Eesistuja Monika Laatsit, liikmed Janar Jäätma ja Oliver Kask
Otsuse tegemise aeg ja koht
05.03.2020, Tallinn
Haldusasja number
3-19-54
Haldusasi
Köögiviljaaianduse Ühistu Kadakas kaebus Jõelähtme Vallavolikogu 13.12.2018 otsuse nr 159 tühistamiseks
Menetlusosalised
Kaebaja – Köögiviljaaianduse Ühistu Kadakas, esindaja Indrek Põder Vastustaja – Jõelähtme vald, esindaja Leho Kure
Vaidlustatud kohtulahend
Tallinna Halduskohtu 08.11.2019 otsus
Menetluse alus ringkonnakohtus
Jõelähtme valla apellatsioonkaebus
Asja läbivaatamine
Kirjalik menetlus
RESOLUTSIOON
1.Jätta Jõelähtme valla apellatsioonkaebus rahuldamata ja Tallinna Halduskohtu 08.11.2019 otsus nr 3-19-54 muutmata.
2.Mõista Jõelähtme vallalt Köögiviljaaianduse Ühistu Kadakas kasuks välja apellatsioonimenetluse kulud 400 eurot. Ülejäänud osas jätta menetluskulud poolte endi kanda.
EDASIKAEBAMISE KORD
Otsuse peale võib Riigikohtule esitada kassatsioonkaebuse 30 päeva jooksul otsuse avalikult teatavakstegemisest arvates, s.o hiljemalt 06.04.2020, välja arvatud halduskohtumenetluse seadustiku (HKMS) § 212 lg 1 teises lauses sätestatud juhul (HKMS § 212 lg 1). Vastuseks esitatud kassatsioonkaebusele võib teine menetlusosaline esitada vastukassatsioonkaebuse 14 päeva jooksul kassatsioonkaebuse vastukassatsioonkaebuse esitajale kättetoimetamisest arvates või ülejäänud kassatsioonitähtaja jooksul, kui see on pikem kui 14 päeva (HKMS § 215 lg 3). Kui kassaator soovib asja arutamist kohtuistungil, tuleb seda kassatsioonkaebuses märkida, vastasel korral eeldatakse, et ta on nõus asja lahendamisega kirjalikus menetluses (HKMS § 213 lg 1 p 5). Sõltumata kohtuistungi soovi märkimisest võib Riigikohus kassatsioonkaebuse läbi vaadata kirjalikus menetluses, kui ta ei pea istungi korraldamist vajalikuks (HKMS § 223 lg 1). Kui menetlusosaline soovib kassatsioonkaebuse esitamiseks saada menetlusabi, tuleb tal Riigikohtule esitada vastavasisuline taotlus. Menetlusabi taotluse esitamine ei peata menetlustähtaja kulgemist (HKMS § 116 lg 5) ning kassatsioonitähtaja järgimiseks peab
3-19-54 menetlusabi taotleja tegema tähtaja kestel ka menetlustoimingu, mille tegemiseks ta menetlusabi taotleb, eelkõige esitama kassatsioonkaebuse (HKMS § 116 lg 6).
ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK
1.Vabariigi Valitsus andis 19.02.2009 korraldusega nr 65 Jõelähtme valla munitsipaalomandisse Harju maakonnas Jõelähtme vallas Võerdla, Ülgase ja Kallavere külas asuvad maaüksused (Kasekese, Pilpa 1, Pilpa 2, Pilpa 3, Pilpa 4 ja Pilpa 5) köögiviljamaa maakasutuse korraldamiseks ja sihtotstarbeliste kasutamise jätkamiseks, avalikult kasutatavate juurdepääsuteede rajamiseks ning heakorra tagamiseks.
2.Jõelähtme vald sõlmis Jõelähtme Vallavolikogu 30.12.2010 otsuse nr 135 alusel Köögiviljaaianduse Ühistuga Kadakas (KÜK) munitsipaalmaa rendilepingu nr 4-8/36, millega andis KÜK-i kasutusse 10,41 ha suuruse osa Kallavere külas Põhjapilpa (Pilpa 1, katastritunnus 24501:001:0316) maaüksusest põllumajandussaaduste kasvatamiseks.
3.Jõelähtme Vallavolikogu otsustas 13.12.2018 otsusega nr 159 võõrandada 2020. aastal kirjaliku enampakkumise korras Kallavere ja Ülgase külas asuvad Põhjapilpa (katastritunnus 24501:001:0316, pindala 44,40 ha), Lõunapilpa, Kirdepilpa, Pisipilpa ja Idapilpa kinnisasjad ühe müügiobjektina. Jõelähtme vald taotles Põhjapilpa, Lõunapilpa, Kirdepilpa, Pisipilpa ja Idapilpa maaüksused munitsipaalomandisse omavalitsuse ülesannete täitmiseks ja arenguks vajaliku maana senise köögiviljamaa maakasutuse korraldamiseks ja sihtotstarbelise kasutamise jätkamiseks. Maaüksused on praegu kasutusel aiamaadena juur-, puu- ja köögiviljade kasvatuseks. Jõelähtme vald andis maaüksused senistele maakasutajatele rendile. Rentnikud on teinud Jõelähtme vallale ettepaneku maaüksuste omandamiseks. Kinnisasjade võõrandamine on põhjendatud, sest need ei ole vajalikud kohaliku omavalitsuse korralduse seadusest (KOKS) tulenevate ülesannete täitmiseks ja nende omamine ei ole otstarbekas. Omavalitsuse ülesanne ei ole tegeleda kinnisavara väljarentimisega ning munitsipaalvara peab teenima avalikke huvisid. Jõelähtme vald teenib maaüksuste pealt renditulu, kuid maaüksuste kasutusotstarve ja -viis ei ole avalikkusele suunatud. Omavalitsus peab oma vara kasutama ja käsutama heaperemehelikult ning avalikkusele tulutoovaimal viisil. Parim müügihind saavutatakse konkurentsitingimustes avalikul enampakkumisel, kus kõikidel soovijatel on võrdne võimalus osaleda. Kuigi nimetatud kinnisasjade kasutajad on esitanud sooviavalduse kinnistute võõrandamiseks maaüksuse praegustele kasutajatele, peab vallavolikogu õigeks kinnistute müüki enampakkumise teel, sest omavalitsus ei saa ega tohi alusetult eelistada ühte soovijat teistele potentsiaalsetele soovijatele. Enampakkumisel kinnisasja võõrandamine ei välista kinnisasjade praegustel kasutajatel enampakkumisel osalemist ja seeläbi kinnistu omandamist. Otsuse õiguslikuks aluseks on Jõelähtme Vallavolikogu 12.09.2006 määruse nr 29 „Jõelähtme vallavara valitsemise kord“ § 13 lg 1 p 3, § 27 lg 1, § 28 lg 1 p 1, § 29 lg 1 ja § 32.
