TAG Funds Management OÜ kaebus Finantsinspektsiooni 24.05.2021 otsuse nr 4.1-1/62 tühistamiseks ja kohustamiseks vaadata tema väikefondi valitsejana registreerimise taotlus uuesti läbi
Menetlusosalised ja nende esindajad
Kaebaja – TAG Funds Management OÜ, volitatud esindaja Rene Lauk Vastustaja – Finantsinspektsioon, seaduslik esindaja Siim Tammer
Asja läbivaatamise vorm
Avalikul kohtuistungil 28. oktoobril 2021
RESOLUTSIOON
1.Rahuldada TAG Funds Management OÜ kaebus ning tühistada Finantsinspektsiooni 24.05.2021 otsus nr 4.1-1/62 ja kohustada Finantsinspektsiooni TAG Funds Management OÜ 25.01.2021 taotlust uuesti läbi vaatama.
2.Mõista Finantsinspektsioonilt TAG Funds Management OÜ kasuks välja menetluskulud 1410 eurot. Edasikaebamise kord Kohtuotsuse peale võib esitada apellatsioonkaebuse Tallinna Ringkonnakohtule 30 päeva jooksul arvates otsuse avalikult teatavakstegemisest, s.o hiljemalt 29.12.2021. Kui apellant ei ole apellatsioonkaebuses märkinud, et soovib asja arutamist kohtuistungil, eeldatakse, et ta on nõus kirjaliku menetlusega. Vastuapellatsiooni võib esitada 14 päeva jooksul apellatsioonkaebuse kättetoimetamisest arvates vastuapellatsioonkaebuse esitajale või ülejäänud apellatsioonitähtaja jooksul, kui see on pikem kui 14 päeva.
TAG Funds Management OÜ (edaspidi ka taotleja) esitas 25.01.2021 Finantsinspektsioonile (edaspidi ka FI) taotluse enda registreerimiseks väikefondi valitsejana investeerimisfondide seaduse (edaspidi IFS) tähenduses. Taotluse menetlus lõppes FI 24.05.2021 otsusega nr 4.1-1/62
(edaspidi otsus), millega jäeti TAG Funds Management OÜ taotlus rahuldamata. Otsuse kohaselt ei kajasta TAG Funds Management OÜ esitatud ülevaade piisavas mahus teavet tema tegevusega seotud riskide kohta ning ei nähtu, et taotleja oleks detailselt ja piisava hoolsusega olulisi riske kaardistanud ja analüüsinud. Taotleja ei täida registrisse kandmiseks vajalikke tingimusi ja taotlus ei vasta IFS § 453 lg-s 2 sätestatud nõuetele. Olukorras, kus finantsjärelevalvele ei ole esitatud kõiki seaduses nõutud andmeid, ei ole võimalik täita finantsjärelevalve jaoks seatud eesmärki. Taotleja soovib siseneda turule, millele on seatud kõrgendatud nõuded, mistõttu kaalub registreeringust keeldumine üle riive taotleja õigustele.
2.TAG Funds Management OÜ (edaspidi kaebaja) esitas 24.06.2021 Tallinna Halduskohtule kaebuse Finantsinspektsiooni (edaspidi vastustaja) 24.05.2021 otsuse nr 4.1-1/62 tühistamiseks ning kohustamiseks vaadata taotlus uuesti läbi.
MENETLUSOSALISTE SEISUKOHAD
3.Kaebaja seisukoht
3.1.Vastustaja jättis täitmata selgitamiskohustuse ning väärkasutas kaalutlusõigust. Kaebaja esitas vastustajale IFS § 453 lg 2 kohase taotluse ning informatsiooni Komisjoni delegeeritud 19.12.2012 määruse (EL) nr 231/2013, millega täiendatakse Euroopa Parlamendi ja nõukogu direktiivi 2011/61/EL seoses erandite, üldiste tegutsemistingimuste, depositooriumide, finantsvõimenduse, läbipaistvuse ja järelevalvega (edaspidi EL määrus) lisa 4 vormil, fondi lepingu ning riigilõivu tasumise tõendi, misjärel algas tavapärane küsimuste-vastuste voor kaebaja ja vastustaja vahel. Ühtegi abistavat materjali taotluse esitamiseks koostatud ei ole, vaid kujunenud on praktika, mille kohaselt esitatakse taotluse põhiline informatsioon lühidalt ning muu info esitatakse menetluses konkreetsetele küsimustele vastates. Vastustaja esitas kaebajale riskide kohta küsimusi ühel korral, pärast mida kinnitas vastustaja töötaja, et täiendavaid küsimusi ei ole. Sellest järeldas kaebaja, et esitatud info riskide kohta oli piisav. Otsuses jõuti vastupidisele järeldusele ning selgitamiskohustuse täitmise ja puuduste kõrvaldamise aja andmise asemel asuti seisukohale, et otstarbekas on jätta taotlus rahuldamata. Vastustajal on menetluse käigus selgitamiskohustus ning see on suurem olukorras, kus seadus ei täpsusta, millist informatsiooni ja millises mahus tuleb esitada (sh riskide kohta).
