Eesti Vabariigi nimel Kohtuasja number Otsuse kuupäev Kohtukoosseis Kohtuasi Menetlusosalised Vaidlustatud kohtulahend Menetluse alus Riigikohtus Asja läbivaatamine
3-17-1343 17. veebruar 2019 Eesistuja Ivo Pilving, liikmed Nele Parrest ja Jüri Põld Tõnu Kapteini kaebus Keskkonnaameti 26. mai 2017. a otsuse tühistamiseks Kaebaja Tõnu Kaptein Vastustaja Keskkonnaamet Tallinna Ringkonnakohtu 20. detsembri 2018. a otsus Tõnu Kapteini kassatsioonkaebus Kirjalik menetlus
RESOLUTSIOON
1.Rahuldada Tõnu Kapteini kassatsioonkaebus.
2.Tühistada Tallinna Halduskohtu 30. mai 2018. a otsus ja Tallinna Ringkonnakohtu
20.detsembri 2018. a otsus.
3.Teha asjas uus otsus, millega rahuldada Tõnu Kapteini kaebus. Tühistada Keskkonnaameti 26. mai 2017. a otsus nr 7-11/17/3693.
4.Mõista Keskkonnaametilt Tõnu Kapteini kasuks välja menetluskulu 1626 eurot.
1.15. mail 2017 esitas Tõnu Kaptein ärinime FIE Tõnu Kapteini Ranna Talu alt Keskkonnaametile kooskõlastamiseks poolloodusliku koosluse (PLK) hooldamise toetuse taotluse. Kaebaja hooldatav 124,57 ha suurune ala asub Käina lahe – Kassari maastikukaitsealal sihtkaitsevööndis.
2.Keskkonnaamet seadis kaebajale 26. mai 2017. a otsusega nr 7-11/17/3693 ala hooldamiseks lisatingimused. Otsuse kohaselt tuleb 12,79 ha suuruselt alalt eemaldada puittaimestik, et tagada alal paiknevate koosluste (rannaniit, kadastik ja puiskarjamaa) soodne seisund. Lage ala sobib paremini I kaitsekategooria linnuliigi niidurüdi elupaigaks, kuna seal on röövloomade ründed raskendatud. Kui elupaik sobib niidurüdile, sobib see ka teistele alal registreeritud kaitsealustele liikidele. Kaebajale pandud kohustused on vastustaja hinnangul toetuse ühikumäära arvestades proportsionaalsed.
3.Tõnu Kaptein esitas Tallinna Halduskohtule kaebuse, milles palus Keskkonnaameti otsuse tühistada. Kaebuse kohaselt ei ole vastustaja analüüsinud, kui suured kulud nõutud raietööga kaasneks. Raietööd maksavad 200–300 eurot hektari kohta. Raietööde kulud on oluliselt suuremad toetuse sellest osast, mis on ette nähtud sedalaadi kulude katteks. Seejuures on üksikuid puid vaja pidevalt eemaldada ka ülejäänud hooldatavalt alalt. Hooldustoetuse eesmärk pole koosluste seisundi järsk parandamine, vaid senise seisundi säilitamine. Ebamõistlikult kulukas lisatingimus seab ohtu
3-17-1343 kaebaja tegevuse majandusliku jätkusuutlikkuse. Tõenäoliselt on kaebaja sunnitud koosluste hooldamise lõpetama, mis läheks vastuollu liigikaitseliste huvidega.
4.Tallinna Halduskohus jättis 30. mai 2018. a otsusega kaebuse rahuldamata. Kohus leidis, et vaidlustatud otsus on proportsionaalne. Puittaimestiku eemaldamine võimaldab vähendada röövloomade rünnakuid kaitsealustele lindudele. Kaebaja pole tõendanud, et kulud on liiga suured. Kulude mõõdukust hinnates tuleb arvestada kogu alale makstavat toetust ja võimalust taotleda lisaks ühtset pindalatoetust. Pole välistatud, et toetused katavad kogu lisatööde kulu. Kaebaja võib PLK hooldamisest loobuda. Aladel, millele on makstud PLK hooldamise toetust, ei pea riik tegema lisakulutusi taastamistöödele.
5.Tõnu Kaptein esitas apellatsioonkaebuse.
