Tartu Ringkonnakohus Maili Lokk, Tiina Pappel ja Tanel Saar 16. detsember 2021, Tartu 3-18-1397
Haldusasi
Jõelähtme valla kaebus Haridus- ja Teadusministeeriumi 2. septembri 2019. a kirjana vormistatud otsuse nr 1.22/17/5251-8 tühistamiseks ja põhikooli ja gümnaasiumiseaduse § 83 lg 1 alusel kantud kulude tasumiseks kohustamiseks, alternatiivselt Jõelähtme vallale tekkinud kahju hüvitamiseks
Vaidlustatud kohtulahend Menetluse alus ringkonnakohtus Asja läbivaatamine Menetlusosalised
Tartu Halduskohtu 4. detsembri 2020. a otsus Haridus- ja Teadusministeeriumi apellatsioonkaebus Kirjalik menetlus Kaebaja Jõelähtme vald seaduslik esindaja Leho Kure volitatud esindaja v.adv Taimar Ehrlich Vastustaja Haridus- ja Teadusministeerium volitatud esindaja v.adv Tauno Tark
RESOLUTSIOON
Jätta Haridus- ja Teadusministeeriumi apellatsioonkaebus rahuldamata. Rahuldada Jõelähtme valla apellatsioonkaebus osaliselt. Tühistada Tartu Halduskohtu 4. detsembri 2020. a otsuse resolutsiooni punkt 3. Teha tühistatud osas uus otsus, millega: - kohustada Haridus- ja Teadusministeeriumi tegema kahe kuu jooksul kohtuotsuse jõustumisest Jõelähtme vallale makse nelisada kümme tuhat ükssada kolmkümmend kolm (410 133) eurot 35 senti ajavahemikul oktoober 2014 kuni detsember 2017 põhikooli- ja gümnaasiumiseaduse § 83 lg-s 1 sätestatud riikliku kohustuse täitmisega seotud kulude hüvitamiseks; - kohustada Haridus- ja Teadusministeeriumi selgitama välja ajavahemikul jaanuar 2018 kuni juuni 2018 põhikooli- ja gümnaasiumiseaduse § 83 lg-s 1 sätestatud riikliku kohustuse täitmisega seotud Jõelähtme valla kulude suurus ja otsustama kulude hüvitamine kahe kuu jooksul kohtuotsuse jõustumisest, arvestades selle kohta kohtuotsuses antud juhiseid.
5.Muuta Tartu Halduskohtu otsuse resolutsiooni punkti 4 ja mõista Haridus- ja Teadusministeeriumilt Jõelähtme valla kasuks välja kuus tuhat seitsesada viiskümmend (6 750) eurot halduskohtus kantud menetluskulu katteks.
Mõista Haridus- ja Teadusministeeriumilt Jõelähtme valla kasuks apellatsioonimenetluse kulude katteks välja neli tuhat viisteist (4015) eurot. Ülejäänud osas jätta Jõelähtme valla apellatsioonimenetluse kulud tema enda kanda.
7.Jätta Haridus- ja Teadusministeeriumi apellatsioonimenetluse kulude tema enda kanda.
EDASIKAEBAMISE KORD
Otsuse peale võib esitada kassatsioonkaebuse otse Riigikohtule 30 päeva jooksul otsuse avalikult teatavakstegemisest. Kassatsioonkaebuse esitamise viimane päev on 17. jaanuar 2022.
ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK
1.Jõelähtme Vallavalitsus esitas 20. detsembril 2017. a haridus- ja teadusministrile taotluse nr 13-1/5258 alates 2014. aasta novembrist põhikooli- ja gümnaasiumiseaduse (PGS) § 83 lg 1 alusel kantud kulude, kokku 681 379,61 eurot, tasumiseks.
2.Haridus- ja teadusministeerium (HTM) jättis 19. jaanuari 2018. a kirjaga nr 5.1-1.1/17/5585-2 taotluse käiguta selgitades, et kabajal tuleb esitada täiendavad andmed iga rahvastikuregistris oleva Jõelähtme valla põhikooli- ja gümnaasiumiõpilase kohta, kes õppis 2014. aasta novembrist kuni 2017. aasta lõpuni teise kohaliku omavalitsuse üksuse koolis.
3.Jõelähtme vald esitas 12. juulil 2018. a Tartu Halduskohtule hiljem muudetud ja täiendatud kaebuse, mille lõplikuks nõudeks jäi taotlus HTM-i 2. septembri 2019. a otsuse nr 1.2-2/17/5251-8 tühistamiseks ja HTM-i kohustamiseks tasuma PGS § 83 lg 1 alusel kantud kulu kokku 754 914,99 eurot või alternatiivselt hüvitada tekkinud kahju.
4.HTM jättis 2. septembri 2019. a otsusega nr 1.2-2/17/5251-8 kaebaja 20. detsembri 2017. a taotluse rahuldamata.
5.Vastuses kaebusele vaidles vastustaja kaebusele vastu ja palus jätta see rahuldamata.
HALDUSKOHTU PÕHJENDUSED
6.4. detsembri 2020. a otsusega Tartu Halduskohus rahuldas Jõelähtme valla kohustamiskaebuse ja jättis alternatiivselt esitatud hüvitamisekaebuse rahuldamata.
7.Halduskohus selgitas, et vastustaja kirjana vormistatud otsustuse puhul on tegemist haldusaktiga HMS § 51 lg 1 tähenduses. Kuigi vastus on vormistatud kirjana ega sisalda ka vaidlustamisviidet, omab see regulatiivset toimet, s.o kaebaja taotluse (HMS § 35 lg 1 p 1) rahuldamisest keeldumine (HMS § 43 lg 2, lg 4 p 2). Otsuse allkirjastamine on haldusorgani sisepädevuse valdkonda kuuluva küsimusega haldusorgani esindamisel. Erinevalt välispädevuse ületamisest ei too sisepädevuse rikkumine kaasa haldusakti automaatset tühisust. Lisaks on vastustaja kohtumenetluses esitanud usaldusväärselt õigusliku aluse kantsleri pädevuse kinnitamiseks, millega mittenõustumiseks puudub alus.
8.Vaidlust ei ole, et kaebajal on kohustus tagada valla territooriumil elavatele koolikohustuslikele õpilastele võimalus õppida elukohajärgses koolis. Samas ei ole kaebajal kohustust tagada õppimisvõimalust teises kohaliku omavalitsuse üksuses.
9.Riik on kohustanud omavalitsusi paindlikkuseks, nimelt on PGS § 27 lg-s 1 kohalikele omavalitsustele ette nähtud kohustus võimaldada õpilasel õppida teise kohaliku omavalitsuse koolis, kui selles koolis on õppekohti. Paindlike õppimisvõimaluste tagamise aspektist paneb PGS § 83 lg 1 kaebajale kohustuse finantseerida õppimiskohta siis, kui laps on pere soovil asunud õppima teise kohaliku omavalitsuse kooli. Sisuliselt on kohustatud kaebaja maksma laste õppe eest ka siis, kui ta on loonud neile koolikoha oma koolides. Kaebaja on selle kohustuse täitnud.
Vastustaja jättis kaebaja taotluse PSG § 83 lg 1 alusel kantud kulude hüvitamiseks rahuldamata osutades, et kaebaja on jätnud olulises osas loomata võimaluse hariduse omandamiseks Jõelähtme vallas. Lisaks leidis vastustaja, et ei ole selge, kas esitatud arved on põhjendatud ja kajastavad teise kohaliku omavalitsuse üksuse tehtud tegelikke kulusid Jõelähtme valla elanike õpetamiseks.
10.PGS § 83 lg 1 koostoimes Riigikohtu 9. novembri 2017. a otsusega kohtuasjas nr 5-17-8 ei anna aga õiguslikku alust vastustaja keelduva otsuse põhikaalutluse materiaalõiguslikult õiguspäraseks lugemiseks. Riik ei ole neid aluseid, mis vastustaja arvates välistavad valla taotluse rahuldamise, asjakohases materiaalõiguses kehtestanud.
11.PGS § 83 lg 1 kehtis vaidlustatud otsuse andmise ajal seaduse jõustumise aegses redaktsioonis ja sätestab, et munitsipaalkooli tegevuskulude katmises osalevad täies ulatuses teised vallad või linnad proportsionaalselt selles koolis õppivate õpilaste arvuga, kelle rahvastikuregistri järgne elukoht asub nende valdade või linnade haldusterritooriumil. Seda õigusliku reservatsiooniga, et
9.novembril 2017 tunnistas Riigikohus põhiseadusega vastuolus olevaks selliste õigustloovate aktide andmata jätmise, mis sätestaksid kohaliku omavalitsuse üksusele põhikooli- ja gümnaasiumiseaduse § 83 lõikega 1 pandud kohustuste rahastamise riigieelarvest, kui kohaliku omavalitsuse üksus on taganud kõigile oma rahvastikuregistri järgsetele elanikele võimaluse õppida oma munitsipaalkoolis.
