3-22-2295 XX OÜ kaebus Elering AS-i 07.07.2022 otsuse nr 221.1/2022/1 ja 26.09.2022 vaideotsuse nr 22-7/2022/8-2 tühistamise nõudes
Haldusasi
Menetlusosalised
Asja läbivaatamine
XX OÜ kaebus Elering AS-i 07.07.2022 otsuse nr 221.1/2022/1 ja 26.09.2022 vaideotsuse nr 22-7/2022/7-2 tühistamise nõudes Kaebajad XX OÜ (registrikood xxxxxxxx) ja XX OÜ (registrikood xxxxxxxx), volitatud esindaja v.-adv Indrek Kukk Vastustaja Elering AS (registrikood 11022625), volitatud esindajad v.adv-d Anton Sigal ja Kaisa Laidvee ning jurist Tuuli Hansen Kohtuistungil 25.04.2023/Kirjalikus menetluses
RESOLUTSIOON
1.Jätta kaebajate taotlus Euroopa Kohtult eelotsuse küsimiseks rahuldamata.
4.Menetluskulud jätta menetlusosaliste endi kanda.
SELGITUSED
Otsuse peale võib esitada apellatsioonkaebuse Tallinna Ringkonnakohtule 30 päeva jooksul otsuse avalikult teatavakstegemisest arvates, s.o hiljemalt 12.07.2023 (halduskohtumenetluse seadustik (HKMS) § 181 lg 1). Vastuseks esitatud apellatsioonkaebusele võib teine menetlusosaline esitada vastuapellatsioonkaebuse 14 päeva jooksul apellatsioonkaebuse vastuapellatsioonkaebuse esitajale kättetoimetamisest arvates või ülejäänud apellatsioonitähtaja jooksul, kui see on pikem kui 14 päeva (HKMS § 184).
Kui apellant soovib asja arutamist kohtuistungil, tuleb tal seda apellatsioonkaebuses märkida, vastasel korral eeldatakse, et ta on nõus asja lahendamisega kirjalikus menetluses (HKMS § 182 lg 1 p 9). Kui menetlusosaline soovib apellatsioonkaebuse esitamiseks saada menetlusabi, tuleb tal esitada ringkonnakohtule vastavasisuline taotlus. Menetlusabi taotluse esitamine ei peata menetlustähtaja kulgemist (HKMS § 116 lg 5) ning apellatsioonitähtaja järgimiseks peab menetlusabi taotleja tegema tähtaja kestel ka menetlustoimingu, mille tegemiseks ta menetlusabi taotleb, eelkõige esitama apellatsioonkaebuse (HKMS § 116 lg 6). HKMS § 52 lg 1 kohaselt tuleb avaldus sõnastada võimalikult selgelt ja lühidalt. Sekretäril saata kohtuotsus menetlusosalistele (esindajate kaudu).
ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK
1.XX OÜ on Kangrus, Saunja külas, Lääne-Nigula vallas, Lääne maakonnas asuva kuni 50 kW tootmisseadme omanik ja käitaja.
2.XX OÜ on Kangrus, Saunja külas, Lääne-Nigula vallas, Lääne maakonnas asuva kuni 50 kW tootmisseadme omanik ja käitaja.
3.Elering AS-i 07.07.2022 otsusega nr 22-1.1/2022/1: 1) tuvastati, elektrituruseaduse (ELTS) § 59 lg 25 alusel alla 50 kW elektrilise võimsusega ja 01.07.2020 või hiljem tootmist alustanud tootmisseadmega toodetud elektrienergia eest antaval toetusel on ülempiir, millest tulenevalt välja makstav toetus eurodes megavatt-tunni kohta ei tohi ületada 12 aastase maksimaalse toetusperioodi vältel päikeseenergiast toodetud energia tasandatud kulude ja sama energialiigi turuhinna vahet; 2) otsustati tugineda ELTS § 59 lg 25 alusel alla 50 kW elektrilise võimsusega ja 01.07.2020 või hiljem tootmist alustanud tootmisseadmega toodetud elektrienergia eest antava toetuse ülempiiri välja arvutamisel kasumlikkuse hindamise metoodikale (päikeseenergia toetuse mudelanalüüsi metoodika ja sellega seotud dokumendid, otsuse lisad nr 1-4).
4.XX OÜ esitas 08.08.2022 vaide Elering AS-i 07.07.2022 otsusele nr 22-1.1/2022/1, milles taotles täiendada vaidlusaluse otsuse põhjendusi (täpsustada otsuse adressaate), kui otsus ei mõjuta vaide esitaja õigusi, või alternatiivselt tühistada vaidlusalune otsus vaide esitajat puudutavas osas.
5.Elering AS-i 26.09.2022 vaideotsusega nr 22-7/2022/8-2 jäeti XX OÜ vaie rahuldamata.
6.XX OÜ esitas 08.08.2022 vaide Elering AS-i 07.07.2022 otsusele nr 22-1.1/2022/1.
7.Elering AS-i 26.09.2022 vaideotsusega nr 22-7/2022/7-2 jäeti XX OÜ vaie rahuldamata.
8.XX OÜ esitas 26.10.2022 Tallinna Halduskohtule kaebuse Elering AS-i 07.07.2022 otsuse nr 22-1.1/2022/1 ja 26.09.2022 vaideotsuse nr 22-7/2022/8-2 tühistamise nõudes (haldusasi nr 3-22-2295).
9.XX OÜ esitas 26.10.2022 Tallinna Halduskohtule kaebuse Elering AS-i 07.07.2022 otsuse nr 22-1.1/2022/1 ja 26.09.2022 vaideotsuse nr 22-7/2022/7-2 tühistamise nõudes (haldusasi nr 3-22-2746).
10.Tallinna Halduskohtu 27.03.2023 määrusega liideti haldusasi nr 3-22-2746 haldusasja nr 3-22-2295 juurde, jättes haldusasja numbriks 3-22-2295.
11.Kaebajad täpsustasid 17.05.2023 kaebuse nõudeid järgmiselt: 1) tuvastada, et Elering AS-i 07.07.2022 otsusega nr 22-1.1/2022/1 kehtestatud toetuse ülempiir ning selle arvutamise metoodika ei kohaldu kaebajate suhtes ning kaebajatel on õigus saada elektrituruseaduse (ELTS) § 59 lg 25 alusel toetust vähese tähtsusega abina; 2(15)
3-22-2295
2) alternatiivselt tühistada Elering AS-i 07.07.2022 otsus nr 22-1.1/2022/1, 26.09.2022 vaideotsus nr 22-7/2022/8-2 ning 26.09.2022 vaideotsus nr 22-7/2022/7-2; 3) küsida Euroopa Kohtult eelotsust järgmistes küsimustes: 3.1) Kas sellist toetusskeemi taastuvenergia tootjatele nagu näeb ette Eesti siseriikliku õiguse alusel ELTS § 59 lg 25 on võimalik erinevate isikute suhtes käsitada samaaegselt nii: a) Euroopa Komisjoni määruse (EL) nr 1407/2013 alusel vähese tähtsusega abina kui ka b) Euroopa Komisjoni määruse (EL) nr 651/2014 art 43 tähenduses grupierandi alusel makstava riigiabina? 3.2) Kas liikmesriigi seadusandja võib Euroopa Komisjoni määruse (EL) nr 1407/2013 alusel vähese tähtsusega abina antud toetuse ümberkvalifitseerida Euroopa Komisjoni määruse (EL) nr 651/2014 art 43 tähenduses grupierandi alusel makstavaks riigiabiks? 3.3) Juhul, kui Euroopa Komisjoni määruse (EL) nr 1407/2013 alusel vähese tähtsusega abina antud toetuse ümberkvalifitseerimine grupierandi alusel makstavaks riigiabiks Euroopa Komisjoni määruse (EL) nr 651/2014 art 43 tähenduses on lubatav, siis kas see võib konkreetsetel asjaoludel olla vastuolus Euroopa Liidu õigusest tuleneva õiguskindluse ja õiguspärase ootuse põhimõttega? 3.4) Kas toetuse ümberkvalifitseerimise muudab lubamatuks asjaolu, et toetuse ümberkvalifitseerimine Euroopa Komisjoni määruse (EL) nr 651/2014 art 43 tähenduses grupierandi alusel makstavaks riigiabiks on toimunud toetusskeemi kehtivuse ajal ning ilma ülemineku sätteta, mis võib olla vastuolus Euroopa Liidu õigusega, kuna selliselt rikutakse õigusindluse ja õiguspärase ootuse põhimõtet? 3.5) Kas olukorras, kus toetusskeem on p-s 3.2) kirjeldatud viisil siseriikliku õigusaktiga ümber kvalifitseeritud ning selle tulemusena ei ole isikule makstav toetus enam vastavuses Euroopa Komisjoni määruse (EL) nr 651/2014 art 43 nõuetega, on isikule makstav toetus käsitatav vältimatult ebaseadusliku riigiabina või saab toetust isikule pidada jätkuvalt lubatavaks Euroopa Komisjoni määruse (EL) nr 1407/2013 alusel?