3.2.Otsuses toodud meede ei ole sobiv, kuna vastustaja ei ole ise riskide kohta täiendavalt küsimusi esitanud. Samuti ei ole valitud meede vajalik ja mõõdukas, kuna alternatiivselt oli vastustajal võimalik nõuda kaebajalt puuduste kõrvaldamist. Vastustaja küsis kõike, mis tema hinnangul võib tähtsust omada ning kaebaja vastas vastustaja küsimustele ning päringutele. Vastustaja küsimused ja kaebaja vastused on olnud vormivabad, mistõttu ongi ainuvõimalik menetluse käik küsimusi ja vastuseid vastastikku täpsustada ja täiendada kuni need saavad lahendatud. Kuigi vastustaja viitab otsuses, et otsuste tegemise tingib ka menetluse senine kestus, siis menetlus on veninud vastustajast tingitult ning kui sellele vaatamata puudub haldusorganil piisav informatsioon, siis oleks võinud seda koostööaltilt kaebajalt küsida. Menetluses tekkis kaebajal õiguspärane ootus, et vastustaja on kogu otsustamiseks vajaliku informatsiooni küsinud ja talle esitatud dokumendid ja informatsioon on otsuse sisuliseks tegemiseks piisavad.
3.3.Halduspraktika muutmine haldusmenetluse kestel, ilma kaebajale kohanemiseks võimalust andmata, ei ole lubatud. Näib, et otsusega viiakse ellu vastustaja halduspraktika muutmist väikefondi valitsejate registreerimisel ilma seadusi muutmata. Senise halduspraktika muutmise eesmärk on suurendada registreerimisest keeldumiste arvu. Halduspraktika muudatuste sisu kajastub 24.05.2021 otsuse punktis 5.5, mille kohaselt soovib vastustaja kaalutlusõiguse alusel otsustada, kas ja kui palju ta küsimusi esitab. Senine praktika on olnud aga selgelt suunatud 2 (9)
sellele, et kõik küsimused oleksid küsitud ja kõik küsimused oleksid saanud ammendava vastuse. Seejuures on tähelepanuväärne, et Rahandusministeeriumile edastatud kirjas märgib vastustaja, et tal puudub õigus hinnata, kas info riskide kohta on piisav, vaid tal on õigus hinnata, kas info riskide kohta on esitatud. Info riskide kohta kaebaja esitas.
3.4.Vastustaja väärkasutas menetlusõigust, kuna 24.05.2021 otsuse projektile arvamuste ja vastuväidete esitamiseks antud tähtaeg oli põhjendamatult lühike.
3.5.IFS § 453 lg 2 enda sõnastus ei toeta vastustaja seisukohta, et siseriiklikult on soovitud minna Euroopa Liidus kehtestatud väikefondivalitsejale kehtestatud miinimumnõuetest kaugemale. Seda seisukohta ei toeta ka IFS seletuskirja tabel 20. Samasugust tõlgendust toetab ka seletuskirja lisas 8 olev Euroopa Liidu Õigusallikate ja eelnõu kohaste sätete võrdlustabel, kus on näidatud ainult Euroopa Parlamendi ja nõukogu 08.06.2011 direktiiv 2011/61/EL, alternatiivsete investeerimisfondide valitsejate kohta, millega muudetakse direktiive 2003/41/EÜ ja 2009/65/EÜ ning määruseid (EÜ) nr 1060/2009 ja (EL) nr 1095/2010, (edaspidi direktiiv) ülevõtmine. Kui vaadata seletuskirjas § 453 kohta antud selgitusi, siis puudub seal igasugune viide sellele, et lisaks direktiivi nõuetele soovitakse antud sättega veel mingeid täiendavaid nõudmisi kehtestada. Vastupidi, seletuskirja lk 383 alguses on välja toodud, et fondivalitsejate registreerimise ja fondide kohta esitatava teabe kogumise eesmärk on saada ülevaade Euroopa fondituru mahust, selle suundumustest ja selle mõjust süsteemsetele riskidele, ei midagi enamat. Eelnevast on selge, et seadusandja tahe on olnud võtta üle direktiivi miinimumnõuded ilma neile midagi lisamata ning selliselt on see ka kirja pandud.
