Oliver Kask (eesistuja), Maret Altnurme ja Villem Lapimaa
Otsuse tegemise aeg ja koht
29. aprill 2022, Tallinn
Haldusasja number
3-21-1633
Haldusasi
X kaebus Viimsi valla tekitatud varalise kahju hüvitamise nõudes
Menetlusosalised ja nende esindajad
Kaebaja – X Vastustaja – Viimsi vald, volitatud esindaja Gunnar Kender
Vaidlustatud kohtulahend
Tallinna Halduskohtu 29. novembri 2021. a otsus
Menetluse alus ringkonnakohtus
X apellatsioonkaebus
Asja läbivaatamine
Kirjalik menetlus
RESOLUTSIOON
1.Jätta X apellatsioonkaebus rahuldamata ja Tallinna Halduskohtu 29. novembri 2021. a otsus asjas nr 3-21-1633 muutmata.
2.Jätta menetlusosaliste ringkonnakohtus kantud menetluskulud nende endi kanda.
3.Tagastada apellatsioonkaebuse esitamisel tasutud riigilõiv 15 eurot X LHV PANK AS arvelduskontole nr EE957700771000978348.
EDASIKAEBAMISE KORD
Otsuse peale võib Riigikohtule esitada kassatsioonkaebuse hiljemalt 30. mail 2022. a (HKMS § 212 lg 1). Vastuseks kassatsioonkaebusele võib teine menetlusosaline esitada vastukassatsioonkaebuse 14 päeva jooksul kassatsioonkaebuse vastukassatsioonkaebuse esitajale kättetoimetamisest arvates või ülejäänud kassatsioonitähtaja jooksul, kui see on pikem kui 14 päeva (HKMS § 215 lg 3). Kui kassaator soovib asja arutamist kohtuistungil, tuleb seda kassatsioonkaebuses märkida, vastasel korral eeldatakse, et ta on nõus asja lahendamisega kirjalikus menetluses (HKMS § 213 lg 1 p 5). Sõltumata kohtuistungi soovi märkimisest võib Riigikohus kassatsioonkaebuse
3-21-1633 läbi vaadata kirjalikus menetluses, kui ta ei pea istungi korraldamist vajalikuks (HKMS § 223 lg 1). Kui menetlusosaline soovib kassatsioonkaebuse esitamiseks saada menetlusabi, tuleb tal Riigikohtule esitada vastavasisuline taotlus. Menetlusabi taotluse esitamine ei peata menetlustähtaja kulgemist (HKMS § 116 lg 5) ning kassatsioonitähtaja järgimiseks peab menetlusabi taotleja tegema tähtaja kestel ka menetlustoimingu, mille tegemiseks ta menetlusabi taotleb, eelkõige esitama kassatsioonkaebuse (HKMS § 116 lg 6).
ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK
1.Viimsi Vallavolikogu võttis 16.02.2021 vastu määruse nr 3 ,,Eralasteaia ja eralapsehoiu teenuse toetamise kord“ (määrus nr 3; jõustus 01.04.2021). Eralasteaiale makstava toetuse suurus sõltub sellest, kas eralasteaed kui teenuse pakkuja on valla toetuslepinguga liitunud või mitte. Toetuslepinguga liitumisel on valla poolt eralasteaiale makstava toetuse suurus 400 eurot kuus (määrus nr 3 § 4 lg 1), liitumata jätmisel 260 eurot kuus (määrus nr 3 § 4 lg 4).
2.X 2015. a-l sündinud laps käib Tallinna linnas asuvas eralasteaias Naba, mis ei ole valla toetuslepinguga liitunud.
3.X esitas 19.07.2021 Tallinna Halduskohtule kaebuse, milles taotleb Viimsi valla tekitatud varalise kahju hüvitamist. Kaebusele lisatud kirjavahetusest nähtub, et vastustaja on keeldunud kaebaja taotlusest maksta eralasteaia toetust 400 eurot. Kaebaja eesmärk on saada võrdset toetust teiste eralasteaias käivate laste vanematega Viimsi vallas (Eesti Vabariigi põhiseaduse (PS) § 12). Kaebaja lapse lasteaiakoha eest makstav toetus on 260 eurot, kuna lasteaia kohatasu on üle 458 euro. Puuduvad mõistlikud põhjendused, miks makstakse alates 01.04.2021 kaebaja lapse eest toetust uues, väiksemas määras. Toetuse summa ei tohiks sõltuda kohatasu suurusest ega sellest, et kohatasu on kõrgem kui suurematel eralasteaedadel, kus on väiksemad kulud ja on võimalik küsida väiksemat kohatasu. Need lasteaiad kaebaja lapsele ei sobi. Vald ei suutnud lapse lasteaeda minemise ajal kaebaja soovitud munitsipaallasteaia kohta pakkuda (munitsipaallasteaed Väike-Päike ja Randvere maja), mistõttu võttis kaebaja ARNO süsteemist lapse järjekorrast ära (laps oli järjekorras 187.). Kui laps sündis, korraldati elu ümber lapse lasteaia asukoha järgi. Kaebaja ei soovi 6-aastast last teise keskkonda üle viia, sest lapsel on väljakujunenud sõpruskond ja ta on harjunud lasteaiakeskkonnaga. Ebaõige on väide, et eralasteaed Naba ei soovi liituda toetuslepinguga. Liitumise välistab kehtestatud kohatasu maksimummäär, mis ei ole seotud lapse ega toetusega. Eralasteaed Naba on selgitanud, et tal ei ole võimalik pakkuda kohatasu soodsamalt, s.o valla kehtestatud maksimummääras. Suurema toetuse maksmisest jäävad eemale 27 last ja neile toetuse maksmine ei oleks vallale üleliia koormav. Viimsi vald ei ole neid asjaolusid kaalunud ega hinnanud. Viimsi vallas kehtis varem süsteem, et kui laps on (ajutiselt) eralasteaias ja ollakse samal ajal munitsipaallasteaia järjekorras, ei saa toetust. Valla lasteaia kohti jagav spetsialist soovitas kohe laps järjekorrast ära võtta, et ta saaks eralasteaia toetust. Sellel hetkel olid lasteaiakohad Viimsi vallas väga piiratud. Tänaseks on süsteemi muudetud ja järjekorras olemine ei välista toetuse saamist. Kaebaja laps oli Punamütsikese lasteaias järjekorras ja kohaleping sõlmimisel, kuid lasteaed pandi 2018. a-l kinni. Laps käis lasteaias Adelion Kids, mis oli kohatasu poolest soodsam, kuid kakskeelne ja lapsel tekkis kõnega probleem.