4.Jõelähtme Vallavolikogu otsustas 13.12.2018 otsusega nr 161 üles öelda mh Põhjapilpa kinnisasja kasutamiseks sõlmitud munitsipaalmaa rendilepingu nr 4-8/36 ning lugeda
2(10)
3-19-54 rendilepingu kehtivuse viimaseks päevaks 01.04.2020. Rendilepingu ülesütlemisega seonduvalt on vaidlus pooleli Harju Maakohtus (tsiviilasi nr 2-19-9029).
5.Köögiviljaaianduse Ühistu Kadakas esitas Tallinna Halduskohtule kaebuse, milles palus tühistada Jõelähtme Vallavolikogu 13.12.2018 otsus nr 159. Otsus nr 159 rikub kaebaja (liikmete) õigust ühistegevuse kaudu kasvatada oma pere tarbeks köögiviljasaadusi. Sotsiaalriigi põhimõtte kohaselt peavad riik ja kohalik omavalitsus tagama äraelamise neile, kes ei ole suutelised iseseisvalt teenima endale piisavas ulatuses elatist. Pilpaküla maaüksus eraldati Harju Rajooni organite 15.05.1984 otsusega nr 119 rajooni asutuste ja ettevõtete töötajatele köögiviljamaaks. Seega anti maa inimestele selleks, et nad saaksid kasvatada oma perede tarbeks värsket ja tervislikku toitu. Ka Vabariigi Valitsus on 19.02.2019 korralduses nr 65 märkinud, et köögiviljakasvatusel oma pere tarbeks on täita oluline roll sotsiaalmajanduslikus tähenduses ning köögiviljamaa kohalike elanike kasutusse andmine kuulub seetõttu kohaliku omavalitsuse ülesannete hulka. Maa munitsipaalomandisse andmise järel sõlmis vald 2010. a-l rendilepingud aiandusühistutega, kelle liikmed kasutasid maaüksusi köögivilja kasvatamiseks juba aastakümneid enne rendilepingute sõlmimist. Rendilepingute tähtajaks lepiti kokku 5 aastat, mis automaatselt pikeneb 1 aasta võrra, kui lepingupool ei teata 2 kuud enne lepingu tähtaja möödumist, et ta ei soovi lepingu pikenemist (lepingu p 7.1). Lisaks lepiti rendilepingutes läbirääkimiste tulemusena kokku rentnike õiguses maa ostueesõigusele, kui maa võõrandatakse lepingu kehtivuse ajal (lepingu p 8.4). Otsuse nr 159 tegemisel on jäetud kohaldamata kohaliku omavalitsuse korralduse (KOKS) § 34 lg 3 esimese lause, mille kohaselt võib kohalik omavalitsus talle riigi poolt tasuta omandisse antud kinnisasja võõrandada juhul, kui kinnisasi ei ole enam vajalik või on muutunud kõlbmatuks kohaliku omavalitsusüksuse ülesannete täitmiseks. Ainuüksi seetõttu ei ole vaidlustatud otsus õiguspärane (haldusmenetluse seaduse (HMS) § 54) ja tuleb tühistada. Asja uuel otsustamisel tuleb KOKS § 34 lg 3 esimest lauset kohaldada koostoimes maareformi seaduse (MaaRS) § 25 lg-ga 2 ja Vabariigi Valitsuse 19.02.2009 korraldusega nr 65. Kuna Pilpaküla maaüksused anti munitsipaalomandisse teatud sihtotstarbel ja asjaolud, mille tõttu maa munitsipaalomandisse anti, ei ole ära langenud, ei ole alust väita, et kinnisasi ei ole enam vajalik. Seetõttu ei ole põhjendatud otsuses nr 159 esitatud väide, et kinnisasjad ei ole vajalikud KOKS-st tulenevate ülesannete täitmiseks ning nende omamine ei ole otstarbekas. Pilpaküla maaüksused ei oleks vallale enam vajalikud vaid juhul, kui vald võõrandaks maaüksused isikutele, kes kasutavad neid maaüksusi köögivilja kasvatamiseks. Vastustaja kohaldas valesti vallavara valitsemise korra § 29 lg-st 1 tulenevat kaalutlusõigust. Valides Pilpaküla maaüksuste otsustuskorras müügi asemel müügi enampakkumise korras, jättis vald põhjendamatult kaalumata aiandusühistute huvid (aiandusühistute liikmed on Pilpaküla maaüksusi kasutanud köögivilja kasvatamiseks enam kui 30 aastat). Aiandusühistutel ja nende liikmetel on oluliselt kaalukam huvi omandada Pilpaküla maaüksused kui kolmandatel isikutel, kellel pole Pilpaküla maaüksustega mingit sidet. Kaebajal on õigustatud ootus kinnistu omandamiseks. Alates Pilpaküla maaüksuste munitsipaalomandisse andmisest oli kaebaja teadmises, et ta saab renditava maa lõppastmes omandada. Seda asjaolu kinnitavad mh asjaolu, et rendilepingutes lepiti kokku rentnike õiguses maa ostueesõigusele (lepingu p 8.4) ning vallavara valitsemise korras sätestati, et vallavara on võimalik võõrandada otsustuskorras, kui võõrandatavat vara kasutatakse pikaajalise rendi- või üürilepingu (üle 5 aasta) alusel või lepingu järgi on rentnikul või üürnikul vara väljaostu õigus (§ 30 lg 4 p 6). Sellest tekkis kaebajale veendumus, et vastustaja otsustab müüa Pilpaküla maaüksused otsustuskorras kaebajale. Maaüksuste müük enampakkumisel ei vasta kaebaja tahtele, rendilepingule ega vallavara valitsemise korrale. Jõelähtme vallaga on korduvalt peetud
