Eesti Keskkonnateenused AS kaebus Rakvere Linnavalitsuse 27. oktoobri 2021. a korralduse nr 709 ja Riigihangete vaidlustuskomisjoni 22. novembri 2021. a otsuse nr 189-21/239228 tühistamiseks
Menetluse alus ringkonnakohtus
Eesti Keskkonnateenused AS määruskaebus Tartu Halduskohtu 3. detsembri 2021. a määruse resolutsiooni p 10 peale
Asja läbivaatamine
Kirjalik menetlus
Menetlusosalised
Kaebaja Eesti Keskkonnateenused AS Esindaja vandeadvokaat Toomas Pikamäe Vastustaja Rakvere linn Kolmas isik MTÜ Lääne-Viru Jäätmekeskus Esindaja advokaat Triin Väljaots
RESOLUTSIOON
1.Jätta Eesti Keskkonnateenused AS-i määruskaebus rahuldamata ja Tartu Halduskohtu
3.detsembri 2021. a määruse resolutsiooni punkt 10 muutmata.
2.Tühistada Tartu Ringkonnakohtu 6. detsembri 2021. a määrusega kohaldatud esialgne õiguskaitse. Esialgse õiguskaitse abinõue ei kehti alates 17. detsembrist 2021.
1.Eesti Keskkonnateenused AS esitas Tartu Halduskohtule kaebuse Rakvere Linnavalitsuse
27.oktoobri 2021. a korralduse nr 709 ja Riigihangete Vaidlustuskomisjoni (VAKO) 22. novembri 2021. a otsuse nr 189-21/239228 tühistamiseks.
Koos kaebusega esitati esialgse õiguskaitse taotlus, milles taotleti keelata Rakvere linnal riigihankes „Korraldatud jäätmeveo kontsessiooni andmine Rakvere linnas“ (viitenumber 239228) hankelepingu sõlmimine kuni kohtuotsuse jõustumiseni käesolevas haldusasjas.
2.Tartu Halduskohus võttis 3. detsembri 2021. a määrusega Eesti Keskkonnateenused AS-i kaebuse menetlusse (resolutsiooni p 1) ja jättis rahuldamata kaebaja taotluse esialgse õiguskaitse kohaldamiseks (resolutsiooni p 10). Halduskohus leidis, et kaebajal on esialgse õiguskaitse vajadus. Hankemenetlus on jõudnud etappi, kus lähiajal sõlmitakse edukaks tunnistatud pakkumuse esitanud pakkujaga hankeleping. Kui esialgne õiguskaitse jääb kohaldamata ja halduskohtumenetluse ajal sõlmitakse hankeleping, ei ole kaebajal enam võimalust jätkata hankemenetluses pakkujana ning tal tuleb leppida kahjunõude esitamise võimalusega. Kaebusel puudub ilmselgelt perspektiiv. Esialgse õiguskaitse menetluses ei anna kohus lõplikku hinnangut haldusakti või toimingu õiguspärasusele, vaid vaatleb poolte esitatud asjaolusid ja hinnanguid summaarselt. Halduskohtumenetluse seadustiku (HKMS) § 268 lg-le 4 viidates märgib halduskohus, et haldusasja materjalidest ega kohtute infosüsteemist ei nähtu, et kaebaja oleks vaidlustanud tähtaegselt kolmanda isiku pakkumuse vastavaks tunnistamist ega ka riigihanke alusdokumente. Olukorras, kus kolmanda isiku pakkumuse vastavaks tunnistamise otsus on jõustunud ning riigihanke alusdokumente ei saa kehtetuks tunnistada, ei saa halduskohus kaebust rahuldada. Kaebaja vaidleb riigihanke alusdokumentide üle, mis selles menetlusetapis ei ole enam õiguslikult lubatud. Avalik huvi on suunatud seaduslikkuse põhimõtte järgimisele haldustegevuses, kuid sellest ei järeldu esialgse õiguskaitse kohaldamise vajadus. Kaebaja esitatud motiivil esialgse õiguskaitse kohaldamine oleks põhjendatud juhul, kui seaduslikkuse põhimõtte rikkumine oleks ilmselge. Käesoleval juhul see nii ei ole (vt VAKO otsust jj). Hankija vahendite säästlikul kasutamisel rajanev avalik huvi on olemas. Samas esineb märkimisväärne avalik huvi selleks, et riigihange viidaks koheselt hankelepingu sõlmimisega lõpuni. Esialgse õiguskaitse kohaldamisel saaksid kahjustatud olulised avalikud huvid, mis kaaluvad üles kaebaja subjektiivsete õiguste riive (kaebaja erahuvi äriliste eesmärkide kaitsel jm). Vastanduvaid huvisid kaaludes ei kaalu kaebaja huvid üles avalikku huvi.
