Eesti Vabariigi nimel Kohtuasja number Otsuse kuupäev Kohtukoosseis Kohtuasi
Menetlusosalised
Vaidlustatud kohtulahend Menetluse alus Riigikohtus Asja läbivaatamine
3-16-1903 18. juuni 2020 Eesistuja Ivo Pilving, liikmed Julia Laffranque, Viive Ligi, Heiki Loot, Nele Parrest ja Jüri Põld X kaebus Politsei- ja Piirivalveameti otsuse tühistamiseks, Politsei- ja Piirivalveameti kohustamiseks ja Eesti Vabariigilt mittevaralise kahju eest hüvitise väljamõistmiseks Kaebaja X, esindaja vandeadvokaat Liisa Linna Vastustaja 1 Politsei- ja Piirivalveamet, esindaja KristiinaMarita Alliksoo Vastustaja 2 Justiitsministeerium, esindaja Alar Must Kaasatud haldusorgan Siseministeerium, esindaja Monika Silvet Tallinna Ringkonnakohtu 17. septembri 2018. a otsus X kassatsioonkaebus Kirjalik menetlus
RESOLUTSIOON
1.Rahuldada kassatsioonkaebus.
2.Tühistada Tallinna Ringkonnakohtu 17. septembri 2018. a otsuse resolutsiooni punktid 4 ja 5. Jätta muus osas ringkonnakohtu otsus muutmata.
3.Teha tühistatud osas uus otsus, millega rahuldada mittevaralise kahju hüvitamise nõue ja mõista Politsei- ja Piirivalveametilt X-i kasuks välja mittevaralise kahju eest hüvitis 500 eurot.
Mõista Politsei- ja Piirivalveametilt X-i kasuks välja halduskohtus ja ringkonnakohtus kantud menetluskulud kokku 3845 eurot. Ülejäänud menetluskulud jätta menetlusosaliste endi kanda.
6.Asendada avaldatavas otsuses kaebaja nimi tähemärgiga.
ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK
1.Kooseluseadus (KooS) võeti vastu 9. oktoobril 2014 ja jõustus 1. jaanuaril 2016. Sri Lanka kodanik X (kaebaja) ja temaga samast soost Eesti Vabariigi kodanik sõlmisid 3. mail 2016 Narvas notari juures kooselulepingu. Kaebaja taotles 4. mail 2016 Politsei- ja Piirivalveametilt (PPA) tähtajalist elamisluba Eesti Vabariiki oma registreeritud elukaaslase juurde elama asumiseks.
3-16-1903
2.PPA jättis 9. septembri 2016. a otsusega nr 15.3-3.1/2505 kaebaja taotluse läbi vaatamata, kuna välismaalaste seaduse (VMS) § 118 p 1 kohaselt võib tähtajalise elamisloa anda välismaalasele elama asumiseks üksnes abikaasa juurde. PPA selgitas, et kaebaja elamisloa taotlusele lisatud kooseluleping ei ole abielu sõlmimist tõendav dokument ega vasta siseministri 18. detsembri 2015. a määruse nr 83 „Tähtajalise elamisloa ja selle pikendamise ning pikaajalise elaniku elamisloa ja selle taastamise kord ning elamisloa taotlemise vormid“ (määrus nr 83) § 10 lg 1 p-le 3.
3.Kaebaja esitas Tallinna Halduskohtule kaebuse, milles palus tühistada PPA 9. septembri 2016. a otsus ja kohustada PPA-d väljastama kaebajale tähtajaline elamisluba. Lisaks palus kaebaja mõista Eesti Vabariigilt välja mittevaralise kahju eest hüvitis 10 000 eurot või mõistlik summa kohtu äranägemisel. Kaebaja selgitas kahjunõude kohta, et õigustloova akti andmata jätmisega tekitatud kahju hüvitamise nõude eeldused on täidetud (riigivastutuse seaduse (RVastS) § 14 lg 1). Riigikogu on võtnud vastu KooS-i, kuid selle rakendamise seadus on seni vastu võtmata ja seadusega antud õigused on vaid näilised ja sümboolsed. Nii ei tunnusta PPA, et kaebaja ja tema registreeritud elukaaslane, kes sõlmisid KooS-i alusel kooselulepingu, moodustavad perekonna. Erinevalt erisoolistest paaridest ei saa samasoolised isikud sõlmida abielu, et reguleerida selle kaudu oma suhteid riigiga. Samasooliste isikute kooselu kuulub põhiseaduse (PS) §-s 26 sätestatud perekonnaja eraelu kaitse alla, kuid KooS-i rakendamise seaduse puudumine ei võimalda kaebajal seda õigust realiseerida, st asuda elama oma Eesti kodanikust pereliikme juurde. Sellega on rikutud kaebaja inimväärikust ja õigust era- ja perekonnaelu puutumatusele ning tekitatud temale mittevaralist kahju. Kaebajale antakse mõista, et ta on alaväärne ja tal ei ole õigust elada perekonnaelu võrdväärselt heteroseksuaalsete inimestega. Kaebaja elab pidevas mures, pinges ja stressis, sest tähtajalise viisa lõppemise korral tuleb tal mõneks ajaks Eestist ja seega ka oma perekonnast lahkuda. Kaebaja kuulub eriliselt kannatanud isikute rühma, kuna KooS-i rakendamise seaduse puudumine mõjutab eelkõige seksuaalvähemusi, kellel ei ole peale kooselulepingu sõlmimise muid võimalusi oma kooselu seadustamiseks. Muul alusel elamisluba taotledes valetaks kaebaja riigile, sest tema eesmärk on Eestis pereelu elada. Kuna õigus elada perekonnaelu on üks fundamentaalsemaid inimõigusi ja riigi tegevus ei ole vabandatav, tuleb riigi rikkumist pidada oluliseks. Riigi tegevusetuse ja kaebajale tekkinud kahju vahel on põhjuslik seos. Kui KooS-i rakendamise seadus oleks vastu võetud, oleks PPA saanud anda kaebajale tähtajalise elamisloa ning mittevaralist kahju ei oleks tekkinud. PPA tegevus on mittevaralise kahju tekkimisega seega otseses põhjuslikus seoses. Kaebaja ei ole siiski PPA vastu kahju hüvitamise nõuet esitanud, kuna tekkinud kahju sisaldub seadusandja tegevusetusega tekkinud kahju hüvitamise nõudes. Justiitsministeeriumil oleks olnud võimalik kahju tekkimist vältida KooS-i rakendusaktide õigeaegse vastuvõtmisega. Riik on probleemidest teadlik vähemalt õiguskantsleri 2013. a märgukirjast alates. Kahjuhüvitise suurust määrates saab arvestada Euroopa Inimõiguste Kohtu asjakohast praktikat.
