Oliver Kask (eesistuja), Janar Jäätma ja Kaire Pikamäe
Otsuse tegemise aeg ja koht
18. detsember 2019, Tallinn
Haldusasja number
3-19-743
Haldusasi
XX kaebus Politsei- ja Piirivalveameti kohustamiseks väljastama kaebajale Politsei- ja Piirivalveameti dokumendihaldussüsteemist DELTA kõik 27.09.2017 dokumendi nr. 1.11-5/1013-1 liikumisega seotud logid ning Andmekaitse Inspektsiooni 19. märtsi 2019. a vaideotsuse tühistamiseks
Vaidlustatud kohtulahend
Tallinna Halduskohtu 23. augusti 2019. a otsus
Menetlusosalised ja nende esindajad
Kaebaja – XX, esindaja Indrek Repnau Vastustaja – Politsei- ja Piirivalveamet, esindaja Heli Insler Kaasatud haldusorgan – Andmekaitse Inspektsioon, esindaja Raavo Palu
Menetluse alus ringkonnakohtus
Politseija Piirivalveameti ning Andmekaitseinspektsiooni apellatsioonkaebused
Asja läbivaatamine
Kirjalik menetlus
RESOLUTSIOON
Jätta Politsei- ja Piirivalveameti apellatsioonkaebus rahuldamata.
2.Rahuldada Andmekaitse Inspektsiooni apellatsioonkaebus osas, milles seda ei ole tagastatud.
3.Tühistada Tallinna Halduskohtu 23. augusti 2019. a otsus haldusasjas nr 3-19-743 osas, milles tühistati Andmekaitse Inspektsiooni 19. märtsi 2019. a vaideotsus ja menetluskulude jaotust puudutavas osas. Teha selles osas uus otsus, millega mõista Politsei- ja Piirivalveametilt XX kasuks välja menetluskulud halduskohtus 555 (viissada viiskümmend viis) eurot.
4.Mõista Politsei- ja Piirivalveametilt XX kasuks välja apellatsioonimenetluse menetluskulud 300 (kolmsada) eurot.
5.Muus osas jätta menetlusosaliste võimalikud menetluskulud apellatsioonimenetluses nende endi kanda.
3-19-743
EDASIKAEBAMISE KORD
Otsuse peale võib esitada kassatsioonkaebuse Riigikohtule hiljemalt 17. jaanuaril 2020 (HKMS § 212 lg 1). Vastuseks kassatsioonkaebusele võib teine menetlusosaline esitada vastukassatsioonkaebuse 14 päeva jooksul kassatsioonkaebuse vastukassatsioonkaebuse esitajale kättetoimetamisest arvates või ülejäänud kassatsioonitähtaja jooksul, kui see on pikem kui 14 päeva (HKMS § 215 lg 3). Kui menetlusosaline soovib kassatsioonkaebuse esitamiseks saada menetlusabi, tuleb tal selleks esitada Riigikohtule taotlus. Menetlusabi taotluse esitamine ei peata menetlustähtaja kulgemist (HKMS § 116 lg 5) ning kassatsioonitähtaja järgimiseks peab menetlusabi taotleja esitama ka kassatsioonkaebuse (HKMS § 116 lg 6). Kassatsioonkaebus tuleb sõnastada võimalikult selgelt ja lühidalt (HKMS § 52 lg 1).
ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK
1.XX esitas 07.09.2018 Politsei- ja Piirivalveametile (PPA) teabenõude, milles taotles seoses kriminaalasjaga nr X-XX-XXXX muu hulgas järgmist teavet: 1) PPA dokumendihaldussüsteemist DELTA kõik 27.09.2017 dokumendi nr 1.11-5/1013-1 liikumisega seotud logid, millest nähtub dokumendi loomiseks korralduse andmine, delegeerimine, allkirjastamine jne, et seda kasutada tõendina kriminaalasjas; 2) nimekiri e-posti listi [email protected] adressaatidest koos ametinimetustega seisuga 21.11.2017.
