Majandushaldusõigus › Muu majandushaldusõigus

3-23-142 Lämmi- ja Pihkva järvel (Peipsi piirkond) kutselises kalapüügis nn olümpiapüügilt üle individuaalkvootide süsteemile. Nn olümpiapüügi puhul võivad kõik, kellele on antud püügivõimalus (st õigus kasutada teatud arvu püügivahendeid), püüda kala nii palju kui soovivad või suudavad. Piiratud oli üksnes kogu aastasaak kalaliigi kaupa Peipsi piirkonnas (KPS § 47 lg 1). Kui kogu lubatud aastasaak saab täis, ei või ükski kalur rohkem seda kalaliiki püüda. Individuaalkvootide süsteemi korral jagatakse lubatud aastasaak kalaliigi kaupa püügivahendi kohta. Sel viisil piiratakse seda, mitu kilogrammi ühte kalaliiki võib Peipsi piirkonnas püüda iga konkreetse püügivahendiga aastas. Muudatused jõustusid 21.11.2022. Individuaalkvootide süsteemi reguleerivad 21.11.2022 jõustunud KPS redaktsiooni § 42 lg 1, § 47 lg 1 ning § 903, mille grammatiline, süstemaatiline ja eesmärgipärane tõlgendamine kinnitavad, et Vabariigi Valitsusele (VV) on antud kaalutlusõigus kalaliigi aastasaagi kehtestamise viisi valikul (st kas poolaastate kaupa või püügivahendite kohta). Seega võimaldab KPS jätkata ka nn olümpiapüügiga. Määrus nr 134 jõustus 24.12.2022. Rolevar OÜ on Peipsi piirkonnas aastast 2009 tegutsev äriühing, mille põhitegevuseks on värske kala fileerimine ja värske ning külmutatud toodangu müük. Lisaks tegeleb kaebaja kalapüügiga Rolevar OÜ-le on 2023. a-ks kalapüügiks antud 5 püügivõimalust (ääre- või avaveemõrda) Peipsil (Jõgeva maakonnas). Kaebaja aastasaak väheneb määruses nr 134 kehtestatud kvootide tõttu ca 91%. Kalma Kaubandus OÜ on Peipsi piirkonnas aastast 2009 tegutsev äriühing, mille tegevusaladeks on mageveekala püük ning kala, vähilaadsete ja limuste töötlemine ja säilitamine. Kalma Kaubandus OÜ-le on 2023. a-ks Peipsi piirkonnas kalapüügiks antud järgmised püügivõimalused: 1) 102 avaveevõrku, 2) 42 kaldavõrku; 3) 4 ääre- või avaveemõrda; 4) 28 mõrda mõrrajadas; 5) 1 juhtaiata mõrd; 6) 1 püüvõrk. Kaebaja aastasaak väheneb määruses nr 134 kehtestatud kvootide tõttu ca 59,6%. Suurettevõtetel on suur kogus avaveevõrke, kaldavõrke, ääre- või avaveemõrdu ning põhjanootasid, samuti kuuluvad üksnes suurtele ettevõtetele kastmõrrad. Nendele püügivahenditele on jaotud suur püügikvoot, mis võimaldab püüda suurt kogust kala. Selline olukord on tingitud otseselt määrusega nr 134 kehtestatud kvootidest püügivahendi kohta. Kaebajatel puudub võimalus oma tegevust ümber korraldada selliselt, et nende püütavad kogused oleksid ka 2023. a-l samas suurusjärgus võrreldes eelnevate aastatega ning tagatud oleks ka samas suurusjärgus sissetulek kalapüügist. Lubatud püügivahendite arv on Peipsi piirkonnas piiratud, st määrusega määratakse ka seda, kui palju püügivahendeid on Peipsi piirkonnas kokku lubatud kasutada. Püügivahendite arvu suurendamine on praktiliselt võimatu. Püügivahendite lubade suurendamine on võimalik ainult siis, kui keegi soovib neid müüa. Kalapüügi samas koguses jätkamiseks ning sellest tuleneva sissetuleku samal tasemel säilitamiseks tuleb suurematelt ettevõtetelt paluda täiendavaid lube müüa. Kuna suuremate püügivahenditega saab määruse nr 134 mõjul püüda oluliselt rohkem vastava liigi kala, on ilmselge, et sellistel ettevõtjatel, kes neid omavad, puudub huvi neid müüa või on turutingimused väikeettevõtjate jaoks ebamõistlikud. Kuigi määrus nr 134 on vormilt määrus ehk üldakt, siis määruse p-d 6 ja 10 kujutavad endast materiaalses mõttes üksikakti, täpsemalt üldkorraldust. Määrusega reguleeritud juhtum on piiritletud isikuliselt. Määrus mõjutab üksnes neid Peipsi piirkonnas tegutsevate kalurite (sh kaebajate) õigusi, kellele on väljastatud püügivõimalus, st konkreetse püügivahendi kasutamise võimalus. KPS § 45 lg 1 alusel kehtestab VV määrusega jooksva aasta 1. novembriks eelseisva aasta püügivõimalused kaluri kalapüügiloa alusel, lähtudes kala- ja veetaimevaru seisundist. Juhul kui veeala püügivõimalused ei võimalda kalapüügilubade taotluste rahuldamist täies ulatuses, jaotatakse püügivõimalused nende taotlejate vahel, kes on eelmisel kolmel aastal selle veeala püügivõimalusi õiguspäraselt omandanud (KPS § 50 lg 1). Püügivõimaluste jaotamisel võetakse arvesse taotleja eelmisel kolmel aastal õiguspäraselt 2(12)