2(10)
3-21-1633 Varalise kahju suuruseks on saamata jäänud toetus 140 eurot kuus. Lisaks soovib kaebaja toetust hetkel kehtivas määras 400 eurot kuni lapse lasteaias käimise lõpuni 2023. a juunis.
4.Viimsi vald palus jätta kaebuse rahuldamata. Kaebus tuleb jätta halduskohtumenetluse seadustiku (HKMS) 151 lg 2 p 1 ning § 121 lg 2 p-de 1 ja 2 alusel läbi vaatamata. Viimsi vald ei ole kaebajale varalist kahju tekitanud. Kaebaja ei esitanud vallale taotlust enda lapsele munitsipaallasteasutuses koha saamiseks. Laps ei ole ka praegu munitsipaallasteaia järjekorras. Seega ei pea Viimsi vald täitma koolieelse lasteasutuse seaduse (KELS) § 10 lg-s 1 ettenähtud kohustust. Tegemist ei ole kohaliku omavalitsuse seadusest tuleneva ülesande täitmisega, vaid vabatahtliku teenuse pakkumisega. Kaebusele lisatud kirjavahetusest nähtub, et kaebajale on põhjalikult selgitatud, miks on tema lapse puhul toetuse suurus 260 eurot (vt ka õiguskantsleri 17.08.2020 kiri nr 6-11/201118/2004527, määruse nr 3 § 4 lg-d 1, 4 ja 5 ning eelnõu seletuskiri). Eelnõu peamiseks eesmärgiks on lastevanemate ebavõrdse kohtlemise kaotamine. Vastustaja alustas kohe pärast määruse nr 3 vastuvõtmist lastevanemate ning eralasteaedade ja -hoidude informeerimist määrusest tulenevatest muudatustest. Kaebaja on ise valinud koha eralasteaias Naba, millega Viimsi vallal puudub toetusleping. Kaebaja sai nii enne kui ka pärast 01.04.2021 vallalt vabatahtlikku toetust 260 eurot. Puudub ebavõrdne kohtlemine (PS § 12). Kõiki lapsevanemaid, kes pole taotlenud vallalt kohta munitsipaallasteaias ning on otsustanud eralasteaia kasuks, koheldakse võrdselt sõltuvalt nende valikust. Viimsi vald ei ole teinud takistusi toetuslepingu sõlmimiseks juhul, kui eralasteasutus vastab nõuetele. Ettepanek on tehtud ka eralasteaiale Naba, kes leidis, et ta sellistel tingimustel liituda ei saa. Eralasteaiale Naba soodustingimuste loomine võrreldes eralasteaedadega, kes sõlmisid Viimsi vallaga toetuslepingud, ei oleks võrdse kohtlemise põhimõttest lähtudes võimalik. Munitsipaallasteaia kohatasu suurus 58 eurot kehtib Viimsi valla lastevanematele muutumatult alates 2014. a-st. 2020. a alguses korraldas Viimsi vald riigihanke, et osta eralasteasutustelt kohti KELS § 10 lg 1 nõude täitmiseks. Hanke käigus esitatud pakkumuste ja Viimsi valla munitsipaallasteaia kohale kuluva summa kaalumisel saadi lasteaia kohatasu suuruseks 458 eurot kuus, millest lapsevanem maksab 58 eurot ja vald tasub toetusena 400 eurot. Viis eralasteaeda ei ole valla toetuslepinguga liitunud. Laste arv, kelle vanemad saavad vabatahtlikku toetust, on 01.04.2021 seisuga 27. Viie lapse vanemad said toetust 320 eurot 2020/2021. a õppeaasta lõpuni.