6.Tallinna Ringkonnakohus jättis 20. detsembri 2018. a otsusega apellatsioonkaebuse rahuldamata, nõustudes halduskohtu põhjendustega. Toetuse eesmärk on eelkõige looduskaitse, sh nii koosluste seisundi säilitamine kui ka parandamine. Puittaimestik on vaja eemaldada, sest selle kasv on ületanud kriitilise piiri ning üksnes tavapärase hooldamisega pole võimalik kaitsealuste linnuliikide elupaiku säilitada. Raie on jaotatud mitme aasta peale. PLK hooldamise toetus ei pea katma kõiki kulusid. Veiste karjatamine rannaniitudel on tavapärane majandustegevus, milleks ei ole vaja toetusi taotleda.
MENETLUSOSALISTE PÕHJENDUSED
7.Kaebaja palub kassatsioonkaebuses ringkonnakohtu otsuse tühistada ja teha uus otsus, millega vastustaja otsus tühistataks. PLK hooldamise toetuse eesmärk on ka keskkonnale positiivset mõju avaldavate põllumajandustavade säilitamine, mitte üksnes looduskaitse. PLK hooldamise toetus pole kulupõhine. Toetuse määr on 150 eurot hektari kohta. Loomi PLK-l karjataval tootjal tekib lisakulu ja jääb saamata tulu kokku 250 eurot 12 senti hektari kohta. Seega katab toetus ligikaudu 60% tekkivatest lisakuludest ja saamata jäänud tulust. Kui kaebaja peab ühtset pindalatoetust kasutama raiekulude katmiseks, koheldakse teda teiste toetusesaajatega võrreldes ebavõrdselt.
8.Vastustaja kassatsioonkaebusele vastust ei esitanud.
KOLLEEGIUMI SEISUKOHT
9.Kassatsioonkaebus tuleb rahuldada ja kohtute otsused tühistada materiaalõiguse normi väära kohaldamise tõttu (halduskohtumenetluse seadustiku (HKMS) § 230 lg 1). Kolleegium tühistab nii haldus- kui ka ringkonnakohtu otsuse ning teeb asjas uue otsuse, millega tühistab vastustaja 26. mai 2017. a otsuse (HKMS § 230 lg 5 p 5).
10.Maaeluministri 22. aprilli 2015. a määruse nr 38 „Poolloodusliku koosluse hooldamise toetus“ (edaspidi määrus nr 38) § 8 lg 11 kohaselt on Keskkonnaametil võimalik seada põllumajandustootjale lisatingimusi PLK heas seisundis hoidmise või seisundi parendamise eesmärgil. Lisatingimuseks võib seada koosluselt puittaimestiku eemaldamise, koosluse üle niitmise või hekseldamise või koosluse jagamise väiksemateks kopliteks. Vastustaja seatud lisatingimus puudutab kaebaja taotluses märgitud 124,57 ha suurust ala, mis on määratletud kooslusena „muu niit“. Kaebajale on pandud kohustus eemaldada puittaimestik 12,79 ha suuruselt osalt alast. Vastustaja on selgitanud, et seatud lisatingimused moodustavad osa aastateks 2016˗2019 ette nähtud hooldustööde kavast, mida kaebajale tutvustati 2016. aastal. Kava kohaselt tuli
11.Kolleegium leiab, et vastustaja on kaebajale lisakohustust pannes teinud kaalutlusvea. Tõsi on see, et kaitsealuste linnuliikide elupaikade säilitamise kasuks räägib kaalukas avalik huvi ning puittaimestiku eemaldamine on selle eesmärgi saavutamiseks põhimõtteliselt sobiv meede. Vastustajal tuleb PLK toetuse taotlejale lisakohustusi pannes aga arvestada ka sellega, et toetuse eesmärgiks on innustada põllumajandustootjaid teenima ühiskonda tervikuna, võttes kasutusele põllumajandustavasid, mis aitavad leevendada kliimamuutusi ning on ühitatavad keskkonna, maastiku, loodusvarade, mulla ja geneetilise mitmekesisuse kaitsega (Euroopa Parlamendi ja nõukogu