3-23-142 omandatud püügivõimaluste summa ja kõikide sama püügivõimaluse taotlejate eelmisel kolmel aastal õiguspäraselt omandatud püügivõimaluste summa jagatist (ajalooline püügiõigus; KPS § 51 lg 1). Kuigi püügivõimalused jagatakse ettevõtjate vahel igal aastal uuesti, on need isikud, keda määruse p-d 6 ja 10 puudutavad, siiski selgesti määratletavad. Määrusega reguleeritud juhtum on piiritletud ka ruumiliselt, sest sellega sätestatakse kalapüügiõiguse tingimused Peipsi piirkonnas. Juhtum on piiritletud ka ajaliselt, sest regulatsioon kehtib 2023. a-l (kuni 31.12.2023). Juhtum on piiritletud esemeliselt – esemeliselt puudutab regulatsioon konkreetseid püügivahendeid ja nendega Peipsi piirkonnas püütavaid kalaliike. Ilmselgelt on määrus nr 134 viidatud argumentidel ka regulatiivse mõjuga, kuivõrd selle toimel muutub kaebajate senine püügiõigus ning võimalus ettevõtlusega tegeleda. Kuna määrus nr 134 on oma sisult (vähemalt p-de 6 ja 10 osas) üldkorraldus (haldusmenetluse seaduse (HMS) § 51 lg 2), mis on see halduskohtus halduse üksikaktina osaliselt vaidlustatav (HKMS § 4 lg 1 ja § 5 lg 1 p 1). Määrus nr 134 ei ole (vaidlustatud osas) õiguspärane, sest VV on jätnud määruse andmisel kaalutlusõiguse teostamata, VV määrus on põhjendamata ning ebaproportsionaalne. Juhul kui kohus leiab, et VV-l ei olnud KPS alusel kaalutlusõigust jätta individuaalkvootide süsteem kehtestamata ning haldusakt ei ole õigusvastane, on määruse kehtestamise aluseks olevad seaduse sätted vastuolus Eesti Vabariigi põhiseaduse (PS) §-dega 10, 12 ja 31. Kaebajad esitasid koos kaebusega esialgse õiguskaitse taotluse määruse nr 134 p-de 6 ja 10 kehtivuse peatamiseks osas, millega määratakse lubatud aastasaagid püügivahendi kohta kalaliikide kaupa Peipsi piirkonnas, vaidlust lahendava lahendi jõustumiseni, ning selle rakendamise keelamiseks (HKMS § 251 lg 1 p 5). Määruse nr 134 tõttu väheneks Rolevar OÜ saak 2023. a-l vähemalt ca 91% ning tulu ca 93%. Kalma Kaubandus OÜ saak väheneks vähemalt ca 59,6% ning tulu ca 65,8%. Peipsi piirkonna kohalike kalurite (kes ei tegutse viie suurettevõtte kaudu) 2023. a koondsaak väheneks ca 45% ning koondtulu ca 52%. Viie suuräriühingu (OÜ Peipsi Grupp Varahaldus, osaühing Kallaste Rand, OÜ Peipus Grupp, Osaühing T.R. TAMME AUTO, Osaühing Kallaste Kalur) koondsaak suureneks aga ca 76,5% ning koondtulu ca 79%. Määrus mõjutab oluliselt kaebajate majandustulemusi. Näiteks Kalma Kaubandus OÜ-l moodustas 2021. a-l värske kala ja kalatoodete müük müügitulust 30% ning püütud kala töötlemine ja säilitamine 62%. Aastasaagi püügivahendi kohta kehtestamine diskrimineerib kaebajaid (ja teisi kohalikke Peipsi piirkonna väiksemaid ettevõtjaid), suurendab suuräriühingute konkurentsieeliseid ja jagab nii turgu ringi. Määrusega nr 134 eelistatakse suuremate kvootide andmist püügivahenditele, mis kuuluvad üksnes suurematele ettevõtetele. Samuti koondub sisuliselt kogu rääbisepüük suurettevõtjate kätte. Määrus nr 134 omab turgu moonutavat mõju ning mõjutab oluliselt kaebajate ettevõtlust. Esialgse õiguskaitse rakendamata jätmisel võib kaebajate õiguste kaitse kohtuotsusega osutuda oluliselt raskendatuks või isegi võimatuks. Juhul kui kohus leiab, et määrus nr 134 on õigusvastane ning tuleb tühistada, jõustub lõplik kohtuotsus parimal juhul 2023. a lõpus, eelduslikult pigem 2024. a-l. Isegi kui haldusakti kehtivus seeläbi murtakse, on kaebajatel juba käesoleva aasta lõpus ilmselt võimatu püüda kala suuremas mahus kui käesolevaks aastaks kehtestatud kvoodid ette näevad, sest kohtuvaidluse jooksul on teised ettevõtjad saanud oma kvoodid täis püüda ning aasta lõpuks pole ilmselt ka kogu aastakvoodist midagi alles. Lisaks on näiteks rääbise püük lubatud üksnes vahemikus 21.06.-20.08. Juhul kui lõplik kohtuotsus jõustub 2024. a-l, siis on määruse nr 134 mõju nagunii lõppenud, sest 2023. a individuaalkvoodid kehtestatakse üksnes üheks aastaks. Kui vastustaja otsustab võimaliku positiivse halduskohtu lahendi ringkonnakohtus vaidlustada, on kaebajate jaoks sisuliselt kõik esiletoodud elulised riskid ammu realiseerunud. Nende tagajärgede kõrvaldamine ei ole pärast 3(12)