5.Tallinna Halduskohtu 29.11.2021 otsusega jäeti rahuldamata Viimsi valla taotlus kaebuse läbi vaatamata jätmiseks (p 1); jäeti kaebus rahuldamata (p 2) ja menetlusosaliste menetluskulud nende endi kanda (p 3). Taotlus kaebuse läbi vaatamata jätmiseks ei ole põhjendatud. Kaebaja kaebeõigust ei saa välistada. Kui toetuse suurus kaebaja lapse puhul oleks 260 euro asemel 400 eurot, oleks kaebaja poolt teenuse eest makstav summa 140 euro võrra väiksem. Kahju hüvitamise nõue on kohane kaebuse eesmärgi saavutamiseks. Vaidluse esemeks ei ole KELS § 10 lg-s 1 sätestatud kohustuse täitmine vastustaja poolt. Seega ei oma tähtsust, kas kaebaja laps oli algselt süsteemi ARNO nimekirjas. Kuna kaebaja lapsele ei võimaldatud lasteaeda minemise ajal kohta munitsipaallasteaias, võttis kaebaja lapse järjekorrast ära. KELS § 10 lg 1 eeldab lapsevanema soovi teeninduspiirkonna lasteasutuses koha saamiseks. Vastustaja võis tõlgendada kaebaja tegevust lapse järjekorrast ära võtmisel nii, 3(10)
3-21-1633 et kaebaja ei soovi lapsele munitsipaallasteasutuses kohta. Järelikult ei olnud vastustajal kaebaja lapse suhtes KELS § 10 lg-s 1 toodud kohustust. Kuna kaebaja pani lapse eralasteaeda, toimus toetuse maksmine vabatahtliku toetuse raames, mitte KELS § 10 lg 1 alusel. Valla toetuslepinguga liitunud eralasteaia tasu saab olla maksimaalselt 458 eurot kuus (vt ka määruse nr 3 § 4 lg 1 ja määruse nr 3 seletuskiri). Eralasteaed Naba ei ole liitunud valla toetuslepinguga, mistõttu on kaebajale makstava toetuse suurus 260 eurot kuus (määruse nr 3 § 4 lg 4). Määruse nr 3 seletuskirja kohaselt määratakse valla vabatahtlik toetus nendele lasteasutustele, kes ei pea kinni munitsipaallasteasutusega võrdsest kohatasu nõudest, ja laste eest, kes ei ole toetuse maksmise aastal valla lasteaia järjekorras. Tegemist on lapsevanema vabatahtliku valikuga. Eralasteaed Naba ei vasta määruse nr 3 § 4 lg 1 tingimustele. Haldusasja materjalidest ei nähtu, et eralasteaiale Naba oleks tehtud takistusi valla toetuslepinguga liitumiseks. Riik ega kohalikud omavalitsused ei ole kohustatud eraõiguslikke lasteaedu finantseerima ega nende tegevust ja seal käivaid peresid toetama. Vabatahtliku toetuse maksmisel on kohalikul omavalitsusel lai kaalutlusõigus (vt õiguskantsleri 17.08.2020 kiri nr 6-11/201118/2004527). Vastustaja kehtestatud eralasteasutuste toetamise süsteem on mõistlik, isiku valikut austav ega riku võrdse kohtlemise põhimõtet (PS § 12). Kui isik soovib jääda kallimasse lasteaeda, peab ta arvestama väiksema toetusega. Mõistetav on lapsevanema soov tagada lapsele võimalikult stabiilne ja tuttav keskkond. Lapsevanemal on võimalik kaaluda kohavahetuse mõju ning sellele vastavalt toimida. Kui kaebaja leiab, et eralasteaed Naba pakub kvaliteetsemat teenust kui valla toetuslepinguga liitunud lasteasutused ning kaebaja lapsel on seal välja kujunenud turvaline keskkond, on see kaebaja valik. Kaebaja ei ole välja toonud, et tema olukord oleks võrreldes varasemaga halvenenud, sest talle maksti ka enne määruse nr 3 kehtestamist toetust 260 eurot. Eelnevalt kirjeldatud olukorras puudub kaebajal subjektiivne õigus nõuda vabatahtlikkuse alusel makstavat toetust suuremas määras. MENETLUSOSALISTE SEISUKOHAD APELLATSIOONIMENETLUSES
6.X palub 27.12.2021 Tallinna Ringkonnakohtule esitatud apellatsioonkaebuses tühistada Tallinna Halduskohtu 29.11.2021 otsus ning teha uus otsus, millega rahuldada kaebus. Viimsi Vallavalitsus on seadnud takistuse toetuslepinguga liitumiseks, milleks on kohatasu 458 eurot kuus. See ei ole kaalutletud ega kohane. Iga äriühing otsustab ise teenuse osutamise hinna üle. Eristamine toetuse maksmisel ja selle määramisel ei saa olla sõltuv kohatasu suurusest. Viimsi valla elanikuna on kaebajal õigus saada 400 eurot kohatasu toetust olenemata lasteaiast, kus laps käib. Kaebaja ei pöördunud 2017. a-l kohtu poole munitsipaallasteaias koha saamiseks, sest sellel ajal oli toetuse maksmise süsteem ühtne. Lisaks sai kaebaja lapsele koha eralasteaias, mis sobis vanemate liikumistrajektooriga. Arvestades kohtumenetluse kestust, ei oleks olnud ratsionaalne taotleda munitsipaallasteaias kohta kohtu kaudu. Tänaseks on Viimsis olukord muutunud ja munitsipaallasteaia kohta on võimalik saada peaaegu kõigil lastel. Väide, et eralasteaed Naba ei soovi liituda lepinguga, on väär ning sellel alusel ei saa keelduda suurema toetuse maksmisest.
7.Viimsi vald palub jätta apellatsioonkaebuse rahuldamata. Apellatsioonkaebus ei vasta HKMS § 182 lg-s 1 sätestatud nõuetele. Apellatsioonkaebusest ei selgu, milles seisneb halduskohtu otsuse ebaõigsus ja mida apellant vaidlustab.
4(10)
3-21-1633 Viimsi vald lähtub toetuslepingu sõlmimisel sellest, kas eralasteaed vastab nõuetele. Seega ei ole toetussumma määramine kaalutlemata. Ebaõige on kaebaja väide, et tal on õigus saada 400 euro suurust toetust üksnes seetõttu, et ta on Viimsi valla elanik. Tegemist on valla vabatahtliku toetusega ja toetussummade määramine erinevas suuruses on põhjendatud. Vaidluse esemeks ei ole KELS § 10 lg-s 1 sätestatud kohustuse täitmine. Määruse nr 3 alusel ei maksta lapsevanemale lasteaiatasu hüvitist, kuna toetuse saab lasteasutus (vt ka määruse nr 3 § 3 lg-d 1, 3 ja 4 ning § 4 lg 1). Lapsevanem ei pea esitama taotlust toetuse saamiseks ise.
