Haridus ja kultuur › Kutseharidus ja kvalifikatsioon

3-21-2204 kassatsioonkaebuse läbi vaadata kirjalikus menetluses, kui ta ei pea istungi korraldamist vajalikuks (HKMS § 223 lg 1). Kui menetlusosaline soovib kassatsioonkaebuse esitamiseks saada menetlusabi, tuleb tal Riigikohtule esitada vastavasisuline taotlus. Menetlusabi taotluse esitamine ei peata menetlustähtaja kulgemist (HKMS § 116 lg 5) ning kassatsioonitähtaja järgimiseks peab menetlusabi taotleja tegema tähtaja kestel ka menetlustoimingu, mille tegemiseks ta menetlusabi taotleb, eelkõige esitama kassatsioonkaebuse (HKMS § 116 lg 6).

ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK

3-21-2204 keskerihariduse õppekava, mille nominaalkestus on vähemalt 2 aastat ja 6 kuud, läbinud isikul õigus kandideerida rakenduskõrgharidust eeldavale töö- või ametikohale. Vaidlustatud haldusaktis väideti, et kaebaja haridus ei ole kõrgharidus. Seega ei saa kohtumenetluses sisustada haldusakti väitega, et kaebajal ei ole taotletava spetsialiseerumise järgset haridust. Kutse andmise korra p 2.2 järgi ei ole hariduslik kvalifikatsioon seotud taotletava spetsialiseerumisega, vaid nõudega omada kas keskeriharidust või kõrgharidust. Isikute puhul, kes on hariduse omandanud ajal, mil puudus kõrghariduse kvalifikatsiooniraamistik ja kaasaegse kõrghariduse andmise võimalused, tuleb kutse taotlemisel hariduseeldus lugeda tinglikult täidetuks ega tohi jätta kutse taotleja sooviavaldust kutse saamiseks rahuldamata (Riigikohtu 28.12.2021 otsus nr 3-17-1994). Vastustaja ei ole hinnanud kaebaja töökogemust, mis on oluline rikkumine haldusmenetluse seaduse (HMS) § 58 tähenduses. Kaebajal on nõutav töökogemus olemas. Pärast Riigikohtu üldkogu 17.05.2021 otsust nr 3-18-1432 muudeti määrust nr 61 selliselt, et selle lisa koosseisus kinnitati juba olemasolevad kutseandjate standardid ja kutse andmise korrad. Seega ei ole minister formaalõiguslikult määrusandlusõigust teostanud. Keegi ei ole teinud õiguslikku analüüsi standardite ja kutse andmise kordade põhiseadusele vastavuse osas. Standard ja kutse andmise kord ei ole Riigi Teatajas avaldatud. Tekstid on raskesti loetavad. Seega on haldusakti aluseks olevad määrus nr 61, standard ja kutse andmise kord põhiseadusega vastuolus. Kui kohus leiab, et määruse nr 120 §-i 14 on võimalik tõlgendada vastustaja poolt toodud viisil, tuleb asja lahendamisel jätta kohaldamata kutse andmise korra p 2.2.4. Kohaldada tuleb Euroopa Liidu Nõukogu 20.11.2000 direktiivi 2000/78/EÜ, millega kehtestati üldine raamistik võrdseks kohtlemiseks töö saamisel ja kutsealale pääsemisel. Kutse andmise korra p 2.2.4 ei ole proportsionaalne. Kaebaja on viimased 10 aastat tegutsenud kitsas valdkonnas. Kutse andmata jätmine võib põhjustada töölepingu lõpetamise kutse puudumise tõttu ja töötuks jäämise.