3(10)
3-19-54 läbirääkimisi kõnesolevate kinnisasjade otsustuskorras omandamiseks. Sealjuures tegi kaebaja koos teiste ühistutega 16.08.2018 Jõelähtme vallale pakkumise kõnesoleva maatüki omandamiseks. Sellele pakkumisele vastas vald ilmselt vaidlusaluses otsuses nr 159. Kaebaja huviks on ka tänasel päeval kõnesolev kinnisasi turuhinnaga omandada. Kaebajal on vastustajaga pooleli tsiviilvaidlus nr 2-19-9029 rendilepingu ülesütlemise tühisuse tuvastamise ja rendilepingu täitmisele kohustamise nõuetes. Kõigepealt otsustas vald võõrandada kõnesoleva maatüki (otsus nr 159) ning seejärel otsustas üles öelda kaebajaga sõlmitud rendilepingu (otsus nr 161). Seega võttis vastustaja võõrandamise otsuse vastu rendilepingu kehtivuse ajal. Otsuses nr 159 ei ole kaalutud võimalust võõrandada kõnesolev kinnisasi otsustuskorras kaebajale. Samuti pole vald andnud võimalust rendilepingus sätestatud ostueesõiguse kasutamiseks.
6.Jõelähtme vald palus jätta kaebus rahuldamata, jäädes vaidlustatud otsuste põhjenduste juurde ja lisades järgmist. PS § 32 lg 2 järgi on igaühel õigus enda omandit vabalt vallata, kasutada ja käsutada. Kohalik omavalitsus käitub oma vara kasutamisel ja käsutamisel tavapärase omanikuna, kellel on võimalus anda oma vara kolmandatele isikutele kasutamiseks, võõrandada see või kasutada oma funktsioonide täitmisel. Kohaliku omavalitsuse vara moodustab peaasjalikult vara, mis on mõeldud avalike ülesannete täitmiseks. Oma ülesannete (vt KOKS § 6) tõhusaks ja eesmärgipäraseks täitmiseks peab omavalitsus oma vara kasutama ja käsutama heaperemehelikult ning avalikkusele tulutoovaimal viisil. Otsuses nr 159 on põhjendatud, et Põhjapilpa maaüksus ei ole vajalik KOKS-st tulenevate ülesannete täitmiseks ning selle omamine ei ole otstarbekas. Lisaks on selgitatud, et munitsipaalvara peab teenima avalikke huve, kuid kõnealuste maaüksuste kasutusotstarve ja -viis ei ole suunatud avalikkusele. Maaüksuse kasutamiseks sõlmitud rendilepingu alusel on rentnikul õigus kasutada maatulundusmaad põllumajandussaaduste kasvatamiseks, kuid omavalitsuse ülesanne ei ole tegeleda kinnisvara rentimisega. Seetõttu on vallavolikogu otsustanud oma vara kasutada tulutoovaimal viisil, milleks on kinnisasja võõrandamine. Vallavara valitsemise korra § 27 lg 1 (vallavara võõrandamise tingimused) on kaalutlusnorm. Vallavara võõrandamine on põhjendatud, kuna Põhjapilpa maaüksuse kinnistu omamine munitsipaalvarana ei ole otstarbekas. See maaüksus ei ole vajalik ega seotud vahetult kohaliku omavalitsuse üksuse ülesannete täitmisega. Samamoodi on vallavara valitsemise korra § 29 (vallavara võõrandamise viisid) kaalutlusnorm, mille järgi otsustab vald ise, millisel viisil temale kuuluv kinnisasi võõrandada, arvestades võrdse kohtlemise ja läbipaistvuse printsiipi. Antud juhul on vallavolikogu leidnud, et kõikidele huvitatud isikutele võrdsete võimaluste loomiseks ning tulutoovaima tulemuse saavutamiseks on otstarbekaim võõrandada kinnisasi avalikul enampakkumisel. Kinnisasja praegused kasutajad saavad enampakkumisel osaleda ja selle kaudu kinnistu omandada. Vallavara võõrandamine otsustuskorras on erandlik. Valla puudub ülevaade, kui palju on reaalseid maakasutajaid või kelle poolt on ühistute juhtorganid kontrollitavad. Iga isik võib väita, et just tema on kasutanud mingisugust maatükki Pilpaküla piirkonnas viimased 30 aastat, kuid kohalikul omavalitsusel puudub reaalne võimalus neid väiteid kontrollida. Jõelähtme vallal on õigus müüa oma vara tervikvarana, ilma seda tükeldamata. Pilpaküla piirkond moodustab olemuslikult ühtse terviku. Seda läbivad teed, mis on suures osa ise tekkinud või siis teadmata isikute poolt kunagi rajatud. Teed on väga halvas seisukorras ja kohati ohtlikud. Suures osas puudub selles piirkonnas ka veevärk ja arvestades rohkearvuliste hoonete olemasolu, valitseb seal pidev tuleoht. Tuhandetel inimestel, kellest igaühe personaalne huvi piirneb ainult oma aiaga piiratud väikese maalapiga, ei ole võimekust koguda ressursse, et 4(10)