MENETLUSOSALISTE SEISUKOHAD
12.Kaebajad leiavad, et vastustaja vaidlusalune otsus neile ei laiene, kuid ka juhul, kui see laieneks, siis on tegemist õigusvastase otsusega.
12.1.ELTS § 59 lg-s 25 toodud tootmise alustamise mõistele on seadusandja andnud autonoomse tähenduse. Selle kohaselt loetakse tootmine alanuks, kui tootja asjakohase tootmisseadme komplekteeritus on sellisel tasemel, et sellega on võimalik elektrienergiat toota. Kui tootmisseade oli selliselt komplekteeritud enne 01.07.2020, puudub alus vaidlusaluse otsuse rakendamiseks tootja suhtes. Kaebaja tootmisseadmed olid nõutavalt komplekteeritud hiljemalt 30.06.2020.
12.2.Kaebajad on esitanud taotlused toetuse saamiseks VTA-na (vt kaebaja 17.05.2023 menetlusdokumendi lisad 3 ja 4). Toetuse taotlused olid esitatud vormil, millel puudus teave, et tegemist oleks grupierandi määruse alusel makstava riigiabiga. 11.07.2020 edastas tootmisseadmete paigaldaja Sunservice OÜ taotlused koos võrgulepingute ja võrguettevõtja kinnituskirjadega vastustajale. Vastustaja vastas 14.07.2020, et kaebajate tootmisseadmed on registreeritud ja kvalifitseeritud ELTS-i alusel toetuse saajaks ning 12-aastane toetusperiood algas kuupäevast, mil võrguettevõtja tunnistas tootmisseadme võrgueeskirja ja elektrisüsteemi toimimise võrgueeskirja alusel nõuetele vastavaks. Ühtlasi lisas vastustaja selgituse, et: „Käesolev toetus on vähese tähtsusega abi lähtudes Euroopa Komisjoni määrusest (EL) nr
3(15)
3-22-2295
1407/2013, mille kogusumma ühe toetuse saaja kohta võib olla kuni 200000 eurot.“ (vt kaebaja 17.05.2023 menetlusdokumendi lisa 5).
12.3.Asjaolu, et kaebajad on esitanud vastustaja nõudmisel täiendavalt taotlused vormil, mis käsitavad toetust grupierandi alusel makstava riigiabina, ei oma toetuse õigusliku kvalifitseerimise seisukohast tähtsust, sest kaebajad ei saanud toetuse vormi sisu muuta. Taotlus toetuse saamiseks VTA-na oli juba vastustaja poolt aktsepteeritud ning toetuse õiguslikul kvalifitseerimisel tuleb juhinduda seadusest, mitte vastustaja kehtestatud vormist. ELTS välistab toetuse kvalifitseerimise grupierandi alusel makstavaks riigiabiks kui tootmisseadmed olid hiljemalt 30.06.2020 komplekteeritud sellisel tasemel, et sellega on võimalik elektrienergiat toota.
12.4.Alternatiivselt, kui vaidlusalune otsus kaebajate osas kohaldub, siis omab see ebasoodsat tagasiulatuvat mõju ning on vastuolus võrdse kohtlemise põhimõttega. Toetuse käsitamine grupierandi alla mineva riigiabina on vastuolus õiguskindluse ja õiguspärase ootuse põhimõttega (PS § 10). Kaebajad ei saanud eeldada, et vastustaja asub toetust käsitama üksnes grupierandi alla mineva riigiabina grupierandi määruse art 43 tähenduses, mille puhul sõltub toetuse saamine veel täiendavate tingimuste täitmisest. Seda eriti arvestades asjaolu, et vastustaja ise ei tõlgendanud toetusskeemi väljamakseid mitte grupierandi alla kuuluvana, vaid VTA-na.
12.5.Toetuse ümber kvalifitseerimine ning toetuse ülempiiri kehtestamine on seadusandja eesmärki silmas pidades põhjendamatu. ELTS § 59 lg-s 2 5 on sätestatud tähtajaline regulatsioon, mis võimaldas toetust saada juhul, kui elektrienergiat toodetakse hiljemalt 31.12.2020. Seejuures nägi ELTS § 108 lg 1 toetuse perioodina ette 12 aastat alates tootmisega alustamisest. Ehitusseadustiku ja teiste seaduste muutmise seaduse eelnõue seletuskirjast normi kohta ei nähtu sisulisi põhjendusi. Selgitused muudatusvajaduse osas piirduvad sellega, et algselt oli seadusandja kavatsus seadustada abi grupierandi alusel, mitte VTA-na. Ainsa praktilise probleemina tuuakse välja, et on isikuid, kes on vähese tähtsusega abi saanud ka mujalt ning seetõttu võib neil selle piirmääraga probleeme olla. Samas järeldub seletuskirjast, et ka VTA-na toetuse käsitamine oli ja jätkuvalt on õiguspärane. Seaduse muutmisele ei eelnenud asjakohast mõjuanalüüsi.
12.6.ELTS-i muudatuste jõustumine eirab vacatio legis põhimõtet. Lisaks tõi ELTS-i täiendamine kaasa ebasoodsa tagasiulatuva mõju nende isikute suhtes, kes olid toetusega arvestades juba asunud investeeringuid tegema. Kui ELTS § 59 lg 2 6 oleks jõustunud PS § 108 sätestatud korras 10 päeva jooksul seaduse avaldamisest, siis oleks tootmisseade vastanud lisaks ELTS § 59 lg 25 nõuetele ka § 591 lg 1 ning § 108 lg 3 nõuetele. Isegi juhul, kui ELTS § 59 lg 24 jõustumist selle avaldamise päevale järgmisel päeval saaks pidada PS-ga kooskõlas olevaks, ei saanud grupierandi regulatsioon rakenduda enne kui selle kohta oli tehtud teavitus Euroopa Komisjonile, s.o 20.07.2020 (vt kaebaja 17.05.2023 menetlusdokumendi lisa 11).
12.7.ELTS-i muudatuste menetlemine Riigikogus oli vastuolus hea õigusloome tavaga.
13.Vastustaja vaidleb kaebustele vastu ja palub jätta need rahuldamata. Vaidlusalune otsus on õiguspärane.
13.1.ELTS § 59 lg 25 sätestab, et alla 50 kW elektrilise võimsusega tootmisseadmega toodetud elektrienergia eest võib tootja saada § 59 lg-s 2 nimetatud toetust juhul, kui elektrienergiat toodetakse hiljemalt 2020. aasta 31. detsembril ning asjakohase tootmisseadme rajamiseks ei ole tootja saanud riigilt investeeringutoetust. 01.07.2020 jõustus ELTS § 59 lg 26, mille kohaselt ELTS § 59 lg-s 2 5 nimetatud toetus on riigiabi komisjoni määruse (EL) nr 651/2014 EL-i aluslepingu artiklite 107 ja 108 kohaldamise kohta, millega teatavat liiki abi tunnistatakse siseturuga kokkusobivaks (ELT L 187, 26.06.2014, lk 1-78), artikli 43
4(15)
3-22-2295
tähenduses ning selle andmisel järgitakse samas määruses ja konkurentsiseaduse (KonkS) §-s 342 sätestatut.
13.2.Kui kaebajad väidavad, et vaidlusalune otsus nende suhtes ei kohaldu, siis tõusetub kaebeõiguse küsimus. Seetõttu jääb arusaamatuks ka kaebuste eesmärk.