3.Kaebaja esitas Tartu Ringkonnakohtule määruskaebuse Tartu Halduskohtu 3. detsembri 2021. a määruse resolutsiooni p 10 tühistamiseks. Kaebaja palub kohaldada esialgset õiguskaitset ja keelata Rakvere linnal riigihankes „Korraldatud jäätmeveo kontsessiooni andmine Rakvere linnas“ hankelepingu sõlmimine kuni kohtuotsuse jõustumiseni käesolevas haldusasjas. Ühtlasi palub kaebaja HKMS § 208 lg 2 alusel tagada määruskaebus ning keelata Rakvere linnal nimetatud riigihankes hankelepingu sõlmimine kuni määruskaebuse lahendamiseni. Määruskaebus tuleb tagada viivitamatult 6. detsembril 2021, kuna alates 7. detsembrist 2021 saab hankija sõlmida kolmanda isikuga hankelepingu. Kolmandal isikul on võrreldes teiste pakkujatega võimalus saada lisaks jäätmeveoteenuse eest makstavale tasule ka tasu jäätmeveoga hõlmatud jäätmete vastuvõtmise eest ja tasu jäätmevaldajatega arveldamise eest. Riigihanke alusdokumentide tingimustes ei olnud midagi õigusvastast, kuna kohaliku omavalitsuse üksusel on õigus määrata kindlaks jäätmekäitluskoht. Teised pakkujad said pakkumise tegemisel arvestada vaid tasuga, mida nad saaksid hankijalt korraldatud jäätmeveoteenuse osutamise eest. Kuna kolmandal isikul on õigus saada tasu kolmest erinevast kohast, väljendub tema õigusvastane konkurentsieelis, mida hankija ei tohtinud riigihangete seaduse (RHS) § 3 p-st 2 tulenevalt jätta kolmanda isiku pakkumuse edukaks tunnistamise otsuse tegemisel arvestamata. Kaebaja ei oleks saanud hakata vaidlustama riigihanke alusdokumente, kuna hankijal on õigus otsustada, millisesse jäätmekäitluskohta tuleb jäätmed viia, mis ei välista kolmandale isikule antud ebaausat konkurentsieelist. Kaebajal puudus põhjus eeldada, et kolmas isik osaleb hankel ja teeb ebaausat konkurentsieelist ära kasutades teistest pakkujatest madalama pakkumuse.
Halduskohus väitis, et kaebus on ilmselgelt perspektiivitu, kuid võttis kaebuse menetlusse. Kaebus ei ole perspektiivitu. Kaebajalt ei saanud eeldada kaebuse esitamist olukorras, kus kolmanda isiku osalemine hankel ei olnud kaebajale kindlalt teada. Kui halduskohus oleks leidnud, et kaebajal puudub ilmselgelt eduperspektiiv, oleks ta kaebuse menetlusse võtmise asemel pidanud kaebuse tagastama. Kuna halduskohus leidis, et tagastamise alused puuduvad, ei saa kohus tõsiseltvõetavalt väita, et jätab esialgse õiguskaitse taotluse rahuldamata kaebuse ilmselge perspektiivituse tõttu. Kuna VAKO otsuses ei käsitletud õigusvastase konkurentsieelise küsimust, ei saa halduskohus VAKO otsusele tuginedes eeldada kaebuse perspektiivitust. Ka kaebuse perspektiivi ebaselguse puhul tulnuks halduskohtul leida, et kaebus on perspektiivikas. Halduskohtu põhjendused huvide kaalumise osas on vastuolulised ja ei arvesta kaebuses esitatut. Ebaõige on halduskohtu väljendatud seos seaduslikkuse põhimõtte rikkumise puudumise ja VAKO otsuse vahel ning seda seisukohta ei toeta ka HKMS. Rakvere linnas on hetkel jäätmevedu korraldatud, mistõttu ei põhjusta hankelepingu sõlmimise edasilükkamine jäätmeveo katkemist ega too kaasa teisi ebamõistlikke tagajärgi. Kaebaja huvid prevaleerivad isegi siis, kui esialgse