud poolele halduskohtus kaitstavaid subjektiivseid avalikke õigusi. Tegemist on teabevaldajat kohustavate normidega, millega pole riigile loodud subjektiivseid õigusi teabenõudja vastu (teabevaldaja vaatekohast on tegemist nn objektiivse õigusega). Seadus pole riigile andnud õigust esitada kaebust halduskohtusse ka nt avaliku huvi kaitseks (HKMS § 44 lg 2). Samuti pole praegusel juhul tegemist olukorraga, kus riik kui avaliku võimu kandja oleks esitanud kaebuse teise avaliku võimu kandja vastu HKMS § 44 lg 4 mõttes.
21.Halduskohtumenetluse ülesanne pole luua tõendeid kriminaalmenetluse jaoks ega kontrollida kriminaalmenetluses kogutud tõendite seaduslikkust (Riigikohtu halduskolleegiumi 10.09.2021 otsus asjas nr 3-19-2069, p 10). Süüteomenetluses esitatud dokumentide lubatavusele annab lõpliku hinnangu maakohus. Tõendi hindamine süüteomenetluses ei ole seotud võimalusega vaidlustada haldusakt halduskohtumenetluse korras (vt Riigikohtu 22.05.2017 lahend asjas nr 3-1-1-23-17, p 17). AKI haldusaktide halduskohtumenetluse korras vaidlustamata jätmine ei kaota kaebaja võimalust esitada P. Kerese poolt AKI vaideotsuse alusel süüteomenetluses esitatud dokumentidele vastuväiteid nende lubatavusega seoses. Kohtumenetluse normid ei välista avaliku õiguse normide täiendavat kohaldamist maakohtu poolt (vt haldusmenetluse seaduse normide kohaldamise kohta ka Riigikohtu 14.03.2023 otsus asjas nr 1-19-10225, p-d 36-40).
22.Eelneva põhjal jääb määruskaebus rahuldamata ning halduskohtu määruse resolutsioon muutmata, kuid muuta tuleb halduskohtu määruse põhjendusi vastavalt käesolevale määruse põhjendustele.
(allkirjastatud digitaalselt)
5(5)
Allikas: Riigi Teataja avaandmed. Füüsiliste isikute nimed on kohtu poolt anonümiseeritud. Andmed on informatiivsed.