4.Vastustaja seisukoht
4.1.Kaebus ei ole põhjendatud ning tuleb jätta rahuldamata. Otsus on õiguspärane ning kuna see sisaldab valdavalt haldusmenetluses esitatud väiteid, siis jääb vastustaja otsuses toodud seisukohtadele. Taotluse menetluses kohaldub haldusmenetluse seadus (edaspidi HMS) finantsinspektsiooni seadusest (edaspidi FIS) tulenevate erisustega. IFS § 453 lg 5 annab vastustajale õiguse valida, kas taotluse nõuetele mittevastavuse korral jätkata taotluse puuduste kõrvaldamisega või jätta taotlus rahuldamata. Kuigi vastustajal on õigus nõuda lisaandmeid või -selgitusi (IFS § 453 lg 3), siis puudub vastustajal kaebaja soovitud mahus selgitamiskohustus ning kaebaja kirjeldatud viisil selgitamiskohustuse täitmine võib äärmuslikul juhul viia olukorrani, kus vastustaja sisustab ja täidab avalduse fondivalitseja eest. IFS § 453 lg 2 määratleb üheselt isiku, kes on kohustatud esitama vastava avalduse ning ka selle nõuded. Väide, et puudulikus õigusruumis peaks vastustaja asuma taotlejat õpetama ja sisuliselt ise koostama seda, millised on taotleja fondi planeeritava äritegevuse peamised riskid, ei ole kohane ega põhine seadusel. Taotleja, kes oma fondi peamisi riske ei oska esitada, ei ole valmis ka vastavas valdkonnas tegutsema ega oma õigust registreeringule. Ent isegi kui kohus selgitamiskohustust HMS § 36 lg 1 alusel möönab, siis ei tulene sellest sättest üldist nõustamiskohustust. Kaebaja ei ole palunud riskide osas selgitusi ning sellised selgitusi ei saa vastustaja ka anda, kuna vastustaja ei saa kaebaja eest asuda sisustama planeeritava äritegevuse, fondide investeerimispoliitikate ja investeeringute peamisi riske. Tegu on selgelt juhatuse kohustusega IFS § 453 lg 2 ja lg 2 punkti 4 tähenduses. Vastustaja märgib otsuses, et kaebaja 31.03.2021 esitatud vastusest ei nähtu, et ta oleks detailselt ja piisava hoolsusega riske kaardistanud ja analüüsinud. Seega on otsuses üheselt selgitatud, milles seisneb registrisse kandmiseks vajalike tingimuste täitmata jätmine ning puudub igasugune põhjus etteheideteks.
4.2.Etteheited kaalutlusõiguse rikkumisest on alusetud. Seadusandja on näinud ette võimaluse nõuda puuduste kõrvaldamist. Tegemist ei ole kohustusega. Kaalutlused, miks vastustaja otsustas puuduste täiendava kõrvaldamise asemel valida taotluse rahuldamata jätmise, on otsuses toodud. 3 (9)
Isegi kui vastustaja möönab, et tal täiendavaid küsimusi ei ole, siis sellele ei pea järgnema positiivne otsus. Samuti on alusetu kaebaja etteheide halduspraktika muutusest. Isegi kui kaebaja esindaja on varasemalt taolistes menetluses osalenud, ei anna see alust eeldada, et kõik menetlused kulgevad ühtemoodi. Otsus tehakse konkreetse äriühingu ning sellega seotud spetsiifiliste asjaolude alusel ning kaebaja ei ole varem luba taotlenud.
4.3.Vastustaja valitud meede oli sobiv, vajalik ja mõõdukas ning vastustaja jääb selles osas otsuse punktides 4.5–4.8 ja 5.5. toodud seisukohtadele. Kaebaja taotlust ei jäetud rahuldamata mitte põhjusel, et haldusmenetlus oli kestnud pikka aega, vaid põhjusel, et sedavõrd olulise puuduse kõrvaldamine ei oleks menetluses juba kulunud aega arvestades sama efektiivne.
4.4.Ka väide menetlusõiguse väärkasutusest on põhjendamatu, kuna otsuse projekt ei olnud kuigivõrd pikk ning sarnase taotlusega kokku puutunud isikule ei saanud selle sisu olla ülemäära keeruline. Kaebaja esitas otsusele sisulise arvamuse, mis kinnitab täiendavalt, et 5 kalendripäeva oli seisukohtade esitamiseks piisav ning see ei piiranud kuidagi kaebaja õigusi.
4.5.IFS § 453 sõnastus on kooskõlas EL õigusega, kuna võimaldab liikmesriigil valdkonda täiendavalt reguleerida ning kohaldada rangemaid eeskirju. Ehkki EL määruse ja direktiivi sõnastus on IFS-ist erinev, siis on FI õiguspäraselt lähtunud IFS-i sõnastusest. Seega on käesoleval juhul EL-i õiguse puhul tegemist minimaalse harmoniseerituse tasemega. Viidatud direktiivis, määruses ja määruse IV lisas sätestatud aruande vormis on käsitletud minimaalselt nõutavaid andmeid, mis ei takista siseriiklikult IFS § 453 lg 2 p 4 alusel rangemate nõuete kehtestamist. Seetõttu tuleb Finantsinspektsioonile IFS § 453 lg 2 p 4 alusel lisaks riskipositsioonidele esitada ka tegevusega seotud riskid. Kaebaja viide eelnõu seletuskirjale ei ole asjakohane, kuna on üldsõnaline ja selle alusel ei saa teha kaugeleulatuvaid järeldusi. Asjaolu, et seletuskirjas on täiendavate nõudmiste kehtestamine käsitlemata, ei tähenda, et seaduse sõnastusest ei tulene EL-i õigusest rangemad nõuded. Lisaks on kaebaja viidatud lause teabe kogumise eesmärgi kohta seotud Euroopa Süsteemsete Riskide Nõukogu tegevusega, mitte ei käsitle üheselt andmete Finantsinspektsioonile esitamise eesmärki. Seega seletuskirjas kajastatu ei lükka kuidagi ümber asjaolu, et IFS-s on sätestatud mõneti rangemas vormis nõuded, kui EL-i õiguses. Ebaõige on ka kaebaja väide, et kui seletuskirja tabelis 20 (lk 376) on tegevusloata väikefondi valitsejate puhul nimetatud kohalduva regulatsioonina alternatiivfondide direktiivi art 3 lg 3, siis Eesti siseriiklikult EL-i miinimumnõuetest kaugemale minna ei ole soovinud. Samuti ei ole asjakohane kaebaja väide, et vastavat seisukohta kinnitab ka seletuskirja lisa 8. IFS § 453 lg 2 näeb selgelt ette väikefondi valitseja registreerimiseks esitatavad andmed ja dokumendid, sisaldades nii direktiivi art 3 lg-s 3 nimetatut kui ka fondi peamisi riske. Seega tuleneb nii seletuskirja tabelist 20 kui lisast 8, et IFS §-s 453 on tõepoolest üle võetud minimaalselt nõutav direktiivi art 3 lg 3. Küll aga ei ole viidatud tabelist ja lisast loogiliselt järeldatav, et IFS § 453 lg 2 p-s 4 ei ole kehtestatud mõneti rangemaid nõudeid, kui viidatud art 3 lg-s 3.