õiguskaitse kohaldamine tooks kaasa jäätmeveo vabaturu tekkimise või kallima jäätmeveoteenuse. Kuna esialgse õiguskaitse kohaldamata jätmisel kahjustuvad kaebaja õigushüved pöördumatult ning kaebaja jääb ilma võimalusest sõlmida hankijaga hankeleping ning ei esine sellist äratuntavat hankija või kolmanda isiku huvi hankelepingu kiire sõlmimise vastu, tuleb huvide kaalumisel järeldada, et esialgse õiguskaitse kohaldamine kaebaja soovitud viisil on põhjendatud. Avalik huvi on suunatud teenuse saamisele, mitte hankelepingu sõlmimisele. Kuna hetkel on Rakveres jäätmeveoteenus korraldatud ning halduskohtus vaadatakse kaebus läbi 45 päeva jooksul, ei saa avalik huvi esialgse õiguskaitse kohaldamise tõttu kuidagi kahjustada.
4.Tartu Ringkonnakohus võttis 6. detsembri 2021. a määrusega kaebaja määruskaebuse menetlusse ja kohustas vastustajat määruskaebusele vastama hiljemalt 14. detsembril 2021. Sama määruse resolutsiooni p-ga 4 peatas Tartu Ringkonnakohus esialgse õiguskaitse korras Rakvere Linnavalitsuse läbiviidava riigihankemenetluse „Korraldatud jäätmeveo kontsessiooni andmine Rakvere linnas“ (viitenumber 239228) ja keelas hankijal hankelepingu sõlmimise kuni
16.detsembrini 2021 (kaasa arvatud).
5.Vastustaja Rakvere linn palus 14. detsembri 2021. a vastuses määruskaebusele jätta määruskaebus rahuldamata. Vastustaja lisab, et Keskkonnaamet andis 2. septembril 2021 arvamuse Rakvere linna korraldatud jäätmeveo hankedokumentidele ning Rahandusministeerium teatas
28.oktoobril 2021 kaebajale järelevalvemenetluse alustamata jätmisest. Kaebaja väide, et ta ei teadnud kolmanda isiku hankel osalemisest, ei vasta tõele, kuna riigihangete registri otsingu põhjal nähtub, et kaebaja ja kolmas isik on alates 2019. aastast olnud konkureerivateks pakkujateks vähemalt kuuel jäätmeveoga või jäätmete käitlemisega seotud hangetel. Kaebaja arvates sisaldasid hanke alusdokumendid nö olulist konkurentsieelist, kuid ta ei vaidlustanud neid pakkumuste esitamisele eelnenud perioodil. Eeltoodu muudab alusetuks kaebaja väited hanke alusdokumentide vaidlustamise võimatuse kohta. Kaebuse menetlusse võtmine ei ole hinnang kaebuse rahuldamise perspektiivikusele. Asjaolu, et halduskohus ei kaalunud menetlusosaliste huve kaebajale soodsalt, ei muuda neid kaalutlusi ebaõigeteks. Kaebaja majanduslik huvi ehk erahuvi ei ole võrdsustatud avaliku huviga ega ole ülekaalukam. Kolmas isik on vastavalt halduslepingu p-le 5.2. kooskõlastanud korraldatud jäätmeveoga hõlmatud jäätmeveo teenustasu suuruse linnaga. Kaebaja ei ole põhjendanud, millisele õiguslikule alusele tugineb tema arvamus, et jäätmeveoteenus peab sisaldama ka tasu jäätmevaldajatega arveldamise eest ning jäätmete vastuvõtmise eest. Vastustaja arvates on tegemist õiguslikult selge olukorraga, kuna hanke alusdokumendid ei saa muutuda õigusvastaseks edukaks tunnistamise otsuse tegemisega. Samuti ei ole edukaks tunnistamise otsust, mille aluseks on hankemenetluses kehtestatud hindamiskriteeriumid, võimalik ebaseaduslikuks ja kehtetuks tunnistada vaidlustamata enne hanke alusdokumente ning edukaks tunnistamise otsusele eelnenud otsuseid.