2.PPA ei väljastanud 14.09.2018 vastusega XX-le soovitud dokumendi liikumise logisid ega e-posti listi adressaatide nimekirja. PPA ametnikud töötlevad isikuandmeid neile politsei ja piirivalve seadusega ning muude seadustega pandud ametiülesannete täitmiseks. Nende ülesannete täitmise seaduslikkust kontrollib PPA vastavalt kehtestatud korrale. Vastavalt isikuandmete kaitse seaduse (IKS, sel ajal kehtinud sõnastuses) § 19 lg 1 p-le 6 peab andmesubjekti soovil isikuandmete töötleja andmesubjektile teatavaks tegema isikuandmete töötleja või tema esindaja nime ning isikuandmete töötleja aadressi ja muud kontaktandmed. Tulenevalt sellest, et IKS § 7 lg 1 defineerib isikuandmete töötlejana riigiasutuse, siis PPA küsitud andmeid väljastada ei saa. E-posti listi adressaatide nimekirja väljastamisest keelduti avaliku teabe seaduse (AvTS) § 23 lg 2 p 3 alusel.
3.Kaebaja esitas 22.01.2019 PPA-le teabenõude dokumendi liikumise logide ja e-posti listi adressaatide nimekirja väljastamiseks, millest PPA keeldus 28.01.2019 põhjendusega, et varasemale samasisulisele teabenõudele PPA juba vastas.
4.XX esitas 11.02.2019 Andmekaitse Inspektsioonile (AKI) vaide PPA tegevuse peale teabenõude täitmisest keeldumisel.
AKI 19.03.2019 vaideotsusega nr 2.1.-3/19/634 jäeti vaie rahuldamata.
E-posti listi nimekirja 21.11.2017 seisuga vastustajal eraldi dokumendina ei ole ning dokumendi loomine eeldab teabe suures mahus töötlemist ja nõuaks teabevaldajalt töökorralduse muutmist ja põhjendamatult suuri kulutusi. AvTS § 23 lg 2 p 3 alusel võis 2(10)
3-19-743 teabenõude jätta täitmata. PPA ei ole keeldumist nõuetekohaselt põhjendanud, kuid tegi seda vastuses AKI järelepärimisele.
6.XX esitas 18.04.2019 Tallinna Halduskohtule kaebuse PPA kohustamiseks väljastama kaebajale PPA dokumendihaldussüsteemist DELTA kõik 27.09.2017 dokumendi nr. 1.115/1013-1 liikumisega seotud logid ja AKI 19.03.2019 vaideotsuse tühistamiseks. AKI jättis vaideotsuses käsitlemata teabenõude osa, mis puudutas logide väljastamist. Selles osas puuduvad teabenõude täitmisest keeldumise alused. Logide salvestamine ja väljatrükkimine ei ole aeganõudvad. Vara üleandmise-vastuvõtmise akt koostati pärast kaebaja teenistusest vabastamist ning selles märgitud esemeid ei olnud kaebaja valduses, nagu kinnitas dokumendi koostaja kriminaalmenetluses. Dokument koostati kaebaja süüstamiseks. Hoolimata õigeksmõistvast otsusest kriminaalasjas nr X-XX-XXXX ei ole ära langenud soovitud teabe vajadus, kuna kaebaja soovib esitada kuriteoteate tema suhtes süüstava tõendi koostamise osas, milleks ta soovib kasutada dokumendi logisid kui tõendit.
Halduskohus luges haldusasjas vastustajaks PPA ja AKI.
8.PPA palus kaebuse tagastada teabevajaduse äralangemise tõttu või jätta kaebuse rahuldamata. Kaebaja teabevajadus on ära langenud Harju Maakohtu 28.02.2019 õigeksmõistva kohtuotsusega. PPA väljastas kaebajale soovitud teabe ulatuses, milles see on ette nähtud IKS-ga. Dokumendi logid ei sisalda kaebaja kohta isikuandmeid. Teabenõuet põhjendati alles vaideotsuses ja kaebuses. Kui kaebaja pidanuks vajalikuks tõendi esitamist kriminaalasjas nr X-XX-XXXX, tulnuks kaebajal lähtuda kriminaalmenetluse seadustiku (KrMS) §-st 2861. Puuduvad tõendid, mis kinnitavad, et kaebaja esitas taotluse dokumendi logide kogumiseks. Kaebaja ei ole märkinud, milliseid tema õigusi vaideotsus rikub või milliseid menetlusnorme on vaidemenetluse käigus rikutud või kuidas vaideotsuse tühistamine tagab kaebaja õiguste realiseerimise.
AKI palus jätta kaebuse rahuldamata.