RINGKONNAKOHTU PÕHJENDUSED
I
8.Kaebaja esitas halduskohtule kaebuse alates 01.04.2021 igas kuus saamata jäänud toetuse 140 eurot (varaline kahju) hüvitamiseks. Lisaks soovib kaebaja toetust hetkel kehtivas määras 400 eurot kuni lapse lasteaias käimise lõpuni, 2023. a juunini. Kahju hüvitamiseks peavad riigivastutuse seaduse (RVastS) § 7 lg-test 1 ja 2 tulenevalt olema täidetud järgmised eeldused: 1) kannatanu õiguste rikkumise tagajärjel temale kahju tekkimine; 2) avaliku võimu kandja õigusvastane tegevus või tegevusetus avalik-õiguslikus suhtes; 3) põhjuslik seos kahju ja õigusvastase teo vahel; 4) kahju hüvitamise hõlmatus rikutud normi kaitse-eesmärgiga (võlaõigusseaduse (VÕS) § 127 lg 2). Kui kahjunõude rahuldamise eeldused on täidetud, tuleb selgitada, kas esineb aluseid vastutuse piiramiseks (RVastS § 13 lg-d 1 ja 3).
9.Kahju hüvitamise nõude esitamine ei ole üldjuhul võimalik enne esmaste õiguskaitsevahendite ammendamist (RVastS § 7 lg 1). Praegusel juhul oleks asjakohaseks esmaseks õiguskaitsevahendiks nõue kohustada vastustajat maksma kaebajale igakuist toetust summas 400 eurot määruse nr 3 § 4 lg 1 alusel. Samas ei ole esmaste õiguskaitsevahendite kasutamata jätmine kahjunõude esitajale ette heidetav juhul, kui nende kasutamine poleks kahju tekkimist ära hoidnud, kahju kõrvaldanud või selle ulatust vähendanud (vt Riigikohtu 15.06.2016 otsus nr 3-3-1-16-16, p 14; 04.06.2018 otsus nr 3-15-2943, p 14; vt ka 27.05.2016 otsus nr 3-3-1-21-16, p 10.1). Toimikusse on lisatud kaebaja ja vastustaja vaheline kirjavahetus. Sellest nähtub, et kaebaja on korduvalt pöördunud vastustaja poole, et vald maksaks talle toetust samadel tingimustel nagu neile lastevanematele, kelle lapsed käivad Viimsi vallaga toetuslepingu sõlminud eralasteaedades. Viimsi vald kaebaja sooviga ei nõustunud (kaebuse lisad 1–6). Seega on valla vastustest järeldatav, et ka juhul, kui kaebaja oleks pöördunud halduskohtusse nõudega kohustada valda maksma kaebajale toetust määruse nr 3 § 4 lg-s 1 märgitud suuruses, ei oleks selle nõudega olnud võimalik kahju tekkimist ära hoida. Lisaks ei pidanud kaebajal tekkima valla korduvalt esitatud seisukohtade pinnalt ka veendumust, et kohustamisnõude esitamine oleks taganud talle seni saamata jäänud toetuse hüvitamise. Need asjaolud on piisavad, et möönda, et kahju ärahoidmise, kõrvaldamise või vähendamise võimalikkus ei olnud kaebaja jaoks arusaadav (vt Riigikohtu 19.06.2012 otsus nr 3-3-1-18-12), mistõttu ei too esmaste õiguskaitsevahendite kasutamata jätmine praegusel juhul kaasa kaebuse rahuldamata jätmist.
10.Määrus nr 3 ei ole haldusakt (haldusmenetluse seaduse (HMS) § 51 lg-d 1 ja 2), vaid õigustloov akt (HMS § 88). Kuna tegemist on õigustloova aktiga, saaks kaebaja kahju hüvitamise nõude rahuldamise eelduseks olla vaid määruse nr 3 põhiseadusevastaseks tunnistamine, mistõttu on kaebuse sisulisel läbivaatamisel möödapääsmatu määruse nr 3 asjakohaste sätete põhiseadusele vastavuse kontrollimine (vt nt Tallinna Ringkonnakohtu 27.08.2018 otsus nr 3-14-53171). Kui määrus nr 3 on õiguspärane, ei ole Viimsi valla tegevust toetuse maksmisel põhjust pidada õigusvastaseks, sest vastustajal tuli lähtuda kehtivast normistikust. 5(10)
3-21-1633 II
11.Kaebaja hinnangul ei taga määruse nr 3 § 4 lg-d 1 ja 3 kõigi Viimsi valla territooriumil asuvates eralasteaedades käivate laste vanemate võrdset kohtlemist (PS § 12). Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegium märkis 16.11.2016 otsuse nr 3-4-1-2-16 p-s 84, et konkreetse normikontrolli menetluse käigus saab hinnata üksnes seda, kas kaebaja puhul on seadusandja talle põhiseadusega antud õigust piirata vaidlusalust põhiõigust kasutanud proportsionaalselt (vt lisaks p-s 84 viidatud kohtupraktika). Seega tuleb ka ringkonnakohtul kontrollida määruse nr 3 § 4 lg-te 1 ja 4 põhiseaduspärasust üksnes sellest aspektist lähtuvalt.