Juhul kui ringkonnakohtu hinnangul on esialgse õiguskaitse kohaldamine põhjendatud, palub vastustaja seda teha kuni halduskohtu otsuse edasikaebamise tähtaja lõpuni, kuna selleks ajaks on kaebuse eduväljavaated selginenud. Kohtul on võimalik vajadusel otsustada esialgse õiguskaitse kohaldamise tähtaja pikendamise üle.
6.Kolmas isik vastust määruskaebusele ei esitanud.
RINGKONNAKOHTU PÕHJENDUSED
7.Tartu Ringkonnakohus leiab, et määruskaebuse väited ei anna alust halduskohtu määruse tühistamiseks vaidlustatud osas.
8.Vaidlust ei ole selles, et kaebaja taotletud esialgse õiguskaitse abinõu kohaldamata jätmise korral vastustaja tõenäoliselt sõlmib kolmanda isikuga hankelepingu kohtumenetluse ajal. Vastavalt HKMS § 267 lg-tele 3 ja 4 ei saa kohus kehtivat hankelepingut ega selle aluseks olevat haldusakti tühistada ning seega hankelepingu sõlmimisega kaotab kaebaja võimaluse, et vastustaja sõlmiks temaga Rakvere linnas korraldatud jäätmeveo kontsessioonilepingu. Seetõttu on kaebajal esialgse õiguskaitse vajadus. Menetlusosalised on eri meelt selles, kas avalikku huvi, kaebaja ja kolmanda isiku õigusi ja huve ning kaebuse perspektiivi arvestades on esialgse õiguskaitse kohaldamine põhjendatud. Eelkõige on vaidlus selles, kas kaebusel on eduväljavaateid olukorras, kus kaebaja vaidlustab kolmanda isiku pakkumuse edukaks tunnistamise otsust väitega, et kolmandal isikul on konkurentsieelis korraldatud jäätmeveo teenuse pakkumisel teiste pakkujatega võrreldes.
9.Täpsemalt leiab kaebaja, et kolmandal isikul on pakkujana eelis, kuna ta käitab prügilat, mille vastustaja on määranud korraldatud jäätmeveoga hõlmatud piirkonnas kogutud jäätmete üleandmise kohaks. Esialgse õiguskaitse taotlust lahendades nõustus halduskohus teiste menetlusosaliste ja riigihangete vaidlustuskomisjoni seisukohaga, et kaebaja väitest kolmanda isiku eelisseisundi kohta ei saa järeldada käesolevas asjas vaidlustatud pakkumuse edukaks tunnistamise otsuse õigusvastasust. Kolmanda isiku pakkumuse vastavaks tunnistamise otsus on jõustunud ning riigihanke alusdokumente ei saa samuti enam kehtetuks tunnistada. Seetõttu ei saa seisukoht, et hanke tingimused annavad kolmandale isikule eelise teiste pakkujate ees, viia kaebuse rahuldamiseni. Kaebaja vaidleb riigihanke alusdokumentide üle, mis käesoleval hetkel ja selles menetlusetapis (kus RHAD tingimused on jõustunud) ei ole enam õiguslikult lubatud. Ringkonnakohus nõustub samuti selle seisukohaga.
10.Vastustaja on pakkumuste hindamise kriteeriumina määratlenud ühe kogumisvahendi, mida on võimalik tõstemehhanismi abil jäätmeveokisse tühjendada, tühjendamise maksumuse (RHAD II 2.5). Kaebaja ei väida, et ta oleks pakkumuste hindamise kriteeriumi osas teinud väiksema maksumusega pakkumuse kui kolmas isik. Samuti ei väida kaebaja, et kolmanda isiku pakkumus oleks põhjendamatult madala maksumusega, et kolmanda isiku pakutud maksumusega ei oleks võimalik korraldatud jäätmeveo teenust osutada või, et pakutud maksumus ei kataks maksumuse koosseisu hõlmatud jäätmeseaduse § 66 lg-s 5 nimetatud kululiike. Kaebaja ei ole osutanud sedavõrd olulistele menetluslikele rikkumistele, mis iseenesest võiksid kaasa tuua vaidlustatud otsuse tühistamise. Seetõttu on raske näha võimalust, et vastustaja oleks eksinud parima pakkumuse väljaselgitamisel hanke tingimuste vastu.