3-19-54 korrastada piirkonda läbivaid teid või ehitada välja ühisveevärki ja -kanalisatsiooni, sh tuletõrjevee mahuteid või toimivaid hüdrante. Olukorras, kus vald müüks munitsipaalmaad tüki kaupa kümnetele ühistutele, ei ole ratsionaalselt võimalik oodata olukorra paranemist. Arusaamatuks jäävad kaebaja väited selle kohta, et Pilpaküla kinnistud ei ole kohaliku omavalitsuse jaoks tema ülesannete täitmiseks vajalikud. Esiteks välistaks see kaebajale tema poolt soovitud maa-ala võõrandamise ja teiseks ei ole vastustajale teada, et selles piirkonnas oleks keegi reaalsetest maakasutajatest või kaebaja liikmetest Jõelähtme valla elanik. Jõelähtme vallal on erinevaid ülesandeid ja kohustusi, kuid Maardu või Tallinna linna elanikele köögivilja kasvatamiseks vajalike maa-alade tagamine ei kuulu nende hulka. Arusaamatuks jääb ka kaebaja arutluskäik õigustatud ootuse teemal. Vallavara valitsemise korra eesmärgiks on reguleerida, kuidas vallavaraga otsuseid vastu võtta. Rendileping on kaebajaga sõlmitud tsiviilõiguslikus suhtes. Ühe internse dokumendi vastuvõtmine ja tsiviilõigusliku lepingu sõlmimine ei võrdu õigustatud ootusega haldusvälisele isikule avalik-õiguslikus suhtes. Kaebaja nõue otsustuskorras vara võõrandamiseks saaks tugineda vallavara valitsemise korra § 30 lg 4 p-le 6. Nimetatud säte on aga kehtestatud juba aastal 2006, seega on arusaamatu, mida soovib kaebaja väita seoses 2010. a vallavara valitsemise korra muutmisega. Otsus nr 159 on pigem halduse siseakt, mitte haldusakt. Tegemist on volikogu poolt vallavalitsusele antud suunistega. Otsuse nr 159 tühistamine ei tooks kaasa seda, et kaebajaga üles öeldud maa rendileping jääks kehtima. Samuti on vastustajal võimalik kinnisasja võõrandada isegi siis, kui kaebajat peaks saatma edu Harju Maakohtus toimuvas tsiviilmenetluses nr 2-19-9029.
7.Tallinna Halduskohus rahuldas 08.11.2019 otsusega kaebuse, tühistas Jõelähtme Vallavolikogu 13.12.2018 otsuse nr 159 ja mõistis vastustajalt kaebaja menetluskulude katteks välja 432 eurot. Otsus nr 159 ei ole halduse siseakt, vaid haldusakt, mis on suunatud ka haldusevälistele isikutele, sh kaebajale. Sellega keelduti sisuliselt rahuldamast kaebaja 16.08.2018 taotlust võõrandada otsustuskorras kinnistu, mida kaebaja liikmed on enda sõnul juba 30 aastat kasutanud põllumajandussaaduste kasvatamiseks, ja otsustati see kinnistu võõrandada kirjalikul enampakkumisel. See tõi kaasa kaebajaga maa kasutamiseks sõlmitud rendilepingu ülesütlemise. Isegi kui tegemist oleks halduse siseaktiga, oleks see eespool toodud põhjustel kohtus vaidlustatav. Vastustajal oli ulatuslik kaalutlusruum otsustamaks, kas ja millisel viisil võõrandada temale kuuluvat kinnisvara (vt KOKS § 34 lg 3, vallavara valitsemise korra § 27 lg 1, § 28 lg 1, § 29 lg 1). Vallavara valitsemise korra § 30 lg 4 p 6 näeb ette, et vallavara võõrandamine otsustuskorras võib toimuda, kui võõrandatava vara bilansiline maksumus ei ületa 32 000 eurot ja võõrandatavat vara kasutatakse pikaajalise rendi- või üürilepingu (üle viie aasta) alusel või lepingu järgi on rentnikul või üürnikul vara väljaostu õigus. Viidatud normist ei tulene kaebajale subjektiivset õigust omandada otsustuskorras Põhjapilpa kinnisasi. Küll aga tuleb nimetatud normist kaebaja subjektiivne õigus õiguspärasele haldusmenetlusele, s.o tema õigusi puudutava kaalutlusotsuse tegemisele, järgides kaalutlusreegleid. Otsus nr 159 on formaalselt õigusvastane. Selles ei ole põhjendatud, miks ei nõustutud võõrandama vallavara kaebajale otsustuskorras. Vastustaja ei väida, et tal ei olnud võimalik kaaluda kaebajale vallavara otsustuskorras võõrandamist korra § 30 lg 4 p 6 alusel seetõttu, et täitmata on mõni selles normis sätestatud sisuline tingimus. Kaebaja väitel on tema liikmed Põhjapilpa kinnisasja kasutanud ligi 30 aastat (sh alates 2010. a lõpust vastustajaga sõlmitud rendilepingu alusel). Jõelähtme Vallavalitsuse 17.10.2008 taotlusest maa munitsipaalomandisse 5(10)