12.Määruse nr 3 § 4 lg 1 sätestab, et valla toetuslepinguga ostetud teenuse toetus eralasteaia teenuse pakkujale, kes rakendab põhimõtet, et lapsevanema poolt tasutav lasteaia kohatasu ühes kuus ühe lapse kohta on võrdne Viimsi valla munitsipaallasteaedades kehtestatud lapsevanema tasutava lasteaia kohatasuga, on kuni 400 eurot kalendrikuus, kuid mitte suurem kui hinnakirja järgne kohatasu lapse kohta kuus, millest on maha arvestatud lapsevanema tasutav lasteaia kohatasu. Määruse nr 3 § 4 lg 4 kohaselt on valla vabatahtliku teenuse toetus lasteaia või lapsehoiu teenuse pakkujale, kes ei soovi rakendada põhimõtet, et lapsevanema poolt tasutav lasteaia kohatasu ühes kuus ühe lapse kohta võrdne Viimsi valla munitsipaallasteaedades kehtestatud lapsevanema tasutava lasteaia kohatasuga, 260 eurot kalendrikuus, kuid mitte suurem kui hinnakirja järgne kohatasu lapse kohta kuus.
13.Kui määruse nr 3 § 4 lg-d 1 ja 4 oleksid põhiseadusega vastuolus osas, milles need eristavad eralasteaias käiva lapse vanemale toetuse eraldamist selle põhjal, kas konkreetne eralasteaed on sõlminud vallaga toetuslepingu või mitte ning määranud kohatasu Viimsi valla munitsipaallasteaedades kehtestatud lapsevanema tasutava lasteaia kohatasuga võrdses suuruses, tuleks maksta võrdses summas toetust kõigile Viimsi valla territooriumil asuvates eralasteaedades käivate laste vanematele, sh kaebajale.
14.Selleks, et tuvastada ebavõrdne kohtlemine, tuleb määrata kindlaks võrdluse lähtekoht (lähim ühine soomõiste) ja tuua selle alusel välja võrreldavate isikute grupid. Võrreldavad grupid on praegusel juhul lastevanemad, kelle lapsed käivad vallaga toetuslepingu sõlminud eralasteaias (määruse nr 3 § 4 lg 1) ja lastevanemad, kelle lapsed käivad vallaga toetuslepingut mittesõlminud eralasteaias (määruse nr 3 § 4 lg 4). Võrdsuspõhiõiguse piiramiseks sobib iga seaduses sätestatud põhjus, kui see on kooskõlas proportsionaalsuse põhimõttega (PS § 11). Riive on põhiseadusega vastuolus siis, kui ebavõrdseks kohtlemiseks puudub mõistlik ja asjakohane põhjus. Hindamaks riive põhiseaduspärasust, tuleb kaaluda ebavõrdse kohtlemise eesmärki ja tekitatud ebavõrdse olukorra raskust (nt Riigikohtu 20.10.2020 otsus nr 5-20-3, pd 93–94). Isikute gruppe ei tohi kohelda meelevaldselt ebavõrdselt.
15.Määrus nr 3 eristab eralasteaedasid ning nendes käivate laste vanematele makstava toetuse suurust selle põhjal, kas konkreetne eralasteaed on sõlminud vallaga toetuslepingu või mitte (määrus nr 3 § 4 lg-d 1 ja 4). Määruse nr 3 seletuskirja kohaselt on eelnõu eesmärk tagada erasektori teenuste lapsevanema kohatasu regulatsioon võrdselt nii erasektori kui munitsipaallasteasutuse lapsevanematele ja sellega kaotada lapsevanemate ebavõrdne kohtlemine. Määrus leevendab lapsevanemate survet tingimata liikuda munitsipaallasteaedadesse, kuna kohatasu on nüüd võrdne. Samuti annavad valla toetuslepingud eralasteasutusele kindlustunde, et vallalt laekub regulaarne toetus kvaliteetse teenuse eest.
16.Ringkonnakohtu hinnangul on erinevas suuruses toetuse maksmine vallaga toetuslepingu sõlminud või seda mitte teinud eralasteaedades käivatele lastele eesmärgi saavutamiseks sobiv vahend. Määrusest nr 3 nähtuvalt on valla eesmärgiks eristada neid lapsi, kes käivad küll 6(10)
3-21-1633 eralasteaias, kuid kelle osas täidab vald KELS § 10 lg-st 1 tulenevat kohustust, ja lapsi, kelle vanemad on vabatahtlikult otsustanud eralasteaia kasuks. Selle eesmärgi saavutamiseks on määruse nr 3 § 4 lg 1 alusel võrdustatud munitsipaal- ning eralasteaias käivate laste kohatasu suurus. Arvestades, et vallal on seadusest tulenev kohustus tagada võrdsete kulutuste kandmine üksnes neile lastevanematele, kelle laps käib vallaga toetuslepingu sõlminud lasteaias, on sobilik eristada sellele vastavalt ka teenuse pakkujatele makstava toetuse suurust.
17.Ringkonnakohtu arvates puuduvad muud, sama tõhusad meetmed, mis tagaksid määruse nr 3 eesmärgi saavutamist praeguse regulatsiooniga võrreldavalt. Seega on meede vajalik.
18.Vastustaja selgitas, et ei kohtle kaebajat ebavõrdselt, sest talle makstava hüvitise näol on tegemist vallapoolse vabatahtliku toetusega ning see on kaebaja enda valik, et ta otsustas lapse panna vallaga toetuslepingut mitteomavasse eralasteaeda. Vabatahtliku toetuse määramisel on vallal ulatuslik kaalutlusruum.