12.Kohtuasja nr 5-17-8 otsuses (p 66) sedastas Riigikohus: „Käesolevas asjas on menetlusosalised erinevatel seisukohtadel küsimuses, kas Jõelähtme vald on taganud kõigile oma rahvastikuregistri järgsetest elanikest õpilastele võimaluse käia valla munitsipaalkoolis. Jõelähtme Vallavolikogu taotlusest võib järeldada, et volikogu arvates on kõigile valla rahvastikuregistri järgsetest elanikest õpilastele õppekohad valla munitsipaalkoolides tagatud. Seevastu haridus- ja teadusminister on oma arvamuses (arvamuse lk 4) märkinud, et Haridus- ja Teadusministeeriumi andmetel ei olnud 2016/2017 õppeaastal 864-st Jõelähtme valla elanikuna registreeritud õpilasest 75-le õpilasele tagatud tema vajadustele vastav koolikoht valla koolis. Kolleegium ei pea siiski vajalikuks lähemalt analüüsida, kas Jõelähtme vald on taganud kõigile oma rahvastikuregistri järgsetest elanikest õpilastele nõuetekohase võimaluse õppida valla munitsipaalkoolides. Jõelähtme valla esitatud taotluse lisaks olevatest andmetest (taotluse lisa – PGS § 83 lõike 1 alusel perioodil 2010–2016 tehtud väljamaksete tabel) võib järeldada, et 2016. a teiste kohaliku omavalitsuse üksuste munitsipaalkoolides õppinud Jõelähtme valla elanike arv, kelle õppekulude katmisel vald osales, ületas igal juhul haridus- ja teadusministri välja toodud väidetavalt Jõelähtme valla munitsipaalkoolides puuduvate õppekohtade arvu.“
13.Vaidlustatud otsuses ei ole vastustaja Riigikohtu seisukohtadest lähtunud ega esitatud ka kaalutlusi Riigikohtu põhjendavas osas esitatud asjaoludest ja tingimustest hälbimiseks. See on käsitletav kaalutlusveana ja vaidlustatud otsuse puhul on seega tegemist diskretsiooniveaga õigusvastase haldusaktiga. Täpsemalt ei ole vastustaja selgitanud, miks omab määravat tähtsust kaebaja poolt ca 667 000 euro suurusest nõudest ca 26 000 euro osas nõudest loobumine olukorras, kus loomata õppekohtade arv oli väiksem, kui teiste omavalitsuste koolides õppivate valla elanike arv.
14.Vaidlustatud otsuse kohaselt ei ole taotluse esitaja tõendanud, et Jõelähtme vald on kandnud tegevuskulusid PGS § 83 tähenduses. Seda põhjusel, et ei ole tõendatud tegevuskulu maksumus konkreetses koolis, millele viitab PGS § 83. Vastustaja poolt ainuüksi seadusele tuginemise tõttu puudub kohtul võimalus veenduda, kas kaebaja oli haldusmenetluses esitanud vastustajale taotluse kulude katmiseks taoliste kulude osas, mis on loetletud PGS § 83 lg 4 seitsmepunktises loetelus. Vastustaja otsustus ei sisalda asjaolusid ühegi viidatud punkti kohaldatavusest asjas kaebaja taotluse rahuldamata jätmise alusena. Vastustaja viidatud avaliku sektori finantsarvestuse ja –aruandluse juhend (kehtestatud rahandusministri 11. detsembri 2003. a määrusega nr 105) ei ole haldusorganist väljapoole jäävaid
õigussuhteid reguleerivaks õigusaktiks ja ei saa seetõttu olla ka materiaalõiguslikuks aluseks kaebaja taotluse rahuldamata jätmisele.
15.Kohtumenetluses on kaebaja esitanud 204-leheküljelise loetelu õpilastest (ees- ja perenimega), kellega seonduva kulu katmist vastustajalt on taotletud. Ei ole arusaadav, et vastustaja oleks haldusmenetluses uurimisprintsiipi kohaldades kohustanud kaebajat taoliste andmete esitamiseks hoiatusega, et andmete esitamata jätmisel võidakse taotlus jätta rahuldamata. Vastustaja volitatud esindaja ei osanud kohtuistungil selgitada, mis vastustaja poolt oluliseks peetud andmetest, s.o konkreetne kool, kus õpilane õpib ja kulu seostamine konkreetse õpilasega, ei sisaldu EHIS-es, mille olemasolule viitab kaebaja. Seega ei ole vastustaja kõrvalkaalutluse asjakohasus vaidlustatud otsuses kontrollitav.
16.Vastustaja etteheite kohaselt on kaebaja eiste kohaliku omavalitsuse üksuste arved nö lihtsalt ära maksnud, kontrollimata nende põhjendatust. Tõendamiskoormus selles küsimuses lasub aga koormava haldusakti andjal, mitte taotlejal.
17.Vastustaja esitas alles kohtumenetluses taotluse kohalike omavalitsuste, milliste nimed loetles vastustaja volitatud esindaja kohtuistungil, asjas kolmandate isikutena ja/või kaasatud isikutena arvamuse andmiseks kaasamiseks. Taotlus on hilinenud, sest kohus ei saa haldusmenetlust vastustaja eest korrakohaselt läbi viia. Oluliste asjaolude väljaselgitamisega pidanuks vastustaja tegelema haldusmenetluses.
18.Kaalutlusotsuste puhul peab haldusakti motivatsioon olema põhjalik. Põhjenduste esitamine kohtumenetluses, nagu see on juhtunud määravas osas käesolevas asjas, ei muuda akti tagantjärele tõhusalt kontrollitavaks, sest pole võimalik tõendada, kas kohtumenetluse jooksul esitatud põhjendused on samad, millest tegelikult lähtuti. Kaebaja taotluse puudustele abstraktselt viitamine ei võimalda käesoleval juhul üheselt aru saada, millised olid haldusakti andja kaalutlused, mistõttu on küsitav, kas vastustaja on kõiki taotluse rahuldamise poolt- ja vastuargumente läbi mõelnud. Puudub veendumus, et rikutud menetlus- ja vorminõue ei võinud mõjutada asja otsustamist. Seoses haldusakti tühistamiskaebuse rahuldamisega kuulub ka kohustamiskaebus rahuldamisele. Vastustajale tuleb teha ettekirjutus asja uueks otsustamiseks koos asjaolude täiendava kaalumise õigusega.
19.Käesoleval juhul ei ole tegemist kaebajale õigusaktidega pandud ülesannete täitmisest vahetult tekkinud vaidlusega (KOKS § 6 lg 2), sest riigi poolt on jäetud asjas tähtsust omavad õigustloovad aktid andmata, mistõttu väljub vaidlus kohaliku omavalitsuse põhitegevuse raamidest. Seetõttu tuleb vastustajalt kaebaja kasuks välja mõista õigusabikulu põhjendatud ja vajalikus ulatuses (4 000 eurot) ja riigilõiv 750 eurot.
MENETLUSOSALISTE PÕHJENDUSED RINGKONNAKOHTUS
20.Kaebaja esitas apellatsioonkaebuse, milles taotleb Tartu Halduskohtu otsuse resolutsiooni punkti 3 tühistamist ja tühistatud osas uue otsuse tegemist, millega kohustada vastustajat tasuma kaebajale 754.914,99 eurot mõistliku tähtaja jooksul asjas lõpplahendi jõustumisest või alternatiivselt määrata vastustajale mõistlik tähtaeg kaebaja taotluse uueks lahendamiseks. Samuti palub kaebaja tühistada halduskohtu otsuse resolutsiooni punkti 5 ja teha tühistatud osas uus otsus, millega mõista vastustajalt kaebaja kasuks välja menetluskulud vastavalt kaebaja esitatud menetluskulude nimekirjale. Apellatsioonkaebuses leiab kaebaja, et kuigi halduskohtu otsus on nii põhjendustelt kui ka resolutsioonilt tehtud kaebaja kasuks, ei taga see kaebuse eesmärgi saavutamist mõistliku aja jooksul. Vastustaja tegevus kaebaja 20. detsembri 2017. a. taotluse lahendamisel ning ka kohtumenetluses on olnud selgelt suunatud kaebaja poolt PGS § 83 alusel tehtud kulutuste hüvitamise makse võimalikult kaugesse tulevikku lükkamisele. Ei ole põhjust arvata, et taotluse uuel lahendamisel vastustaja haldusmenetluse läbiviimisega enam ei viivitaks.