3-19-54 andmiseks ja Vabariigi Valitsuse 19.02.2009 korraldusest nähtub selgelt, et Jõelähtme vallale on kõnesolev kinnisasi antud just kohaliku omavalitsusüksuse ülesannete täitmiseks ning selliseks ülesandeks on mh peetud kohalikele elanikele köögiviljamaa kasutusse andmist. Kohalikul omavalitsusel on õigus ümber hinnata, kas mõni talle kuuluv maa on jätkuvalt vajalik kohaliku omavalitsusüksuste ülesannete täitmiseks, kuid praegusel juhul on kõnesolevat kinnisasja kasutavad isikud (kaebaja liikmed) väitnud, et kasutavad renditavat maad ka tänasel päeval põllumajandussaaduste kasvatuseks. Seega tulnuks vastustajal põhjendada vastava vajaduse muutumist ja seda, miks ei peeta põhjendatuks võõrandada kõnesolevat maad mh kaebajale kui maad kasutavale rentnikule. Otsuse põhjendus, et enampakkumine tagab parima müügihinna ja kinnisasjast huvitatud isikute võrdse võimaluse osaleda enampakkumisel, on mõistetav. Vara võõrandamist otsustuskorras on pigem erandlik vallavara võõrandamise viis ning saab toimuda vaid õigusaktides ettenähtud alustel. Samas ei põhjenda vaidlusaluse otsuse napp selgitus seda, miks praegusel juhul ei olnud kaebaja huvid mõjusad maa otsustuskorras võõrandamiseks (arvestades kaebaja viidet maa pikaajalisele kasutusele tema liikmete poolt) ning miks 16.08.2018 tehtud hinnapakkumine vastustajale ei sobinud (sh kas vastustaja loodab enampakkumise korras saada paremat hinda kui 16.08.2018 esitatud hinnapakkumises). Kohus võib erandlikel juhtudel arvestada haldusorgani poolt kohtumenetluses esitatud kaalutlusi, kui kohus on veendunud, et haldusorgan lähtus nendest kaalutlustest haldusakti andmisel. Tõendamiskoormus küsimuses, kas kohtumenetluses esitatud põhjendus haldusakti andmisel tegelikult eksisteeris ja kas sellega arvestati, on haldusorganil. Vastustaja põhjendas kohtumenetluses kõnesoleva kinnisasja võõrandamist enampakkumise korras järgnevalt: Pilpaküla on piirkond, mida läbivad väga halvas seisukorras teed, samuti puudub selles piirkonnas suures osas veevärk ning seal on palju väikeseid majakesi, mistõttu on seal ka suurem tuleoht; tuhandetel inimestel, kellest igaühe personaalne huvi piirneb ainult oma aiaga piiratud väikese maalapiga, ei ole võimekust koguda ressursse, et korrastada piirkonda läbivaid teid või ehitada välja ühisveevärki ja -kanalisatsiooni, sh tuletõrjevee mahuteid või toimivaid hüdrante; maad kümnetele ühistutele müües ei ole oodata olukorra paranemist; kõnesolevat maad kasutavad peamiselt Maardu ja Tallinna linna, mitte Jõelähtme valla elanikud. Vastustaja pole esitanud tõendeid selle kohta, et Jõelähtme vald lähtus neist kaalutlustest ka vaidlusaluse otsuse tegemisel. Sealjuures ei nähtu ka kohtumenetluses esitatust nõuetekohast kaalumist kaebaja 16.08.2018 esitatud pakkumuse osas – kui kaebaja on leidnud koos teiste aiandusühistutega üksmeele vastustajale konkreetse hinnapakkumise tegemiseks, siis miks on vähetõenäoline, et nad ei võiks jõuda üksmeelele ka muudes kõnesoleva piirkonnaga seonduvates küsimustes (nt ühisveevärgi ja -kanalisatsiooni väljaehitamisel). Seda enam, kui vastustaja on rõhutanud, et kinnisasja praegustel kasutajatel ei ole takistust enampakkumisel osalemiseks ja seeläbi kinnistu omandamiseks. Sealjuures on kohtumenetluses esitatud kaalutlused erinevad võrreldes vaidlusaluses otsuses esitatud kaalutlustega, milleks oli parima müügipakkumise saamine. Seetõttu ei ole üheselt selge, millistest kaalutlustest vastustaja tegelikult vaidlusaluse otsuse tegemisel lähtus. Pole ka ilmselge, et vaidlusaluse otsuse tühistamise korral peaks Jõelähtme vald asjaolusid nõuetekohaselt kaaludes samasisulise haldusakti uuesti välja andma. Seega tuleb Jõelähtme Vallavolikogu 13.12.2018 otsus nr 159 tühistada. MENETLUSOSALISTE SEISUKOHAD APELLATSIOONIMENETLUSES
8.Jõelähtme vald palub apellatsioonkaebuses tühistada halduskohtu otsus ja teha uus otsus, millega jätta KÜK-i kaebus rahuldamata. Otsus nr 159 ei ole haldusakt, vaid halduse siseakt. Sellega otsustati võõrandada munitsipaalkinnistud ja määrati kindlaks mõned müügitingimused, kuid detailse 6(10)