19.KELS § 10 lg 1 ls 1 sätestab, et valla- või linnavalitsus loob vanemate soovil kõigile pooleteise- kuni seitsmeaastastele lastele, kelle elukoht on selle valla või linna territooriumil ning ühtib vähemalt ühe vanema elukohaga, võimaluse käia teeninduspiirkonna lasteasutuses. Sellest sättest tuleneb isikule õigus nõuda vallalt lasteasutuses käimise võimaldamist. Vald ei saa seda kohustust täita pelgalt isiku lisamisega lasteaiakoha järjekorda, vaid selline võimalus tuleb luua mõistliku aja (s.o senise praktika kohaselt üldjuhul umbes kahe kuu) jooksul pärast taotluse esitamist. KELS § 10 lg-le 1 tugineva nõudeõiguse olemasolu ei sõltu kohaliku omavalitsuse üksuse rahalisest seisundist. Kui kohaliku omavalitsuse üksus jätab KELS § 10 lg-st 1 tuleneva kohustuse täitmata, tuleb tal hüvitada lastevanematele munitsipaallasteaia koha loomata jätmisega tekkinud kahju (vt Tallinna Ringkonnakohtu 31.05.2018 otsus nr 3-17-449, p 8 ja seal viidatud lahendid). Nimetatud kahju võib mh seisneda selles, et lapsevanem saab lapsele koha eralasteaias ning omavalitsusüksusel tuleb isikule hüvitada eralasteaia kõrgema kohatasu ning munitsipaallasteaia kohatasu vahe. Kui kohaliku omavalitsuse üksus ei suuda kõigile KELS 10 lg-s 1 nimetatud lastele tagada kohta munitsipaallasteaias, on kohalikul omavalitsusel võimalik kohtade tagamiseks sõlmida tsiviilõiguslik leping mõne eraõigusliku lasteaiateenust osutava isikuga, jäädes endiselt teenuse osutamise eest vastutavaks isikuks. Olukorras, kus lasteaiateenust pakuvad eraõiguslikud isikud (erakooliseaduse alusel), kelle abil ei taga kohaliku omavalitsuse üksus KELS § 10 lg-s 1 sätestatud kohustuse täitmist, kuid kohalik omavalitsus toetab nende tegevust, on tegemist vabatahtliku toetusega, mille korra ja tingimuste määramisel on kohalikul omavalitsusel suur kaalutlusruum (vt õiguskantsleri 17.08.2020 kiri nr 6-11/201118/2004527; 01.06.2020 kiri nr 7-5/200640/2003209, p I, lk-d 2 ja 3 ja 01.06.2020 kiri nr 6-5/200394/2003207, p I, lk-d 2 ja 3). Eelnevast tulenevalt on oluline eristada, kas teenus, mille toetuste suuruse üle on vaidlus, on valla vabatahtlik toetus või KELS 10 lg-s 1 nimetatud teenuse kompenseerimine.
20.Kuni 01.04.2021 reguleeris Viimsi vallas eralasteaedadele toetuse maksmist Viimsi Vallavolikogu 21.06.2016 määrus nr 21 ,,Eralasteaedade toetamise kord“ (määrus nr 21). Viidatud määruse § 2 lg 2 kohaselt on Viimsi Vallavalitsuse toetus vallaeelarvest eraldatav sihtotstarbeline rahaline toetus, mis koosneb toetatavate laste kohta ettenähtud toetuste summast ühe lapse kohta üheks kalendrikuuks. Toetatav laps on eralasteaias tegelikult kohta kasutav 1,5–7 aastane laps, kelle elukoht ja mõlema vanema või üksikvanema elukoht on rahvastikuregistri andmetel Viimsi vallas kogu toetuse maksmise perioodi jooksul (määruse nr
7(10)
3-21-1633 21 § 2 lg 3). Määruse nr 21 § 3 lg 1 kohaselt kehtestab toetuse suuruse ühe lapse kohta kalendrikuus Viimsi Vallavalitsus.
21.Määruse nr 21 § 4 lg 1 kohaselt makstakse toetust eralasteaiale lapse eest, kes Eesti Hariduse Infosüsteemi andmetel arveldamisele kuuluva kalendrikuu kümnenda kuupäeva seisuga oli kantud eralasteaia nimekirja ja kes kasutab nimetatud eralasteaias tegelikult kohta või osaajalist kohta. Toetust makstakse lapse eest, kelle elukoht ja kelle mõlema vanema või üksikvanema elukoht rahvastikuregistri andmetel on Viimsi vallas vähemalt arveldamisele kuuluva kuu 10. kuupäeva seisuga ning on seda kogu arveldamisele kuuluva perioodi jooksul (määrus nr 21 § 4 lg 3). Toetust ei maksta lapse eest, kellele on pakutud kohta Viimsi valla munitsipaallasteaias ning kes on pakutud kohast loobunud (määruse nr 21 § 4 lg 4).