Kaebaja nõue ei olnud teabenõue, vaid kaebaja kaitseõiguse realiseerimise käigus tõendi kogumisele suunatud tegevus KrMS § 297 tähenduses. AKI-l ei ole sellise nõude täitmisel järelevalvepädevust. AvTS § 1 sätestab seaduse eesmärgi, milleks on tagada üldiseks kasutamiseks mõeldud teabele avalikkuse ja igaühe juurdepääsu võimalus, lähtudes demokraatliku ja sotsiaalse õigusriigi ning avatud ühiskonna põhimõttest ning luua võimalused avalikkuse kontrolliks avalike ülesannete täitmise üle. Kaebaja soovis saada teavet „kriminaalmenetluses tõendamiseseme seisukohalt tähtsust omava teabe saamiseks“, seega erineval eesmärgil.
10.Tallinna Halduskohtu 23.08.2019 otsusega rahuldati kaebus, tühistati AKI 19.03.2019 vaideotsus nr 2.1.-3/19/634, kohustati PPA-d väljastama kaebajale PPA dokumendihaldussüsteemist DELTA kõik 27.09.2017 dokumendi nr 1.11-5/1013-1 3(10)
3-19-743 liikumisega seotud logid ning mõisteti AKI-lt ja PPA-lt kaebaja kasuks välja menetluskulud kummaltki 277,50 eurot. Kaebuse läbi vaatamata jätmise taotlus ei ole põhjendatud, sest kaebajal on kaebeõigus ja puuduvad HKMS § 151 lg 2 p-s 1 ning lg 2 p-s 22 nimetatud alused. Kaebaja eesmärk dokumendi liikumise logide väljanõudmisel on kohtumenetluses muutunud. Kaebaja soovib neid saada kuriteoteate esitamiseks tõendina. Kaebusele antavat hinnangut see asjaolu ei mõjuta. PPA poolt dokumendi loomine, mille sisuks on PPA-le kuuluva vara üleandmise ja vastuvõtmise kajastamine, on riigiasutuse tegevus põhiseaduse (PS) § 44 lg 2 mõttes. Dokument loodi PPA poolt avalikke ülesandeid täites, st tegemist on avaliku teabega AvTS § 44 lg 2 mõttes. Dokumendi logid on samuti avalik teave. PPA-l puudub õiguslik alus dokumendi logide väljastamisest keelduda. Avaliku teabe väljastamise ja selle õiguspärasuse kontekstis ei oma tähendust, mida isik selle teabega peale hakkab. Ekslik on AKI seisukoht, et tegemist ei ole teabenõudega AvTS mõttes ning et AKI ei saanud teabe väljastamisest keeldumise õiguspärasuse osas seisukohta võtta, kuna ei teosta järelevalvet kriminaalmenetluse seadustiku nõuete täitmise üle. AKI jättis kontrollimata, kas tegemist on avaliku teabega ning kas PPA keeldus õiguspäraselt teabenõude täitmisest. PPA ei ole dokumendi logide väljastamisest keeldumisel viidanud ühelegi õiguslikule alusele ega keeldumist põhjendanud. PS § 44 lg-ga 2 ja AvTS §-ga 3 ei ole kooskõlas PPA seisukoht, et dokumendi logid, mis ei sisalda teavet kaebaja kohta, kaebajale väljastamisele ei kuulu. Halduskohus luges kaebaja põhjendatud ja vajalikuks menetluskuluks 555 eurot ja mõistis poole sellest välja nii AKI-lt kui PPA-lt.