3-23-142 kohtuotsuse jõustumist enam mõistlikul viisil võimalik ka siis, kui kaebajatele jääb alles hüvitamiskaebuse esitamise võimalus. Kui kaebajate majandustulemused saavad õigusvastase haldusakti tõttu sedavõrd kahjustatud, et tekib küsimus kaebajate majanduslikus jätkusuutlikkuses, siis ei ole praegu ka selge, kas kaebajatel on võimalik üldse hüvitamiskaebuse esitamiseni jõuda. Tegelikkuses on vajalik esialgse õiguskaitse korras haldusakti täitmine tervikuna peatada (keelata selle rakendamine vaidlust lahendava lahendi jõustumiseni), kuivõrd kaebajate olukord paraneb haldusakti kehtivuse peatamise korral vaid osaliselt. Sel juhul on kaebajatel võimalik rakendada kalapüügil nn olümpiapüüki, kuid teistele Peipsi piirkonna ettevõtjatele kohalduksid individuaalkvoodid. Selliselt kehtiks korraga Peipsi piirkonnas kaks erinevat nn püügisüsteemi, mis omavahel mõistlikult ei ühildu. Seetõttu, kuna haldusakt on oluliste kaalutlusvigade tõttu õigusvastane, on asjakohane lahendada siinne vaidlus nii, et seni jätkub endise süsteemi rakendamine kogu Peipsi piirkonna kalapüügi turusegmendile ja selle osalistele. Kuivõrd määruse nr 134 seletuskirjast ega KPS seletuskirjast ei nähtu praktilisi ja kaalukaid põhjuseid süsteemimuutusele Peipsi piirkonnas, ei saa ka olümpiapüügi edasine rakendamine veel vaidluse ajal avalikku huvi kahjustada. Vastustaja ei ole tuginenud individuaalkvoodi rakendamisel nt keskkonnaalastele vms mõjuritele, mis võiksid kaebajate õiguste riive üles kaaluda. Haldusakti kehtivuse peatamise ajal jääksid kehtima VV 04.11.2022 määruse nr 105 „Kutselise kalapüügi võimalused, lubatud aastasaagid ning kalapüügiõiguse tasumäärad 2023. aastal“ (määrus nr 105) muud sätted, mh määruse lisas 31 sätestatud tabel 1, millest nähtuvad Peipsi piirkonnas 2023. a-l kasutada lubatud aastasaagid (kalaliikide lõikes). Sellisel juhul kehtiks edasi siiani kehtinud olümpiapüük ning lubatud aastasaakide olemasolu piisaval määral ka avalikku (sh keskkonna alast) huvi. Ka teistele Peipsi piirkonnas tegutsevatele püüdjatele jäävad püügiõigused alles ning neil ei tule lähtuda mitte individuaalkvoodist püügivahendi kohta, vaid kogu aastasaagi kvoodist. Seega ei tekiks esialgse õiguskaitse rakendamise tagajärjel olukorda, kus teistel piirkonna ettevõtjatel puuduks võimalus ettevõtlusega tegeleda senistel alustel.