13.3.ELTS § 59 lg 1 p 1 ja lg 2 p 1 kohaselt on tootjal õigus saada põhivõrguettevõtjalt toetust elektrienergia eest, kui ta on selle tootnud taastuvast energiaallikast tootmisseadmega, mille netovõimsus ei ületa 125 MW, 0,0537 eurot ühe kilovatt-tunni elektrienergia eest. ELTS § 108 lg 1 kohaselt makstakse § 59 lg-s 2 nimetatud toetust tootmise alustamisest alates 12 aasta jooksul. ELTS § 108 lg 3 alusel käsitatakse tootmise alustamise ajana päeva, millal nõuetekohane tootmisseade esimest korda annab elektrienergiat võrku või otseliini. ELTS § 59 lg 25 sätestab, et alla 50 kW elektrilise võimsusega tootmisseadmega toodetud elektrienergia eest võib tootja saada ELTS § 59 lg-s 2 nimetatud toetust juhul, kui elektrienergiat toodetakse hiljemalt 2020. aasta 31. detsembril ning asjakohase tootmisseadme rajamiseks ei ole tootja saanud riigilt investeeringutoetust. See tähendab, et tootja, kelle tootmisseade vastab ELTS § 59 lg-s 25 nimetatud tingimustele, saab alates tootmisseadme taastuvenergia toetuse saajaks registreerimisest toetust ELTS-s sätestatud määras, s.o 53,7 eurot/MWh.
13.4.01.07.2020 jõustunud ELTS § 59 lg 2 6 kohaselt on eelnevalt nimetatud toetuse puhul tegemist riigiabiga Euroopa Komisjoni määruse (EL) nr 651/2014 EL-i aluslepingu artiklite 107 ja 108 kohaldamise kohta, millega teatavat liiki abi tunnistatakse siseturuga kokkusobivaks (GBER) art 43 tähenduses ning selle andmisel järgitakse samas määruses sätestatut. GBER art-s 43 on seatud isikule antavale abile ülempiir. Vaidlustatud otsuse tegemise vajadus tulenes ELTS-st ja GBER-st. Vastustaja peab riigiabi andjana tegutsema kooskõlas riigiabi reeglitega ja sealjuures järgima GBER-s sätestatud toetuse ülemmäära rakendamise nõuet.
13.5.Kaebajatele kohaldub GBER. Kaebajate tootmisseadmed alustasid tootmist peale ELTS § 59 lg 25 jõustumist. Kaebajad andis esmakordselt nõuetekohase seadmega elektrienergiat võrku 08.07.2020 (vt kaebus, lk 4; kaebuse lisa 3, lk 4). Seda, kas tootja kvalifitseerub enne 01.07.2020 rakendunud vähese tähtsusega abi toetusskeemi või GBER toetusskeemi, hinnatakse lähtuvalt sellest, millal tootmisseade alustas tootmist ELTS § 108 lg 3 mõistes. Tootmise alustamise mõiste sisustamisel riigiabi reeglite kontekstis ei saa võrdsustada tootmise mõiste sisustamisega kaebajate poolt viidatud seletuskirjas, mis puudutab toetusele kvalifitseerumist. Lähtuda tuleb kehtivates ELTS-i normides märgitud tootmise alustamise definitsioonist. Enne 01.07.2020 nõuetekohase tootmisseadmega esimest korda elektrienergia võrku või otseliini andnud tootjad kvalifitseerusid VTA skeemi ning pärast 01.07.2020 nõuetekohase tootmisseadmega esimest korda elektrienergiat võrku või otseliini andnud tootjad kvalifitseeruvad GBER skeemi. Samale seisukohale on asunud ka Rahandusministeerium (vt vastustaja 07.12.2022 menetlusdokumendi lisa 1).
13.6.ELTS § 591 lg 1 p-s 1 märgitud tootmisseadme nõuetekohasust kinnitab ELTS § 55 lg 1 ls 2 kohaselt võrguettevõtja. Tootmisseadme nõuetekohasus on eelduseks ELTS § 108 lg-s 3 märgitud tootmise alustamisel. Kaebaja tootmisseadme nõuetekohasust kinnistas võrguettevõtja Imatra Elekter AS praegusel juhul 08.07.2020 seisuga (vt vastustaja 07.12.2022 menetlusdokumendi lisa 7). Tootmisvõimelisus ei ole toetusskeemi valiku puhul asjakohaseks kriteeriumiks. ELTS § 59 lg 25 seadusesse lisamist puudutavas seletuskirjas viidatud reeglid on asjakohased üksnes ELTS § 59 lg 25 nimetatud toetusskeemi lõppemise kontekstis, st selle hindamisel, kas tootja kvalifitseerub vastava sätte alusel toetusskeemi lõpus toetuse saajaks ehk kas tootja seade oli tootmisvõimeline enne 31.12.2020.
5(15)
3-22-2295
13.7.Kaebajad on tootmist alustanud ajal, mil kehtis ELTS § 59 lg 26. Nimetatud norm ei sisalda erandit, mis võimaldaks ka peale sätte jõustumist tootmist alustavate tootmisseadmete puhul rakendada muud toetusskeemi peale GBER-i. ELTS § 59 lg 26 tõlgendamist ei saa sisustada läbi ELTS § 59 lg 25 seletuskirja.
13.8.Kaebajad sisustavad tootmise alustamise mõistet erinormi ELTS § 59 lg 25 alusel, mitte üldnormide ELTS § 591 lg 1 ja § 108 lg 3 alusel. Sealjuures viitavad kaebajad jätkuvalt ELTS § 59 lg 25 seadusesse lisamise eelnõu seletuskirjale, milles selgitatakse, et tootmise all on selles sättes silmas peetud olukorda, kus tootja asjakohane tootmisseade on komplekteeritud sellisel tasemel, et sellega on võimalik elektrienergiat toota, kusjuures tootmise alustamise määramisel ei kohaldu ELTS § 591 lg 1 ega § 108 lg 3. Vastustaja möönab, et kui toetuse kvalifitseerimisel oleks võimalik lähtuda asjaolust, millal seade oli komplekteeritud vajalikul tasemel, võiksid kaebajad põhimõtteliselt kvalifitseeruda toetusele VTA skeemi alusel, kui eeldada, et kaebajate poolt esitatud tõendite alusel on võimalik tuvastada seadmete komplekteeritus hiljemalt 30.06.2020 (mida vastustaja kontrollinud ei ole ja ka ei pidanud). Siiski tuleb tõdeda, et seadus ei toeta kaebajate lähenemist tootmise alustamise aja kindlakstegemisel ehk seadusest ei ole võimalik leida alust selleks, et lugeda tootmise alustamise ajaks mingisugune varasem hetk, kui tegelik võrgueeskirja nõuetele vastavaks tunnistatud tootmisseadmega tootmise alustamise hetk.
13.9.Kaebajatel ei ole õiguspärast ootust saada toetust VTA toetusskeemi alusel. Seadusandja on ELTS § 59 lg 2 6 jõustumisest kvalifitseerinud ELTS § 59 lg 2 5 alusel antava toetuse grupierandi alusel antud riigiabina. Isegi enne ELTS § 59 lg 2 6 jõustumist ei saanud kaebajatel olla õigustatud ootust, et neile makstakse taastuvenergia toetust VTA vormis. Eesti taastuvenergia abiskeemi viimane versioon enne üleminekut vähempakkumistele kiideti heaks Euroopa Komisjoni 06.12.2017 riigiabi otsusega S.47354. Otsuse kohaselt oli Eestil õigus toetada väiketootjaid (võimsusega alla 1 MW, millisesse gruppi kuulusid ka mikrotootjad), kes alustavad tootmist hiljemalt 31.12.2018 (ELTS 09.07.2018 jõustunud redaktsiooni § 59 lg 24). 09.07.2018 jõustunud ELTS-i muudatusega (eelnõu 576 SE) 1 kehtestati ka täiendav abiskeem mikrotootjatele kestvusega 01.01.2019-31.12.2020 (ELTS § 59 lg 2 5). Kuigi ELTS ei selgitanud, millisel EL-i õigusest tuleneval alusel uus abiskeem kehtestatakse, nähtub eelnõu menetluse dokumentidest, et uus abiskeem oli mõeldud riigiabina GBER-i alusel, mille kohta MKM teeb teavituse Euroopa Komisjonile 2. Vastav teavitus jäi õigeaegselt tegemata ning seetõttu asus vastustaja sundolukorras eraldama mikrotootjatele toetusi VTA vormis, mida Eesti seadus ei keelanud ning mis ei olnud vastuolus EL-i õigusega. Vastustaja selline praktika, mis oli tingitud komisjonile õigeaegse teavituse tegemata jätmisest, ei saanud luua kaebajatele õiguspärast ootust, et algselt GBER-i järgse instrumendina loodud abiskeemi rakendatakse abiskeemi lõpuni hoopis VTA alusel. Asjaolust, et mikrotootjate toetuse maksmine VTA-na oli põhimõtteliselt õiguslikult lubatav enne ELTS § 59 lg 2 6 jõustumist, ei saa järeldada, et turuosalistel võiks olla nõudeõigus või õiguspärane ootus toetuse saamiseks VTA vormis.