3(10)

3-21-2204 Kaebaja taotleb kutset tegevusalal hoonesisese või selle juurde kuuluva veevarustuse- ja kanalisatsioonisüsteemi ehitamine. Tema haridus ei vasta antud spetsialiseerumisele, sest kaebaja on omandanud elektroonikatehniku diplomi elektronarvutite, -riistade ja -seadmete erialal, millel puudub seos veevarustuste- ja kanalisatsioonisüsteemide ehitamisega. Kvalifikatsiooninõuded ei ole kehtestatud põhiseadusvastasel viisil. Ehitusseadusega (EhS) ei delegeeritud õigusloomet eraõiguslikele juriidilistele isikutele. Kvalifikatsiooninõuded on kehtestatud ministri määrusega seaduse alusel ning inkorporeeritud määrusesse viiteliselt. Asjaolu, et nõuded on välja töötanud ja eelnevalt kinnitanud kutsenõukogud, ei muuda neid dokumente õigusvastaseks ega põhiseadusega vastuolus olevaks. Riigikohtu üldkogu on 26.04.2016 otsuses nr 3-2-1-40-15 leidnud, et põhiseaduse alusel ei saa välistada normiloome osalist delegeerimist põhiseaduses nimetamata organile ning kutseühendustele avaliku võimu teostamise osalise üleandmise eriõigustuseks on arusaam, et vastav ühendus on sisulise kompetentsi tõttu asjaomases valdkonnas kõige paremini võimeline vastavat avalikõiguslikku ülesannet täitma. Asjaolu, et kutse andmise alusdokumendid ei ole avaldatud Riigi Teatajas, nende sõnastus on keeruline ja neil puudub õigusaktile omane seletuskiri, ei tingi samuti nende põhiseadusvastasust. Standardid ja kutse andmise korrad on kutseseaduse (KutS) alusel loodud dokumendid, mis on kaebajat puudutavas osas avaldatud KutS-i nõudeid järgides. Standard on avalikult kättesaadav kutseregistrist (KutS § 14 lg 5) ja kutse andmise kord kutse andja avalikult veebilehelt (KutS § 12 lg 1 p 5). Ettevõtlus- ja infotehnoloogiaministri 22.06.2021 määruse nr 40, millega täideti EhS § 24 lg-st 4 tulenev delegatsiooninorm, seletuskiri on Riigi Teataja viite kaudu Vabariigi Valitsuse eelnõude infosüsteemist lihtsasti leitav. Väide vacatio legise ebapiisavusest põhineb valel eeldusel. Ettevõtlusvabaduse piirang, mis keelab tõendamata kvalifikatsiooniga isikutel EhS § 24 lg-s 2 nimetatud tegevusaladel pädeva isikuna tegutseda, kehtestati 01.07.2015 koos EhS-i jõustumisega üleminekuperioodiga kuni 30.06.2018. Ministri määrusega kehtestati alates 02.07.2021 põhiseaduspärane õiguslik regulatsioon. Standard ja kutse andmise kord, mille ministri määrus seostab pädeva isiku kvalifikatsiooniga EhS-i mõttes, olid KutS-i alusel kehtestatud enne 02.07.2021, nende sisu määrus ei muutnud. Seega ei kaasnenud 02.07.2021 määruse nr 61 muudatuse jõustumisega kaebajale ühtegi täiendavat põhiõiguse piirangut. Kaebajal ei ole taotletavat kutset kunagi olnud. Standard ja kutse andmise kord ei ole vastuolus EL õigusega. Kaebaja väide diskrimineerimisest on paljasõnaline. Kutsetasemed on seotud hariduslike kvalifikatsioonitasemetega tulenevalt kvalifikatsiooniraamistiku üldisest loogikast, mis on EL õiguse tasandil harmoniseeritud. Kvalifikatsiooniraamistiku kohaselt on 6. kutsetase, mida kaebaja on taotlenud, võrreldav kõrghariduse esimese astme ehk bakalaureuseõppega. Eesti kvalifikatsiooniraamistik (EKR) on sidustatud Euroopa kvalifikatsiooniraamistikuga (EQF). Nii EQF kui ka EKR on välja töötatud koostoimes Euroopa kõrgharidusruumi ühtse kvalifikatsiooniraamistikuga (QF-EHEA). Nõukogu soovituse 2017/C 189/03 II Lisa tabeli märkused 2, 3 ja 4 osundavad, et raamistiku 6., 7. ja 8. taseme nõutavatele õpiväljunditele vastavad Bologna süsteemi kõrghariduse esimese, teise ja kolmanda tsükli kirjeldused ehk bakalaureuse-, magistri- ja doktoriõpe. Selge seose kutse- ja haridustasemete vahel Eesti õiguskorras sätestab ka KutS § 4 lg 2. Ehkki Nõukogu soovitus ei ole siduva õigusmõjuga, on seadusandja EKR-i ja EQF-i Eesti siseriiklikus õiguses positiveerinud KutS-i kaudu. Asjaolu, et üldkeskharidusel põhineva keskeriharidusega isikul on võimalik taotleda 6. taseme ehitusjuhi kutset ilma bakalaureusekraadita ja kõrghariduseta, on juba iseenesest tähelepanuväärne soodustus, võrreldes kvalifikatsiooniraamistiku üldise loogikaga. Kaebaja 4(10)