4.Tallinna Halduskohus jättis kaebaja esialgse õiguskaitse taotlused 22. novembri 2016. a,
17.veebruari 2017. a ja 24. märtsi 2017. a määrustega rahuldamata. Viimati nimetatud määruse tühistas Tallinna Ringkonnakohus 30. märtsi 2017. a määrusega. Ringkonnakohus rahuldas esialgse õiguskaitse taotluse ning kohustas PPA-d andma kaebajale tähtajalise elamisloa kohtumenetluse lõpuni ja kaebuse rahuldamisel kuni uue otsuse tegemiseni kaebaja tähtajalise elamisloa taotluse kohta.
5.Tallinna Halduskohus jättis 23. novembri 2017. a otsusega kaebuse rahuldamata. Kaebaja kahjunõude rahuldamata jätmise kohta märkis halduskohus, et kahjunõue ei ole RVastS § 7 lg 1, § 9 lg 1 ja § 14 lg 1 alusel põhjendatud. Riik on KooS-iga andnud kaebajale õiguse registreerida oma kooselu ja tunnustab sellist kooselu, kuid kaebajal ei ole subjektiivset õigust nõuda, et registreeritud elukaaslane tuleks KooS-i rakendamisel võrdsustada abikaasaga. Tegu on seadusandja kaalutlusotsusega. Kaebaja kahjunõue on abstraktne. Kohus ei saa abstraktselt kontrollida, kas KooS-i rakendamise seaduse vastu võtmata jätmine on põhiseadusega vastuolus. Kaebaja teadis 2(9)
3-16-1903 kooselulepingut sõlmides, et KooS-i rakendusaktid on vastu võtmata. Seega ei saanud kaebajal tekkida kooselulepingut sõlmides ootust, et talle antakse elamisluba. Kaebaja ja tema elukaaslane oleksid saanud soovi korral kooselulepingus omavahelisi suhteid täpsemalt reguleerida. KooS-i rakendamise seaduse eelnõu on Riigikogu menetluses, kuid Eesti ühiskonnas valitsevad hoiakud ei toeta selle eelnõu vastuvõtmist. Seega ei saa seadusandjale ette heita tegevusetust ja riik pole oma kohustusi oluliselt rikkunud. Kaebaja ei kuulu ka eriliselt kannatanud isikute rühma.
6.Kaebaja esitas apellatsioonkaebuse, milles palus halduskohtu otsuse tühistada ja teha asjas uus otsus, millega kaebus rahuldada.
7.Tallinna Ringkonnakohus rahuldas 17. septembri 2018. a otsusega apellatsioonkaebuse osaliselt (resolutsiooni p 1). Ringkonnakohus tühistas halduskohtu otsuse osas, milles halduskohus oli jätnud rahuldamata kaebuse PPA 9. septembri 2016. a otsuse tühistamiseks ja PPA kohustamiseks. Ringkonnakohus tegi asjas uue otsuse, millega rahuldas kaebuse osaliselt, tühistas PPA
9.septembri 2016. a otsuse ning kohustas PPA-d kaebaja elamisloa taotlust uuesti läbi vaatama (resolutsiooni p 3). Ühtlasi tunnistas ringkonnakohus VMS-i PS-iga vastuolus olevaks osas, milles see ei näe ette õiguslikku alust tähtajalise elamisloa andmiseks Eesti Vabariigi kodaniku samast soost registreeritud kooselupartnerile Eestis perekonnaelu elamiseks (resolutsiooni p 2.1). Kohus tunnistas PS-iga vastuolus olevaks ka määruse nr 83 osas, milles see ei võimaldanud Eesti Vabariigi kodaniku samast soost registreeritud kooselupartneril esitada tähtajalise elamisloa taotlemisel abielu sõlmimist tõendava dokumendi asemel tõendit kooselu registreerimise kohta (resolutsiooni p 2.2). Mittevaralise kahju hüvitamise nõude osas jättis ringkonnakohus apellatsioonkaebuse rahuldamata ja halduskohtu otsuse muutmata (resolutsiooni p 4). Ringkonnakohus mõistis PPA-lt kaebaja esimese ja teise astme menetluskulude katteks välja 992 eurot 50 senti, jättes ülejäänud menetluskulud menetlusosaliste endi kanda (resolutsiooni p 5). Ringkonnakohus edastas oma otsuse Riigikohtule põhiseaduslikkuse järelevalve kohtumenetluse alustamiseks.