3-19-54 enampakkumise korra ja alghinna määramine jäeti hilisemaks. Sisuliselt andis volikogu valla ametnikele suunise enampakkumise dokumentatsiooni väljatöötamiseks. Jõelähtme vald saab endale kuuluvat vara kasutada ja käsutada vastavalt enda parimale äranägemisele. Otsus nr 159 ei riiva kaebaja õigusi. Kohus leidis, et kaebaja ja teiste 16.08.2018 ühispakkumus maa otsustuskorras võõrandamiseks on taotlus haldusmenetluse läbiviimiseks. Samas kaebaja avaldas 15.10.2019 kohtuistungil, et ei pea end ühispakkumisega seotuks, kuna vald ei vastanud sellele mõistliku aja jooksul. Kaebaja pidas 16.08.2018 pakkumust lepingueelsete läbirääkimiste osaks võlaõigusseaduse (VÕS) §-de 14 ja 15 tähenduses ning selliselt mõistis seda ka vastustaja. Kohtu põhjendustest ei selgu, miks kohus arvab teisiti ja peab seda haldusmenetluse alustamise taotluseks. Kuna kaebaja ei esitanud tegelikult taotlust haldusmenetluse alustamiseks, ei pidanud vald otsuses nr 159 kaaluma, miks ta ei nõustu vara otsustuskorras kaebajale võõrandamisega. Kohus märkis õigesti, et vallavara valitsemise korra § 34 lg 4 p-st 6 ei tulene kaebajale subjektiivset õigust omandada Põhjapilpa kinnisasi. Kaebaja on kinnitanud, et soovib soetada turuhinnaga otsustuskorras KÜK-le renditavat kinnistut. Jääb arusaamatuks, kuidas otsus nr 159 riivab kaebaja õigusi, sest kinnistu turuhind kujunekski välja avalikul enampakkumisel ja kaebajal on see võimalik enampakkumisel omandada. Halduskohus ei ole kohustanud vastustajat asja uuesti otsustama ja kaebaja ei ole sellist nõuet ka esitanud.
9.Köögiviljaaianduse Ühistu Kadakas palub jätta apellatsioonkaebus rahuldamata, nõustudes halduskohtu otsuse põhjendustega. Otsus nr 159 on haldusakt ja rikub kaebaja õigusi. Kuna vastustaja ei ole nõuetekohaselt põhjendanud, miks ei võõrandata kinnistut kaebajale otsustuskorras, on halduskohus otsuse nr 159 õigesti tühistanud.
RINGKONNAKOHTU PÕHJENDUSED
10.Kohalikul omavalitsusel on omanikuna lai kaalutlusõigus otsustamaks, kas kasutada oma vara ise õigusaktidest tulenevate ülesannete täitmiseks, anda vara teisele isikule kasutada või vara võõrandada. Linna- või vallavara kasutamisel ja käsutamisel tuleb kohalikul omavalitsusel järgida volikogu kehtestatud reegleid (KOKS § 34 lg 2), aga ka teistest õigusaktidest tulenevaid piiranguid, samuti riigi- ja haldusõiguse üldisi põhimõtteid (Riigikohtu 03.11.2005 otsus nr 33-1-35-05, p 9).
11.Kohalik omavalitsus võib talle riigi poolt tasuta omandisse antud kinnisasja võõrandada juhul, kui kinnisasi ei ole enam vajalik või on muutunud kõlbmatuks kohaliku omavalitsusüksuse ülesannete täitmiseks (KOKS § 34 lg 3). Muus osas võib vastustaja vallavara võõrandada, kui see ei ole enam vallale vajalik, selle omamine ei ole otstarbekas või vallal on vallavara võõrandamise kohustus (vallavara valitsemise korra § 27 lg 1).
12.Vallavara valitsemise korra § 29 lg 1 järgi võõrandatakse vallavara otsustuskorras tasu eest, tasuta või alandatud hinna eest; enampakkumise korras või eelläbirääkimistega pakkumise korras. Korrast tervikuna saab järeldada, et reeglina võõrandatakse vallavara enampakkumise korras, sest nii otsustus- kui ka eelläbirääkimistega pakkumise korras võõrandamine on lubatud vaid määruses väljatoodud juhtudel ja isikutele. Vallavara valitsemise korra § 30 lg 4 p 6 sätestab ühe juhu, mil võib kaaluda vallavara otsustuskorras võõrandamist: kui võõrandatava vara bilansiline maksumus ei ületa 32 000 eurot ja võõrandatavat vara kasutatakse üle viie
7(10)
3-19-54 aastase rendi- või üürilepingu alusel või lepingu järgi on rentnikul või üürnikul vara väljaostu õigus.
13.Ringkonnakohus leiab, et eespool viidatud normidest ei tulene kaebajale subjektiivset avalikku õigust nõuda, et Jõelähtme vald võõrandaks talle otsustuskorras Põhjapilpa kinnistu. Sellist nõudeõigust ei anna kaebajale ka asjaolu, et tema liikmed on aastaid kasutanud Põhjapilpa kinnisasja põllumajandussaaduste kasvatamiseks, sh alates 10.12.2010 Jõelähtme vallaga sõlmitud rendilepingu alusel. Kinnisasjaga seotud pikaajaline rendileping tähendab vaid, et see kinnisasi vastab ühele neist tunnustest, mille esinemise korral võib vastustaja kaaluda selle otsustuskorras võõrandamist korra § 30 lg 4 p 6 alusel.