3-21-2204 pole esitanud ühtegi põhjendust, miks peaks kutse-eeldused tegema veel suuremaid mööndusi. Vastustaja pädevuses ei ole kaebaja hariduslike eelduste veelgi ulatuslikum laiendamine. Riigikohtu lahend nr 3-17-1994 ei ole asjakohane. Selles kohaldunud kutse andmise kord ja hariduslikud eeldused olid erineva sisuga. Kohtuasjas kohaldatud teedeinseneri kutse andmise kord ei sätesta hariduslikke kutse-eeldusi absoluutsena, vaid näeb ette, et hariduseelduste mittetäitmise korral on võimalikul kutse andjal kaalutlusõigus teatud eeldustel kutse siiski anda. Ehitusjuht tase 6 standard ja kutse andmise kord sellist võimalust ette ei näe.

5(10)

3-21-2204 Kutsetasemed on võrreldavad haridustasemetega ning kutsesüsteem ja haridussüsteem on ühtses ning rahvusvaheliselt võrreldavas kvalifikatsiooniraamistikus (KutS § 4 lg 2). Kõrgharidusstandardi (Vabariigi Valitsuse 11.07.2019 määrus nr 62) lisa 1 kohaselt on kvalifikatsiooniraamistiku 6. tasemel kirjeldatud üldnõuetega kooskõlas bakalaureuseõppe õppekava lõpetamisel saavutatud õpiväljundid (p 1.2) ja rakenduskõrgharidusõppe õppekava lõpetamisel saavutatavad õpiväljundid (p 2.2). Kutsenõukogu on võimaldanud 6. taseme kutse andmist lisaks kõrgharidusele ka üldkeskharidusel põhineva keskerihariduse korral. Haridusnõuded on kooskõlas haridustasemetega ega ole õigusvastased. Kompetentsusnõuded tervikuna on vajalikud selleks, et tagada ehitusvaldkonnas ohutus ja kvaliteet. EL Nõukogu 20.11.2000 direktiiv 2000/78/EÜ, mis reguleerib diskrimineerimist, ei ole asjassepuutuv. Haridusnõuete hindamine ja selle alusel otsuste tegemine ei ole hõlmatud selle direktiivi rakendusalaga. Nõustuda ei saa kaebaja seisukohaga, et direktiivi alusel tuleb võimaldada pikaajalise katkematu erialase staaži ja töökogemusega isikule kutse andmine. Puudub vaidlus, et kaebaja omandas elektroonikatehniku kvalifikatsiooni põhihariduse järgselt. Seega on ilmne, et kaebaja ei ole läbinud kõrgharidusõpet. Erandina näeb kutse andmise kord ette vaid üldkeskharidusel põhineva keskerihariduse. Järelikult ei vasta kaebaja kutse andmise korra p-le 2.2.4. Määrus nr 120 ei anna alust teistsuguseks järelduseks. Keskja kõrghariduse vahepealseks hariduseks loetakse selle järgi vaid üldkeskharidusel põhineva keskerihariduse omandamine. Riigikohtu lahend nr 3-17-1994 ei ole asjakohane, sest teedeinseneri puhul oli vastavas kutse andmise korras ette nähtud erand, mis võimaldas haridusnõuete mittetäitmise korral kaalutlusõiguse kohaldamist. Kuna kaebaja haridusnõuded polnud täidetud, ei pidanud vastustaja hindama kaebaja töökogemuse vastavust nõuetele. Siiski tuleb kaebajaga nõustuda, et vastustaja pole haldusaktis arusaadavalt põhjendanud, miks ei ole kaebaja haridusnõuded täidetud. See ei too aga kaasa haldusakti tühistamist (HMS § 58), sest on ilmne, et vastustaja peaks vaidlustatud haldusakti uuesti välja andma. MENETLUSOSALISTE SEISUKOHAD APELLATSIOONIMENETLUSES