3-23-142 ega puuduta ainult Peipsi järvel tegutsevaid ettevõtjaid. Püügivõimalusi ei anta üldjuhul enne, kui VV on kehtestanud oma määrusega konkreetse kalendriaasta jaoks püügivõimalused, püügiõiguse tasumäärad ja lubatud saagid. Tegemist on eraldiseisva menetlusega ning see ei pea sugugi lõppema püügivõimaluse määramise ja kalapüügiloa andmisega isegi siis, kui taotleja omab nn ajaloolist püügiõigust. Määruse nr 105 § 4 lg 2 ja lisa 31 ei oma vahetut mõju. Püügivõimalust ja kalapüügiluba saab konkreetne isik eraldi menetluses ning enne nende saamist ei tohi ta midagi püüda. VV määrusega kehtestatud püügivõimalused, lubatud aastasaagid ja püügiõiguse tasumäärad ei ole konkreetsete isikutega seostatavad. Püügivõimaluste jaotamine koguste, piirkondade ja vahendite kaupa ei tekita konkreetsele isikule õigusi ega kohustusi. Määravaks kriteeriumiks üld- ja üksikaktide (sh üldkorralduste) eristamisel ei saa olla see, kui suurel maa-alal õigusakt kehtib. Määrus nr 105 tervikuna reguleerib püügivõimalusi, püügiõiguse tasumäärasid ja lubatud saake ka muudel siseveekogudel, Läänemerel ning mujal. Riigikohus on leidnud, et üksikaktile omase konkreetsusega ei ole tegemist, kui reguleeritakse üldist käitumise korda piiritletud maa-alal. Üldkorraldusega reguleeritav tegevus peab olema seotud konkreetse objektiga. Asjaolu, et kogu Eesti on jaotatud piirkondadeks tulenevalt erinevate veekogude eripäradest ja seal elavate kalaliikide, kalavarude olukorra jm põhjuste tõttu, ei muuda see määrust olemuselt veel üldkorralduseks. Õigusakti tähtajaline kehtivus ei vii vältimatult järelduseni, et tegemist on haldusaktiga. VV määrusega kehtestatakse lubatud aastasaagid küll kalendriaastate kaupa, kuid tegemist ei ole ühekordse, ajutise meetmega mingi konkreetse juhtumi lahendamiseks, vaid kalavaru kui piiratud loodusressursi mõistlikule majandamisele suunatud alalise abinõuga. Asjaolu, et määruse nr 105 § 4 lg 2 ja lisa 31 puudutavad konkreetseid püügivahendeid ja nendega Peipsi piirkonnas püütavaid kalaliike, ei ole piisavalt konkreetne. Oma olemuselt on kõik õigusaktid esemeliselt piiritletud. Määrusandja saab tegutseda üksnes ette antud volituse raames, järgides selle piire, mõtet ja eesmärki (HMS § 90 lg 1). Kalavarude puhul on tegemist vägagi piiratud loodusressursiga, millega tuleb ringi käia mõistlikult ja ettevaatlikult. Selleks ongi seadusandja näinud ette reeglid, kuidas ja millistel tingimustel antakse juurdepääs selle loodusvara kasutamisele, sh andnud teatud volitused täidesaatvale võimule. Volitusnorm on seadusandja korraldus täitevvõimule ning täitevvõimul on kohustus volitusnorm täita, st määrus kehtestada. Määrus nr 105 ei ole osaliselt ega tervikuna käsitatav üldkorralduse ehk haldusaktina ning selle vaidlustamiseks ei saa esitada kaebust halduskohtule. Seetõttu ei ole ka esialgse õiguskaitse taotlus lubatav. Kaebusest ei nähtu, et kaebajad peaksid määrusega nr 105 kehtestatud lubatud aastasaake millekski, mis toob neile kindlasti või suure tõenäosusega kaasa pöördumatuid tagajärgi. Kaebajad ei ole esitanud andmeid oma majandustegevuse kohta päris korrektselt ning nende toodud võrdlused ei pea päriselt paika. Põllumajandus- ja Toiduamet (PTA) on 27.01.2023 seisuga juba 104 isikule Peipsi piirkonnas 2023. a püügivõimalused määranud ning nendest on 57 isikut oma kutselise kalapüügiloa kas osaliselt või täielikult välja võtnud, sh Kalma Kaubandus OÜ. Esialgse õiguskaitse kohaldamisel peaksid isikud, kellele on kutselised kalapüügiload juba väljastatud, peaksid kalapüügi lõpetama tulenevalt KPS §-s 903 sätestatust. See tooks kaasa olukorra, kus mingi aeg on kutseline kalapüük Peipsi piirkonnas täiesti peatunud. PTA peaks seejärel rohkem kui pooled kalapüügiload välja vahetama, see omakorda tekitaks olukorra, kus isikud, kes on juba oma püügitegevust alustanud ja aastat võrreldes eelnevaga teisiti planeerinud, võivad omakorda esitada kaebused kohtule, sest nende majandustegevus katkeb. Käesoleval juhul ei 5(12)