17.detsembri 2013. a määruse nr 1305/2013 preambuli p 22 ja art 28 lg 1). PLK hooldamise toetuse eesmärgid ei ole samastatavad loodushoiutoetuse omadega (looduskaitseseaduse § 18). Kuigi mõlema toetuse sihiks on hoida ja parandada PLK-de seisundit, on PLK hooldamise toetuse funktsiooniks ka toetada avalikes huvides kulukaid lisakohustusi võtnud põllumajandustootjat ja suurendada tema võimet konkureerida tavapäraseid meetodeid kasutavate tootjatega. „Eesti maaelu arengukava 2014˗2020“ (edaspidi MAK 2014˗2020) kohaselt on PLK toetuse eesmärgiks muu hulgas suurendada põllumajandusloomade abil hooldatavate poollooduslike koosluste osa (versioon 5, lk 273). Kui tootja loobub lisatingimuste kulukuse tõttu PLK hooldamisest, osutub tingimuste seadmine eesmärki kahjustavaks. Vastustaja põhjendas vaidlustatud otsust muuhulgas sellega, et kaebajal on võimalik loobuda PLK hooldamisest, kui lisakohustus on tema jaoks liiga koormav. Sellise võimaluse olemasolu ei või olla koormava lisakohustuse panemise õigustuseks. Vastupidi, tegu on ohuga, mida tuleb lisakohustusi seades minimeerida.
12.MAK 2014˗2020 p 8.2.9.3.7.10 kohaselt tekib loomi PLK-l karjataval tootjal lisakulu ja jääb saamata tulu kokku 250 eurot 12 senti hektari kohta (versioon 5, lk 316). Peamiselt tuleneb see loomade kaaluiibe vähenemisest (192 eurot 60 senti). Veel kaasnevad lisakulud karjakoplite hooldamise ja ümbertõstmisega (22 eurot 18 senti), võsa ja kadakate eemaldamisega (15 eurot 85 senti) ning parasiiditõrjega (12 eurot 8 senti). Seega moodustavad MAK-i arvestuse kohaselt puittaimestiku eemaldamise kulud ligikaudu 6,35% lisakulude ja saamata jäänud tulu summast.
13.Määruse nr 38 § 3 lg 1 p 5 järgi on koosluse „muu niit“ karjatamise korral toetuse ühikumäär ühe hektari kohta 150 eurot. Seega hüvitatakse toetusega isikule umbes 60% tekkivaist lisakuludest ja saamata jäänud tulust. Lagedamatele niitudele on sageli võimalik taotleda lisaks ühtset pindalatoetust, mille suurus oli 2017. a-l 83 eurot 71 senti hektari kohta. 124,57 ha suuruse ala pealt saab kaebaja PLK toetust 18 685 eurot 50 senti. Seda, kui suurele osale nimetatud alast on kaebajal võimalik taotleda ühtset pindalatoetust, pole ei haldus- ega kohtumenetluses välja selgitatud. Halduskohtu otsuse kohaselt maksab puittaimestiku eemaldamine 200–300 eurot hektari kohta (otsuse p 8). Seega kuluks puittaimestiku eemaldamiseks 12,79 ha suuruselt alalt 2558˗3837 eurot.
14.Määruse nr 38 § 2 lg 1 järgi antakse toetust PLK hooldamise ja sellega seotud tegevuste elluviimise eest. Hooldamine kui põhitegevus seisneb PLK niitmises või karjatamises (määruse nr 38 § 8 lg 1). Hoolduskõlblik on selline PLK, mis on niidetav või karjatatav ja kaetud niidutaimestikuga (määruse nr 38 § 5 lg 4 p 1). Määruse nr 38 eelnõu seletuskirjas on selgitatud, et taotlejal tuleb kogu kohustuseperioodi jooksul ala majandada nii, et see säiliks hooldatavana ja koosluste seisund ei halveneks. Selleks peab taotleja olema vajaduse korral valmis kohustuseperioodi vältel puid-põõsaid harvendama ja võsa ning pilliroogu tõrjuma (seletuskirja lk 7). Seega tekib MAK-s puittaimestiku eemaldamiseks arvestatud kulu eeldatavasti kogu ala kohustusperioodi jooksul hoolduskõlblikuna hoidmisest, mida taotleja peab tegema vajadust mööda
3(4)
3-17-1343 enda initsiatiivil. Lisakohustuse täitmise kulu lisandub kuludele, mida kaebajal tuleb kanda kogu 124,57 ha suuruse ala hoolduskõlblikuna hoidmise eest.