Kohtuotsuses tuvastatud asjaoludel oli halduskohus pädev kohustama vastustajat tegema kaebajale konkreetses summas väljamakse. Rahalise nõude põhjendatuse hindamiseks ja kohtu poolt vastustaja kohustamiseks väljamakse tegemiseks ei ole vajalik uue haldusmenetluse läbiviimine. Kohus saab ise hinnata rahalise nõude ulatust. Sellise otsuse saab teha ka ringkonnakohus. Kui ringkonnakohtu hinnangul on asjaolude tuvastamiseks vajalik saata asi lahendamiseks tagasi halduskohtusse, palub kaebaja seda teha. Vastustaja poolt väljamakse tegemiseks vajalik mõistlik tähtaeg ei saa olla pikem kui kaks kuud alates kohtuotsuse jõustumisest, arvestades kaebaja huvi saada riigilt raha riigi ülesannete täitmiseks juba aastaid tagasi tehtud kulutuste katteks, ning teisest küljest vastustaja pikemaajalist teadmist Riigikohtu otsusest tulenevast põhimõttelisest kohustusest need kulud katta. Kaebaja möönab käesolevas haldusasjas mitmete menetlusdokumentide esitamist ning neist osades muuhulgas kaebuse muutmist ja täpsustamist, kuid rõhutab, et see on olnud vajalik ning mitmel korral tingitud temast mitteolenevalt muutunud asjaolude tõttu. Nõustuda ei saa nagu vastaks kohtumenetlus nn. keskmise haldusaja tunnustele. Kaebaja kantud õigusabikulud on olnud täies ulatuses vajalikud ja põhjendatud.
21.Vastuses apellatsioonkaebusele vaidleb HTM apellatsioonkaebusele vastu ja palub jätta see rahuldamata. Vastustaja hinnangul ei saa vaidlust olla selles, et kulude hüvitamiseks riigi poolt peab olema kindlaks tehtud kulude sisu. Samas on kaebaja olnud vastu kuludokumentide sisustamisele, et teha kindlaks kulu kontrollitavus ja vastavus PGS § 83 lg-le 1. Kaebaja esitatud taotlustest, koondtabelitest ega ka kohtuasjas esitatust pole endiselt võimalik järeldada, mida kujutavad endast taotletavad kuluread, mida vastustaja on väidetavalt kandnud. Ei saa välistada, et kaebaja nõutu osas on tegemist olnud näiteks õpilase huvitegevusega või õppekavaväliste tegevustega seotud kuludega, mis aga ei kuulu hüvitamisele kaebuses esitatud alustel. Kaebaja vihjed võimalikule menetluse venimisele on otsitud ning alusetud. Seadus näeb nii või teisiti ette kohustuse toimetada haldusmenetlust võimalikult kiirelt ja efektiivselt ning puudub igasugune põhjus säärast kohustust kohtuotsusega täiendavalt ette näha. Kohus on õigesti järeldanud, et kaebaja menetluskulud ei olnud taotletud mahus põhjendatud ega vajalikud.
22.Vastustaja esitas apellatsioonkaebuse, milles palub tühistada halduskohtu otsus osas, millega kaebus rahuldati ja teha uus otsus, millega jätta kaebus tervikuna rahuldamata, menetluskulud kaebaja kanda ning mõista välja viivis hüvitamisele kuuluvatelt menetluskuludelt võlaõigusseaduse § 113 lg 1 ls 2 sätestatud määras alates menetluskulude suurust kindlaks tegeva lahendi jõustumisest kuni täitmiseni. Vastustaja osutab, et kaebaja ei avaldanud kohtumenetluse vältel, miks ta osaliselt loobus oma (algselt haldusmenetluses esitatud) nõudest. Tõenditest saab siiski järeldada, et nõudest moodustab põhjendamatu osa selline õpilastega seotud tegevuskulu, mis valdavalt seondub Jõelähtme vallas mittepakutava õppevormiga. Tegemist on asjaoludega, mida kaebaja Riigikohtu menetluses olnud kohtuasjas nr 5-17-8 ei avaldanud. Halduskohus jättis tähelepanuta, et Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve menetluses ei analüüsitud tõendeid selle kohta, kas kaebaja on taganud kõigile oma rahvastikuregistri järgsetest elanikest õpilastele nõuetekohase võimaluse õppida valla munitsipaalkoolides. Olukorras, kus asjaolud on muutunud ning teada on, et tegelikkuses ei paku kohalik omavalitsus kõikidele isikutele kohta munitsipaalkoolis, pidi halduskohus jõudma teistsugusele järeldusele. Riigikohus on teadlikult näinud otsuse resolutsiooni p-ga 2 ette, et kohustus hüvitada PGS § 83 lg 1 järgsed kulud esineb ainult juhul, kui KOV on taganud kõigile oma rahvastikuregistrijärgsetele elanikele võimaluse õppida oma munitsipaalkoolis. Kaebaja on kinnitanud, et seda kohustust ta
täitnud pole. Kuivõrd kaebaja ei paku kõikidele oma rahvastikuregistri järgsetele elanikele võimalust õppida oma munitsipaalkoolis, puudub tal nõudeõiguse eeldus vastavalt Riigikohtu otsuse nr 5-17-8 resolutsioonile. Lisaks pole tõendite puudumise tõttu võimalik veenduda, kas kaebaja nõude aluseks olevate arvete puhul saab pidada kaebaja kulusid PGS § 83 lg-s 1 kirjeldatud kuludeks. Asja õige lahendamise seisukohalt oli ja on kaebajal kohustus kulude sisu tõendada. Vastustaja on teinud ettepanekuid kuludokumentide sisustamiseks ning taotluse kõikide haldusorganite kaasamiseks HKMS § 24 alusel, kelle poolt esitatud arvetega kaebaja oma nõuet põhjendab. Taotluse rahuldamata jätmine on kohtumenetluse normi olulise rikkumine, mille tagajärjel jäid tuvastamata nõude eelduseks olevad asjaolud. On selge, et kaebaja ise ei ole kontrollinud kulude põhjendatust ja on raha vastavalt teise kohaliku omavalitsuse üksuse esitatud arvele lihtsalt ära maksnud. Juhul, kui kaebaja on ilma sisulise kontrollita tasunud kulusid, mis ei kujuta endast tegevuskulusid PGS § 83 tähenduses, on tegemist kaebaja riskiga. Kaebaja väide, et tema vara on vähenenud 754 914,99 euro ulatuses enesekorraldusõiguse rikkumise tõttu, ei päde, sest tegelikult on samal alusel laekunud talle 361 579,53 eurot. Kaebaja kaebeõiguse jaatamise korral 754 914,99 euro ulatuses toimuks alusetu rikastumine, sest kulusid tuleks hüvitada mitmekordselt.
23.Vastuses apellatsioonkaebusele vaidleb kaebaja apellatsioonkaebusele vastu ja palub jätta see rahuldamata. Kaebaja selgitab, et loobus oma nõudest nende õpilaste puhul, kelle osas ta peale täiendavat hindamist asus seisukohale, et kaebaja munitsipaalkoolis ei oleks neile sobivat õppekohta olnud. Samuti on kaebaja loobunud nõudest ka selliste õpilaste puhul, kellele oli sobiv õppekoht küll tagatud, kuid kelle on kaebaja lastekaitse-, haridus- või sotsiaaltööspetsialist koostöös õpilase perega suunanud õppima teise kohaliku omavalitsuse õpilaskoduga munitsipaalkooli, kuna see kas õpilase või tema pere olukorrast tulenevalt vajalik. Vastustaja on teinud ebaõige üldistuse nõudest loobumise põhjuste kohta. Mittestatsionaarses õppevormis õppimine (ja sellega haakuvalt eksternõppes kooli lõpetamise võimalus) põhihariduse omandamisel ei oma käesolevas haldusasjas tähtsust, kuna kaebaja nõue ei puuduta selliseid õpilasi. Erinevalt vastustaja väidetust ei ole Riigikohus asjas nr 5-17-8 näinud riigi kohustust välistavat asjaolu selles, et väidetavalt ei ole kaebaja munitsipaalkoolides tagatud õppekohta absoluutselt kõigile õpilastele. Kaebaja on õigustatud nõudma kulutuste hüvitamist nende õpilaste osas, kellele ta oli taganud õppekoha munitsipaalkoolis. Vastustaja ei tõstatanud haldusmenetluses küsimust arvete ja nende alusel kantud kulude vastavusest PGS § 83 lg-le 1 ning alles otsusest selgus, et ta sellel alusel keeldub taotluse rahuldamisest. Seejuures on nõude aluseks olevate materjalide hulgas terve rida teiste kohalike omavalitsuste poolt väljastatud arveid, millel on kajastatud, et tegemist on PGS § 83 lg 1 mõistes tegevuskulu eest esitatud arvetega. Haldusmenetluses kaebaja esitatud andmete, EHIS-esse kantud informatsiooni ning avalikult kättesaadava informatsiooni pinnalt saanuks vastustaja hinnata, kas teiste kohalike omavalitsuste esitatud arved on esitatud tegevuskulude eest PGS § 83 lg 1 mõistes, milliste õpilaste osas ning kas neis kajastatud summad on arvestatud korrektselt. Vastustaja pole ei nimetanud mitte ühtegi juhtu, kus nõude arvete puhul oleks need olnud väljastatud ebaõiges suuruses. Arvete väidetava ebaselgusega ei saanud keelduva otsustuse tegemist põhjendada ning halduskohus on asunud õigesti seisukohale, et otsus on diskretsiooniveaga haldusakt. Teistelt kohaliku omavalitsuse üksustelt kaebajale laekunud summad ei oma nõude lahendamisel tähtsust. Kohalike omavalitsuste omavaheline arveldamine PGS § 83 alusel ei oma riigi kohustuste täitmise seisukohalt tähtsust. Kaebaja poolt juba tehtud kulutuste eest nõutava summa alus ei ole sama, mis teistelt kohalikelt omavalitsustelt kaebajale laekunud raha puhul.