8.Apellatsioonkaebuse osalise rahuldamata jätmise kohta märkis ringkonnakohus, et RVastS § 14 lg-s 1 sätestatud kahju hüvitamise nõude eeldused ei ole täidetud. Tõendatud ei ole, et kaebajale on avaliku võimu kandja kohustuse olulise rikkumise tõttu kahju tekkinud. Olgugi et VMSis ei ole KooS-i rakendamiseks vajalikke muudatusi tehtud, on kaebaja saanud pärast kooselulepingu sõlmimist faktiliselt Eestis elada – esialgu viisa ja seejärel ringkonnakohtu esialgse õiguskaitse määruse alusel antud tähtajalise elamisloa alusel. Kaebaja on saanud alates 16. maist 2017 Eestis ka töötada. Seega ei ole kaebaja õigust elada perekonnaelu Eestis kuigi intensiivselt riivatud. Lisaks ei ole PPA veel sisuliselt kontrollinud, kas kaebaja vastab tähtajalise elamisloa saamise tingimustele, mis annaks talle ka tegelikult õiguse Eestisse oma registreeritud elukaaslase juurde elama asuda (vrd abikaasa juurde elama asumisel nt VMS §-d 138 ja 139). Seadusandjal on kaalumisruum otsustamaks, millistel tingimustel registreeritud elukaaslasele elamisluba anda ning kuidas nende tingimuste täitmist enne elamisloa andmist kontrollida. Riigikogu küll viivitab KooS-i rakendamise seaduse menetlemisega, ent pole sellega kaebaja inimväärikust süüliselt alandanud. Kaebaja väide, mille kohaselt alandab inimväärikust olukord, kus samasoolisele elukaaslasele elamisloa andmise õiguslikud alused on juba aastaid reguleerimata, ei puuduta praegust vaidlust, sest kaebaja sõlmis kooselulepingu ja sai hakata sellest tulenevaid õigusi realiseerima alles 3. maist 2016.
9.Ringkonnakohus luges kaebuse rahuldatuks 50% ulatuses. Sellest lähtudes mõistis ta PPA-lt välja 50% halduskohtus ja ringkonnakohtus tasutud riigilõivust (172 eurot 50 senti ja 150 eurot; enamtasutud riigilõiv tagastati) ning 50% vajalikest ja põhjendatud õigusabikuludest ringkonnakohtus (kaebaja taotles 1870 eurot, kuid ringkonnakohus vähendas summat 1200 euroni, millest pool on 600 eurot). Kuna kaebaja ei esitanud halduskohtule õigusabikulude kandmise kohta kuludokumente (halduskohtumenetluse seadustiku (HKMS) § 285 lg 1), ei saanud neid vastustajatelt välja mõista. 3(9)
3-16-1903
10.Riigikohtu üldkogu tunnistas 21. juuni 2019. a otsusega nr 5-18-5/17 VMS-i PS-iga vastuolus olevaks ja kehtetuks osas, milles see välistab tähtajalise elamisloa andmise välismaalasele Eesti Vabariigi kodanikust samast soost registreeritud elukaaslase juurde Eestisse elama asumiseks. Samuti tunnistas üldkogu, et määrus nr 83 oli PS-iga vastuolus osas, milles see ei sätestanud juhuks, kui Eesti Vabariigi kodaniku samast soost registreeritud elukaaslane taotles Eestisse elama asumiseks tähtajalist elamisluba, taotluses esitatavate andmete ja taotlusele lisatavate tõendite loetelu.
MENETLUSOSALISTE PÕHJENDUSED
11.Kaebaja esitas kassatsioonkaebuse, milles palub tühistada ringkonnakohtu otsuse resolutsiooni p 4, millega jäeti rahuldamata kaebaja apellatsioonkaebus mittevaralise kahju hüvitamise nõude osas. Kaebaja palub teha selles osas uue otsuse, millega mõista Eesti Vabariigilt välja mittevaralise kahju eest hüvitis 10 000 eurot või õiglane hüvitis kohtu äranägemisel. Samuti palub kaebaja tühistada ringkonnakohtu otsuse resolutsiooni p 5 osas, milles kaebaja menetluskulud jäeti tema enda kanda, ning teha uue otsuse, millega mõista vastustajatelt välja kõik kaebaja menetluskulud.