3-21-2204 esmakordsel taotlemisel ette näidata 10 aasta pikkune erialane katkematu töökogemus kutsega hõlmatud valdkonnas. Ühestki õigustloovast aktist ei tulene kaebajale kohustust asuda uuesti omandama kõrgharidust. Halduskohus jättis tähelepanuta, et kaebajal oli kutse taotlemisel ette näidata nõutavas mahus täienduskoolituste läbimine, lisaks oli kaebaja pädev töötama gaasiseadmete paigaldamise valdkonnas. Standardist ja kutse andmise korrast ei nähtu EhS § 24 lg 5 järgset kaalumist. 02.07.2021 jõustunud määrust nr 61 võib igal juhul pidada vacatio legis põhimõtet rikkuvaks. Seda ei väära asjaolu, et KutS kehtis enne EhS § 24 lg 4 jõustumist 01.09.2015. Määruse nr 61 muudatuste kehtestamise ja jõustumise vahele jäi 3-päevane periood, mis on sellise regulatsiooniga kohanemiseks ilmselgelt ebapiisav. Kaebaja esitas taotluse kutse saamiseks 18.08.2021, kuid määruse nr 61 muudatus jõustus 02.07.2021. Määrus nr 61 peab olema kooskõlas EL õigusega ega tohi piirata kaebaja juurdepääsu kutsealale. Vastasel korral on tegemist diskrimineerimisega hariduse tõttu. Kui riik kehtestab kutse taotlejale uudsed nõuded, peab kutse taotlejatele võimaldama vastava välja- ja ümberõppe. Veel esineb praeguses asjas vastuolu Nõukogu 20.12.2012 soovitusega mitteformaalse ja informaalse õppe valideerimise kohta, mille järgi peab siseriiklik õigus pakkuma pikaajalise staažiga ja kogemusega 1990-ndatel aastatel keskerihariduse omandanud isikutele võimalust lugeda haridus vastavaks akadeemilisele kõrgharidusele. Alates 01.04.2022 jõustunud EhS § 24 lg-te 4 ja 5 ning määruse nr 61 muudatuste tõttu on vaidlusaluste kvalifikatsiooninõuete kehtestamine ühemõtteliselt delegeeritud kutsesüsteemi organile ja nendega seotud füüsilistele isikutele. See on vastuolus põhiseadusega. Kaebaja hariduslik kvalifikatsioon ja 10-aastane töökogemus vastavad kutse andmise korra p 2.2.3 alap-dele b ja c ning p-le 2.2.4. Riigikohus on lahendis nr 3-17-1994 pidanud võimalikuks haridusnõuete tinglikult täidetuks lugemist. Halduskohus lähtus aga vaid kutse andmise korra grammatilisest tekstist ega selgitanud välja, millisel alusel vastustaja kutse andmisest üldse keeldus. Kuna kaebaja on erialasest haridusest sõltumata pädev vaidlusalust kutset taotlema, on kutse andmise kord ebaproportsionaalne. Ilma kutseta ei saa kaebaja on valdkonnas tegutseda. Arvestades, et kaebaja omandas tehnilise hariduse enne kutsesüsteemi loomist ja EKR-ist tulenevate kutse tasemete kehtestamist, on kaebaja isikuks, kelle haridusliku kvalifikatsiooni suhtes kohaldub erinormina määruse nr 120 § 14. Kaebaja omandas hariduse 4-aastase norminaalajaga õppekava läbimise järgselt ning tema haridus tuleb lugeda keskerihariduseks, mille tõttu on kaebajal õigus kandideerida rakenduskõrgharidust eeldavale töö- või ametikohale. Halduskohus leidis põhjendamatult, et vaidlustatud haldusakt on piisavalt põhjendatud. Täielikult puuduvad selles põhjendused kaebaja töökogemuse hindamise osas. Standardist ja kutse andmise korrast ei tulene vastustaja õigust jätta kaebaja töökogemus hindamata. Kui ministril oleks õigus legitimeerida kutsed määruses, peavad kutse taotlejale esitatavad kvalifikatsiooninõuded igal juhul vastama KutS-i lisaks 1 olevale kvalifikatsiooniraamistikule. Selle positsioon 6 näeb ette konkreetsed nõuded isiku teadmistele, oskustele ja tegevuse ulatusele. Standardid ja kutse andmise korrad ei kontrolli kutse taotleja vastavust kvalifikatsiooniraamistiku nõuetele, olles seega contra legem määrustena põhiseadusvastased. Kui asja lahendamisel on vajalik saada asjassepuutuva EL õiguse tõlgendus, taotleb kaebaja Euroopa Kohtult eelotsuse küsimist.