RINGKONNAKOHTU PÕHJENDUSED
24.Apellatsioonimenetluses on pooled jätkuvalt eri seisukohal selles, kas pärast Riigikohtu asjas nr 5-17-8 tehtud otsust esineb õiguslünk PGS § 83 lg-s 1 nimetatud kulude kohalikele omavalitsusüksustele hüvitamise osas, samuti milline on lünga ulatus ja kuidas lünka ületada. Pooled vaidlevad ka selle üle, kas kaebaja on tõendanud PGS § 83 lg-s 1 nimetatud kulude kandmise ja kas sellest tulenevalt pidi vastustaja hüvitise maksmisest keeldumisel tõendama väiteid kulude asjakohatusest. Apellatsioonkaebuse lahendamiseks ringkonnakohus selgitab PGS § 83 lg-s 1 sätestatud riikliku kohustuse täitmisega seotud kulude hüvitamise kohustuse õiguslikku alust ja ulatust (I), hindab kaebaja nõude tõendatust ja tõendamiskoormuse jagunemist (II) ning lahendab seejärel apellatsioonkaebused ja jaotab menetluskulud (III). I
25.Asjas nr 5-17-8 tunnistas Riigikohus 9. november 2017. a otsuse resolutsiooni kohaselt põhiseadusega vastuolus olevaks selliste õigustloovate aktide andmata jätmise, mis sätestaksid kohaliku omavalitsuse üksusele PGS § 83 lg-ga 1 pandud kohustuste rahastamise riigieelarvest, kui kohaliku omavalitsuse üksus on taganud kõigile oma rahvastikuregistri järgsetele elanikele võimaluse õppida oma munitsipaalkoolis. Seadusandja ei ole käesoleva ajani asjakohast regulatsiooni kehtestanud. Seega on kujunenud olukord, kus Riigikohtu otsusega on tuvastatud vajadus regulatsiooni järele, selle puudumise vastuolu põhiseadusega, kuid asjakohaseid normid õiguskorras endiselt puuduvad. Vastavalt on tegemist õiguslüngaga.
26.Sarnases olukorras, näiteks alusetult vabaduse võtmisega tekitatud kahju hüvitamise regulatsiooni puudumisel, on Riigikohus pidanud võimalikuks lahendada kaebaja nõue vahetult põhiseaduse normile tuginedes1. Praegusel juhul2 leidis Riigikohus, et PGS § 83 lg-st 1 kohalikele omavalitsustele tulenev kohustus rahastada teise kohaliku omavalitsuse üksuse koolide tegevuskulusid ei ole käsitatav kohalike omavalitsuste olemusliku ülesandena. Tegemist on kohalikele omavalitsustele pandud riikliku kohustusega. Kohalikule omavalitsusele PGS § 83 lg-ga 1 pandud kohustuse rahastamist ette nägeva normistiku puudumine on vastuolus PS § 154 lg 2 ls-ga 2, mille kohaselt kaetakse seadusega kohalikule omavalitsusele pandud riiklike kohustustega seotud kulud riigieelarvest. Riigikohus on varasemalt veel selgitanud, et PS § 154 lg 2 teisest lausest tulenev finantstagatis on sätestatud reeglina, mida on rikutud juhul, kui KOV-le seadusega pandud riikliku ülesande täitmisega seotud kulusid ei kaeta riigieelarvest, sh kui neid kaetakse üksnes osaliselt3.
27.Halduskohus leidis, et kaebajale riikliku kohustuse täitmisega seotud kulude hüvitamise pidi vastustaja otsustama kaalutlusõiguse alusel. Ringkonnakohus selle seisukohaga ei nõustu. PS § 154 lg 2 ls-st 2 tulenev kaebaja õigus on sõnastatud rangelt. Seega ka sellele õigusele vastanduv vastustaja kohustus ei võimalda otsustamisel kaalutlusruumi. PS § 154 lg 2 ls-t 2 ei saa mõista selliselt, nagu riigil oleks õigus olulisi asjaolusid kaaludes otsustada, kas ja/või millises ulatuses kaebajale pandud riikliku ülesande täitmise kulud hüvitada. Kohustuse olemuseks on see, et kui on tuvastatud, et tegemist on kohalikule omavalitusele pandud riikliku kohustusega, tuleb selle kulud kanda riigieelarvest. Selliselt on sätet rakendanud ka Riigikohus nii asjas nr 5-17-8 kui oma varasemas praktikas. Kuna seadusandja ei ole reguleerinud, millised on PSG § 83 lg-s 1 sätestatud kohustuse täitmise kulud, siis vaidlusaluse õigussuhte raames on PS § 154 lg 2 ls-s 2 nimetatud „riiklike kohustustega seotud kulud“ määratlemata õigusmõiste. Vastustajal oli õigus ja kohustus sisustada see mõiste kaebaja hüvitamistaotluse lahendamisel. Kuna PSG § 83 lg-st 1
Vt RKÜK 31. märtsi 2011. a otsus asjas nr 3-3-1-69-09 (p 94). Vt RKPJK 9. novembri 2017. a otsus asjas nr 5-17-8 (p 71).
Vt RKPJK 20. detsembri 2016. a otsus asjas nr 3-4-1-13-16 (p 195).
tuleneb, kuidas määrata summa, mille ulatuses kaebaja pidi osalema teiste kohalike omavalitsuste munitsipaalkoolide tegevuskulude kandmises, siis sai vastustaja määratlemata õigusmõistet sisustada eelkõige selles osas, kas PSG § 83 lg 1 järgi tasutud summast tuleb teha mahaarvamisi. Vastustaja ei ole aga taotluse lahendamise õiguslikku alust ega riikliku kohustusega seotud kulude mõistet vaidlustatud otsuses selgesõnaliselt määratlenud. See ei tingi vältimatult otsuse tühistamist, kuna kaebuse lahendamisel on kohtul pädevus otsustada nii õiguse kohaldamise (HKMS § 165 lg 1 p 5) kui ka määratlemata õigusmõiste sisustamise4 üle.
28.Ringkonnakohtu hinnangul on PS § 154 lg 2 ls 2 piisavalt selge ja täpne, et lahendada kaebaja nõue PGS § 83 lg-s 1 nimetatud kohustuse täitmisega seotud kulude hüvitamiseks vahetult põhiseaduse normi alusel. Normist tuleneb riigile vahetu kohustus näha riigieelarves ette vahendid kohalikule omavalitsusele pandud riikliku ülesande täitmiseks. Vähemalt juhul, kui riik on jätnud täitmata kohustuse riigieelarve kaudu rahastada kohaliku omavalitsusüksuse tegevust riikliku ülesande täitmisel ega ole sätestanud ka reeglistikku riikliku ülesande täitmisest tekkivate kulude kindlaksmääramiseks ja hüvitamiseks, tuleb PS § 154 lg 2 ls-t 2 mõista selliselt, et see annab kohaliku omavalitsuse üksusele vahetu õiguse nõuda riigilt riikliku ülesande täitmisest tekkinud kulude hüvitamist. Kohaliku omavalitsuse nõudeõigusele vastandub riigi kohustus eraldada vahendid riikliku kohustuse täitmisega seotud kulude katteks. Kui riik oma kohustust ei täida, on kohalikul omavalitsusel õigus pöörduda halduskohtusse kohustamisnõudega, taotledes asjaomasele täitevvõimu teostavale riigiasutusele kohustava ettekirjutuse tegemist. Sellise nõude ongi kaebaja käesolevas asjas esitanud. Nõude lahendamisel saab PS § 154 lg 2 ls-le 2 lisaks arvestada valdkonda ja kohustamisnõude esitamist üldiselt reguleerivaid norme, eelkõige riigivastutuse seaduse (RVastS) § 6 lg-t 1, mis sätestab, et isik võib nõuda haldusakti andmist või toimingu sooritamist, kui avaliku võimu kandja on kohustatud haldusakti andma või toimingu sooritama ja see puudutab isiku õigusi.