12.Mittevaralise kahju tekkimist ei saa välistada see, et kaebaja sai esialgse õiguskaitse määramise kaudu õigusliku aluse Eestis viibimiseks ja tänu sellele ka õiguse Eestis töötada. Esialgne õiguskaitse aitas nii mittevaralist kui ka varalist kahju (lennupiletid Sri Lankasse ja tagasi, ajutiste elukohtade üürikulud jne) mõningal määral vältida, kuid ei kõrvaldanud täielikult stressi, muret ja ebakindlust, mida kaebajale põhjustas teadmatus perekonna koospüsimise võimalikkuse suhtes. Tähelepanuta ei või jätta ka seda, et kaebaja pidi esialgset õiguskaitset taotlema mitu korda: lõpuks saavutas ta edu kolmanda esialgse õiguskaitse taotluse rahuldamata jätmise määruse peale esitatud määruskaebusega. Kogu esialgse õiguskaitse kohaldamisele eelnenud aja kogesid nii kaebaja kui ka tema elukaaslane hirmu, hingevalu ja muret ning kannatasid paanikahoogude ja pideva stressi all, kuid selliseid üleelamisi pole võimalik dokumentaalsete tõenditega tõendada. Seda selgitas ta ka kaebuses halduskohtule. Kaebajale ei saa ette heita, et ta ei otsinud abi psühholoogilt, eriti olukorras, kus tal polnud selleks raha. Ka esialgse õiguskaitse määramisel pidas ringkonnakohus tõenäoliseks pöördumatuid tagajärgi, kui kaebaja ei saa oma elukaaslasega ühises kodus elada. Riigikohus on samuti möönnud, et mittevaralise kahju tekkimist ei pruugi olla vaja tõendada (haldusasi nr 3-3-1-93-09, p 13). Ringkonnakohtu otsus on vastuoluline ja põhjendamata. Kohus tunnistas küll kaebaja põhiõiguste riivet ja kahju, mida see põhjustab, kuid ei pidanud seda RVastS § 9 lg 1 alusel hüvitatavaks kahjuks. KooS-i rakendamiseks vajalike normide vastu võtmata jätmisega diskrimineeritakse samasoolisi paare ning seeläbi alandatakse nii kaebaja kui ka teiste samasooliste paaride inimväärikust, rikutakse õigust õiglasele kohtlemisele ja seaduse kaitsele. Kui RVastS välistab mingitel ajenditel kahju hüvitamise, siis PS § 25 sellise õiguse siiski igale isikule tagab. Praegusel juhul ei ole kahtlust, et rikkumine leidis aset, õigusvastasus on samuti tuvastatud ning nende vahel on põhjuslik seos. On ka ilmne, et massnõuete esitamist ja maksumaksjate ning riigieelarve üleliigset koormamist ei tasu hüvitamiskaebuse rahuldamisel karta (haldusasi nr 3-3-1-53-13).
13.Ringkonnakohus eksis oluliselt menetluskulude tõendamiseks esitatud dokumentide hindamisel. Kaebaja esitas 14. septembril 2017 halduskohtule õigeks ajaks menetluskulude nimekirja, arved ja nende tasumist tõendavad dokumendid. Kaebaja esitatud tõend arve sularahas tasumise kohta ei ole vähem kaalukas tõend kui pangakonto väljavõte või maksekorraldus.
14.PPA palub rahuldada kassatsioonkaebus osaliselt. Kaebaja ei ole väitnud, et PPA oleks talle
9.septembri 2016. a otsusega kahju tekitanud. Seetõttu pole alust kontrollida PPA vastutust kahju tekitajana RVastS § 7 alusel. Kui Riigikohus leiab, et RVastS § 7 on siiski kohaldatav, siis ei ole kaebajal kahju tekkinud, sest talle ei ole tekitatud tavapärasest rohkem stressi või emotsionaalseid pingeid, võrreldes teiste sarnaste menetlustega. Ka ei pidanud kaebaja olema oma registreeritud 4(9)
3-16-1903 elukaaslasest lahus: ta viibis Eestis kõigepealt viisa alusel ning seejärel esialgse õiguskaitse korras väljastatud tähtajalise elamisloa alusel. Lisaks ei olnud PPA tegevus õigusvastane: kui puudub õiguslik alus tähtajalise elamisloa väljastamiseks välismaalasele registreeritud elukaaslase juurde elama asumiseks, siis ei saa PPA sellist otsust teha. Polnud ka lünka, mida PPA-l tulnuks analoogiat kasutades ületada. Nõustuda tuleb kaebajaga siiski selles, et ringkonnakohus on jätnud tähelepanuta kaebaja esitatud tõendi halduskohtus kantud menetluskulude tasumise kohta. Küll aga on selles märgitud ajakulu ülepaisutatud. Põhjendatud menetluskulu halduskohtus on 1980 eurot (18 tunni eest).