3-23-142 saa pidada kaebajate huve ülekaalukamaks, kui ülejäänud 56 isiku huvi, kellele kalapüügiluba on juba välja antud. Üleminekul nn olümpiapüügilt individuaalkvoodile ei jagata püügivõimalusi isikute vahel ringi. Kõik, kellel on püügiload püügivahendite arvuna, saavad ka edaspidi oma püügivõimalused püügivahendite arvuna. Vahe seisneb selles, et iga püügivahendi kohta määratakse talle lisaks ka Eesti püügikvootidest püüda lubatud kogus kalaliikide kaupa. Uus püügikorraldus võimaldab püügiõiguse omanikel oma tööd aastaringselt paremini korraldada. Võidupüügi ehk olümpiapüügi olukorras kala kokkuostuhinnad langevad, kui püük algab ja turule tuleb suures koguses kala, seega ka hind, mida kalur oma püütud kala turustamise eest saab, on selles olukorras madalam. Analüüs näitas, et Peipsi piirkonna kalapüügist saadav tulusus võiks olla ca 20% suurem, kui saagid jaotuksid ühtlasemalt terve aasta peale. Majanduslikust aspektist vaadatuna ei ole võidupüük kasulik ühelegi ettevõtjale sõltumata tema suurusest. Nn olümpiapüügistiilis püügikorraldus oli majanduslikult kahjulik sõltumata ettevõtte suurusest. Lisaks tõukas võidupüük kõiki püügiõiguse omanikke tegema lisainvesteeringuid kalapüügivarustusse selleks, et teiste eest võimalikult suur kogus kala enne ära püüda, kui riigi püügikvoot täitub, mis samuti ei õigusta võidupüügiga jätkamist. Räpina, Peipsiääre, Mustvee ja Alutaguse vallavanemad saatsid 2020. a-l Riigikogule ja ministritele ühise pöördumise palvega lahendada „olümpiapüügist“ tingitud olukord, mis kahjustab kogu piirkonna kalandussektori tööd ja tulubaasi. Püügikorralduse muudatust on planeeritud juba aastast 2018, et tagada piiratud ressursi keskkonnasõbralikum ja õiglasem jaotus ning avalik huvi võib kaitstavate objektide kaitse eesmärgil kaaluda üles eraisiku huvid.