29.Õiguskaitsevahendina tuleb võimalikuks pidada ka kaebaja poolt alternatiivse nõudena esitatud kahju hüvitamise nõuet, kuid tulenevalt RVastS § 6 lg-st 1 ja § 7 lg-st 1 tuleb õiguskaitsevahendite valikul eelistada primaarnõuet. Kahju hüvitamise nõudmine on kohane õiguskaitsevahend eelkõige juhul, kui primaarnõude esitamise kaudu isiku õiguste kaitse võimalus on ammendunud ega viiks sihile. Lisaks on RVastS § 14 lg 1 alusel õigustloova akti andmata jätmisega tekitatud kahju hüvitamise alused sätestatud piiravalt, mistõttu mõnel juhul võib hüvitamiskaebus jääda rahuldamata ka olukorras, kus riik on jätnud täitmata põhiseadusest tuleneva kohustuse kehtestada regulatsioon riikliku ülesande täitmisest tekkinud kulude hüvitamiseks kohaliku omavalitsuse üksusele. Seega võiks üksnes hüvitamisnõude võimaldamine viia selleni, et kaebajal puuduks efektiivne õiguskaitsevahend riigi poolt kohaliku omavalitsuse üksusele pandud riikliku kohustuse rahastamata jätmise korral. Vastavalt on kohustamisnõue praegusel juhul ka enam kooskõlas lünkadeta õiguskaitse tagamise põhimõttega.
30.Pooled on erineval seisukohal selles, milline on asjas nr 5-17-8 Riigikohtu otsusega tuvastatud õiguslünga ulatus. Riigikohtu otsuse resolutsiooni sõnastuse kohaselt on põhiseadusega vastuolus selliste õigustloovate aktide andmata jätmine, mis sätestaksid omavalitsuse üksustele PGS § 83 lõikega 1 pandud kohustuste rahastamise riigieelarvest, kui kohaliku omavalitsuse üksus on taganud kõigile oma rahvastikuregistri järgsetele elanikele võimaluse õppida oma munitsipaalkoolis. Vastustaja leiab, et Riigikohtu otsusest tuleneb, et kaebajal puudub õigus nõuda riikliku ülesande täitmise eest hüvitist juhul, kui kaebaja ei ole taganud kasvõi ühele rahvastikuregistri järgsele elanikule võimalust õppida oma munitsipaalkoolis. Ringkonnakohus nõustub siinkohal kaebaja ja halduskohtuga, et Riigikohtu otsust ei saa sedavõrd kitsendavalt mõista.
Vt RKHK 19. veebruari 2019. a otsus asjas nr 3-17-1545 (p 26).
31.Riigikohus on 9. novembril 2017 asjas nr 5-17-8 tehtud otsuse resolutsiooni punktis tõepoolest märkinud: “/.../ kui kohaliku omavalitsuse üksus on taganud kõigile oma rahvastikuregistri järgsetele elanikele võimaluse õppida oma munitsipaalkoolis.“ Samas selgitas Riigikohus otsuse põhjendustes (p 66): „Kolleegium ei pea siiski vajalikuks lähemalt analüüsida, kas Jõelähtme vald on taganud kõigile oma rahvastikuregistri järgsetest elanikest õpilastele nõuetekohase võimaluse õppida valla munitsipaalkoolides. Jõelähtme valla esitatud taotluse lisaks olevatest andmetest /.../võib järeldada, et 2016. a teiste kohaliku omavalitsuse üksuste munitsipaalkoolides õppinud Jõelähtme valla elanike arv, kelle õppekulude katmisel vald osales, ületas igal juhul haridus- ja teadusministri välja toodud väidetavalt Jõelähtme valla munitsipaalkoolides puuduvate õppekohtade arvu.“ Seega möönis Riigikohus põhiseaduslikkuse järelevalve asja lahendades, et kaebaja ei ole taganud osale oma rahvastikuregistri järgsetele elanikele võimalust õppida munitsipaalkoolis. Riigikohus pidas asja lahendamisel oluliseks hoopis seda, et elanikke, kellele kaebaja ei olnud taganud õppekohta munitsipaalkoolis oli vähem, kui neid elanikke, kelle õppekulude katmisel kaebaja PGS § 83 lg-s 1 sätestatud kohustuse tõttu osales. Ringkonnakohus mõistab Riigikohtu seisukohta selliselt, et kaebajale pandud riikliku kohustusega seotud kulude hüvitamise regulatsiooni puudumise põhiseaduspärasuse hindamisel oli määrav, kas kaebaja oli PGS § 83 lg 1 alusel kohustatud osalema selliste oma rahvastikuregistrijärgsete elanike õppekulude katmisel, kellele kaebaja tegelikkuses oli loonud võimaluse hariduse omandamiseks oma haldusterritooriumil. Selline arusaam on kooskõlas Riigikohtu asjas nr 3-4-1-13-16 antud selgitusega, et PS § 154 lg 2 ls-st 2 tulenev finantstagatis on sätestatud reeglina, mida on rikutud ka juhul, kui KOV-le seadusega pandud riikliku ülesande täitmisega seotud kulusid kaetakse üksnes osaliselt. Vastustaja seisukoht, et kaebajal on õigus PGS § 83 lg 1 alusel kantud kulude hüvitamisele üksnes juhul, kui ei leidu ühtki õpilast, kellele puudus võimalus kaebaja territooriumil hariduse omandamiseks, tooks kaasa just selle, et kaebaja kulud riikliku ülesande täitmisest jääks osaliselt või tervikuna hüvitamata. Seetõttu saab Riigikohtu otsuse asja nr 5-17-8 resolutsiooni praegusel juhul tõlgendada selliselt, et põhiseadusevastane on õigustloovate aktide andmata jätmine, mis sätestaksid kohaliku omavalitsuse üksusele põhikooli- ja gümnaasiumiseaduse § 83 lg-ga 1 pandud kohustuste rahastamise riigieelarvest, seoses iga õpilasega, kellele kohaliku omavalitsuse üksus on taganud võimaluse õppida oma munitsipaalkoolis. Sellega on ühtlasi määratletud Riigikohtu tuvastatud õiguslünga ulatus. Vastavalt on ilmne, et käesolevas asjas esitatud kaebaja taotlus hüvitise saamiseks puudutab just neid juhtusid, mille osas riik on jätnud asjakohase regulatsiooni kehtestamata.
32.Samas ei pea ringkonnakohus põhjendatuks kaebaja seisukohta, et regulatsiooni puudumisel tuleb kulutused, mis ta on teinud PGS § 83 lg-s 1 sätestatud kohustuse täitmiseks kaebajale hüvitada täies ulatuses. Kaebaja ei pea võimalikuks teha kulude osas mingeidki mahaarvamisi. Siiski tuleneb RVastS § 6 lg-st 1, et kaebaja võib nõuda PSG § 83 lg 1 alusel tehtud kulutustega seoses vastustajale kohustuse panemist üksnes ulatuses, milles see puudutab kaebaja õigusi. Kaebaja õigusi riivab riikliku kohustuse täitmisega seotud kulude hüvitamata jätmine aga ainult osas, milles riikliku ülesande täitmisega seoses on toimunud negatiivne muutus kaebaja varalises positsioonis. Eelkõige ei ole riikliku ülesande täitmisel kaebaja õigusi kahjustavat toimet juhul, kui ülesande täitmisega seotud kulud on juba hüvitatud muude vahendite arvel ja/või kaebaja on saanud hüvitist PSG § 83 lg 1 alusel kolmandatelt isikutelt. Praegusel juhul see nii ongi. Pooled ei vaidle selle üle, et vaidlusalusel perioodil on kaebaja saanud teistelt omavalitsuse üksustelt makseid seoses nende rahvastikuregistri järgsete elanike õppimisega kaebaja munitsipaalkoolides. PGS § 83 lg-s 1 sätestatud riikliku kohustuse täitmise kulude hüvitamise vajadus tuleneb asjaolust, et olukorras, kus kaebaja on teinud kulutusi munitsipaalkoolide pidamiseks, s,o kohaliku ülesande täitmiseks, on teiste kohalike omavalitsuse üksuste munitsipaalkoolis haridust omandavate
õpilaste õppekulude kandmine kaebajale täiendavaks kuluks. Täiendava kuluga ei ole aga tegemist juhul, kui teises kohaliku omavalitsuse üksuses haridust omandava õpilase poolt nn vabaks jäänud koha täidab õpilane, kelle elukoht ei ole kaebaja haldusterritooriumil. Selles olukorras saab kaebaja omakorda teistelt kohaliku omavalitsuse üksustelt PGS § 83 lg 1 alusel makseid munitsipaalkoli tegevuskulude katmiseks. Seega on kaebaja ühelt poolt küll taganud õppekoha oma elanikule, kuid õppekoha kulu ise ei kanna, kuna teine kohaliku omavalitsuse üksus osaleb proportsionaalselt koolis õppivate oma elanike arvuga kaebaja munitsipaalkooli kulude kandmises. Seega vastavas osas on kaebajalt võetud oma rahvastikuregistri järgsete elanike munitsipaalkoolis hariduse omandamise kulude kandmise kohustus. Samas oli kaebajal siiski kohustus omakorda osaleda oma teiste kohaliku omavalitsuse üksuste munitsipaalkoolide tegevuskulude kandmises proportsionaalselt koolis õppivate oma rahvastikuregistri järgsete elanike arvuga. Et PGS § 83 lg 1 näeb samaaegselt ette nii kaebaja kohustuse osaleda teiste kohaliku omavalitsuse üksuste munitsipaalkoolide tegevuskulude kandmises kui ka õiguse saada teistelt kohaliku omavalituse üksustelt makseid oma munitsipaalkoolide tegevuskulude katmiseks, siis on seadusandja vähemalt osaliselt siiski loonud mehhanismi kaebajale pandud riikliku ülesande täitmisega seotud täiendava eelarvekoormuse hüvitamiseks.