15.Justiitsministeerium palub jätta kassatsioonkaebus rahuldamata. Pärast seda, kui Riigikohus tunnistas VMS-i põhiseadusega vastuolus olevaks ja kehtetuks osas, milles see välistab tähtajalise elamisloa andmise välismaalasele Eesti Vabariigi kodanikust samast soost registreeritud elukaaslase juurde Eestisse elama asumiseks, ei saa kahju, mille hüvitamist kaebaja taotleb, olla käsitatav haldusorgani otsusega tekitatud kahjuna. Kahju hüvitatavust tuleb analüüsida RVastS § 14 alusel. PS §-des 12 ja 27 sätestatud põhiõiguseid ei ole RVastS § 9 lg-s 1 nimetatud. Riigikohtu üldkogu jaatas oma otsuses perekonnapõhiõiguse ja võrdsuspõhiõiguse riive legitiimset eesmärki. Sel eesmärgil tegutsemist ei saa pidada kaebaja inimväärikuse alandamiseks. Selle teema suhtes pole rahvusvahelist üksmeelt ja riikidel on teatud mänguruum. Seadusandja tegevusetus ei ole põhjustanud kaebajale pöördumatuid tagajärgi ja põhiõigustesse sekkumine ei olnud intensiivne. Kaebaja menetluskulude suurus halduskohtus on ülepaisutatud nii ajaliselt kui ka lepingulise esindaja väidetava tunnitasu osas. Kuna esindaja ei olnud advokaat, on põhjendatud tunnitasu 110 euro asemel 50–70 eurot.
16.Kaasatud haldusorgan Siseministeerium on seisukohal, et kui haldusorgan on andnud põhiseadusega vastuolus olevaks tunnistatud õigustloova akti alusel isikule kahju tekitanud haldusakti, tuleb sellist kahjunõuet analüüsida RVastS §-s 14 sätestatud nõude eeldustele tuginedes. Kaebaja kahju hüvitamise nõue tugineb üksnes RVastS §-dele 9 ja 14, mitte RVastS §-le 7. RVastS § 14 eeldused ei ole täidetud. Riigikogu ei olnud KooS-i rakendamise seaduse eelnõud menetledes tegevusetu ning mingil ajavahemikul on Riigikogu vajalikku hoolsust ka täielikult järginud (RVastS § 13 lg 3). Ka ei ole Riigikogu oma kohustusi oluliselt rikkunud. Kui VMS-is oleks olnud sätestatud asjakohane elamisloa andmise alus, ei tähenda see seda, et kaebaja oleks ilmtingimata elamisloa saanud. Kui Riigikohtu hinnangul tuleb siiski analüüsida RVastS §-s 7 sätestatud kahju hüvitamise nõude eeldusi, siis PPA järgis toona kehtinud õigusnorme ja seega oli PPA tegevus õiguspärane. Isegi kui pidada PPA tegevust õigusvastaseks, kohaldub RVastS § 13 lg 3: haldusorganil ei olnud võimalik kahju tekkimist vältida ka avalike ülesannete täitmisel vajalikku hoolsust täielikult järgides. Põhiseadusvastasus on sageli vaieldav ja kui haldusorganitel on võimalus jätta seadused kohaldamata, võib see kasvada üle omavoliks.
KOLLEEGIUMI SEISUKOHT
17.Kassatsioonkaebus tuleb rahuldada. Kolleegium tühistab ringkonnakohtu otsuse resolutsiooni p 4 materiaalõiguse väära kohaldamise tõttu ja resolutsiooni p 5 menetlusõiguse olulise rikkumise tõttu. HKMS § 230 lg 5 p 5 alusel rahuldab Riigikohus mittevaralise kahju hüvitamise nõude ja mõistab PPA-lt kaebaja kasuks välja mittevaralise kahju eest hüvitise 500 eurot. Samuti tuleb muuta ringkonnakohtu poolt kaebaja kasuks välja mõistetud menetluskulude suurust, võttes aluseks halduskohtus kantud vajalikud ja põhjendatud esindajakulud.
18.Kolleegium selgitab esiteks oma seisukohta mittevaralise kahju hüvitamise nõude kohta (I) ning annab seejärel hinnangu menetluskulude väljamõistmise küsimusele (II). I 5(9)
3-16-1903 (a) Kahju hüvitamise nõude alus
19.Kaebaja leiab, et talle tekkis mittevaraline kahju hingeliste üleelamiste näol, mida ta koges, sest VMS-is polnud ette nähtud õiguslikku alust anda elamisluba samast soost registreeritud elukaaslase juurde Eestisse elama asumiseks ja seetõttu jättis PPA tema elamisloa taotluse läbi vaatamata. Kõnealune õiguslik alus kavandati KooS-i vastuvõtmise järel lisada välismaalaste seadusesse KooS-i rakendamise seadusega, kuid viimane jäi vastu võtmata.
20.Kohtud analüüsisid kaebaja mittevaralise kahju hüvitamise nõuet RVastS § 14 alusel, s.o õigustloova akti või selle andmata jätmisega tekitatud kahju hüvitamise nõudena.
21.RVastS § 14 lg 1 kohaldamiseks on nõutav, et kahju on tekitatud vahetult õigustloova akti või selle andmata jätmisega, mitte õigustloova akti alusel antud haldusakti või sooritatud toiminguga (vt Riigikohtu halduskolleegiumi otsused asjades nr 3-3-1-64-04, p 24; 3-3-1-48-08, p 15; vrd 3-3-1-44-08, p 16; 3-3-1-84-12; 3-3-1-53-13; 3-16-1191/66, p 9; 3-16-2267/45, p 18).