22.Neist sätetest nähtub, et ajal, mil kaebaja pani enda lapse eralasteaeda, ei eristatud toetuse maksmisel neid eralasteaedasid, kes on vallaga sõlminud toetuslepingu ja kes mitte. Toetust maksti samas suuruses kõigile Viimsi valla territooriumil tegutsevatele eralasteaedadele. Seega ei saanud kaebaja enda lapsele lasteaiakohta valides selle asjaoluga arvestada ning ta tegi eralasteaia valiku, arvestades lapse parimaid huve. Määruse nr 21 § 2 lg-s 1 on selgitatud, et eralasteaed on eraõiguslik juriidiline isik, kes määruse nr 21 mõistes tegutseb koolieelse lasteasutuse seaduse ja erakooliseaduse alusel, omab haridus- ja teadusministri poolt antud koolitusluba ja võimaldab alushariduse omandamist koolieelse lasteasutuse riiklikule õppekavale vastava õppekava alusel. Seega viitab määruse nr 21 § 2 lg 1 sellele, et määrusega reguleeriti nii nende eralasteaedade, kelle kaudu täitis vald KELS § 10 lg-st 1 tulenevat ülesannet, kui ka vabatahtliku eralasteaedade teenuse toetamist (vt ka KELS § 4 lg 2 ja erakooliseaduse § 1 lg 1; vrdl määrus nr 3 § 2 p-d 1, 3, 9 ja 10; vt ka õiguskantsleri 02.03.2021 kiri nr 6-4/201931/2101333, lk 2).
23.Viimsi Vallavalitsuse 05.03.2015 määruse nr 9 ,,Munitsipaallasteasutuse Viimsi Lasteaiad lasteaedadesse, Väikese Päikese lasteaeda ja Püünsi Kooli lasteaeda laste vastuvõtmise, lasteaiakoha kasutamise ja lasteaiast väljaarvamise kord“ (määrus nr 9) § 2 lg 1 kohaselt täidab lapse lasteasutusse vastuvõtmise taotlemiseks lapsevanem, hooldaja või eestkostja Viimsi Lasteaiad direktori poolt kehtestatud vormikohase vastuvõtutaotluse Viimsi Lasteaedade sekretäri juures Päikeseratta majas või elektroonilise taotluse elektroonilises lasteaiajärjekorra süsteemis. Kaebaja selgitas, et ta pani lapse 2015. a-l ARNO süsteemis munitsipaallasteaia järjekorda. Kaebaja esitatud kirjavahetusest nähtuvalt soovis ta lapse panna lasteaeda 2018. a kevadel (19.10.2021 seisukoha lisad 1–4). X selgituste kohaselt oli laps järjekorras 187. ning see ei taganud talle soovitud kohta munitsipaallasteaias Väike-Päike lapse lasteaeda mineku ajaks. Samuti puudus reaalne võimalus saada koht Randvere lasteaias. 2017. a jaanuaris sai kaebaja laps koha lasteaias Punamütsike ning kaebaja esitas vallale taotluse munitsipaallasteaia kohast loobumiseks ja kaebaja laps eemaldati ARNO süsteemist (Viimsi Vallavalitsuse 28.02.2017 määruse nr 5 ,,Munitsipaallasteasutuse Viimsi Lasteaiad lasteaedadesse, Väikese Päikese lasteaeda ja Püünsi Kooli lasteaeda laste vastuvõtmise, lasteaiakoha kasutamise ja lasteaiast väljaarvamise kord“ (määrus nr 5) § 2 lg 7). Kaebaja plaanis seega panna lapse Punamütsikese lasteaeda, kuid 2018. a-l pandi lasteaed kinni. Laps käis alguses lasteaias Adelion Kids, kuid lapsele see lasteaed ei sobinud. Seejärel pandi laps eralasteaeda Naba (alates 01.08.2018).
24.Eelnevast järeldub, et kuna kaebaja pani lapse eralasteaeda ning avaldas seejärel soovi lapse munitsipaallasteaia järjekorrast äravõtmiseks, ei täitnud vald kaebajale toetuse maksmisel mitte KELS § 10 lg-st 1 tulenevat ülesannet, vaid tegemist oli vabatahtliku toetuse maksmisega. Kuigi määrus nr 21 ei eristanud toetuse suuruse ega kohatasu osas seda, kas tegemist on vabatahtliku toetuse või valla kohustusliku ülesande tagamisega, on praeguse vaidluse 8(10)
3-21-1633 lahendamise seisukohalt oluline eristada, kumba ülesannet vald kaebaja suhtes täitis. Kaebaja selgitustest nähtub, et ta leidis lapsele koha eralasteaias ning võttis seejärel lapse munitsipaallasteaia järjekorrast ära. Seega ei saanud tegemist olla olukorraga, kus vald täitis talle KELS § 10 lg-st 1 tulenevat ülesannet ning kaebaja enda vabatahtlik otsus oli panna laps eralasteaeda. Määruse nr 21 sätetest ei tulene, et kaebajale toetuse maksmise eelduseks oli see, et tema laps ei saa eralasteaias käimise ajal olla samaaegselt munitsipaallasteaia järjekorras (vt määruse nr 21 § 4 lg-d 1–6). Määruse nr 21 § 4 lg 4 viitab sellele, et kui kaebaja oleks jätnud enda lapse jätkuvalt ARNO süsteemi järjekorda ning loobunud talle pakutavast munitsipaallasteaia kohast – et vältida lapse lasteaia vahetamist –, ei oleks talle edaspidi toetust makstud (määruse nr 21 § 15 lg 1 kaebaja lapsele ei kohaldunud). Samas, nagu ringkonnakohus eelnevalt selgitas, oli kaebajal võimalik taotleda munitsipaallasteaia kohta mh kohtu kaudu. Kaebaja selgitas, et ei pöördunud 2017. a-l kohtu poole munitsipaallasteaia koha saamiseks, sest sellel ajal oli toetuse maksmise süsteem ühtne. Lisaks sai kaebaja lapsele koha eralasteaias, mis sobis vanemate liikumistrajektooriga. Arvestades kohtumenetluse kestust, ei oleks olnud ratsionaalne taotleda munitsipaallasteaia kohta kohtu kaudu.