33.Kaebaja tõlgenduse jaatamisel võiks äärmuslikul juhul PS § 37 lg-s 2 sätestatud kohaliku omavalituse kohustus pidada üleval munitsipaalkoole muutuda täielikult riiklikult rahastatuks ehk siis sisuliselt riiklikuks kohustuseks. Näiteks juhul, kui kahe kohaliku omavalitsusüksuse rahvastikuregistri järgsed elanikud käiks vastastikku teise kohaliku omavalituse üksuse munitsipaalkoolides, tuleks neil kohaliku omavalituse üksustel PGS § 83 lg 1 alusel kanda kogu teise kohaliku omavalitsuse üksuse munitsipaalkoolide tegevuskulu. Kui selles olukorras riik hüvitaks mõlemale kohaliku omavalitsuse üksusele tema poolt PGS § 83 lg 1 järgi tasutud summad, võtaks riik sellega enda kanda munitsipaalkoolide pidamise kogu tegevuskulu, kuna kumbki omavalitsuse üksus on juba saanud teiselt kohaliku omavalitsuse üksuselt PGS § 83 lg 1 alusel makse munitsipaalkoolide tegevuskulude katteks. Praegusel juhul katavad kaebajale PGS § 83 lg 1 kohaselt tehtud maksed küll üksnes osa kaebaja munitsipaalkoolide tegevuskuludest, kuid maksete toime on siiski sarnane.
34.Alternatiivselt on võimalik Riigikohtu otsust asjas nr 5-17-8 ja selles esitatud põhjendusi mõista ka selliselt, et vähemalt osas, milles kaebaja munitsipaalkoolides õppisid teiste kohalike omavalitsuse üksuste elanikud ning vastavalt teised kohaliku omavalitsuse üksused osalesid kaebaja munitsipaalkoolide tegevuskulude katmises, ei ole kaebaja ise täitnud munitsipaalkooli rahastamise kohustust ega seega ka taganud oma rahvastikuregistri järgsetele elanikele võimalust õppida oma munitsipaalkoolis.
35.Kaebaja selgitas ringkonnakohtu istungil, et vaidlusalusel ajal olid tema munitsipaalkoolid alarahvastatud, mistõttu teiste kohaliku omavalitsuse üksuste elanike õppima võtmine ei olnud takistatud, samuti et kaebaja oli võimeline pakkuma õppimisvõimalust ka kõigile õpilastele, kellega seoses ta vastustajalt hüvitise maksmist nõuab. Kui klasside täituvus oli vähene, siis sellega seoses kaebaja kulud kooli pidamisele tingimata ei vähenenud, kuna kulutused kooli hoonetele ja personalile ei ole üks-üheselt seotud õpilaste arvuga koolis. Samas jagunesid kooli tegevuskulud väiksema arvu õpilaste vahel ning teised kohaliku omavalitsuse üksused osalesid kaebaja munitsipaalkoolide tegevuskulude katmises vastavalt suuremas ulatuses. Seetõttu peab ringkonnakohus ka selles olukorras põhjendatuks arvestada teistelt kohaliku omavalitsuse üksustelt PGS § 83 lg 1 alusel laekunud maksetega kaebaja poolt riikliku ülesande täitmiseks tehtud kulude hüvitamisel.
36.Eeltoodu alusel leiab ringkonnakohus, et kaebaja poolt PGS § 83 lg-ga 1 talle pandud riikliku kohustusega seotud kuludena tuleb mõista kaebaja poolt teistele omavalituse üksustele tehtud makseid, millest on maha arvatud samal perioodil kaebajal teiste omavalitsuse üksuste poolt samal õiguslikul alusel tehtud maksed.
II
37.Vaidlustatud otsuses, samuti hiljem kohtumenetluses leiab vastustaja jätkuvalt, et kaebaja ei ole tõendanud, et maksed, mis ta on teinud teiste omavalituse üksuste arvete alusel on tehtud PGS § 83 lg-s 1 sätestatud kohustuse täitmiseks. Vastustaja hinnangul toetavad sellist järeldust asjaolu, et kaebaja haldusmenetluse ajal loobus osaliselt hüvitise nõudest, mööndes et algses nõudes oli kajastatud ka nende õpilastega seotud kulud, kellele sobivat õppevormi Jõelähtme vallas ei pakuta; ning et kuludokumentidest ei ilmne, et tegemist oleks konkreetse õpilasega seonduva tegevuskuluga. Ringkonnakohus vastustajaga ei nõustu.
38.Kaebaja loobumine nõude osast, milles ta ise jõudis veendumusele, et see puudutab nende õpilastega seotud kulusid, kellele sobivat õppevormi Jõelähtme vallas ei pakuta, ei paku alust järelduseks, et nõue ka ülejäänud ulatuses on põhjendamatu. Vastustaja seisukoht eirab fakti, et osa kaebaja rahvastikuregistri järgsetest elanikest omandas põhiharidust väljaspool kaebaja haldusterritooriumi, kuigi samas õppevormis (näiteks tavaõppes) hariduse omandamine oli võimalik ka Jõelähtme vallas. Seega on väljaspool kahtlust, et kaebaja vaidlusalusel perioodil tõepoolest osales teiste kohaliku omavalituse üksuste munitsipaalkoolide tegevuskulude kandmises vastavalt PGS § 83 lg-le 1.
39.Samal põhjusel oli vastustaja poolt ekslik üldise vastuväitega kõigi kaebaja esitatud kuludokumentide tõendiväärtuse eitamine. Vastustaja on märkinud, et kaebajale esitatud arvetel märgitud „haridusteenus“, „koolitusteenus“, „koolinimi“, „hariduskulu“, „kohamaks“, „õpilaskoht“, „osalus“ jne ei kujuta mitte ühelgi juhul endast PGS § 83 lg-s 1 kirjeldatud ning viidatud Riigikohtu lahendis analüüsitud tegevuskulu. Iseenesest on vastusajal õigus selles, et PGS § 83 sätestab täpsemalt munitsipaalkooli tegevuskulude kandmise korra ja näeb lõikes neli ette kulud, mida tegevuskulude hulka ei arvata. Samas lähtub vastustaja siinkohal arusaamatult eeldusest, et vaatamata seaduses sätestatud reeglite olemasolule, esitati kaebajale arveid just PGS § 83 lg-s 4 nimetatud kulude eest või muude kulude eest, mida ei saa pidada munitsipaalkooli tegevuskuludeks PGS § 83 mõttes. Ringkonnakohus ei näe põhjust, miks tuleks eeldada, et kaebaja poolt esitatud arved kajastavad ebaõigesti tegelikku olukorda või ei ole esitatud kaebaja rahvastikuregistri järgsete elanike saadud munitsipaalkooli teenuse eest. Ringkonnakohtu istungil ei osanud vastustaja nimetada ühtegi arvet või kaebaja nõude hulka arvatud makset, mille kohta oleks tuvastatud, et see ei ole tehtud munitsipaalkooli tegevuskulu kandmiseks PGS § 83 lg 1 alusel.