4.6.Oludes, kus kaebaja ei tea niivõrd olulist informatsiooni (konkreetse fondi peamisi riske) ja seda on vähemalt ühel korral ka kaebajalt täiendavalt küsitud, ei ole võimalik kaebajale vastavat tegevusõigust anda. Otsuse punktis 3.3 on Finantsinspektsioon selgitanud, milles seisnes esitatud andmete ebapiisavus ning puudulikkus: „Võttes arvesse Taotleja investeerimispoliitikat, ei kajasta esitatud ülevaade Finantsinspektsiooni hinnangul piisavas mahus teavet Taotleja tegevusega seotud riskide kohta. Taotleja vastustest ei nähtu, et Taotleja oleks detailselt ja piisava hoolsusega olulisi riske kaardistanud ja analüüsinud, mis võib olla põhjuseks puuduliku teabe esitamisel.“ Kaebuse lisast 6 (kaebaja vastused Finantsinspektsiooni küsimustele 31.03.2021) nähtub, et kaebaja esitatud riskide analüüs piirdub 11. küsimuses toodud piiratud loeteluga, mida ei saa pidada struktureeritud ja analüüsitud riskide kaardistamiseks. Seejuures ei ole kaebaja püüdnud ka pärast otsuse projekti kättesaamist esitatud infot mingilgi määral täiendada. Kuna 4 (9)
konkreetse fondi tegevusega kaasnevad riskid võivad tuleneda investeerimistegevusest, õiguskeskkonna muutustest, investeerimisfondi varade hoidmisest või hindamisest, operatsiooniriskidest ja huvide konfliktidest, siis oleks kaebaja pidanud oma taotluses eraldi käsitlema kõiki nende valdkondadega seotud riske. Finantsinspektsioonile esitatud ülevaade käsitleb ainult üldiseid riske, mis tulenevad finantsturul tegutsemisest, ega arvesta kaebaja riskiprofiili, investeerimisstrateegiat ja äriplaani. Selline teadmatus peegeldab selgelt mittesobimist väikefondivalitseja sektorisse.
KOHTU PÕHJENDUSED
5.Kohus leiab, et kaebus on põhjendatud ning vaidlustatud otsus tuleb tühistada. Haldusakti õiguspärasuse eeldused on toodud HMS §-s 54 ning selle kohaselt on haldusakt õiguspärane, kui ta on antud pädeva haldusorgani poolt andmise hetkel kehtiva õiguse alusel ja sellega kooskõlas, proportsionaalne, kaalutlusvigadeta ning vastab vorminõuetele. Kohtu hinnangul on vaidlustatud haldusakt põhjendamispuudusega ning kaalutlusvigadega ja see ei ole proportsionaalne.