7(10)

3-21-2204

RINGKONNAKOHTU PÕHJENDUSED

3-21-2204 saa käsitada diskrimineerimisena, kuni seda kohaldatakse kõigi suhtes ühetaoliselt. Kaebaja ei ole esitanud põhistust, miks peaks enne kutsesüsteemi rakendamist hariduse omandanud isikuid haridusnõuete osas kohtlema leebemalt. Kaebaja omandatud keskharidust ei saa põhjendamatult võrdsustada kõrgharidusega üksnes põhjusel, et see on omandatud 1990ndatel aastatel. Ainult töökogemusest lähtumine ei võimalda kutse andmist otsustada objektiivsete kriteeriumide alusel. Haridustaset tõendav dokument seevastu annab kutsekomisjonidele teatud garantii, et kutset taotlev isik on lisaks vajalikule töökogemusele omandanud ka vajalikud teoreetilised baasteadmised. Kaebaja on omandanud põhiharidusel põhineva keskerihariduse. Kuigi õpe kestis 4 aastat, moodustasid osa õppest keskhariduse ained (eesti keel, kirjandus, ajalugu jne). Kaebaja diplomile lisatud hinnetelehel kajastatud ainete loetelu ei kinnita, et kaebaja teadmised ja oskused vastavad kõrghariduse standardile. Kutseõpe toimub ka tänasel päeval. Kutseõppeasutuse seaduse (KutÕS) § 25 lg 2 kohaselt peab neljandale kvalifikatsioonitasemele õppima asumiseks olema vähemalt põhiharidus, viiendale kvalifikatsioonitasemele vastava õppekava alusel õppima asumiseks nõutakse keskhariduse olemasolu (lg 3). Kõrgemal kvalifikatsioonitasemel õpet kutsekoolides ei toimu (KutÕS § 23 lg 4). Õppekava paigutumise kvalifikatsioonitasemele määrab õppekava aluseks oleva kutsestandardi või õppekavas kirjeldatud õpiväljundite paiknemine Eesti kvalifikatsiooniraamistikus (KutÕS § 23 lg 4). Seega saab kutsekooli baasil taotleda maksimaalset 5. kutsetaset. Kaebajal puudub subjektiivne õigus nõuda, et 6. kutsetasemele peab olema juurdepääs ka isikutel, kes ei ole vastava tasemega haridust omandanud.

3-21-2204 väljamõistmine ei ole põhjendatud. Haldusasjas nr 3-18-1432 leidis Riigikohus, et EEEL täidab ehitusalase kutse andmisega seotud ülesandeid haldusorganina ning kutse andmise üle otsustamine kuulub talle pandud haldusülesannete hulka, mistõttu tuleb menetluskulud jätta tema enda kanda. HKMS § 109 lg 6 alusel ei mõista ringkonnakohus vastustaja kulusid kaebajalt välja. (allkirjastatud digitaalselt)

10(10)

Allikas: Riigi Teataja avaandmed. Füüsiliste isikute nimed on kohtu poolt anonümiseeritud. Andmed on informatiivsed.