3-23-142 seetõttu, et KPS § 42 lõike (81) kohaselt, kui lubatud aastasaak on kehtestatud Peipsi, Lämmija Pihkva järvel püügivahendi kohta ja kalapüügiloale kantud lubatud aastasaak ammendub, on selle kalapüügiloa kehtivus üldjuhul lõppenud. See tooks kaasa olukorra, kui kalapüügiloale on kantud särje lubatud aastasaak ja kaldavõrkudega püügil särje lubatud saak ammendatakse, ei saaks püügiõiguse omanik selle loa alusel jätkata ka teiste püügivahenditega muude kalaliikide püüki, mille kohta on lubatud aastasaak kehtestatud. 2022. a lubatud aastasaagist kasutamata jäänud kalakoguseid, mis kantakse kooskõlas EestiVene kalapüügikomisjoni istungil kokkulepitule üle 2023. aastasse, ei kehtestata püügivahendite arvu piires lubatud aastasaagina, vaid jäetakse olukordadeks, kus loale kantud lubatud aastasaaki mingil põhjusel ületatakse, et vältida seetõttu Eestile rahvusvahelise kokkuleppe alusel eraldatud püügikvootide ületamist. Lubatud aastasaagid püügivahendi kohta kilogrammides kalaliikide lõikes ja püügivahendite vahel jaotamata aastasaak on esitatud määruse lisa 31 tabelis 2.“ KPS § 903 lg-s 2 sisalduvas volitusnormis on seadusandja ühtlasi üheselt määratlenud õigusakti vormi täidesaatvale võimule: VV kehtestab määrusega Peipsi, Lämmi- ja Pihkva järvel lubatud aastasaagi püügivahendite arvu piires. Kohtu hinnangul saab ka määruse muutmine toimuda vaid määrusega. Määrusega nr 105 (mida on muudetud määrusega nr 134) kehtestatakse küll kutselise kalapüügi võimalused ja kalapüügiõiguse tasumäärad 2023. a-ks, st selgelt piiritletud perioodiks, samas ei saa sellest järeldada, et tegemist on sellise ajaliselt piiritletud juhtumiga, mis on iseloomulik haldusaktile. Nimelt on aastapõhine kalapüügi võimaluste ja kalapüügiõiguse tasumäärade kehtestamine KPS-i üldregulatsioon (vt § 45 lg 1), mis on tingitud valdkonna, s.o kalanduse iseloomust. Aasta kaupa võimaluste ja määrade kehtestamise näol ei ole tegemist üksikjuhtumite reguleerimisega (asja avalik-õigusliku seisundi muutmisega), vaid kalavaru kui piiratud ja ajas muutuva mahuga loodusressursi mõistlikule majandamisele suunatud alalise meetmega. Sarnaselt ei saa asuda seisukohale, et määrus nr 105 oleks isikuliselt, ruumiliselt ja esemeliselt kitsam õigusakti iseloomust. Kutselise kalapüügi õiguse isikuline, ruumiline ja esemeline astendatus tuleneb KPS-st (vt nt § 30 lg 1, § 41 lg-d 1 ja 2, § 42 lg-d 1 ja 7) ning määrus nr 105 lähtub sellest, kehtestamata iseseisvalt regulatsiooni isikulist, ruumilist ja esemelist ulatust. Kalapüügiõiguse annab (vahetu isikulise seose tekitab) kutselise kalapüügi korral seejuures kalapüügiluba, mille väljastamine toimub iseseisvas menetluses (KPS § 32 lg 1, § 42). Kalapüügiluba, sh sellele kantav lubatud püügimahu piirang on haldusaktina vaidlustatav. Seega ei saa asuda ka seisukohale, et kaebajate subjektiivsete õiguste riive poleks muul moel kui määruse nr 105 iseseisva vaidlustamise teel piisavalt efektiivselt tagatud. Seega ei saa pidada määrust nr 105 (sh selle § 4 lg-t 2 ja lisa 31 ning/või määruse nr 134 p-e 6 ja 10) haldusaktiks selle ruumilise, ajalise, isikulise ja esemelise piiritletuse tõttu. Isegi kui haldusakti ja õigustloova akti iseloomulike tunnuste eristamine võib olla mõne detaili osas problemaatiline, tuleb üldjuhul ühtlasi aktsepteerida õigusakti andja otsustusruumi õigusakti liigi määramisel. Vastavalt HKMS § 4 lg-le 1 ja põhiseaduslikkuse järelevalve kohtumenetluse seaduse § 2 p-le 1 ei kuulu otseselt õigustloovate aktide ehk üldaktide peale esitatud kaebuste läbivaatamine halduskohtu pädevusse. Kuna määruse nr 134 p-dega 6 ja 10 muudetud määruse nr 105 § 4 lg-s 2 ja lisas 31 sisalduva regulatsiooni puhul on tegemist määrusega HMS § 88 tähenduses ehk õigustloova aktiga, siis ei ole kaebuse lahendamine halduskohtu pädevuses. Seega tuleb kaebus HKMS § 121 lg 1 p 1 alusel tagastada.