22.Kaebaja õigus elada perekonnaelu Eestis sõltus elamisloa andmisest ja tal tuli selleks pöörduda PPA poole, mida kaebaja ka tegi. PPA jättis 9. septembri 2016. a otsusega kaebajale elamisloa andmata. PPA tugines VMS-i sättele, mille Riigikohtu üldkogu tunnistas otsusega nr 5-18-5/17 asjakohases ulatuses põhiseadusvastaseks ja kehtetuks. PS § 3 lg 1 esimese lause kohaselt teostatakse riigivõimu üksnes põhiseaduse ja sellega kooskõlas olevate seaduste alusel. Üldkogu otsusel on tagasiulatuv jõud, muu hulgas ja iseäranis just PPA 9. septembri 2016. a otsuse suhtes. Seetõttu on PPA otsus õigusvastane. Elamisloa taotluse läbi vaatamata jätmisele järgnenud ajal oli kaebaja üleelamiste vahetuks põhjuseks PPA otsus, mitte seadus. Selles osas on tegemist RVastS § 14 lg-s 2 nimetatud kahjuga, mis on tekitatud õigustloova akti alusel antud haldusaktiga. Selline kahju hüvitatakse RVastS §-des 7 ja 9, mitte RVastS § 14 lg-s 1 sätestatud tingimustel. Vahetult seadusandja tekitatud kahjuna saab käsitada mittevaralist kahju, mis väidetavalt tekkis kooselulepingu sõlmimise ja PPA otsuse vahelisel ajal (st 3. maist kuni 9. septembrini 2016).
23.Eeltoodust tuleneb, et kui enne PPA otsust tekkinud võimaliku mittevaralise kahju hüvitamist tuleb analüüsida RVastS § 14 alusel, siis PPA otsusele järgneval ajavahemikul tekkinud võimalik mittevaraline kahju on hüvitatav RVastS §-des 7 ja 9 sätestatud eelduste täidetuse korral. Kolleegium lisab siiski, et kahju hüvitamise nõude lahendamine, lähtudes kahju vahetust tekitajast, ei või viia kaebaja seisukohast ebaõiglase tulemuseni. See tähendab olukorrani, et kuigi kogumis vaadatuna oleks kahju eest hüvitise väljamõistmine õigustatud, siis näiteks täitevvõimu tegevust ja seadusandja tegevust eraldi analüüsides ei oleks isiku õiguste riive piisavalt intensiivne, ei toimunud piisavalt pikka aega vms. Isiku seisukohalt toimib avalik võim ühtsena.
24.HKMS § 41 lg-test 1 ja 2 tuleneb, et vaidluse eseme määravad ära kaebuse nõue ja kaebuse alus (s.o põhiliste asjaolude kogum, millega seoses nõue esitatakse). Seejuures keelab seadus kohtul teha otsust nõude või aluse kohta, mida ei ole kaebuses esitatud, ja ületada nõude piire (vt Riigikohtu halduskolleegiumi otsus nr 3-14-52324/185, p-d 10 jj; 3-16-2267/45, p-d 11 ja 13). Seevastu õige materiaalõigusnormi kohaldamine on kohtu ülesanne (PS § 146, HKMS § 158 lg 1), mis ei sõltu menetlusosaliste õiguslikest seisukohtadest. Kahjunõude puhul on kaebuse aluseks avaliku võimu kandja tegu, millega seoses kaebaja kahju hüvitamist nõuab (HKMS § 38 lg 1 p 6). Küsimus, kas kaebaja osutatud teoga tekitatud kahju tuleb hüvitada RVastS §-de 7 ja 9 või § 14 alusel, on õiguse kohaldamise, mitte kaebuse piiride küsimus. Selleks aga, et kohus saaks haldusaktiga tekitatud kahju eest hüvitise välja mõista, peab kaebaja olema osutanud kaebuse alusena haldusaktile. Kaebaja seisukohtadest nähtub soov saada hüvitist ka mittevaralise kahju eest, mille PPA tekitas elamisloa andmata jätmisega. Seega on kahjunõude aluseks praegusel juhul nii seadusandaja tegevusetus kui ka PPA otsus. 6(9)
3-16-1903 (b) RVastS § 9 ja § 14 lg 1
25.RVastS § 14 lg 1 sätestab, et isik võib nõuda õigustloova aktiga või selle andmata jätmisega tekitatud kahju hüvitamist üksnes juhul, kui kahju põhjustati avaliku võimu kandja kohustuste olulise rikkumisega, rikutud kohustuse aluseks olev norm on otsekohaldatav ning isik kuulub õigustloova akti või selle andmata jätmise tõttu eriliselt kannatanud isikute rühma. Riigikohus on korduvalt selgitanud, millised on RVastS § 14 lg 1 järgi õigustloova akti või selle andmata jätmisega tekitatud kahju hüvitamise nõude eeldused (vt nt Riigikohtu halduskolleegiumi otsus asjas nr 3-3-1-84-12, p 13). Kahjunõude rahuldamise eelduste täidetuse kontrollimisel ei ole kontrolli järjekord oluline, mistõttu võib kohus alustada enim kahtlusi tekitanust (Riigikohtu halduskolleegiumi otsus nr 3-16-2267/45, p 17; sama nr 3-3-1-84-12, p 41). Kolleegium on ka rõhutanud, et traditsiooniliselt on riigi vastutus õigustloova akti või selle andmata jätmisega tekitatud kahju eest avalikes huvides piiratum (Riigikohtu halduskolleegiumi otsus nr 3-3-1-53-13, p 40).