40.Kaebaja ei saanud vahetult mõjutada seda, mida teised kohaliku omavalitsuse üksused kaebajale esitatud arvetele selgituseks märkisid. Vastustaja osutatud arvete selgitused ei ole sellised, et neist iseenesest oleks pidanud tekkima kahtlus, et arvete alusel nõutakse kaebajalt enam kui PGS § 83 seda lubab. Arvete selgitused ei ole vastuolus PGS § 83 lg-s 1 sätestatud kohustuse olemusega. Lisaks nähtub arvetelt nii see, milline on ühe õpilasega seotud tegevuskulu suurus kui ka selles kohaliku omavalitsuse üksuses vastaval tasemel haridust omandanud kaebaja elanike arv. Vastustaja ei ole väitnud, et mõnel arvel näidatud tegevuskulu olnuks ebamõistlikult suur ja pidanud seetõttu tekitama kahtluse, et nõutakse enamat kui PGS § 83 järgi lubatud. Ringkonnakohtul puudub alus kahelda kaebaja selgituses, et enne arvete tasumist kontrolliti arve õigsust muu hulgas ka Eesti hariduse infosüsteemi (EHIS) andmete alusel, kuid kontrolli eraldi ei vormistatud ja andmeid ei säilitatud. Vastustaja ei ole samuti suutnud osutada ühelegi arvele, millel oleks näidatud tegelikust suurem õpilaste arv. Samas on kaebaja juba haldusmenetluses esitanud koondtabelid kuu kaupa andmetega iga õpilase, temaga seotud arve ja tasumise kohta. Kohtumenetluses on kaebaja tabelid parandatud kujul veelkord esitanud. Ringkonnakohtu hinnangul on ainuüksi kohtutoimiku II köite moodustav tabel piisav kaebaja nõude kontrollimiseks ning koostoimes arvete ja maksekorralduste esitamisega on kaebaja seega oma tõendamiskohustuse täitnud. Vastavalt oli haldusmenetluses juba uurimispõhimõttest tulenevalt
vastustaja ülesandeks kontrollida, kas kaebaja nõue on põhjendatud ning vajadusel (kahtluse korral) koguda täiendavaid tõendeid. Asjaolu, et vastustaja seda ei teinud viitab, et ka vastustaja ise vähemalt möönis, et arved kajastavad õigesti kaebaja rahvastikuregistri järgsete elanike teiste kohaliku omavalitsuse üksuste munitsipaalkoolides õppimisega seotud kulusid.
41.Ringkonnakohtu hinnangul ei olnud kaebajal kohustust eraldi tõendada, milline oli iga asjakohase kohaliku omavalitsuse üksuse PGS § 83 lg 6 järgi arvestatud munitsipaalkooli õppekoha tegevuskulu maksumus. Kuna tegevuskulu maksumuse arvestamise alused tulenevad vahetult seadusest, siis võib eeldada, et tegevuskulu arvestamisel kohaliku omavalituse üksused sellest lähtusidki. Ka tegevuskulu arvestamist olnuks vastustajal võimalik haldusmenetluses kontrollida, kuid ta ei pidanud seda vajalikuks. See osutab, et vastustajal ei tekkinud kahtlust arvetel näidatud tegevuskulude vastavuses PGS § 83 lg-s 6 sätestatud arvestuse alustele. Ringkonnakohus osutab siinkohal, et tulenevalt PGS § 83 lg-st 7 oli Vabariigi Valitsusel kohustus kehtestada igaks eelarveaastaks õppekoha tegevuskulu piirmäär ühe kuu kohta. Seda kohustust ei ole Vabariigi Valitsus täitnud. Kuna tegemist on Haridus- ja Teadusministeeriumi valitsemisalasse kuuluva küsimusega, siis pidanuks eeldatavalt vastustaja asjakohase eelnõu ette valmistama. Kaebaja ei ole väitnud, et ta oleks seda teinud. Seetõttu vähemalt osaliselt vastustaja tegevusetuse tõttu ei ole kehtestatud õppekoha tegevuskulu piirimäära, millega võrdlemine võinuks anda indikatsiooni sellest, kas kaebajale esitatud arved on koostatud PGS § 83 regulatsiooni järgides ega ole ülepaisutatud.
42.Vastustaja ei ole ümber lükanud kaebaja selgitust, et Vabariigi Valitsuse 5. augusti 2004. a. määrusega nr 265 kehtestatud Eesti Hariduse Infosüsteemi asutamise ja põhimääruse § 3 kohaselt on EHIS-e vastutav töötleja vastustaja, mistõttu on kaebaja poolt süstematiseeritud andmed olnud vastustajal jooksvalt kättesaadavad. Vastustaja ei ole isegi väitnud, et kaebaja esitatud andmed oleksid ebaõiged või, et riikliku ülesande täitmise kulude hüvitamise nõue oleks vastuolus kaebaja esitatud või EHIS-s kajastatud andmetega. Samuti ei ole vastustaja väitnud, et mõne perioodi või mõne kohaliku omavalitsuse osas ei vastaks arvel näidatud tegevuskulu PGS § 83 lg-s 6 sätestatud korda järgides arvestatud tegevuskulu suurusele. Siinjuures on põhjendamatud vastustaja etteheide halduskohtule seoses kaebajale arveid esitanud teiste kohaliku omavalitsuse üksuste kolmandate isikutena menetlusse kaasamata jätmisega. Halduskohus osutas põhjendatult, et kohtumenetlus ei puuduta teiste kohaliku omavalitsuse üksuste õigusi ja kohustusi. Vastustajal oli võimalik kaasata kohaliku omavalitsuse üksused haldusmenetlusse või nõuda neilt tõendite ja andmete esitamist (HMS § 38 lg 1). Halduskohtumenetluse ülesanne on haldusmenetluse õiguspärasuse kontrollimine ning haldusmenetluse läbiviimine ei peaks üle kanduma kohtumenetlusse. Käesolevas asjas ei ole vastustaja tuvastanud, et kaebaja esitatud andmed ja arved oleks üheski positsioonis ebaõiged. Seetõttu puudub vajadus kohtumenetluses nende andmete täiendavaks kontrollimiseks.
43.Eeltoodu alusel on ringkonnakohus seisukohal, et vastavalt kaebaja esitatud andmetele ja tõenditele tuleb tõendatuks lugeda kaebaja poolt PGS § 83 lg-s 1 sätestatud alusel teistele kohaliku omavalitsuse üksustele maksete tegemine kokku 754 914,99 euro ulatuses vaidlusalusel perioodil 2014. aasta oktoobrist kuni 2018. aasta juunini.
44.Pooled on erinevat meelt selles, millised summas sai kaebaja teistelt kohaliku omavalitsuse üksustelt makseid PGS § 83 lg 1 järgi vaidlusalusel ajal. Vastustaja leidis halduskohtule 6. aprillil 2020. a esitatud menetlusdokumendis, et kaebajale laekunud maksete summa on 361 579,53 eurot. Kaebaja selgitas 21. oktoobri 2020. a menetlusdokumendis, et maksete summa arvestamisel on vastustaja ekslikult lähtunud kaebaja poolt teistele kohalikele omavalitsustele esitatud arvete kogusummast. Kaebaja esitatud arved aga hõlmavad lisaks PGS § 83 lg 1 kohastele tegevuskuludele ka huvikoolide ja lasteaedade kohtadega seotud kulusid. Kaebaja poolt PGS § 83 lg 1 alusel saadud summa on tegelikkuses 256 888.88 eurot. Ühtlasi esitas kaebaja vastustaja poolt laekumiste kohta esitatud tabeli täiendatud versiooni (dtl 4557-4568), milles tõi eraldi ära andmed
maksete kohta, mida ta ei saanud PGS § 83 lg 1 alusel. Vastustaja ei ole kaebaja esitatud andmete õigsust kahtluse alla seadnud. Kaebaja arvestuse õigsust kinnitavad seejuures vastustaja enda esitatud tõendid – kaebaja arved teistele kohaliku omavalitsuse üksustele, millelt tõepoolest ilmneb nii lasteaia kui ka huvikooli teenuse osutamise eest tasu nõudmine lisaks PGS § 83 lg-s 1 nimetatud tasule. Näiteks Keila Vallavalitsusele 15. veebruaril 2017 esitatud arvel (dtl 3915) nähtub tasu põhikooli õpilase haridusteenuse, samuti lasteaiateenuse eest; Maardu Linnavalitsuse 17. mail 2016 esitatud arvel (dtl 4157) nähtub tasu huvikooli teenuse ja haridusteenuse eest; Tallinna Haridusametile 12. veebruaril 2015 esitatud arvel (dtl 4311) nähtub tasu huvikooliteenuse, haridusteenuse ja lasteaiateenuse eest. Arvel erinevate teenuste eest näidatud summad kajastuvad vastavalt kaebaja esitatud tabelis. Seetõttu loeb ringkonnakohus tõendatuks kaebaja poolt PGS § 83 lg 1 alusel maksete saamise kokku 256 888,88 euro ulatuses. III
45.Kaebaja kohtumenetluses esitatud nõue riikliku ülesande täitmisest tekkinud kulude hüvitamiseks puudutab ajavahemikku oktoober 2014 kuni juuni 2018. Sellel perioodil tasus kaebaja PGS § 83 lg 1 alusel kokku 754 914,99 eurot teistele kohaliku omavalitsuse üksustele. Haldusmenetluses esitatud kaebaja nõue hõlmas perioodi kuni 2017. detsembrini ja moodustas kokku 667 022,25 eurot. Kohtumenetluses kaebuse esitamisel lisandus haldusmenetluses esitatud nõudele veel 87 892,74 eurot. Riikliku kohustuse täitmisega seotud kulude väljaselgitamiseks tuleb kaebaja poolt PGS § 83 lg 1 alusel teistele kohaliku omavalituse üksustele tehtud maksetest lahutada samal perioodil samal õiguslikul alusel kaebaja poolt saadud maksete summa. Andmed kaebaja poolt PGS § 83 lg 1 alusel saadud maksete kohta on esitatud aga ajavahemiku osas üksnes kuni 2017. aasta detsembrini. Seetõttu saab ringkonnakohus kindlaks teha üksnes millises ulatuses tuleb kaebajale hüvitada riikliku kohustusega seotud kulud perioodil oktoober 2014 kuni detsember 2017 eest. Lahutades sel ajavahemikul kaebaja tehtud maksetest (667 022,25 eurot) kaebajale laekunud maksed (256 888,88 eurot) ilmneb, et kaebaja riikliku kohustuse täitmisega seotud kulud kokku on 410 133,35 eurot. Asjas kogutud andmete ja tõendite pinnalt järeldub, et kaebaja taotlust lahendades pidanuks vastustaja otsustama hüvitada kaebajale riikliku kohustuse täitmisega seotud kulud selles summas. Kaebaja taotluse rahuldamata jätmise otsus oli seega materiaalselt õigusvastane ja halduskohus põhjendatult otsustas selle tühistada.