7(12)

3-23-142 Kuna kaebuse lahendamine ei ole halduskohtu pädevuses, ei saa rääkida esialgse õiguskaitse rakendamise võimalikkusest kohtuotsuse täitmise tagamiseks. Praegusel juhul ei saa asuda seisukohale, et individuaalkvootide süsteemi (määruse nr 105 § 4 lg-s 2 ja lisas 31 sisalduva regulatsiooni) rakendamine kohtuvaidluse ajal 2023. a kestel tooks kaebajatele kaasa pöördumatud või raskesti kõrvaldatavad tagajärjed. Kaebajad ei ole piisavalt põhistanud seisukohta, et nende eksistents sõltuks nn olümpiapüügi võimalusest Peipsi piirkonnas. Sellises olukorras saab pidada kaebaja õiguste tagatiseks hilisemat kahju hüvitamise taotlemise võimalust. Seejuures ei ole kaebajad veenvalt selgitanud, milles väljendub olümpiapüügi süsteemilt individuaalkvootide süsteemile üleminekul kaebajate püügimahtude vähenemine kaebuses toodud mahus. Teiste sõnadega jääb ebaselgeks kaebajate n-ö konkurentsieelis olümpiapüügi korral, mis võimaldab legaalselt püüda teistest samade veekogude kalapüügiõigustest proportsionaalselt kordades rohkem saaki. Nimelt ei jagata nn olümpiapüügilt individuaalkvoodile üleminekul püügivõimalusi (lubatud püügivahendite arvu) isikute vahel ümber. Esialgse õiguskaitse vajaduse puudumise tõttu ei ole vaja täpsemalt hinnata kaebuse eduväljavaateid ega avalikku huvi ja puudutatud isiku õigusi. Asja materjalide esialgsel analüüsil ei nähtu siiski, et nn olümpiapüügi süsteemilt nn individuaalkvootide süsteemile üleminek oleks selgelt ebapiisavalt põhjendatud (sisaldaks ilmseid kaalutlusvigu) või hõlmaks endas ebaproportsionaalset põhiõiguste riivet. Isegi kui muudatus tingib kaebajate väljapüügimahu vähenemise, siis ei saa kaebajate ettevõtlusvabaduse riivet pidada selgelt olulisemaks muudest, nt keskkonnaalastest kaalutlustest, samuti kolmandate isikute huvidest, kellele on Peipsi piirkonnas individuaalkvootide süsteemi regulatsiooni alusel 2023. a püügivõimalused määratud ja kutselise kalapüügi load väljastatud.

MENETLUSOSALISTE SEISUKOHAD RINGKONNAKOHTUS

3-23-142 peab akti liiki hindama selle sisu järgi. Seega sõltumata sellest, et seadusandja nägi ette määruse vormi ning VV järgis seadusandja juhist, ei saa sellest teha järeldust, et seetõttu on vaidlustatud õigusakti näol tegemist määrusega. Määrus nr 134 on oma sisult kujundav eelhaldusakt (HMS § 52 lg 1 p 2), millele kohaldatakse haldusakti sätteid ja mis on eraldiseisvalt halduskohtus vaidlustatav. Määrus kehtestab siduvalt ja lõplikult kriteeriumid, mille alusel arvutatakse kalurile kalapüügiloale kantud lubatud aastasaagi kogus. Määrus ei sätesta nimeliselt, kes kui palju kala võib 2023. a-l püüda, kuid kehtestab tingimused, mis on kalapüügiloas lubatud kalakoguse märkimisel kohustuslikud. PTA on selliste tingimustega kalapüügiloa väljastamisel siduvalt seotud ega saa otsustada VV määruses sätestatust teisiti (KPS § 45 lg 1 koosmõjus § 47 lg-ga 7). Kuigi kalapüügiõiguse annab tõepoolest kalapüügiluba, tehakse kalapüügiõiguse jaoks olulised otsused kindlaks eelnevates menetlustes või menetluse vaheetappides. Individuaalkvoodid, st lubatud aastasaagid püügivahendi kohta on sätestatud määruse nr 105 lisas 31. Seega määruse nr 105 lisaga 31 määratakse osaliselt kindlaks lõpliku haldusakti (s.o kalapüügiloa) sisu ehk tingimused, millele peab kalapüügiluba vastama. PTA-l puudub kalurile lubatud saagi koguse määramisel kaalutlusõigus ning võimalus kehtestatud kvootidest kõrvale kalduda või teisiti otsustada. Selliselt on kalapüügiloa õiguspärasuse kohtulik kontroll piiratud. Kalapüügiloa vaidlustamisega ei oleks kaebajate õigused efektiivselt kaitstud. Määruse nr 134 kontrollimisel saab kohus hinnata, kas individuaalkvootide jaotus on õiguspärane, ning tuvastada, kas kaebajate õigused on konkreetse VV otsustusega ebaproportsionaalselt riivatud. Eelnevale tuginedes on määrus nr 134 eelhaldusaktina iseseisvalt vaidlustatav. Kohtul on võimalik eitada eelhaldusakti eraldiseisva kaebeõiguse olemasolu vaid juhul, kui kohus leiab, et see eelhaldusakt pole iseseisvalt vaidlustatav. Kohus selliseid põhjendusi esitanud ei ole. Kaebajatel on seega HKMS § 44 lg 1 alusel õigus vaidlustada määruse nr 134 p-d 6 ja 10. Halduskohtu 13.02.2023 määruse resolutsiooni p 1 tühistamisel tuleb ringkonnakohtul esialgse õiguskaitse taotlus uuesti lahendada. Kaebajad on põhjendanud nende sissetuleku drastilist vähenemist aastasaagi püügivahendite kohta jagamisel. Esialgse õiguskaitse taotluse rahuldamata jätmisel kehtiks 2023. a püügi reguleerimiseks VV määrus, mille mõjud pärsiksid kaebajate majandustegevust väga tõsiselt kogu 2023. a vältel, seades nende majandustegevuse jätkusuutlikkuse suure küsimärgi alla.