26.Kaebaja nõue seadusandja tegevusetusega tekitatud mittevaralise kahju hüvitamiseks RVastS § 14 lg 1 alusel jääb rahuldamata, kuna vaatlusalusel ajavahemikul (3. maist kuni
9.septembrini 2016) ei tekkinud kaebajal mittevaralist kahju. Seetõttu puudub ka vajadus kahju hüvitamise nõude ülejäänud eelduste täidetust kontrollida. Nimelt tuleneb kaebaja kohtumenetluses esitatud väidetest, et kaebajal tekkinud mittevaralise kahjuna tuleb käsitada hingelisi üleelamisi, mida talle tekitas teadmatus, kas ta saab elada elamisloa alusel Eestis oma Eesti kodanikust pereliikme juures (ebakindlast olukorrast tulenev mure, pinge ja stress). Õigusnormide kui abstraktsete käitumisjuhistega kaasneb paratamatult teatav ebakindlus, mis haldusõigussuhtes tuleb kõrvaldada haldusaktiga (vrd Riigikohtu halduskolleegiumi otsus nr 3-15-443/54, p 12). Sellisest ebakindlusest tingitud üleelamiste käsitamine kahjuna eeldab seetõttu teatud lävendi ületamist. Praegusel juhul see ületatud ei ole. Vaatlusalune ajavahemik ei olnud kuigi pikk. Kaebajal oli Eestis viibimiseks sel ajal õiguslik alus, viisa. PPA menetlus oli pooleli ja selle lõpptulemus polnud teada. (c) RVastS § 7 lg 1 ja § 9
27.RVastS § 7 lg 1 järgi võib isik, kelle õigusi on avaliku võimu kandja õigusvastase tegevusega avalik-õiguslikus suhtes rikkunud, nõuda talle tekitatud kahju hüvitamist, kui kahju ei olnud võimalik vältida ega ole võimalik kõrvaldada RVastS §-des 3, 4 ja 6 sätestatud viisil õiguste kaitsmise või taastamisega.
28.Puudub vaidlus, et PPA otsus, millega jäeti kaebaja elamisloa taotlus läbi vaatamata, on avaliku võimu kandja (RVastS § 2 lg 1) tegevus avalik-õiguslikus suhtes (vrd RVastS § 1 lg 3) ja et PPA otsus oli õigusvastane, sest PPA otsuse aluseks olnud VMS on asjassepuutuvas osas tunnistatud põhiseadusvastaseks ja kehtetuks. Samuti on kaebaja kasutanud esmaseid õiguskaitsevahendeid, esitades tühistamis- ja kohustamiskaebuse (RVastS §-d 3 ja 6). Seetõttu tuleb järgnevalt analüüsida, kas kaebaja õigusi on rikutud, kas kaebajal on tekkinud kahju, sh kas see oleks hüvitatav RVastS § 9 alusel, kas PPA tegevuse ja kahju vahel on põhjuslik seos, kas kahju tekitati süüliselt ning kas kahju tuleks hüvitada rahas, sh arvestades vastutust piiravaid asjaolusid.
29.Üldkogu otsusest nähtub, et PPA otsus rikkus kaebaja õigust perekonnaelu puutumatusele (üldkogu otsus nr 5-18-5/17, p 52).
30.Kolleegiumi hinnangul tekkis kaebajal PPA 9. septembri 2016. a otsuse tagajärjel mittevaraline kahju. Erinevalt varasemast ebakindlusest tegi riik selle otsusega kaebaja suhtes konkreetse otsuse, millega välistati selgelt tema õigus elada koos registreeritud elukaaslasega Eestis. Eluliselt on usutav, et selline sekkumine perekonna- ja eraellu tekitab märkimisväärseid hingelisi üleelamisi. Viisa ja esialgse õiguskaitse alusel antud tähtajaline elamisluba leevendasid kaebaja olukorda, kuid ei 7(9)
3-16-1903 kõrvaldanud PPA otsuse mõju tervikuna. Kaebajale ei ole etteheidetav see, et ta ei ole püüdnud elamisluba saada muul alusel (vt pikemalt üldkogu otsus nr 5-18-5/17, p 60).
31.Perekonnapõhiõiguse rikkumisest tingitud mittevaraline kahju on hüvitatav RVastS § 9 lg 1 alusel. Füüsiline isik võib nõuda mittevaralise kahju rahalist hüvitamist muu hulgas eraelu puutumatuse rikkumise korral. Eraelu RVastS § 9 lg 1 tähenduses hõlmab ka perekonnaelu (Riigikohtu halduskolleegiumi lahendid asjades nr 3-3-1-78-11, p 15; nr 3-3-1-11-12, p 16; nr 3-3-1-53-13, p 33).
32.PPA õigusvastane otsus, millega rikuti kaebaja õigust, ja kaebajal tekkinud kahju on vahetus põhjuslikus seoses (vt ka p 22).