11.Kuna kaebaja ei vaidlustanud vastustaja otsust kolmanda isiku pakkumuse vastavaks tunnistamise kohta, siis pakkumuse edukaks tunnistamise otsuse vaidlustamisel ei saa ta enam tugineda kolmanda isiku pakkumuse hanke tingimustele mittevastavusele (HKMS § 268 lg 4). Seega ei saaks kaebuse rahuldamiseni viia ka seisukoht, et kolmanda isiku pakkumus ei vasta hanke tingimustele.
12.Ringkonnakohus mõistab kaebuse väiteid selliselt, et kaebaja hinnangul ei ole kolmanda isiku osalemine vaidlusaluses menetluses üldse lubatud põhjusel, et ta käitab prügilat, mis on korraldatud jäätmeveoga hõlmatud piirkonnas kogutud jäätmete üleandmise kohaks. Selliselt väidab kaebaja, et kolmas isik tuleks jätta pakkujana kvalifitseerimata. Rakvere Linnavalitsuse 25. oktoobri 2021. a korraldusest nr 709 nähtub, et vastustaja rakendas pöördmenetlust ning kontrollis kolmanda isiku osas kõrvaldamise aluste puudumist ja vastavust kvalifitseerimistingimustele pärast pakkumuste hindamist. Seetõttu iseenesest ei ole ka praeguses menetlusstaadiumis välistatud kolmanda isiku menetlusest kõrvaldamine, kui ilmneb, et tegelikkuses esines alus kolmanda isiku kvalifitseerimata jätmiseks. Kolmanda isiku kvalifitseerimine ei oleks õiguspärane juhul, kui riigihanke alusdokumendis oleks sätestatud keeld osaleda menetluses isikule, kes käitab prügilat, mis on korraldatud jäätmeveoga hõlmatud piirkonnas kogutud jäätmete üleandmise kohaks. Vaidlust ei ole, et riigihanke alusdokumendid sellist piirangut ette ei näe. Sarnast piirangut ei ole sätestanud seadusandja ka kehtivas õiguses. Olukorras, kus seadusandja ei ole kehtestanud isikule tema staatusest tulenevalt teatud tegevusalal või –piirkonnas tegutsemise keeldu on vähemalt kaheldav, kas vastustaja oleks saanud õiguspäraselt sellesisulise piirangu ise riigihanke alusdokumendiga ette näha. Piirangu õiguspärasuse hindamisel tuleks kontrollida piirangu kooskõla võrdse kohtlemise ja konkurentsi soodustamise põhimõtetega. Kuid isegi kolmanda isiku kvalifitseerimist välistava piirangu kehtestamise teoreetiline lubatavus ei oleks asjas määrav, kuna kaebaja on minetanud võimaluse riigihanke alusdokumendi vaidlustamiseks. Seetõttu ei ole saavutatav hanke alusdokumentides kaebaja soovitud piirangu sätestamine ja seeläbi kolmanda isiku kvalifitseerimata jätmise otsuse tegemine vastustaja poolt.
13.Nendel asjaoludel tuleb pidada ilmselt ebatõenäoliseks, et kaebajal õnnestub asja sisulise läbivaatamise käigus saavutada kolmanda isiku pakkumuse edukaks tunnistamise otsuse tühistamine. Nõustuda tuleb halduskohtu tõdemusega, et kaebuse eduväljavaated on sedavõrd vähesed, et esialgse õiguskaitse kohaldamine ei ole põhjendatud. Ekslik on kaebaja arusaamine, et olukorras, kus esialgse õiguskaitse abinõu kohaldamata jätmine tooks tõenäoliselt kaasa kaebusega taotletava eesmärgi saavutamata jäämise, tuleb pidada tema huvi igal juhul kaalukamaks kui avalikku huvi riigihanke menetluse tulemusel korraldatud jäätmeveo jätkamiseks ja kolmanda isiku huvi korraldatud jäätmeveo kontsessiooni saamiseks. Tulenevalt HKMS § 249 lg-st 3 on kaebuse perspektiiv oluline asjaolu esialgse õiguskaitse kohaldamise otsustamisel. Kaebuse eduväljavaadete puudumine saab seega olla kaalukeeleks esialgse õiguskaitse abinõu kohaldamata jätmisel ka juhul, kui esialgse õiguskaitse abinõu kohaldamata jätmisel on pöördumatud tagajärjed kaebaja õiguste kaitse võimalusele kohtumenetluses.