MENETLUSOSALISTE SEISUKOHAD RINGKONNAKOHTUS
11.PPA apellatsioonkaebuses palutakse tühistada Tallinna Halduskohtu 23.08.2019 otsus ja uue otsusega jätta kaebus rahuldamata. Halduskohus leidis ekslikult, et dokumendi liikumise logi on AvTS § 3 tähenduses avalik teave. Selle sätte kohaselt on avalik teave üksnes selline teave, mis on loodud avalikke ülesandeid täites. Riigikohtu erikogu leidis 16.02.2010 määruses asjas nr 3-3-4-1-10, et avalikke ülesandeid (haldusülesandeid) võib õiguslikult määratleda kui vahetult seadusega või seaduse alusel haldusinstitutsioonidele pandud ülesandeid või ülesandeid, mis on tõlgendamise teel vastavast õigusnormist tuletatud. Ametiasutused täidavad ka selliseid ülesandeid, mis toetavad avalikke ülesandeid, kuid mis ei ole oma sisult avalikud ülesanded. Nende ülesannete täitmine ei toimu avalikkuse huvides. Dokumendi liikumise logi ei ole koostatud avaliku ülesande täitmisel, sest dokumenti, mille logi kaebaja soovib, ei ole koostatud avaliku ülesande täitmisel. Avaliku teenistuse seaduse (ATS) § 56 kohaselt on ametnik ametikohalt vabastamisel kohustatud asjaajamise ja ametiasutuse poolt talle kasutamiseks antud vara üle andma ametiasutuses selleks kehtestatud korras. 27.09.2017 dokument nr 1.11-5/1013-1 on loodud seoses kaebaja teenistussuhte lõpetamisel kaebaja kohustuste täitmise vormistamisega. Logi puudutab vaid PPA sisemist töökorraldust ega sisalda ka kaebaja isikuandmeid, sest dokumendi vormistamise ajal ei olnud kaebaja enam teenistussuhtes. Logi pidamisel ei täida asutus avaliku võimu volitusi. 4(10)
3-19-743 Asutusesiseselt on isikuandmete töötlemise õiguspärasuse tagamiseks loodud toimiv sisekontrollimeetmete süsteem. Tegemist on asutusesisese töökorraldusega, millel ei ole mõju haldusevälisele isikule. Asutuse sisekontrolli täpsem ülesehitus ei ole avalik ülesanne ning sellega seotud teabe saamisele ei laiene igaühe õigus AvTS tähenduses. Dokumendi liikumise logides ei sisaldu kaebaja isikuandmeid. Seda seisukohta toetab AvTS § 28 lg 1, mille kohaselt on teabevaldajal kohustus avalikustada lisaks avalike ülesannete täitmisega avalikustamisele kuuluvale teabele nende ülesannete täitmisega seotud olemasolev teave. Sättes toodud loetelu on ammendav ega näe ette logide avalikustamist. Selles sättes on loetletud ammendavalt, millises ulatuses tuleb ametnike kohta käiv teave avalikustada. AvTS § 36 loetleb ammendavalt, millist teavet ei tohi tunnistada asutusesiseseks kasutamiseks. AvTS § 12 sätestab nõuded dokumendiregistrile. Üleandmise-vastuvõtmise akte ja dokumendisüsteemist logisid (logifaile) loetelus nimetatud ei ole. Dokumendi logi ei ole dokument, sest sellel puuduvad dokumendile omased tunnused. Dokumendi logi on tehniline abivahend, mis kajastab dokumendi liikumisega seotud asutusesisest töökorralduslikku teavet. Isegi juhul, kui nõustuda AvTS § 3 laiema tõlgendusega, mille kohaselt avalikke ülesandeid täitvate riigi- ja ametiasutuste valduses olev kogu teave on avalik teave, millele kohalduvad piirangud AvTS §-st 35 tulenevalt, täitis PPA 14.09.2018 ka sellisel juhul koostoimes IKS § 19 lg 1 p-ga 6 teabenõude nõutavas mahus, sest PPA teatas, milline asutus – PPA – on isikuandmete vastutav töötleja. Logide osas 27.09.2018 teabenõuet hiljem ei täpsustatud. Riigikohtu praktika kohaselt on oluline hinnata teabenõude eesmärki. Riigikohus on lahendis 3-15-3228/37 leidnud, et teabenõude vastusena teabe väljastamiseks peab eksisteerima oluline avalik huvi. Logide puhul selline oluline avalik huvi puudub. Kaebaja ei ole esile toonud ühtegi sellist asjaolu ja põhjendust, mis annaks aluse asuda teistsugusele seisukohale. Halduskohus oleks pidanud kaebuse tagastama, sest ära on langenud kaebuse esitamise alus. Kaebaja mõisteti kriminaalmenetluses õigeks ning ta ei vaja enam varem soovitud teavet. Kui teabenõude esitamiseks tekkis muu alus, oleks tulnud esitada uus teabenõue. Kaebaja ei ole esitanud ega vastustaja lahendanud teabenõuet seoses kaebaja sooviga