6.Otsuse tegemise ja taotluse esitamise ajal kehtinud IFS § 453 lg 1 sätestas, et Eestis asutatud väikefondi valitseja, kes tegevusluba ei taotle, peab oma tegevuse registreerima viivitamata pärast fondi valitsemisega alustamist või kui tal on kavatsus hakata usaldusfondi valitsema, sealhulgas täisosanikuna. Sama paragrahvi lõige 2 täpsustab registreerimise korda ning taotluse esitamist. Selle sätte kohaselt esitab fondivalitseja juhatus Finantsinspektsioonile kirjaliku avalduse ning järgmised andmed ja dokumendid EL määruse lisas 4 esitatud vormil (avaldus, andmed ja dokumendid ühiselt edaspidi IFS § 453 taotlus): 1) väikefondi valitseja kontaktandmed ja põhikiri või muu samaväärne dokument; 2) valitsetavate fondide arv ja nende nimetused või ärinimed; 3) valitsetavate fondide moodustamise või asutamise kuupäevad ja millise riigi õiguse alusel on need moodustatud või asutatud; 4) teave fondide investeerimispoliitika kohta, sealhulgas fondi investeeringute ja kaubeldavate instrumentide, kauplemiskohtade, fondi peamiste riskide ning valitsetava vara koosseisu ja koguväärtuse kohta. IFS § 453 lg 2 aluseks on direktiivi artikkel 3, mille lg 3 kohaselt peavad liikmesriigid tagama, et lõikes 2 osutatud alternatiivsete investeerimisfondide (edaspidi AIF) valitsejad täidavad vähemalt järgmisi nõudeid: a) kuuluvad registreerimisele päritoluliikmesriigi pädevate asutuste juures; b) annavad registreerimisel oma päritoluriigi pädevatele asutustele enda ja oma valitsetavate AIF-ide identifitseerimisandmed; c) tutvustavad registreerimisel oma päritoluriigi pädevatele asutustele oma valitsetavate AIF-ide investeerimisstrateegiaid; d) teavitavad päritoluliikmesriigi pädevaid asutusi korrapäraselt oma peamistest kaubeldavatest instrumentidest ning valitsetavate AIF-ide peamistest riskidest ja tähtsaimatest riskikontsentratsioonidest, et pädevad asutused saaksid korraldada tulemuslikku järelevalvet süsteemsete riskide üle, ning e) teavitavad oma päritoluliikmesriigi pädevaid asutusi juhul, kui nad enam ei vasta lõikes 2 osutatud tingimustele. Lisaks sätestab lõige 3, et lg 3 ja 2 kohaldamine ei takista liikmesriike kohaldamast mõne lõikes 2 osutatud AIF-i valitseja suhtes rangemaid eeskirju. Direktiivi artikli 3 lg-t 3 täpsustab EL määruse artikkel 5 ja artikkel 110.
7.Kohus möönab, et IFS § 453 lg 2 sõnastus on ebaõnnestunud, kuid normi tuleb siiski mõista selliselt, et lisaks EL määruse lisale IV tuleb registreeringu taotlemisel vastustajale esitada ka 5 (9)
täiendavalt IFS § 453 lg-s 2 nimetatud andmed ja dokumendid. Seda seisukohta ei väära ka eelnõu seletuskirjas toodud viited, mille kohaselt IFS § 453 lg 2 vastab direktiivi artikli 3 lg-le 3. IFS § 453 lg 2 reguleerib mh siseriikliku avalduse vorminõuet ning selliselt on seda mõistnud haldusmenetluses ka kaebaja. Seda järeldust ei muuda ka vastustaja kiri Rahandusministeeriumile1.
8.Vaidlust ei ole, et kaebaja suhtes kohaldub registreerimiskohustus. Samuti ei ole vaidlust selles, et kaebaja esitas vastustajale 25.01.2021 avalduse ning selle koosseisus andmed ja dokumendid EL määruse lisa IV vormil. Seejuures oli kaebaja taotluse esitamisel arvestanud, et menetluse kestel küsib vastustaja täiendavat informatsiooni ning dokumente. Vaidlust ei ole ka selles, et vastuseks vastustaja päringule esitas kaebaja 31.03.2021 teabe fondi riskide kohta ning nende maandamise instrumendid2. Vastustaja jättis taotluse rahuldamata 24.05.20213, kuna taotlus ei sisaldanud vastustaja hinnangul piisavas mahus teavet kaebaja tegevusega seotud peamiste riskide kohta4. Et taotluse rahuldamata jätmise oleks tinginud mõni muu puudus, seda vastustaja otsuses ei väida.
9.IFS ei ava peamiste riskide mõistet. Ehkki direktiivis ja EL määruses on eestikeelses versioonis samuti toodud välja vajadus esitada peamised riskid, siis võttes aluseks direktiivi ja EL määruse teised keeleversioonid5, on eestikeelse tõlke „peamiste riskide“ all tegelikult silmas peetud riskipositsioone. Fondi riskipositsioonid ning fondi peamised riskid ei ole samatähenduslikud. Arvestades asjaolu, et registreerimiskohustuse eesmärgiks on võimaldada korraldada järelevalvet investeerimisvaldkonna süsteemsete riskide üle, siis siseriiklikult kehtestatud nõue esitada teave fondi peamiste riskide kohta, ei välju registreerimiskohustuse eesmärgist. Seega peamiste riskide kohta teabe andmine on siseriiklik nõue ning tegemist on määratlemata õigusmõistega, mille sisustamise kohustus on vastustajal endal. Määratlemata õigusmõistete kasutamisel ning nende sisustamisel on vastustajal oluliselt suurem selgitamiskohustus, et taotleja mõistaks, mida temalt haldusmenetluses oodatakse ning haldusmenetluse lõppemisel saaks isik mõista, miks selline otsus tehti (vt ka Riigikohtu 05.09.2019 otsus nr 3-17-1110, punktid 17-18; 19.02.2019 otsus nr 3-17-1545, punkt 26). Sel põhjusel ei nõustu kohus ka vastustajaga, et selgitamiskohustuse täitmine eeldab HMS §-st 36 tulenevalt adressaadi selgelt väljendatud vastavasisulist taotlust. Täiendav selgitamisvajadus võib väljenduda ilmneda ka adressaadi ja haldusorgani vahelisest suhtlusest või õigusaktidest enestest. Menetluse läbipaistvuse, sujuvuse ja proportsionaalsuse tagamine on haldusmenetluse läbiviija üks põhikohustusi (HMS § 3 lg 2, § 5 lg 2).