25.Need väited ei anna alust kaebuse rahuldamiseks. Kuigi on mõistetav kaebaja soov mitte vahetada lapsele juba tuttavaks saanud lasteaeda, tuleb siiski arvesse võtta seda, et loobudes munitsipaallasteaia koha taotlemisest, pidi kaebaja arvestama sellega, et sellisel juhul tuleb kaebaja lapse eralasteaias käimist käsitada kui lapsevanema vabatahtlikku valikut ning puudub alus väita, et vald täitis kaebaja suhtes KELS § 10 lg-s 1 sätestatud kohustust. Seda olenemata asjaolust, et enne 01.04.2021 oli eralasteaedadele makstava toetuse suurus ühtne. Seega ei ole tegemist kaebaja ebavõrdse kohtlemisega, sest vald on kohelnud kaebajat samamoodi nii määruse nr 21 kui ka määruse nr 3 kehtivuse ajal – kaebajale on makstud valla vabatahtlikku toetust tema lapse eralasteaias käimise eest. Ebavõrdset kohtlemist ei too kaasa asjaolu, et vallaga toetuslepingu sõlminud lasteaedades käivate laste vanemad saavad suuremat toetust. Kohalikul omavalitsusel on õigus otsustada, kas ja milliseid soodustusi või toetusi oma valla või linna elanikele anda. Mõistagi ei tohi soodustusi või toetusi jagada meelevaldselt, vaid erinevaks kohtlemiseks peab olema mõistlik ja asjakohane põhjus. Kui kohalikul omavalitsusel on konkreetse küsimuse üle otsustamisel avar kaalumisruum, on erinev kohtlemine meelevaldne siis, kui see on ilmselgelt asjakohatu. Muul juhul pole erinev kohtlemine põhiseaduse mõttes keelatud (vt Riigikohtu 29.05.2015 otsus nr 3-4-1-1-15, p 57). Vald on selgitanud, et kaebaja saab jätkuvalt samas suurusjärgus toetust, nagu enne määruse nr 3 jõustumist. Seega ei ole kaebaja olukord võrreldes varasemaga halvenenud.
26.Ringkonnakohus peab vajalikuks juhtida valla tähelepanu järgnevale. Nende lastevanemate puhul, kelle lapsed käisid mõnes Viimsi valla eralasteaias juba enne määruse nr 3 jõustumist, ei ole uue toetussumma määramisel oluline mitte see, kas konkreetne lasteaed on ühinenud valla toetuslepinguga, vaid küsimus sellest, kas nende lastevanemate puhul täitis vald KELS § 10 lg-st 1 tulenevat kohustust või otsustas lapsevanem eralasteaia kasuks vabatahtlikult. Kui tegemist on esimese alternatiiviga, tuleb neile lastevanematele maksta võrdses suuruses (400 eurot) toetust ka juhul, kui konkreetne eralasteaed ei täida määruses nr 3 kehtestatud tingimust valla toetuslepinguga liitumiseks. Nagu eelnevalt selgitatud, ei ole kaebaja puhul sellise olukorraga tegemist.
27.Eelnev ei tähenda, et kõigil lastevanematel, kelle laps läks lasteaeda pärast määruse nr 3 kehtima hakkamist (01.04.2021), on samuti õigus suuremale toetusele, sõltumata sellest, kas nende lapsed käivad vallaga toetuslepingu sõlminud eralasteaias või mitte. Määrus nr 3 on piisavalt selge ja annab lastevanematele võimaluse valida, millisesse eralasteaeda enda laps panna. Samuti võib vald määrata toetuslepinguga liitumisele konkreetsed tingimused, sh kohatasu suuruse. Samas ei kahanda määruse nr 3 regulatsioon valla KELS § 10 lg-st 1 9(10)
3-21-1633 tulenevat kohustust – kui laps on lisatud valla munitsipaallasteaia järjekorda, kuid vastustajal ei ole võimalik pakkuda lapsele kohta munitsipaallasteaias või vallaga toetuslepingu sõlminud eralasteaias, tuleb vastustajal hüvitada lapsevanemale vallaga toetuslepingut mittesõlminud eralasteaias käimisega kaasnevad kulud osas, mis ületavad munitsipaallasteaias või vallaga toetuslepingu sõlminud eralasteaias käimisega kaasnevaid kulusid. Kui lapsevanem otsustab siiski vabatahtlikult eralasteaia kasuks, ei too ebavõrdset kohtlemist kaasa see, kui vald toetab lapsevanemat sellisel juhul üksnes 260 euro suuruse summaga (määrus nr 3 § 4 lg 4).
28.Seetõttu tuleb apellatsioonkaebus jätta rahuldamata ja Tallinna Halduskohtu 29.11.2021 otsus muutmata. III
29.Apellatsioonkaebuse rahuldamata jätmise tõttu jäävad kaebaja ringkonnakohtus kantud menetluskulud tema enda kanda (HKMS § 108 lg 1). Vastustaja ei ole menetluskulude kandmist väitnud, mistõttu jäävad tema võimalikud menetluskulud tema enda kanda (HKMS § 109 lg 1).
30.Kaebaja oli ringkonnakohtus vabastatud riigilõivu tasumisest apellatsioonkaebuse esitamisel (riigilõivuseaduse § 22 lg 2 p 2). Apellatsioonkaebuse esitamisel tasutud riigilõiv 15 eurot tuleb tagastada X LHV PANK AS arvelduskontole nr XXXXXXXXXXXXXXXX (HKMS § 104 lg 8).
(allkirjastatud digitaalselt)
10(10)
Allikas: Riigi Teataja avaandmed. Füüsiliste isikute nimed on kohtu poolt anonümiseeritud. Andmed on informatiivsed.