46.Ringkonnakohtu hinnangul on asjas tuvastatud asjaolude alusel võimalik kaebuses esitatud kohustamisnõue osaliselt lahendada definitiivse ettekirjutuse tegemisega ning osaliselt tuleb kohustada vastustajat määrama kindlaks kaebaja poolt riikliku kohustuse täitmisega seotud kulude suurus ja otsustada seejärel hüvitise määramine. Pidades silmas, et vastustaja viis läbi haldusmenetluse ja on saanud esitada oma seisukohad nõude, selle õigusliku aluse ja tõendatuse kohta ka kohtumenetluses, ei pea ringkonnakohus põhjendatuks kohustada vastustajat kaebaja taotlust põhiosas uuesti lahendama. Haldusmenetluses ega kohtumenetluses ei ole vastustaja pidanud vajalikuks kontrollida kaebaja esitatud kuludokumentidest nähtuvate andmete õigsust ega vastavust arvel näidatud kululiigile iga arve kohta eraldi. Kohtumenetluses uuritud tõenditest ei ole ilmnenud asjaolusid, mis sunniks kahtlema kaebaja esitatud tõendite usaldusväärsuses. Seetõttu ei ole vajalik kohustada vastustajat neid andmeid veelkord kontrollima. Kaebaja on tõenditest nähtuvad andmed süstematiseerinud. Seepärast saab kogutud andmete alusel määrata riikliku kohustusega seotud kulude kaebajale hüvitatava summa perioodi oktoober 2014 kuni detsember 2017 osas ning kohustada vastustajat 410 133,35 eurot kaebajale välja maksma. Kaebaja 2018. aasta eest esitatud nõude osas ei ole kohtumenetluses tuvastatud andmed hüvitise õige summa väljaselgitamiseks piisavad. Teada on küll kaebaja poolt PGS § 83 lg 1 alusel tehtud
maksete summa (87 892,74 eurot), kuid teada ei ole kaebajale samal alusel teistelt kohaliku omavalitsuse üksustelt laekunud maksete summa. Vastavalt tuleb kohustada vastustajat selgitama välja kaebajale laekunud maksete summa ning juhul, kui see osutub väiksemaks kaebaja poolt samal perioodil tehtud maksete summast, siis otsustada kaebajale väljamakse tegemine. Kaebajal tuleb ühe kuu jooksul kohtuotsuse jõustumisest esitada vastustajale asjakohased arved, maksete laekumist kajastavad dokumendid ning vajadusel selgitused selle kohta, millises osas on laekunud maksed tehtud PGS § 83 lg 1 alusel. Kaebaja poolt tasutud maksete summana tuleb vastustajal arvesse võtta kohtumenetluses tuvastatud 87 892,74 eurot. Otsus kaebajale hüvitatava summa kohta tuleb teha kahe kuu jooksul kohtuotsuse jõustumisest. Kokkuvõttes otsustas halduskohus põhjendatult rahuldada kaebuse kohustamisnõude ega pidanud seejärel hüvitamisnõuet enam sisuliselt läbi vaatama.
47.Apellatsioonkaebuses vaidlustab kaebaja halduskohtu otsust ka menetluskulude väljamõistmise osas. Kaebaja palub teha selles osas uus otsus, millega mõista vastustajalt välja halduskohtus kantud õigusabikulud vastavalt kaebaja poolt esitatud menetluskulude nimekirjale. Kaebaja möönab asjas mitmete menetlusdokumentide esitamist ning neis muuhulgas kaebuse muutmist ja täpsustamist, kuid leiab, et see oli vajalik ja tingitud muutunud asjaoludest. Osaliselt oli menetlusdokumentide esitamine seotud kohtukoosseisu vahetumisega, osaliselt kohtu nõudmisega mahukate tabelite koostamiseks. Nõustuda ei saa halduskohtu hinnanguga asja vastavusest nn keskmise haldusasja tunnustele ega järeldusega, justkui oleks kaebaja tegelikest õigusabikuludest võimalik vajalikuks ja põhjendatuks lugeda üksnes ligikaudu veerandit. Ringkonnakohus jagab halduskohtu arusaama, et olukorras, kus kaebaja esitas oma nõude seisukohad, väited ja tõendid valdavas enamuses juba haldusmenetluses ei seondu kohtumenetluses kaebuse esitamisega suurem vajadus õigusteenuse järele kui keskmises haldusasjas. Menetlustaktika valik ja sellega seotud vajadus menetluses esitatud nõuet muuta oli kaebaja vabatahtlik valik. Samas ei pööranud kaebaja ega vastustaja olulist tähelepanu nõude õigusliku aluse määratlemisele ega sellest tulenevalt riikliku kohustuse täitmisega seotud kulude mõiste sisustamisele. Sellega on suuresti seostatav mõningane segadus nõude suuruse ja nõuet selgitavate andmete esitamisel. Siiski tuleb arvestada tõendamiseseme mahukuse, menetluse kestuse ning asjaoluga, et asja läbivaatamiseks korraldas halduskohus kohtuistungi. Kokkuvõttes saab seega kaebaja põhjendatud ja vajalikeks õigusabikuludeks halduskohtus lugeda 6000 eurot, millele lisandub riigilõiv 750 eurot. Ringkonnakohus muudab vastavalt halduskohtu otsuse resolutsiooni punkti 5.
48.Eeltoodu alusel jääb Haridus- ja Teadusministeeriumi apellatsioonkaebus rahuldamata. Jõelähtme valla apellatsioonkaebus tuleb rahuldada osaliselt.
49.Vastavalt HKMS § 108 lg-le 1 kannab menetluskulud pool, kelle kahjuks otsus tehti. Apellatsioonimenetluse tulemusena asja lahendamine ei muutunud, kuna ka muutunud otsus on tehtud vastustaja kahjuks.
50.Kaebaja on taotlenud vastustajalt apellatsioonimenetluse kuludena välja mõista apellatsioonkaebuse esitamisel tasutud riigilõivu 15 eurot ja õigusabikulu kokku 5 592 eurot. Kulude tõendamiseks esitas kaebaja 24. novembril 2021 arved nr 2020056, 2021001, 2021005, 20210036 ja spetsifikatsioonid õigusteenuse sisu kohta ning 2. detsembril 2021 arve nr 2021041 ühes spetsifikatsiooniga õigusteenuse sisu kohta. Menetluskulude vajalikkuse ja põhjendatuse hindamisel arvestab ringkonnakohus otsuse punktis 47 esitatud seisukohtadega, samuti sellega, et apellatsioonkaebuse esitasid mõlemad pooled ning ringkonnakohus vaatas asja läbi kohtuistungil. Nende asjaolude pinnal peab ringkonnakohus põhjendatud ja vajalikuks õigusabikuluks apellatsioonimenetluses kokku 4000 eurot. Ühes apellatsioonkaebuse esitamisel tasutud riigilõivuga tuleb vastustajalt kaebaja kasuks apellatsioonimenetluse kulude katteks välja mõista 4015 eurot. Ülejäänud osas jäävad kaebaja menetluskulud tema enda kanda.
Vastustaja apellatsioonimenetluse kulud jäävad tervikuna tema enda kanda. /allkirjastatud digitaalselt/
Allikas: Riigi Teataja avaandmed. Füüsiliste isikute nimed on kohtu poolt anonümiseeritud. Andmed on informatiivsed.