13.10.Riigikohus on oma praktikas korduvalt kinnitanud, et isegi olukordades, kus haldusorgan võib oma püsiva praktikaga anda aluse õiguspärase ootuse tekkimiseks, siiski ei saa usalduse kaitse eesmärgil jätkata ebaõiget halduspraktikat (vt Riigikohtu lahendid nr 3-31-53-04 ja nr 3-3-1-23-06). Isegi, kui käsitleda ELTS 01.07.2020 muudatust abiskeemi muudatusena, on seadusandja abiskeemi muutes arvestanud vastanduvaid huve. Avaliku huvina tuleb arvestada, et taastuvenergia tasu kannavad ELTS § 59 lg 5 alusel tarbijad ning
Muudatusettepanekud eelnõule 576 SE enne teist lugemist. Arvutivõrgus kättesaadav: https://www.riigikogu.ee/tegevus/eelnoud/eelnou/469fc0ff-35d7-472a-b01a-3bc968dae72b/Elektrituruseaduse %2C+energiamajanduse+korralduse+seaduse+ja+maagaasiseaduse+muutmise+seadus
6(15)
3-22-2295
kõrgete elektrihindade juures on fikseeritud toetuste maksmine tarbijatele põhjendamatult koormav. Vastanduv erahuvi fikseeritud toetuse jätkumiseks on kõrgete elektrihindade juures märgatavalt väiksema kaaluga, kuna tootja tulubaas on vaatamata väiksemale toetusele kõrgest hinnast tingituna oodatust suurem. ELTS § 59 lg 2 6 kehtestamisel ja toetuse grupierandi alusel antava riigiabina kvalifitseerimisel ei ole kahjustatud ülemäära nende tootjate õigusi, kes on investeerimisotsused teinud varasemat regulatsiooni usaldades, kuna ka GBER art 43 kohaldamisel jätkatakse riigiabi andmist olukorras, mil elektri turuhind on väiksem kui taastuvallikast toodetud energia tasandatud kulud. Tegemist ei ole olukorraga, kus teatud tootjad jäetakse näiteks toetusest ilma, vaid toetuste maksmine selgelt jätkub. Kehtiva regulatsiooni eesmärk on vaid ülekompenseerimise ja ülemäärase kulu tarbija kanda jätmise välistamine. Samas, isegi kui asuda seisukohale, et mingil kujul õiguspärase ootuse riive esines (mida vastustaja ei mööna), oleks vastav riive siiski vähene, kuna ELTS § 59 lg 2 5 alusel antava abi saamise tingimused muutusid alates 01.07.2020 vähesel määral ning uus regulatsioon täpsustas üksnes ülekompenseerimise piiri olukorras, mil tootja saab tulu turuhinnast enam kui esialgselt prognoositud.
13.11.Riigiabi andmise mõte on turutõrke kõrvaldamine, mistõttu ei saa olla õiguspärast ootust minimaalselt vajalikust määrast suurema toetuse saamisele ehk ülekompenseerimisele. Rakendatav skeem võimaldab ka individuaalhindamiste teostamist. See tähendab, et kui toetuse saaja projekt on kahjumlik, on kasumlikkuse hindamise metoodika alusel võimalik taotleda individuaalset hindamist ehk finantsauditit investeeringu kulude tõendamiseks. Kui toetuse saaja projekt on kasumlik, siis ei ole tootja õiguspärast ootust rikutud, sest täidetud on lubadus, et riigiabi toel ei ole projekt kahjumlik.
13.12.Seadusel ei ole tagasiulatuvat mõju. ELTS § 59 lg 2 6 kohaldatakse edasiulatuvalt tootmisseadmete suhtes, mis alustasid tootmist peale sätte jõustumist 01.07.2020 ning tootmisseadmete osas, mis alustasid tootmist enne vastava sätte jõustumist kohaldub VTA toetusskeem. Grupierandi alusel antavast abist tulebki Euroopa Komisjonile teatada hiljemalt 20 päeva jooksul abimeetme jõustumisest ehk ex post, mitte ex ante (KonkS § 342 lg 8). Kaebajate käsitlus on ka asjakohatu, kuna riigiabi seaduslikkust kontrollitakse abi andmise seisuga. 01.07.2020 ei olnud mitte abi andmise kuupäev, vaid kuupäev, mille alusel tootjaid jagati vastavalt VTA ja GBER abiskeemi kvalifitseeritavatesse gruppidesse.
13.13.ELTS § 59 lg 26 ei ole põhiseadusega vastuolus. Regulatsiooni ei ole alates 01.07.2020 oluliselt muudetud. Uue regulatsiooniga kaasnes üksnes ülekompenseerimise piiri täpsustamine olukorras, mil tootja saab tulu turuhinnast enam kui esialgselt prognoositud. Uue regulatsiooni kehtestamine ei mõjutanud ettevõtja äririske ega kulutuste tegemist märkimisväärselt. Turuosalised olid regulatsiooni kehtestamisest teadlikud oluliselt varem ja oleks saanud ka oma tegevuses vajadusel sellega arvestada. Isegi kui asuda seisukohale, et regulatsioon on põhiseadusega vastuolus, ei olnud vastustajal võimalik jätta kehtivat õigust kohaldamata. ELTS § 59 lg 26 jõustumise aeg on sätestatud seaduses. Sellega on seaduse jõustumine toimunud kooskõlas PS §-ga 108.
13.14.Euroopa Kohtult eelotsuse küsimiseks puudub vajadus. Käesolevas vaidluses ei ole küsimus liidu õiguse tõlgendamisest või kehtivusest. Poolte vahel ei ole põhimõttelist vaidlust ega eriarvamust selles, mida ütlevad määrused nr 1407/2013 ja nr 651/2014. Vaidluse põhisisu ei ole mitte grupierandi määruse kehtivus või tõlgendamine, vaid ELTS ehk siseriikliku õiguse tõlgendamine ja kohaldamine. Siseriikliku õiguse kohaldamise osas ei ole võimalik ega põhjendatud pöörduda Euroopa Kohtu poole.
KOHTU PÕHJENDUSED
14.Kohus leiab, et kaebused tuleb jätta rahuldamata. 7(15)
3-22-2295
15.Menetlusosaliste vahel on vaidlusaluseks küsimuseks, kas kaebajale kohaldub vastustaja vaidlusalune otsus ning juhul, kui vastus sellele on jaatav, siis kas tegemist on õiguspärase otsusega.
16.Vaidlust ei ole järgmistes asjaoludes: 1) kaebajatele kuuluvad kaks päikeseenergia tootmisseadet võimsusega kuni 50 kW; 2) kaebajad esitasid 11.07.2020 vastustajale taotlused taastuvenergia toetuse saamiseks; 3) vastustaja vastas 14.07.2020 e-kirjaga, et nimetatud tootmisseadmed on registreeritud ja kvalifitseeritud ELTS alusel taastuvenergia toetuse saajaks ning 12-aastane toetusperiood algas kuupäevast, mil võrguettevõtja tunnistas tootmisseadme võrgueeskirja ja elektrisüsteemi toimimise võrgueeskirja alusel nõuetele vastavaks; toetusperioodi algus oli 08.07.2020; toetus on vähese tähtsusega abi lähtudes Euroopa Komisjoni määrusest (EL) nr 1407/2013, mille kogusumma ühe toetuse saaja kohta võib olla kuni 200 000 eurot; 4) vastustaja palus 20.07.2020 e-kirjas seoses 01.07.2020 jõustunud ELTS muudatusega, millega sätestati taastuvenergiast elektri tootmise tegevusabi andmine kuni 50 kW võimsusega tootmisseadmetele grupierandina antava riigiabina, esitada kaebajatel allkirjastatud taotlus; 5) kaebajad esitasid 30.07.2020 uued allkirjastatud taotlused Euroopa Komisjoni määruse (EL) nr 651/2014 alusel grupierandina antava riigiabina taastuvenergia toetuse saamiseks. 6) vastustaja 07.07.2022 otsusega nr 22-1.1/2022/1 tuvastati, et ELTS § 59 lg 2 6 alusel alla 50 kW elektrilise võimsusega ja 01.07.2020 või hiljem tootmist alustanud tootmisseadmega toodetud elektrienergia eest antaval toetusel on ülempiir, millest tulenevalt välja makstav toetus eurodes megavatt-tunni kohta ei tohi ületada 12 aastase maksimaalse toetusperioodi vältel päikeseenergiast toodetud energia tasandatud kulude ja sama energialiigi turuhinna vahet (punkt 1); tugineda ELTS § 59 lg 2 6 alusel alla 50 kW elektrilise võimsusega ja 01.07.2020 või hiljem tootmist alustanud tootmisseadmega toodetud elektrienergia eest antava toetuse ülempiiri välja arvutamisel kasumlikkuse hindamise metoodikale (päikeseenergia toetuse mudelanalüüsi metoodika ja sellega seotud dokumendid, otsuse lisad nr 1-4) (punkt 2). Vaidlusaluse otsuse kohaldumine kaebajatele
17.Esmalt on kaebajad leidnud, et vaidlusalune otsus neile ei kohaldu, kuivõrd vastustaja oleks pidanud taastuvenergiatoetust maksma kaebajatele VTA toetusskeemi alusel. Kohus sellise kaebajate lähenemisega ei nõustu.