33.RVastS § 9 lg 1 järgi hüvitatakse mittevaraline kahju vaid juhul, kui avaliku võimu kandja õigusvastane tegevus oli süüline. Süü vormid on võlaõigusseaduse § 104 lg 2 kohaselt hooletus, raske hooletus ja tahtlus. Piisab ka organisatsioonilisest süüst (kolleegiumi otsus nr 3-14-52324/185, p 18.2), st arvesse tuleb võtta süüd avaliku võimu kandja mistahes otsustustasandil. Nii PPA otsust kui ka selleni viinud VMS-i regulatsiooni on võimalik määratleda vaid tahtliku tegevusena. Eeltoodust tuleneb, et RVastS § 7 lg 1 ja § 9 lg 1 kohaldamise eeldused on täidetud.
34.Küsimus, kas põhiõiguste rikkumine toob kaasa kahju hüvitamise rahas, oleneb õiguserikkumise raskusest, süü vormist ja raskusest ning vastutust piiravatest asjaoludest (RVastS § 9 lg 2, § 13). Mittevaralise kahju eest välja mõistetava hüvitise suurust hindab kohus diskretsiooni alusel. (Vt nt Riigikohtu halduskolleegiumi lahendid asjades nr 3-3-1-43-11, p 18; nr 3-3-1-70-14, p 24 ja seal viidatud praktika.) Seejuures ei ole põhiseadusvastane seadus haldusorgani vastutust piiravaks või välistavaks asjaoluks RVastS § 13 mõttes.
35.Kaebaja palub mõista Eesti Vabariigilt välja mittevaralise kahju eest hüvitis 10 000 eurot või õiglane hüvitis kohtu äranägemisel. Kolleegium rahuldab kahjunõude. Kaebaja õiguste rikkumise heastamiseks tuleb PPA-lt välja mõista mittevaralise kahju eest hüvitis 500 eurot. II
36.HKMS § 285 lg 1 järgi kohaldatakse enne selle seadustiku jõustumist tehtud menetlustoimingute korral menetluskulude väljamõistmisele seni kehtinud halduskohtumenetluse seadustikus sätestatut (s.o praegusel juhul kuni 31. detsembrini 2017 kehtinud norme). HKMS v.r § 109 lg 1 järgi esitatakse menetluskulude väljamõistmiseks kohtule enne kohtuvaidlusi menetluskulude nimekiri ja kuludokumendid.
37.Ringkonnakohus mõistis vastustajalt kaebaja kasuks välja 50% menetluskuludest, lähtudes kaebuse rahuldamise osakaalust. Ühtlasi asus ringkonnakohus seisukohale, et kuna kaebaja ei esitanud halduskohtule kuludokumente õigusabikulude kandmise kohta, siis ei saa neid vastaspoolelt välja mõista, ning piirdus vaid ringkonnakohtus kantud menetluskulude väljamõistmisega. Kaebaja selgitas kassatsioonkaebuses, et esitas halduskohtule õigeks ajaks menetluskulude nimekirja ja kuludokumendid.
38.Kohtuasja pabertoimikus on üksnes menetluskulude nimekiri (kd 1, tl 182) ning see ei sisalda kuludokumente. Digitaalsest kohtutoimikust aga nähtub, et kuludokumendid koos menetluskulude nimekirjaga on esitatud 14. septembril 2017, st tähtajaks (1. septembri 2017. a arve õigusabi osutamise eest 2530 eurot (ajakulu 23 tundi) ja 14. septembri 2017. a kassa sissetuleku order nr 072 samas summas).
8(9)
3-16-1903
39.Seega rikkus ringkonnakohus menetlusnormi, kui jättis kaebaja halduskohtus kantud menetluskulud välja mõistmata, ning need tuleb välja mõista.
40.Erinevalt ringkonnakohtust rahuldab Riigikohus kaebuse ka mittevaralise kahju hüvitamise nõude osas. Lähtudes HKMS § 109 lg-test 2 ja 4, muudab Riigikohus menetluskulude jaotust ja esitab kogu seni kantud menetluskulude jaotuse.
41.Riigikohus nõustub ringkonnakohtuga, et menetluse käiku ning asja mahtu ja keerukust arvestades tuleb lepingulise esindaja kulude suurust vähendada. Põhjendatud ja vajalikuks lepingulise esindaja kuluks halduskohtus on 2000 eurot (taotletud 2530 euro asemel) ja ringkonnakohtus 1200 eurot. Halduskohtus kantud riigilõiv on 345 eurot ja ringkonnakohtus 300 eurot (enam tasutud riigilõiv on kaebajale tagastatud). Kaebaja ei taotlenud Riigikohtus kantud esindajakulude hüvitamist. Seega tuleb kaebaja kasuks välja mõista kokku 3845 eurot (2000 + 1200 + 345 + 300).
42.Kautsjon tuleb tagastada ning kassatsioonkaebuses märgitust lähtudes kantakse see Mittetulundusühingu SEKY arveldusarvele EE242200221057133783 (HKMS § 107 lg 4).
43.Avaldatavas otsuses asendatakse kaebaja nimi tähemärgiga (HKMS § 175 lg 3).
(allkirjastatud digitaalselt)
9(9)
Allikas: Riigi Teataja avaandmed. Füüsiliste isikute nimed on kohtu poolt anonümiseeritud. Andmed on informatiivsed.