14.Kaebaja koos mitmete teiste isikutega, kes kasutavad nn Pilpaküla maid rendilepingu alusel, tegi 16.08.2018 Jõelähtme vallale pakkumise osta mh Põhjapilpa kinnistu otsustuskorras 1 197 912 euro eest (tl 74–75). 16.08.2018 pakkumises märgitu kohaselt tuginevad selle esitajad põhjendustele, mille osa pakkumisele allakirjutanutest esitas Jõelähtme vallale juba 14.03.2018 avalduses (tl 53). 14.03.2018 avalduses on märgitud kokkuvõtlikult järgmist: aiandusühistud on kasutanud Pilpa kinnistuid mitukümmend aastat aiasaaduste kasvatamiseks; kinnistute kasutajad on korduvalt avaldanud Jõelähtme vallale soovi Pilpa kinnistute ostmiseks; valla senisest käitumisest (nt Pilpa kinnistute munitsipaalomandisse taotlemine, maa kasutajatega rendilepingute sõlmimise käigus antud lubadused, sh neile rendilepingus maa ostueesõiguse sätestamine) võib aru saada, et vald on püüdnud leida võimalusi võõrandada Pilpa kinnistud nende pikaajalistele kasutajatele; maa senised kasutajad on loonud Pilpaküla maadele, karjääride ja tööstuspiirkonna vahetusse lähedusse õitsvad aiad, mida kasutab üle 3000 inimese ning maa kasutajad, kellest paljud elavad Pilpaküla lähedal, soovivad roheala säilitada; maa senised kasutajad on tellinud eksperthinnangu, mis on vallale tehtava hinnapakkumise aluseks. Toimikust ei nähtu ja ka pooled ei väida, et Jõelähtme vald oleks 16.08.2018 pakkumisele eraldi kirjaga vms moel vastanud. Küll võttis vastustaja vastu otsuse nr 159, millega otsustas võõrandada mh Põhjapilpa kinnisasja kirjaliku enampakkumise korras, ning otsuse nr 161, millega otsustas üles öelda mh Põhjapilpa kinnisasja kasutamiseks sõlmitud rendilepingu. Rendilepingu ülesütlemisega kaotas kaebaja üksiti Põhjapilpa kinnistu ostueesõiguse.
15.Halduskohus leidis õigesti, et kaebaja (ja teiste) 16.08.2018 pakkumist saab käsitada (mh) haldusmenetluse algatamise taotlusena HMS § 14 lg 1 tähenduses. Ringkonnakohus ei pea vajalikuks halduskohtu sellekohaseid põhjendusi korrata (HKMS § 201 lg 4). Jõelähtme vallaga saab nõustuda selles, et 16.08.2018 pakkumine sisaldas ka võlaõiguslikke tahteavaldusi (nt pakkumus osta kinnistu konkreetse hinnaga). Samas oli kõnealuse pakkumise esitajate, sh kaebaja, peamine eesmärk siiski omandada otsustuskorras vallale kuuluv vara. Otsus taotluse esitajatele vallavara otsustuskorras võõrandada või sellest keelduda on reguleeritud avaliku õiguse normidega. Seega ei ole õige käsitada 16.08.2018 pakkumist üksnes kaebaja tahteavaldusena tsiviilõigusliku lepingu sõlmimiseks.
16.Põhiseaduse §-st 14 tuleneb õigus menetlusele ja korraldusele, mis hõlmab isiku õigust saada oma pöördumisele või taotlusele õigeaegne ja korrektne vastus. Seega on kaebajal käesolevas asjas subjektiivne õigus nõuda, et vastustaja teeks tema 16.08.2018 taotluse kohta põhjendatud otsustuse (vrd nt Riigikohtu 19.04.2010 otsus nr 3-3-1-4-10, p 12; 09.04.2007 määrus nr 3-3-1-8-07, p 14). Kuna vastustaja otsustas mh Põhjapilpa kinnisasja võõrandamise üle otsusega nr 159, on kaebajal selle vaidlustamiseks kaebeõigus osas, mis puudutab tema 16.08.2018 taotluse lahendamist. Ringkonnakohtu hinnangul ei ole asja lahendamisel tähtsust kaebaja halduskohtu istungil antud selgitusel, et ta ei loe ennast enam seotuks 16.08.2018 pakkumises nimetatud ostuhinnaga, kuna vastustaja ei ole tema pakkumisele õigeaegselt vastanud ja pakutud hind oli turuhinnast kõrgem. Otsuse nr 159 õiguspärasust tuleb kontrollida 8(10)
3-19-54 selle andmise aja seisuga (HKMS § 158 lg 2 ls 2) ning puuduvad andmed, et kaebaja oli 13.12.2018 seisuga oma taotlusest loobunud. Ja isegi kui otsuse nr 159 andmise ajal ei soovinud kaebaja enam maksta kinnistu eest 16.08.2018 pakutud summat, on ta järjekindlalt väljendanud soovi, et vastustaja võõrandaks Põhjapilpa kinnistu otsustuskorras ja tasu eest mh temale kui kinnistu senisele kasutajale.