15.Arvestades seda, et PLK hooldamise toetus katab põllumajandustootja kulud ja saamata jäänud tulu üksnes osaliselt, võib talle lisakohustusi panna üksnes kaalukatel põhjustel ja piiratud ulatuses. Seetõttu tuleb vastustajal lisatingimusi kehtestades võimalikult täpselt hinnata nende täitmise kulude suurust ja kaaluda kulude proportsionaalsust võrdluses toetustega. Vaidlustatud otsuses on vastustaja napisõnaliselt märkinud, et lisatingimus on proportsionaalne, sest koosluste hooldamise ühikumäär sisaldab ka lisategevuse maksumust. Arvestades seda, et puittaimestiku eemaldamisega kaasnevate kulude osaliseks katmiseks on ette nähtud vaid 6,35% suurune osa toetusest (vt eespool p 12), samuti seda, et eelnimetatud kulu tekkib tõenäoliselt ka mujal taotluses märgitud alal, ei ole vaidlustatud otsusega kaebajale pandud lisakohustus kolleegiumi hinnangul proportsionaalne. Tingimuse ebaproportsionaalsust süvendab lühike ajavahemik, mis kaebajale selle täitmiseks määrati (26. maist 1. oktoobrini 2017). Kaebaja vaidlustas ka talle 2016. aastal pandud lisakohustust eemaldada puittaimestik 4,89 ha suuruselt alalt (kohtuasi nr 3-16-1716). Selle otsuse peale esitatud kaebuse jättis Tallinna Ringkonnakohus rahuldamata. Riigikohus ei andnud kaebaja kassatsioonkaebusele menetlusluba. Kaebajale 2017. aastaks pandud kohustus ületab 2016. aastaks pandud kohustust enam kui kaks korda. Kolleegium märgib, et kui lisatingimuse maht oleks jäänud 2016. a tasemele, ei oleks käesolevas asjas pruukinud tekkida kahtlust tingimuse proportsionaalsuses.
16.Asja materjalidest ei nähtu, et vastustaja oleks enne otsuse tegemist andnud kaebajale võimaluse esitada oma arvamus (haldusmenetluse seaduse § 40 lg 1). Taotleja arvamus on vaja ära kuulata muu hulgas selleks, et vältida kaalumisvigu. Praegusel juhul oleks sellest olnud abi, et hinnata lisatingimuse proportsionaalsust.
17.Eeltoodu põhjal rahuldab kolleegium kaebuse ja tühistab vaidlustatud otsuse. Kuna kolleegium teeb asjas uue otsuse, tuleb muuta menetluskulude jaotust (HKMS § 109 lg 4). Menetluskulud kannab pool, kelle kahjuks otsus tehti (HKMS § 108 lg 1). Kaebaja palus esimese astme kohtumenetluses mõista vastustajalt enda kasuks välja kohtumenetluses kantud kulud 1596 eurot. See summa koosnes 1566 euro suurusest õigusabikulust (õigusabi osutamise aeg 14,5 h, tunnihind 108 eurot) ja 30 euro suurusest riigilõivust (kaebuselt ja määruskaebuselt). Lisaks tasus kaebaja 15 eurot riigilõivu halduskohtule esitatud esialgse õiguskaitse taotluselt. Need kulud on vajalikud ja põhjendatud (HKMS § 109 lg 6). Apellatsiooniastmes kaebaja menetluskulude nimekirja ega kuludokumente ei esitanud. Vastustajalt tuleb välja mõista riigilõiv 15 eurot, mille kaebaja tasus apellatsioonkaebust esitades. Kassatsiooniastmes ei esitanud kaebaja samuti menetluskulude kohta dokumente. Kokku tuleb vastustajalt kaebaja kasuks välja mõista 1626 eurot. Kassatsioonikautsjon tuleb tagastada (HKMS § 107 lg 4). (allkirjastatud digitaalselt)
4(4)
Allikas: Riigi Teataja avaandmed. Füüsiliste isikute nimed on kohtu poolt anonümiseeritud. Andmed on informatiivsed.