10.Kohtu hinnangul ei ole vastustaja selgitamiskohustust täitnud ning see on viinud olukorrani, kus kaebaja ja vastustaja mõistavad IFS § 453 lg 2 punktis 4 toodud kohustust esitada teave fondi peamiste riskide (edaspidi ka riskihinnang) kohta erinevalt. See nähtub nii kaebaja 31.03.2021 ekirjast6 kui ka esitatud vastuväidetest otsuse projektile7. Sellises olukorras oleks olnud loogiline ja kooskõlas HMS-iga, et vastustaja selgitab kaebajale oma ootusi riskihinnangule ning võimaldab seeläbi taotluses esineva puuduse kõrvaldada.
11.Vastustaja küsis kaebajalt 16.03.2021 punktis 11 järgmist: „Palume nimetada peamiseid riskid, mis võivad Taotleja hinnangul plaanitava fondi tegevust mõjutada ning selgitada, kuidas
Kaebuse lisa 7. Kaebuse lisa 6.
Kaebuse lisa 10.
Kaebuse lisa 10, otsuse punkt 3.3.
Kohus võrdles eestikeelset versiooni inglise ja prantsuse keelse versiooniga.
Kaebuse lisa 6.
Kaebuse lisa 9.
6 (9)
plaanib Taotleja neid riske vältida või maandada.“.8 Kaebaja vastas küsimusele 31.03.20219 ning vabandas muu hulgas ette juhuks, kui ta mõistab vastustaja küsimust valesti. Vaidlust ei ole, et kaebaja tõi riskidena välja plaanitava fondi võimalikud riskid ning seejuures ei väida vastustaja otsuses, et tegemist ei ole peamiste riskidega. Vastustaja väidab üksnes napisõnaliselt, et kaebaja esitatud ülevaade ei kajasta vastustaja hinnangul piisavas mahus teavet kaebaja tegevusega seotud riskide kohta. Otsuse eelnõust ega ka otsusest endast ei nähtu, millises osas vastustaja kaebaja riskihinnangut ebapiisavaks peab või miks kaebaja väljatoodud riske ei saa pidada peamisteks riskideks, mida vastustaja küsis. Otsuses on üksnes toodud välja konstateeriv väide, et vastustaja jaoks ei ole vastus piisav. Kohtumenetluses tõi vastustaja täiendavalt välja, et kaebaja esitatud ülevaade käsitleb ainult üldiseid riske, kuid ei arvesta kaebaja riskiprofiili, investeerimisstrateegiat ja äriplaani. Lisaks tõi vastustaja kohtumenetluses välja, et riskid võivad tulenevad õiguskeskkonna muutustest, investeerimisfondi varade hoidmisest või hindamisest, operatsiooniriskidest ja huvide konfliktidest. Jääb arusaamatuks, miks sellise info esitamine ei olnud võimalik otsuses ning selle eelnõus või miks ei toonud vastustaja välja neid juba 16.03.2021 e-kirjas. Seejuures märgib kohus, et sedavõrd üldsõnalise juhise andmine kaebajale ei oleks olnud kuidagi käsitatav olukorrana, et vastustaja sisustab taotlust kaebaja eest.
12.Kohus nõustub vastustajaga, et IFS § 453 lg 5 annab vastustajale õiguse nõuda taotluses kas puuduste kõrvaldamist või jätta registreerimisavaldus rahuldamata, kuid tegemist on vastustaja kaalutlusõiguse alusel tehtava otsusega. HMS § 4 lg 2 näeb ette, et kaalutlusõigust tuleb teostada kooskõlas volituse piiride, kaalutlusõiguse eesmärgi ning õiguse üldpõhimõtetega, arvestades olulisi asjaolusid ning kaaludes põhjendatud huve. Kohtu hinnangul ei ole vastustaja sisuliselt kaalutlusõigust teostanud, ehkki formaalselt see otsuses kajastub. Riigikohus on selgitanud, et taotluse lahendamisel on haldusorgan seotud taotluse eesmärgiga (Riigikohtu 04.03.2015 otsus nr 3-3-1-74-14, punkt 13). Praegusel juhul ei vastanud kaebaja taotlus IFS § 453 lg 2 punkti 4 nõuetele üksnes sel põhjusel, et vastustaja hinnangul ei olnud kaebaja antud teave riskide kohta piisav. Seega muus osas vastas kaebaja taotlus vastustaja hinnangul IFS § 453 lg 2 nõuetele. Nii kohtumenetlusest kui ka otsusest järeldub, et vastustaja peab riskihinnangut võrreldes teiste taotluse osistega olulisimaks, kuid otsusest ei nähtu, miks võrreldes ülejäänud taotlusega on just riskihinnangu vastustaja ettekujutusele mittevastamine selline asjaolu, et selle täiendav täpsustamine ei olnud põhjendatud või et selle puudusest saab järeldada, et kaebaja ei ole pädev valdkonnas tegutsema.