18.Taastuvenergia toetust reguleerib ELTS. Vastavalt ELTS § 59 lg 1 punktile 1 on tootjal õigus saada põhivõrguettevõtjalt ELTS §-s 59 nimetatud toetust elektrienergia eest, kui ta on selle tootnud taastuvast energiaallikast tootmisseadmega, mille netovõimsus ei ületa 125 MW. Põhivõrguettevõtja maksab tootjale tema taotluse alusel toetust 0,0537 eurot ühe kilovatttunni elektrienergia eest, kui see on toodetud ELTS § 59 lg 1 punkti 1 või 2 kohaselt (ELTS § 59 lg 2 p 1). ELTS § 59 lg-s 2 nimetatud toetus on riigiabi Euroopa Liidu toimimise lepingu artikli 107 lõike 1 tähenduses, mille andmisel järgitakse Euroopa Komisjoni keskkonna- ja energiaalase riigiabi suuniseid ning Euroopa Komisjoni asjakohast riigiabi andmist lubavat otsust (ELTS § 59 lg 21). Alla 50kW elektrilise võimsusega tootmisseadmega toodetud elektrienergia eest võib tootja saada ELTS § 59 lg-s 2 nimetatud toetust juhul, kui elektrienergiat toodetakse hiljemalt 2020. aasta 31. detsembril ning asjakohase tootmisseadme rajamiseks ei ole tootja saanud riigilt investeeringutoetust (ELTS § 59 lg 2 5). ELTS § 59 lg-s
8(15)
3-22-2295
25 nimetatud toetus on riigiabi komisjoni määruse (EL) nr 651/2014 ELi aluslepingu artiklite 107 ja 108 kohaldamise kohta, millega teatavat liiki abi tunnistatakse siseturuga kokkusobivaks (ELT L 187, 26.06.2014, lk 1-78), artikli 43 tähenduses ning selle andmisel järgitakse samas määruses ja konkurentsiseaduses (KonkS) §-s 34 2 sätestatut (ELTS § 59 lg 26).
19.Nagu eelnevalt välja toodud faktilistes asjaoludes, milles puudub menetlusosaliste vahel vaidlus, on kaebajad esitanud vastustajale toetuse saamiseks taotluse ajal, mil kehtis ELTS § 59 lg 26. See tähendab, et taotluse esitamise hetkel nägi kehtiv õigus ette, et kuni 50 kW elektrilise võimsusega tootmisseadmega toodetud elektrienergia eest saadav toetus on riigiabi grupierandi määruse artikli 43 tähenduses ning selle andmisel järgitakse KonkS §-s 34 2 sätestatut. Järelikult puudus vastustajal kaalutlusõigus otsustamaks, kas kvalifitseerida kaebajatele antav abi vähese tähtsusega abiks või grupierandi määruse alusel makstavaks abiks. Seda on vastustaja ka selgitanud, et 14.07.2020 kirjas tehtud viide VTA skeemile oli ekslik ning vea tuvastamisel see koheselt ka kõrvaldati (vt vastustaja 26.05.2023 menetlusdokumendi p 10). Selline vastustaja selgitus on ka usutav, sest kehtiv õigus nägi alates 01.07.2020 ette toetuse maksmise grupierandi määruse alusel.
20.Kohus nõustub kaebajatega, et vaidlusalune otsus kohaldub tootjatele, kes alustasid alla 50 kW tootmisseadmetega tootmist 01.07.2020 või hiljem (vt vaidlusaluse otsuse p 2.15; kaebuse lisa 1). Seejuures leiavad kaebajad, et mõistet „tootmise alustamine“ tuleb sisustada läbi „Elektrituruseaduse, energiamajanduse korralduse seaduse ja maagaasiseaduse muutmise seaduse“ 576 SE eelnõu teise lugemise muudatusettepanekute loetelus selgitatu. Selles on märgitud järgmist: „Olukorda, kus tootja asjakohane tootmisseade on komplekteeritud sellisel tasemel, et sellega on võimalik elektrienergiat toota. See ei tähenda, et elektrienergiat peab ka võrku andma või tootmisseade peab vastama kõigile § 59 1 lõikes 1 esitatud nõuetele. Seega tootmise alustamise määramisel § 59 lg 2 4 ja 25 mõistes ei kohaldus § 591 lõige 1, mis kehtestab toetuse saamiseks vajalikud tingimused, mis peavad olema täidetud ajal, kui tootja taotleb toetust, samuti ei kohaldu § 108 lõikes 3 sätestatud definitsioon, mis käsitleb toetuse maksmise algusaega.“
21.Esiteks tuleb märkida, et ülalmärgitud selgitus on toodud ELTS § 59 lg 24 osas, sõltumata asjaolust, et viimases lauses on viidatud ka lg-le 25. Kui vaadata samas dokumendis kommentaare lõike 25 osas, siis on ilmselge, et kaebajate toodud selgitus „tootmisest“ ei ole asjakohane ELTS § 59 lg 25 kontekstis. Nimelt on samas 576 SE eelnõu teise lugemise muudatusettepanekute seletuskirjas ELTS § 59 lg 25 kohta märgitud järgmist: „Lõige 25 käsitleb alla 50 kW elektrilise võimsusega tootmisseadmete toetust. Selle kohaselt saab alla 50 kW elektrilise võimsusega tootja toetust § 59 sätestatud korras, kui tootmisseade toodab elektrienergiat hiljemalt 2020. aasta lõpp (nagu sätestatud 290SEII-s) ning selle tootmisseadme rajamiseks ei ole riik maksnud investeeringutoetust (nt, PRIA, KIK või KredEx meetmed). /.../ Tagamaks alla 50 kW elektrilise võimsusega tootmisseadmete toetusskeemi ja 50 kW—1 MW elektrilise võimsusega tootmisseadmete toetusskeemi vastavust riigiabi reeglitega, jätkub selliste tootmisseadmetega toodetud elektrienergia tootmise toetamine 2019. aasta 1. jaanuarist. Seniajani sätestab sellistele tootjatele toetusskeemis osalemise ajalise kriteeriumi § 59 lg 25.“3 Seega on ELTS § 59 lg 25 kohta sõnaselgelt märgitud, et nimetatud norm sätestab ajalise kriteeriumi, mitte ei ava tootmise alustamise mõistet.
576 SE teise lugemise muudatusettepanekute seletuskiri, lk 23. Kättesaadav arvutivõrgust: https://www.riigikogu.ee/tegevus/eelnoud/eelnou/469fc0ff-35d7-472a-b01a-3bc968dae72b/elektrituruseaduseenergiamajanduse-korralduse-seaduse-ja-maagaasiseaduse-muutmise-seadus
9(15)
3-22-2295
22.Teiseks, kui seadusandja oleks soovinud reguleerida tootja kvalifitseerumist ELTS § 59 lg-s 25 sätestatud toetusele sarnaselt „olemasoleva tootjaga“ (vrdl ELTS § 59 lg 22), siis oleks see pidanud ka selgesõnaliselt olema seaduses sätestatud.