3-23-142 kriteeriumiks üld- ja üksikaktide eristamisel ei saa olla see, kui suurel maa-alal õigusakt kehtib. Asjaolu, et kogu Eesti on jaotatud piirkondadeks tulenevalt erinevate veekogude eripäradest ja seal elavate kalaliikide, kalavarude olukorra jm põhjuste tõttu, ei muuda määrust oma olemuselt veel üldkorralduseks. Ei saa ju kehtestada samu reegleid, sealhulgas püügivõimalusi nii Läänemerele kui ka Peipsi järvele. Aasta kaupa kalapüügi võimaluste ja kalapüügiõiguse tasumäärade kehtestamine on KPS-i üldine regulatsioon (§ 45 lg 1), mis on tingitud valdkonna, s.o kalanduse iseloomust. Oma olemuselt on kõik õigusaktid esemeliselt piiritletud. Kaebajad saavad oma õiguste kaitseks vaidlustada kalapüügiloa. Reeglina jaotatakse püügivõimalused ajaloolise püügivõimaluse arvutuse alusel. Sellisel juhul märgitakse püügivõimaluste jaotamise otsuses taotlejate nimed, ajaloolise püügiõiguse osakute suurused ning taotlejatele eraldatud ajaloolised püügivõimalused. Seega tuvastatakse kutselise kalapüügilubade menetluse jaoks olulised asjaolud PTA tehtava eelhaldusaktiga, mitte VV määrusega. Kuna kaebus ei ole halduskohtu pädevuses, ei ole esialgse õiguskaitse taotlus lubatav. Samas ei ole esialgse õiguskaitse taotlus põhjendatud ka sisuliselt.

RINGKONNAKOHTU PÕHJENDUSED

3-23-142 vahendiks, mille kaudu püütakse kitsendada isiku võimalusi õigusakti andmise menetluses osaleda või õigusakti vastu õiguskaitset saada. Seadusandja peab aga arvestama ka haldustegevuse efektiivsuse tagamise vajadusega, mis võib õigustada sellise vormi valimist, milles akti andmine toimub kiiremas ja lihtsamas menetluses, samuti muude konkreetsel juhul oluliste asjaoludega. Kui seadusandja väljub õigusakti liigi määramisele põhiseadusega seatud piiridest, on kohtul võimalik tunnistada akti andmiseks volitav norm õigusakti liigi osas põhiseadusega vastuolus olevaks (Riigikohtu üldkogu 31.05.2011 otsus asjas nr 3-3-1-85-10, p 30). Riigikohtu halduskolleegium on leidnud, et üksikjuhtumi reguleerimine HMS § 51 tähenduses eeldab juhtumi piiritletust, ennekõike ruumiliselt, ajaliselt, isikuliselt või esemeliselt (25.11.2021 määrus asjas nr 3-21-2241, p 23). Kui reguleeritavate juhtumite kogum üheski nimetatud aspektis konkretiseeritud ei ole, siis tuleb see reguleerida üldaktiga.

3-23-142

(allkirjastatud digitaalselt)

12(12)

Allikas: Riigi Teataja avaandmed. Füüsiliste isikute nimed on kohtu poolt anonümiseeritud. Andmed on informatiivsed.