13.IFS §-s 453 sätestatud registreerimise eesmärgiks on saada ülevaade Euroopa fondituru mahust, selle suundumustest ja selle mõjust süsteemsetele riskidele10 ning kohus nõustub vastustajaga, et riskide hindamine on investeerimisfondi tegutsemisel olulise tähtsusega. Hinnates aga vastustaja tegevust haldusmenetluses, siis on vastustaja riskihinnangu olemasolu asunud väärtustama alles otsuse tegemisel. Nimelt palus vastustaja esimest korda taotlust täpsustada 22.02.2021 e-kirjas, kus aga ei ole toodud välja, et taotluses puudub või on ebapiisavalt esitatud teave fondi peamiste riskide kohta. Kui tegemist oleks taotluse aspektist kõige olulisemaga, nagu vastustaja väidab, siis oleks ju loogiline, et haldusorgan sellist puudust taotluses märkab ning selle esmajärjekorras ka välja toob. Nimelt eeldab haldusmenetluses kehtiv menetlusökonoomia põhimõte, et kui taotluses on kõrvaldatavaid puuduseid ja haldusorgan valib nende kõrvaldamise tee, siis tuleks püüda tuua kõik puudused koheselt välja. Alles 16.03.2021 e-kirjas tõusetus peamiste riskide kaardistamine, kusjuures küsimus on tõstatatud kui muud taotleja tegevust puudutav küsimus.
Kaebuse lisa 3, küsimus 11. Kaebuse lisa 6.
Direktiivi preambuli punkt 17 ning IFS seletuskiri, mis on kättesaadav www.riigikogu.ee leheküljelt
7 (9)
14.Haldusmenetluse materjalidest nähtub, et kaebaja on vastanud vastustaja arvukatele küsimustele, sh küsimustele rahapesu tõkestamisega seonduvalt, ning esitanud täiendavaid dokumente. Seevastu ei nähtu aga otsusest, miks on vastustaja pidanud just riskihinnangu väidetavat ebapiisavust selliseks puuduseks, et täiendavate selgituste küsimine ei ole võimalik ning ainuvõimalik otsus on jätta taotlus rahuldamata. Seejuures võttes kinni vastustaja enda väitest, mille kohaselt on fondiga seotud riskide kaardistamine juhatuse ülesandeks, siis tõusetub küsimus, et millisel õiguslikul alusel on vastustajal võimalik üldse väita, et kaebaja 31.03.2021 esitatud teave peamiste riskide kohta on puudulik. Praegusel juhul ei ole vastustaja andnud kaebajale mingit sisendit, millele riskihinnang vastama peab ning ka otsuses ei ole puudusi konkretiseeritud, mistõttu sellises olukorras ei olnud kaebajal võimalik ka puudust kõrvaldada. Otsuses on üksnes konkretiseerimata väide, et vastustaja hinnangul ei kajasta kaebaja esitatud ülevaade piisavas mahus teavet tegevusega seotud riskide kohta (otsuse punkt 3.3). Seejuures märgib kohus, et IFS § 453 lg 2 punkt 4 ei kohusta välja tooma teavet kõikide riskide kohta, vaid üksnes fondi peamiste riskide kohta. Vastustaja ei ole otsuses ega selle eelnõus välja toonud, miks ei saa kaebaja esitatud riske pidada fondiga seotud peamisteks riskideks. Vastustaja tõi vastuseks kohtu küsimusele välja erinevaid võimalikke riske, kuid kohtule ei nähtu, et vastupidiselt kaebaja väljatoodud riskidele tuleks vastustaja märgitud riske käsitada fondi peamiste riskidena. Seega on otsus kontrollimatu.
15.Kohus nõustub kaebajaga, et otsuses toodud väide, mille kohaselt on otsus eesmärgipärane, mõõdukas ja proportsionaalne, kuna haldusmenetlus on kestnud juba pikka aega, on põhjendamatu. Kohtu hinnangul on otsus selles osas formalistlik ning näitab kaalutlusõiguse teostamise puudumist. Vastustaja väidab otsuses muu hulgas, et puuduste kõrvaldamine ei ole põhjendatud, kuna taotluse menetlus on kestnud juba pikemat aega. IFS ei sätesta registreerimistaotluse menetluse tähtaega, kuid vaatamata sellele peab vastustaja haldusmenetluse aega sedavõrd oluliseks kaalutluseks, et sellele viidates jätta taotlus puuduste kõrvaldamise asemel rahuldamata. Otsusest ei nähtu, miks vastustaja pidas taotluse menetluse tähtaega kaalukamaks kaebaja huvist enda tegevuse registreerimiseks. Seda veel olukorras, kus kaebaja on menetluses kõikidele muudele vastustaja küsimustele ammendavalt vastanud ning muid puudusi taotluses ei ole. Seejuures on vastustaja jätnud läbivalt tähelepanuta, et kaebaja on olnud valmis täpsustama esitatud hinnangut (vt eriarvamus ja 31.03.2021 e-kiri). Eelnevast tulenevalt on paljasõnaline otsuses toodud väide, et taotluse rahuldamata jätmine on vajalik meede, kuna eesmärki ei ole võimalik saavutada mõne teise, taotlejat vähem koormava meetmega, mis oleks vähemalt sama efektiivne. Otsuse eesmärgina on vastustaja otsuses märkinud finantsturu usaldusväärsuse ning klientide huvide kaitsmise saavutamise (otsuse punkt 4.6). Otsusest ei nähtu, kuidas sellise eesmärgi saavutamine oleks võimatu või raskendatud, kui vastustaja oleks kaebajale öelnud, et ta mõistis 16.03.2021 e-kirja küsimust vääralt ning vastustaja eesmärgiks on laiapõhjalise riskihinnangu saamine ning selles osas tuleb taotlust täpsustada.