23.Kohus nõustub vastustajaga, et tootmise alustamise mõistet tuleb sisustada ELTS § 59 lg 1 punkti 1 koosmõjus § 108 lg-ga 3. Ka Riigikohus on leidnud, et ELTS § 59 lg 1 p-s 1 viidatud tootmise alustamise mõistet tuleb sisustada ELTS § 108 lg-te 1 ja 3 kaudu (vt Riigikohtu halduskolleegiumi 28.09.2023 määrus nr 3-16-1864 p-d 32-34). Vastavalt ELTS § 108 lg-le 3 käsitatakse ELTS §-s 108 nimetatud tootmise alustamise ajana päeva, millal nõuetekohane tootmisseade esimest korda annab elektrienergiat võrku või otseliini. Siinkohal on oluline välja tuua, et kaebajad on kinnitanud, et tootmist alustati 08.07.2020, seega peale ELTS § 59 lg 26 jõustumist, mis sõnaselgelt sätestas, et ELTS § 59 lg 2 5 alusel antav abi on riigiabi grupierandi määruse tähenduses.
24.Ülaltoodust lähtuvalt ei oma asja lahendamisel tähtsust kaebajate väited osas, et kaebajate tootmisseadmed olid nõutavalt komplekteeritud hiljemalt 30.06.2020. Kohus jätab sellesisulised väited seetõttu tähelepanuta.
25.Kaebajad leiavad, et nad esitasid taotlused toetuse saamiseks VTA-na ning hilisemalt vastustajale taotluste esitamine grupierandi alusel makstava riigiabina ei oma toetuse õigusliku kvalifitseerimise seisukohast tähendust. Kaebajate hinnangul tuleb lähtuda seadusest, mitte vastustaja kehtestatud vormist.
26.Vaidlust ei ole selles, et toetuse kvalifitseerimisel VTA-na või grupierandina tuleb lähtuda kehtivast õigusest. Eelnevalt on tuvastatud, et kaebajad esitasid vastustajale taotlused peale ELTS § 59 lg 26 jõustumist, mis sõnaselgelt sätestas, et ELTS § 59 lg 2 5 alusel makstav toetus on grupierandi alusel makstav riigiabi. ELTL artikli 108 lg-s 3 ette nähtud teatamiskohustus on EL toimimise lepinguga riigiabi valdkonnas kehtestatud kontrollisüsteemi üks põhielemente; selles süsteemis on liikmesriigid kohustatud esiteks komisjonile teatama igast meetmest, millega nad kavatsevad kehtestada või muuta abi ELTL artikli 107 lg 1 tähenduses, ja teiseks mitte seda meedet rakendada seni, kuni nimetatud institutsioon on meetme suhtes teinud lõpliku otsuse (Euroopa Kohtu 05.03.2019 otsus Eesti Pagar, C-349/17, p 56 ja seal viidatud kohtupraktika). Vastavalt KonkrS § 34 2 lg-le 8 peab grupierandi teatis olema Euroopa Komisjonile edastatud 20 tööpäeva jooksul individuaalse riigiabi andmisest või abikava rakendamisest arvates. Samas sõnastuses kehtis viidatud norm ka kaebajate poolt taotluste esitamise hetkel. Käesoleval juhul esitas MKM viidatud teatise Euroopa Komisjonile 20.07.2020, s.o 20 päeva jooksul arvetes ELTS § 59 lg 2 6 jõustumisest (s.o 01.07.2020) (vt kaebaja 17.05.2023 menetlusdokumendi lisa 11). Eeltoodust lähtuvalt ka juhul, kui vastustaja ei teavitanud kaebajaid nende taotluste vastu võtmisel, et tegemist on grupierandi määruse alusel antava riigiabiga, ei muuda see abi vähese tähtsusega abiks. Sisuliselt tähendab see seda, et toetust ei ole peale taotluste esitamist ümber kvalifitseeritud, vaid alates 01.07.2020 makstakse ELTS § 59 lg-s 25 nimetatud toetust grupierandi määruse alusel, sõltumata asjaolust, et vastustaja nimetas antavad toetust oma 14.07.2020 e-kirjas vähese tähtsusega abina. Seetõttu nõustub kohus vastustajaga, et vaidlusaluse otsuse adressaadid on ka kaebajad. Vaidlusaluse otsuse õiguspärasus ja kooskõla põhiseadusega
27.Vaidlusalune otsus on üldkorraldus HMS § 51 lg 2 tähenduses. Haldusakt on õiguspärane, kui ta on antud pädeva haldusorgani poolt andmise hetkel kehtiva õiguse alusel ja sellega kooskõlas, proportsionaalne, kaalutlusvigadeta ning vastab vorminõuetele (HMS § 54).
28.Ekslik on kaebajate seisukoht, et vaidlusalune otsus omab ebasoodsat tagasiulatuvat mõju. 10(15)
3-22-2295
29.Vaidlus puudub, et kaebajate poolt toetustaotluste esitamise ajal nägi kehtiv õigus ette ELTS § 59 lg 25 alusel makstava toetuse grupierandi alla mineva riigiabina (ELTS § 59 lg 2 6). Samuti puudub vaidlus, et vastustaja on 20.07.2020 teavitanud kaebajaid nimetatud toetuse kui grupierandi alla kuuluvast riigiabist (vt kaebaja 17.05.2023 menetlusdokumendi lisa 6). Asjaolu, et 2 aastat peale toetuste saamiseks taotluste esitamist on vastustaja võtnud vastu otsuse grupierandi määruse artikli 43 rakendamiseks ei saa kuidagi avaldada kaebajatele ebasoodsat tagasiulatuvat mõju. Grupierandi määrus on otsekohalduv (vt ELTL art 288 lg 2). Vastavalt grupierandi määruse art 43 lõikele 5 ei tohi abi energiaühiku kohta ületada kõnealusest taastuvallikast toodetud energia tasandatud kulude ja sama energialiigi turuhinna vahet. Tasandatud kulusid ajakohastatakse regulaarselt ja vähemalt kord aastas.
30.Seda, et juba varasemalt on seadusandja soovinud ELTS § 59 lg-s 2 5 sätestatud taastuvenergiatoetuse kvalifitseerida grupierandi määruse alusel antavaks, kinnitab ehitusseadustiku ja teiste seaduste muutmise seaduse eelnõu (173 SE II) seletuskiri teiseks lugemiseks. Ehitusseadustiku ja teiste seaduste muutmise seaduse eelnõu (173 SE II) seletuskirjas teiseks lugemiseks märgitakse ELTS § 59 lg-d 26-28 järgmist: „Elektrituruseaduse, energiamajanduse korralduse seaduse ja maakaasiseaduse muutmise seaduse eelnõu (576 SE) menetlemise käigus 2018. aastal elektrituruseadusesse lisatud § 59 lõige 26 (<50 kW tootmisseadmete toetus) on oma olemuselt riigiabi, mille osutamisel peab järgima EL riigiabi põhimõtteid (nr määruses (EL) 651/2014 toodud põhimõtteid (nn grupierandi määrus) või siis vähese tähtsusega abi põhimõtteid). Eelnõu 576 SE menetluse käigus nõustus majanduskomisjon MKMi ettepanekuga võimaldada taastuvenergiatoetuse maksmine kuni 31.12.2020 rajatud alla 50 kW võimsusega käitistele. Nimetatud skeemi riigiabi küsimust arutati ning ministeerium kinnitas, et see ei vaja eraldi riigiabiluba, kuna läheb nn grupierandi alla. Nõnda fikseeris komisjon vastava muudatusettepaneku juurde selgituse: „Toetusskeemi kohta teeb MKM Euroopa Komisjoni riigiabi grupierandi rakendamise teatise.“ Käesoleva aasta maikuus, eelnõu 156 SE menetluse ajal, tabas komisjoni üllatusena teave, et nimetatud teavitus on ministeeriumi poolt tegemata. Tekkinud segaduses on põhivõrguettevõte AS Elering hakanud toetusskeemi väljamakseid tõlgendama vähese tähtsusega riigi abina. Arvestades toetusskeemi rakendamisel tekkinud segadust, peab komisjon oluliseks lisada otsene viide grupierandi määrusele, millega kordab üle, et nimetatud toetusskeem seadustati grupierandi alla kuuluvana.“ Seega nähtub eeltoodust, et seadusandja soov oli juba varasemalt sätestada grupierandi riigiabi toetusskeemina taastuvenergiatoetus, mis on ette nähtud ELTS § 59 lg-s 25.