17.Kohtud saavad kontrollida otsuse nr 159 õiguspärasust, kuid mitte otstarbekust (HKMS § 158 lg 2; vt ka Riigikohtu 03.11.2005 otsus nr 3-3-1-35-05, p 9), ning ka otsuse nr 159 õiguspärasust saavad kohtud kontrollida üksnes osas, milles see rikub kaebaja subjektiivseid õigusi (vrd Riigikohtu 19.03.2012 määrus nr 3-3-1-87-11, p 28). Kuna kaebaja eesmärk on saada vastustaja asemel mh Põhjapilpa kinnisasja omanikuks (s.o kaebaja soovib, et vastustaja vallavara võõrandaks), ei saa kaebaja õigusi rikkuda need otsuse nr 159 põhjendused, mis puudutavad mh Põhjapilpa kinnisasja võõrandamise vajalikkust. See tähendab, et kohtul puudub vajadus kontrollida otsuse nr 159 kooskõla KOKS § 34 lg-s 3 ja vallavara valitsemise korra § 27 lg-s 1 sätestatuga.
18.Kohtul tuleb kontrollida eeskätt seda, kas vastustaja on piisavalt põhjendanud oma otsust mitte rahuldada kaebaja taotlust võõrandada Põhjapilpa kinnisasi otsustuskorras, arvestades kaebaja 16.08.2018 taotluses toodut. Selles osas nõustub ringkonnakohus halduskohtuga, et otsus nr 159 on oluliste põhjendamispuudustega, sest sellest ei nähtu kaebaja huvide kaalumist, ning vastustaja pole veenvalt näidanud, et ta lähtus kohtumenetluses esitatud kaalutlustest juba otsuse nr 159 tegemisel. Ringkonnakohus ei pea halduskohtu sellekohaste põhjenduste kordamist vajalikuks, eriti kuna Jõelähtme vald ei ole apellatsioonkaebuses sellega seonduvaid vastuväiteid välja toonud (HKMS § 201 lg 4).
19.Eelneva põhjal jääb Jõelähtme valla apellatsioonkaebus rahuldamata ja halduskohtu 08.11.2019 otsus muutmata.
20.Ringkonnakohus selgitab, et käesoleva otsuse jõustumise järel on haldusmenetlus tagasi staadiumis, kus kaebaja on esitanud 16.08.2018 Jõelähtme vallale taotluse Põhjapilpa kinnisasja võõrandamiseks otsustuskorras, kuid vastustaja ei ole sellele vastanud. Vastustaja ei saa teha uut otsust võõrandada Põhjapilpa kinnistu enampakkumisel enne, kui ta on lahendanud kaebaja 16.08.2018 taotluse.
21.HKMS § 108 lg 1 järgi kannab menetluskulud pool, kelle kahjuks otsus tehti. Seega jäävad vastustaja apellatsioonimenetluse kulud tema enda kanda ja lisaks tuleb vastustajat välja mõista kaebaja menetluskulud.
22.HKMS § 109 lg-st 1 tulenevalt on menetluskulude vastaspoolelt väljamõistmise eelduseks menetluskulude nimekirja ja kuludokumentide esitamine. HKMS § 109 lg 6 kohaselt mõistab kohus välja vaid vajalikud ja põhjendatud menetluskulud. Kaebaja 05.02.2020 menetlusdokumendi järgi kulutas ta apellatsioonimenetluses õigusabile 633,80 eurot (6 tundi ja 36 minutit tunnihinnaga 96 eurot, sh käibemaks). Kaebaja on esitanud ka 29.01.2020 arve nr 1436 (kirjeldus: vastavalt õigusteenuste kliendilepingule õigusteenuste osutamine) ja 03.02.2020 maksekorralduse (selgitus: õigusteenused tsiviilasjas nr 2-19-9029, arve nr 1436, 29.01.2020). Ringkonnakohus leiab, et kaebaja menetluskulud ei ole täies ulatuses vajalikud ja põhjendatud. Riigikohtu pikaajalise praktika kohaselt ei saa menetluskulud kõrgemas kohtuastmes olla üldjuhul suuremad kui eelmises kohtuastmes, sest kõrgema astme menetluses kulub õigusabi osutajal asjaga tegelemiseks eeldatavasti vähem aega (viimati nt 11.10.2019 otsus nr 3-15-2232,
9(10)
3-19-54 p 14.3). Apellatsioonimenetluse mahtu ja käiku ning vaidlusaluste küsimuste keerukust arvestades puudub mõjuv põhjus välja kujunenud kohtupraktikat eirata. On tõsi, et arve nr 1436 ei ole otseselt seostatav käesoleva vaidlusega ning maksekorraldusel on viidatud hoopis tsiviilasjale, milles käesoleva menetluse pooled vaidlevad rendilepingu ülesütlemise kehtivuse üle. See ei välista siiski täielikult menetluskulude väljamõistmist, sest toimikust on tuvastatav, et kaebaja esindaja on teinud käesolevas asjas menetlustoiminguid. Ringkonnakohus võtab lisaks asja mahule ja keerukusele ning menetluse käigule arvesse, et kaebajate 09.01.2020 vastus apellatsioonkaebusele seisneb peamiselt halduskohtu otsuse põhjenduste kordamises ja nendega nõustumises. Ka ringkonnakohtu korraldavate määrustega (apellatsioonkaebuse menetlusse võtmine ja kirjaliku menetluse määramine) tutvumisele kulunud aeg (kokku 25 minutit) on ülepaisutatud. Eelneva põhjal peab ringkonnakohus kaebajate vajalikuks ja põhjendatud menetluskuluks kokku 400 eurot (sh käibemaks), mis tuleb vastustajalt kaebaja kasuks välja mõista. (allkirjastatud digitaalselt)
10(10)
Allikas: Riigi Teataja avaandmed. Füüsiliste isikute nimed on kohtu poolt anonümiseeritud. Andmed on informatiivsed.