16.Ka vastuses eriarvamusele nõustub vastustaja, et puuduse kõrvaldamist oleks võimalik küll nõuda, aga seda ei peeta vajalikuks põhjusel, et informatsiooni esitamise kohustus on taotlejal ning kõrgendatud nõuetega sektorisse sisenemisel ei ole õigustatud ootus, et haldusorgan küsib täiendavat informatsiooni kuni kõik puudused on kõrvaldatud. Registreeringu keeldumise aluseks ei ole isiku ebausaldusväärsus vastustaja silmis (IFS § 453 lg 5).
17.Vastusena kaebaja väitele halduspraktika muutmise lubamatusest, nõustub kohus vastustajaga, et iga fondi peamised riskid võivadki olla erinevad, mistõttu ei saa välistada, et kui mõnel juhul on kaebaja esitatud kujul olnud riskide väljatoomine piisav, siis ei pruugi see olla piisav praegusel juhul. Sel põhjusel ei ole asjakohased ka kaebaja väited, et vastustaja on kindlasti halduspraktikat muutnud. Samas aga isegi kui nõustuda kaebajaga, et halduspraktika muutmine toimus, siis isegi kui haldusorgan võib oma püsiva praktikaga anda aluse õiguspärase ootuse 8 (9)
tekkimiseks, ei saa usalduse kaitset kohaldada eesmärgil jätkata ebaõiget halduspraktikat. Ebaõige halduspraktika jätkamist või laiendamist ei saa nõuda ka võrdse kohtlemise põhimõttele toetudes (Riigikohtu 06.12.2004 otsus nr 3-3-1-53-04).
18.Eelnevast tulenevalt leiab kohus, et otsus on õigusvastane ja tuleb tühistada. Otsuse andmisel on rikutud kaalutlusõigust ning otsus ei ole menetluse käiku arvestades proportsionaalne. Samuti ei vasta otsus põhjendamisnõuetele, kuna vastustaja ei ole otsuses selgelt välja toonud, miks kaebaja 31.03.2021 esitatud teave fondi peamiste riskide kohta ei ole piisav, et vastata IFS § 453 lg 2 punktis 4 sätestatud nõuetele. Eelnevat ei muuda ka asjaolu, et kaebaja ei esitanud riskianalüüsi koos eriarvamusega, ehkki kohtuistungil esitas kaebaja väite, et tal oli riskianalüüs olemas ning selle pinnalt tehti ka 31.03.2021 esitatud kokkuvõte11. Menetluskulud
19.HKMS § 108 lg 1 kohaselt kannab menetluskulud pool, kelle kahjuks otsus tehakse. Kuna kohus rahuldab kaebuse, siis tuleb põhjendatud ja vajalikud menetluskulud jätta vastustaja kanda (HKMS § 109 lg 6). Kokku taotleb kaebaja menetluskulude hüvitamist summas 2460 eurot, millest riigilõiv on 15 eurot, tõlkekulud 1050 eurot ning õigusabikulud 1395 eurot.
20.Kohtu hinnangul ei ole tõlkekulu põhjendatud. Nimelt tõi ka kaebaja ise välja oma e-kirjas, et kaebaja esitatud inglisekeelsed dokumendid ei oma vaidluse seisukohalt tähendust ning need on esitatud kohtule vaid põhjusel, et on osa esitatud avaldusest 12. Kohus vastas kaebajale, et tõlgete esitamine ei ole vajalik, kui kaebaja hinnangul ei ole tõendid asja lahendamiseks vajalikud13. Kohus ei tuginenud asja lahendamisel kaebaja esitatud inglisekeelsetele materjalidele, mistõttu ka nende tõlkekulu ei olnud põhjendatud. Sel põhjusel ei pea kohus põhjendatuks mõista vastustajalt tõlkekulu kaebaja kasuks välja. Muus osas on aga menetluskulude taotlus põhjendatud ning tuleb rahuldada. Kokku tuleb vastustajal kaebajale hüvitada 1410 eurot. (allkirjastatud digitaalselt)
Kohtuisutngi helisalvestis kell 13:04:35 Kaebaja 17.09.2021 e-kiri.
Kohtu 17.09.2021 e-kiri.
9 (9)
Allikas: Riigi Teataja avaandmed. Füüsiliste isikute nimed on kohtu poolt anonümiseeritud. Andmed on informatiivsed.