31.Kohus nõustub vastustajaga, et kaebajatele ei saanud tekkida õiguspärast ootust VTA-na toetuse saamiseks. Vastustaja on õigesti märkinud, et riigiabi andmise mõte on turutõrke kõrvaldamine ning seetõttu ei saa olla õiguspärast ootust minimaalselt vajalikust määrast suurema toetuse saamisele ehk ülekompenseerimisele. Samuti ei saa õiguspärane ootus tekkida vastustaja ebaõigest halduspraktikast, eelkõige 14.07.2020 kirjast märgitust, et tegemist on vähese tähtsusega abiga. Selle välistab riigiabi valdkonnas kehtiv hoolsa ettevõtja põhimõte, mille kohaselt peaks hoolikas ettevõtja olema suuteline jälgima, kas ettenähtud protseduuri on korrektselt järgitud või mitte. Euroopa Kohus on selgitanud, et hoolas ettevõtja peab teadma, mida tema tegevusvaldkonna kohta on Euroopa Liidu Teatajas avaldatud (vt Euroopa Kohtu lahend asjas C-80/89, p-d 14-15). Nagu eelnevalt on korduvalt kohus märkinud, siis on kaebajad esitanud toetuse saamiseks taotlused peale ELTS § 59 lg 2 6 jõustumist. Seejuures oli viidatud normis sõnaselgelt sätestatud, et ELTS § 59 lg-s 2 5 sätestatud toetus on riigiabi grupierandi määruse tähenduses. Grupierandi määrus on avaldatud Euroopa Liidu Teatajas, millega oli kaebajatel võimalik tutvuda. Samuti on avalikult kättesaadavad Euroopa Komisjoni antud riigiabi load ning liikmesriigi esitatud
11(15)
3-22-2295
teavituslehed4. Järelikult ei saanud kaebajatel tekkida ootust, et neile makstav toetus on vähese tähtsusega abi. Olukorras, kus seadusandja on sidunud taastuvenergiatoetuse alates 01.07.2020 grupierandi määrusega, ei saa selle mõju olematuks muuta ka vastustaja võimalik vastuoluline käitumine või ebaõige halduspraktika (vt Riigikohtu lahendid nr 3-3-1-53-04 ja nr 3-3-1-23-06).
32.Õiguskindluse põhimõtte kohaselt peavad õigusnormid olema selged ja täpsed ning nende mõju peab olema prognoositav, et huvitatud isikutel oleks võimalik teha kindlaks oma positsioon Euroopa Liidu õigusega reguleeritud olukordades ja õigussuhetes (vt Euroopa Kohtu otsus asjas nr C-63/93, p 20). Käesoleval juhul oli enne taotluste esitamist ELTS § 59 lg-s 26 tehtud viide grupierandi määrusele ning KonkS §-le 342, mistõttu pidi hoolas ettevõtja mõistma, millise riigiabiga on tegemist.
33.ELTS § 108 lõike 7 põhiseaduspärasust on analüüsinud õiguskantsler oma 26.08.2020 kirjas nr 6-1/201332/2004637. Kuigi käesoleva vaidluse raames ei kuulu nimetatud norm kohaldamisele, siiski on õiguskantsler avaldanud nimetatud kirjas seisukohti, mis puudutavad ka käesolevat vaidlust. Nimelt on õiguskantsler selgitanud, et 07.09.2018 jõustunud ELTS-i muudatused olid ajendatud üleminekust fikseeritud määraga toetusskeemilt vähempakkumise põhimõttel toimivale toetusskeemile; see üleminek lähtus Euroopa Liidu riigiabi reeglitest ning asjaolust, et Eesti on seni suutnud saavutada oma taastuvenergia eesmärgid; seetõttu võib varasem, tootjale väga soodsa toetusskeemi jätkuv rakendamine olla põhiseadusega vastuolus (vt RKÜKo 3-2-1-71-14, p 127); ilma üleminekusäteteta (ELTS § 108) võib ELTS § 59 lg 2 kohane taastuvenergia toetus osutuda põhiseadusega vastuolus olevaks, sest see võimaldaks ülemäärast toetust olukorras, kus Eesti taastuvenergia eesmärgid on täidetud või kui on olemas isikute omandipõhiõigust vähem koormav alternatiivne lahendus taastuvenergia osakaalu suurendamiseks5. Just sellise olukorraga on ka käesoleval juhul tegemist, kus kaebajad sisuliselt soovivad, et neile kohalduks varasem (s.o enne 01.07.2020) toetusskeem, mis ei näinud ette ülekompenseerimise keeldu. Kehtiva regulatsiooni kohaselt tuleb selline keeld otsekohalduvast grupierandi määruse artiklist 43. Mitte ükski põhiseaduse norm ei anna juriidilisele isikule õigust nõuda tarbijate omandipõhiõigust oluliselt piiravamal moel saada taastuvenergiatoetust enam, kui selleks esineb vajadus. Seetõttu on asjakohatud ka kaebajate väited, et toetuse ümberkvalifitseerimine ja toetuse ülempiiri kehtestamine on seadusandja eesmärki silmas pidades põhjendamatu.
34.ELTS-i 2018. a jõustunud redaktsiooni põhiseaduspärasust on õiguskantsler analüüsinud oma 10.12.2018 kirjas nr 6-1/180840/1805381, kus mh selgitati ka vastanduvate põhiõiguste kaalumist: „Taastuvenergiatoetuse puhul tuleneb üldine ehk avalik huvi nii toetuse eesmärgist, olemusest kui ka mõjust laiemalt. Määrava tähtsusega on see, et toetuse eesmärk on saavutatud – Eesti on täitnud 2020. aastaks seatud eesmärgi saavutada taastuvenergia osakaaluks 25% lõpptarbimises. Peale selle, et ülemäärane riigiabi ei ole lubatud, tuleb veel arvestada asjaoluga, et taastuvenergiatoetus mõjutab kõiki tarbijaid. Taastuvenergiatoetuse kulu kannab tarbija (ELTS § 59 2 lg 1). Muudatus, mis on tootja jaoks ebasoodne, on tarbijatele soodne. Seega tuleb tootja ettevõtlusvabaduse riivet kõrvutada tarbijate omandiõiguse riivega. Seejuures ei saa pidada ettevõtlusvabaduse riivet omandipõhiõiguse riivest kaalukamaks.“6
35.Olukorras, kus seadusandja ei oleks ELTS § 59 lg-t 2 6 kehtestanud, oleks võinud kaasa tuua hoopis põhiseadusega vastuolus oleva olukorra, kus taastuvenergiatoetust makstakse ülemääraselt. Nii on Riigikohtu üldkogu oma 15.12.2015 otsuse nr 3-2-1-71-14 punktis 127 selgitanud järgmist: „Üldkogu märgib lisaks, et eelmises punktis võetud seisukoht ei tähenda,
nagu ei võiks üldkogu teistsuguste asjaolude korral asuda taastuvenergia tasu määra põhiseaduspärasuse suhtes teisele seisukohale. Üldkogu ei välista, et muudatused elektri turuhinnas või muudes asjas tähtsust omavates asjaoludes võivad (või on juba võinud) kaasa tuua olukorra, kus taastuvenergia toetused ja nende finantseerimiseks kehtestatud tasud muutuvad (või on juba muutunud) põhiseaduse mõttes ülemääraseks. Varem põhiseaduspärane regulatsioon võib faktiliste asjaolude muutumise tõttu osutuda hiljem põhiseaduse vastaseks.“
36.Õiguspärase ootuse põhimõttega on arvestatud, kuivõrd ELTS § 59 lg-s 2 5 sätestatud toetusskeemi ajalist perioodi ei muudetud alates 01.07.2020, samuti ei muudetud toetuse saamise õigust kuni 50 kW võimsusega tootmisseadmete omanikele. Õiguspärase ootuse põhimõte ei tähenda, et regulatsioon säiliks muutumatuna. Seaduse tagasiulatuvat mõju ei esine, kuivõrd ELTS (kehtivusega alates 01.07.2020) võeti vastu 30.06.2020 ning jõustus 01.07.2020. ELTS § 59 lg-t 26 kohaldatakse edasiulatuvalt alates 01.07.2020 või hiljem tootmist alustanud tootmisseadmete suhtes.
37.Kaebajad leiavad, et ELTS § 59 lg 26 eirab vacatio legis põhimõtet.