14.Ringkonnakohtu seisukohta ei muuda kaebaja selgitus, et ta ei saanud teada hanke alusdokumentide vaidlustamise vajadusest, sest ei olnud teada, et kolmas isik osaleb menetluses pakkujana. Kaebaja selgitus ei muuda asjaolu, et vaidlustus riigihanke alusdokumentide vaidlustamiseks tuleb esitada enne pakkumuste esitamise tähtaega (RHS § 189 lg 2). Hiljem ei ole riigihanke alusdokumentide vaidlustamine, seega hanketingimuste muutmine enam lubatud. Hankijal omakorda aga on kohustus järgida riigihanke alusdokumentides kehtestatud pakkujate kvalifitseerimise tingimusi (RHS § 98 lg 1). Teisalt ei saa jätta pakkujat kvalifitseerimata piirangu tõttu, mida hanke alusdokumentidega ei ole ette nähtud. Seetõttu isegi juhul, kui kaebaja ei osanud ette näha kolmanda isiku osalemist pakkujana, puudub praegusel ajal siiski võimalus asuda hanke tingimusi muutma. Lisaks on vastustaja selgitanud, et kolmas isik on varem osalenud pakkujana hankemenetlustes korraldatud jäätmeveo ainuõiguse saamiseks, s.h menetlustes, milles ka kaebaja pakkujana osales. Kaebaja ei ole sellele väitele vastu vaielnud. Arvestades, et riigihanke alusdokumentides nägi vastustaja ette kohustuse vedada korraldatud jäätmeveoga hõlmatud jäätmed Lääne-Viru Jäätmekeskusesse, pidi kaebaja seega mõistma võimalust, et kolmas isik osaleb menetluses pakkujana. Seega pidi kaebaja mõistma sedagi, et riigihanke alusdokumendid ei takista kolmanda isiku kvalifitseerimist pakkujana ning vajalik võib olla hanke alusdokumendi muutmise ettepaneku tegemine ja/või vaidlustuse esitamine oma õiguste kaitseks.
Samuti ei tingi esialgse õiguskaitse kohaldamist asjaolu, et halduskohus jaatas kaebaja kaebeõigust ja kaebuse menetlusse võttis. Kaebuse menetlusse võtmisega ei andnud kohus selget hinnangut kaebuse perspektiivikusele. Seetõttu ei ole kaebuse menetlusse võtmise otsustus vastuolus halduskohtu hinnanguga esialgse õiguskaitse lahendamisel, et kaebus on ilmselgelt perspektiivitu.
15.Eeltoodud põhjendustel jääb määruskaebus rahuldamata ning Tartu Halduskohtu 3. detsembri 2021. a määruse resolutsiooni punkt 10 muutmata.
16.Ringkonnakohus kohaldas 6. detsembri 2021. a määrusega kaebaja taotlusel esialgset õiguskaitset ja peatas hankelepingu sõlmimise kuni 16. detsembrini 2021. Kuigi ringkonnakohus kohaldas esialgset õiguskaitset tähtajaliselt, siis arvestades HKMS § 252 lg 4 sätestatut, et juhul, kui menetlusosalised põhjendusi esitamata tähtajaliselt kohaldatud esialgse õiguskaitse määrust ei vaidlusta, rakendub esialgne õiguskaitse kuni HKMS § 249 lg-s 4 sätestatud tähtpäevani, peab ringkonnakohus õigusselguse huvides põhjendatuks tühistada 6. detsembri 2021. a määrusega kohaldatud esialgse õiguskaitse abinõu määruses nimetatud tähtaja möödumisel.
(allkirjastatud digitaalselt)
Allikas: Riigi Teataja avaandmed. Füüsiliste isikute nimed on kohtu poolt anonümiseeritud. Andmed on informatiivsed.