38.Vastavalt PS §-le 108 jõustub seadus kümnendal päeval pärast Riigi Teatajas avaldamist, kui seaduses eneses ei sätestata teist tähtaega. Käesoleval juhul nägi seadus ette lühema tähtaja kui 10 päeva. Vastavalt Ehitusseadustiku ja teiste seaduste muutmise seaduse (millega kehtestati ELTS § 59 lg 26 (vt § 4)) §-le 5 jõustub seadus 2020. aasta 1. juulil. Nimetatud seadus avaldati Riigi Teatajas 30.06.2020. Seega jõustati seadus lühema aja jooksul, kui PS §s 108 sätestatud 10 päeva, kuid mitte enne seaduse avaldamist. PS § 108 ei keela seaduse jõustamist lühema aja jooksul, kui 10 päeva, kuid sellisel juhul tuleb järgida vacatio legis põhimõtet. „Vacatio legis ehk ajavahemik, mis jääb seaduse avaldamise ja jõustumise vahele, on seotud õiguskindlusega. Riigikohus on märkinud (RKPJKo 02.12.2004, 3-4-1-20-04, p 26; RKÜKo 16.03.2010, 3-4-1-8-09, p 83; RKPJKo 31.01.2012, 3-4-1-24-11, p-d 66 ja 67), et õiguskindluse põhimõte (PS § 10) nõuab muu hulgas, et uute regulatsioonide jõustamiseks tuleb ette näha mõistlik aeg, mille jooksul adressaadid saavad uute normidega tutvuda ning oma tegevuse vastavalt ümber korraldada. Riik ei tohi uusi regulatsioone kehtestada n-ö üleöö. Kommenteeritavas paragrahvis sätestatust lühema vacation legis’e kavandamise korral tuleb hinnata, kas normiadressaatidele jääb oma tegevuse ümberkorraldamiseks piisavalt aega. Piisavus sõltub reguleeritavate õigussuhete iseloomust, tehtavate muudatuste ulatusest ning sellest, kas muudatus õiguslikus olustikus on ettenähtav või ootamatu (RKPJKo 02.12.2004, 3-4-1-20-04, p 26; RKÜKo 16.03.2010, 3-4-1-8-09, p 83).“7
39.Kohus nõustub vastustajaga, et vacatio legis põhimõtet rikutud ei ole, kuivõrd ELTS § 59 lg-s 26 muudatus ei ole käsitletav ulatusliku muudatusega, mis nõuaks ettevõtjatelt märkimisväärselt oma tegevuse ümberkorraldamist. Ei saa jätta tähelepanuta, et jätkatakse kuni 50kW tootmisvõimsusega seadme omanikele taastuvenergia toetuse maksmist, kuid sellega nähakse ette ülekompenseerimise keeld. Nagu eelnevalt on kohus viidanud, siis juba varasemalt on seadusandja soovinud ELTS § 59 lg-s 2 5 reguleeritud toetust maksta grupierandi määruse alusel; samuti on juba 2018. ning ka 2020. a analüüsinud õiguskantsler taastuvenergia toetusskeemide kooskõla põhiseadusega ning toonud välja, et ülemäärane riigiabi ei ole lubatav, mis ühtlasi tähendab, et ei saa olla õigustatud ootust toetusskeemi muutumatuna püsimise suhtes8. Ühtlasi ei kaasne toetuse automaatne vähendamine kohe 01.07.2020. „Abi energiaühiku kohta ei tohi ületada kõnealusest taastuvallikast toodetud energia tasandatud kulude ja sama energialiigi turuhinna vahet. Tasandatud kulusid
Põhiseaduse kommenteeritud väljaanne, 2020. Kommentaar paragrahvile 108, p 5. Kättesaadav arvutivõrgus: https://pohiseadus.ee/sisu/3585
Õiguskantsleri 10.12.2018 kiri nr 6-1/180840/1805381, lk 3.
13(15)
3-22-2295
ajakohastatakse regulaarselt ja vähemalt kord aastas.“9 See tähendab, et toetusperioodi jooksul tuleb vältida ülekompenseerimise riski ning hinnata, et abi energiaühiku kohta ei ületa kõnealusest taastuvallikast toodetud energia tasandatud kulude ja sama energialiigi turuhinna vahet.
40.Ka võimalik vastuolu hea õigusloome tavaga ei tingi kõnesoleva regulatsiooni põhiseadusvastasust.
41.Kaebajate hinnangul on ELTS § 59 lg 26 vastuolus §-ga 12 (võrdse kohtlemise põhimõte), kuivõrd 2020. a juuniks oli valdava osa nö kobarjaamade rajamine, mille puhul üle kompenseerimise riski täheldati, juba lõpule viidud ning neile makstakse jätkuvalt toetust VTA-na. Seega sisuliselt leiavad kaebajad, et neid koheldakse erinevalt isikutega, kellele alustati enne 01.07.2020 toetuse maksmist VTA-na ning kes on kobarjaamade omanikud.
42.PS § 12 lg 1 kohaselt on kõik seaduse ees võrdsed. Vaidlust ei ole selles, et kaebajatel kobarjaama ei ole. Samuti ei ole vaidlust selles, et kaebajad esitasid toetuse saamiseks taotlused pärast 01.07.2020, mil seadus nägi ette toetuse maksmise grupierandi määruse alusel, erinevalt kaebajate poolt viidatud ettevõtjatest, kes esitasid taotluse toetuse saamiseks enne 01.07.2020, mil maksti toetust VTA-na. Seega ei ole tegemist võrreldavate gruppidega. Järelikult ei ole võrdsuspõhiõigust rikutud. Eelotsuse küsimine
43.Kaebajad on taotlenud Euroopa Kohtult eelotsuse küsimist.
44.Kohus nõustub vastustajaga, et käesoleval juhul puudub vajadus eelotsuse küsimiseks, kuivõrd vaidluse põhisisuks ei ole menetlusosaliste erinev arusaam Euroopa Liidu õigusest, täpsemalt grupierandi määruse artikkel 43 kohaldamisest või kehtivusest. Samuti ei puuduta vaidlus vähese tähtsusega abi määruse kohaldamist või kehtivust. Eelkõige on vaidlusaluseks küsimuseks, kuidas tõlgendada siseriiklikku õigust, täpsemalt ELTS § 59 lg-d 2 5 ja 26. ELTL art 267 kohaselt on Euroopa Liidu Kohus pädev tegema eelotsuseid, mis käsitlevad: a) aluslepingute tõlgendamist või b) liidu institutsioonide, organite või asutuste õigusaktide kehtivust ja tõlgendamist. Praegusel juhul sellise olukorraga tegemist ei ole, mistõttu tuleb jätta kaebajate taotlus Euroopa Kohtult eelotsuse küsimiseks rahuldamata.
45.Eeltoodust lähtuvalt jäävad kaebused tervikuna rahuldamata. Menetluskulud
46.HKMS § 108 lg 1 kohaselt kannab menetluskulud pool, kelle kahjuks otsus tehti. Käesoleval juhul on otsus tehtud kaebajate kahjuks, mistõttu jäävad menetluskulud kaebajate kanda. Vastustaja palub kaebajatelt välja mõista menetluskulu 6674 eurot. Juurdunud kohtupraktikast tulenevalt ei mõisteta haldusorgani menetluskulusid vastaspoolelt välja, kui vaidlus ei välju haldusorgani igapäevasest põhitegevusest. Haldusorgan peab olema ise võimeline enda antud haldusakte kohtumenetluses kaitsma. HKMS § 109 lg-t 6 ei kohaldata mitte üksnes haldusorganite, vaid kõikide halduse kandjate suhtes (vt Riigikohtu 19.06.2007 otsus nr 3-3-1-36-07, p 18). Kuigi Elering AS on eraõiguslik juriidiline isik, siiski täidab ta vaidlusaluses küsimuses avalikku ülesannet enda nimel, mistõttu tuleb teda käsitada halduse kandjana (HKMS § 17 lg 1). Vaidlus ei välja vastustaja igapäevasest põhitegevusest. Vastustaja täidab põhivõrguettevõtjana ELTS-st tulenevaid ülesandeid. Muu hulgas maksab ta taastuvenergia toetusi ja lahendab toetuse saamiseks esitatud avaldusi (ELTS § 59 lg 2 ja § 592 lg 9). Õigusaktidega pandud ülesannete täitmine on seotud põhitegevusega.
47.Eeltoodust lähtuvalt jäävad menetluskulud menetlusosaliste endi kanda.
Ehitusseadustiku ja teiste seaduste muutmise seaduse eelnõu (173 SE II) seletuskiri teiseks lugemiseks, lk 4.
14(15)
3-22-2295
(allkirjastatud digitaalselt)
15(15)
Allikas: Riigi Teataja avaandmed. Füüsiliste isikute nimed on kohtu poolt anonümiseeritud. Andmed on informatiivsed.