esitada kuriteoteade. Samal põhjusel ei saa rahuldada kohustamisnõuet ka siis, kui vastustaja toiming oli õigusvastane. Halduskohus on tunnistanud õigusvastaseks teabenõude täitmata jätmise, mida kaebaja ei ole esitanud ja PPA lahendanud. HKMS § 158 lg-ga 1 ei ole kooskõlas halduskohtu seisukoht, et teabenõude eesmärk ei ole asja lahendamisel oluline. Kaebaja on haldusmenetluses selgitanud, et soovib teavet kriminaalmenetluses. Halduskohus ei saanud seda eesmärki ümber hinnata ega lugeda kaebaja taotlust teabenõudeks. Isegi kui kõrvale jätta AvTS § 2 lg 2 p 4, on kaebaja poolt teabenõuetes nimetatud teave juurdepääsupiiranguga teave AvTS § 35 lg 1 p 1 tähenduses. AvTS § 14 lg 2 kohaselt, kui isik taotleb juurdepääsupiiranguga isikuandmeid kolmandate isikute kohta, teatab ta teabevaldajale teabele juurdepääsu aluse ja eesmärgi. Nii on kaebaja ka käitunud. Kriminaalmenetluses on kaebaja nõue dokumendi liikumise logi saamiseks lahendatud. Maakohus lahendas juba 15.11.2018 istungil kriminaalasjas X-XX-XXXX kaebaja taotluse logide ja nimekirja väljanõudmiseks, jättes kaebaja 09.10.2018 taotluse rahuldamata (vt 5(10)
3-19-743 23.08.2019 kohtuotsuse p 4). Kriminaalmenetluses teabe nõudmine ei ole teabenõue, sest see ei vasta AvTS § 1 järgsele seaduse eesmärgile. AKI-l ei ole pädevust kontrollida sellise teabe andmist või mitteandmist. KrMS § 2861 näeb ette erikorra tõendite kogumiseks ja nendega tutvumiseks. Asjaolu, et AvTS § 439 lg 1 p 4 kohaselt kehtestab Vabariigi Valitsus määrusega infosüsteemide turvameetmete süsteemi, ei tähenda, et nendele süsteemidele tuleks automaatselt tagada avalikkuse juurdepääs või et need andmed oleks avalikud AvTS-st tulenevalt. Halduskohus on tühistanud täielikult AKI vaideotsuse, kuid jätnud selgitamata, kas kaebaja soovib saada nimekirja e-posti listi põ[email protected] adressaatidest koos ametinimetustega seisuga 21.11.2017. Vaides palus kaebaja PPA kohustamist ka sellise teabe väljastamiseks. Sellise teabe esitamiseks kohustamise nõuet ei ole halduskohus rahuldanud. Kaebaja ei ole esitanud kaebuses põhjendust, miks vaideotsus on selles osas õigusvastane. Halduskohus on ületanud seetõttu vaideotsust tervikuna tühistades nõude piire.
12.AKI apellatsioonkaebuses (osas, milles ringkonnakohus apellatsioonkaebust ei tagastanud) palutakse tühistada Tallinna Halduskohtu 23.08.2019 otsus vaideotsuse tühistamist ja menetluskulude väljamõistmist puudutavas osas, ja uue otsusega jätta menetluskulud menetlusosaliste endi kanda. AKI arvates on vaideotsus õiguspärane ja oleks tulnud jätta tühistamata. Kuna AKI ei ole ringkonnakohtu määruse järgi enam vastustaja, ei saa temalt menetluskulusid välja mõista.
13.XX palub jätta apellatsioonkaebused rahuldamata ja nõustub halduskohtu otsuse põhjendustega. PPA on alates vaidemenetlusest kaebaja soovi saada dokumendi liikumise logid eiranud ja takistanud tõe väljaselgitamist.
14.AKI leiab kirjalikus seisukohas, et PPA arvamus, et dokumendi liikumisega seotud logid ei ole avalik teave, on ekslik. Küberturvalisuse seaduse (KüTS) § 3 lg 4, § 9 ja AvTS § 43 9 lg 1 p 4 alusel kehtestatud Vabariigi Valitsuse määruse „Infosüsteemide turvameetmete süsteem“ järgi on süsteemi turvalisuse tagamiseks vajalik luua dokumendihaldussüsteemide juurde logide pidamise süsteem. AvTS võimaldab esitada teabenõude ka asutusesiseseks kasutamiseks mõeldud teabe kohta. Teabevaldaja peab sel juhul hindama, kas teavet on võimalik osaliselt või täielikult väljastada või mitte. Kaebaja nõue dokumendi logide saamiseks ei olnud pigem teabenõue, vaid sellele juurdepääs toimus eriseaduse kohaselt. Kui DELTA logides sisalduvat teavet käsitada avaliku teabena, siis kohaldub sellele piirang AvTS § 35 lg 1 p 1 alusel. AKI ei hinnanud vaideotsuses ega halduskohus kohtuotsuses, kas ja milline juurdepääsupiirang sellele teabele kehtiks. AKI-le ei ole teada, kas kaebaja poolt PPA-le dokumendi saamise nõude esitamise ajal oli see teave kriminaalmenetluses kogutud teabe hulgas. Seetõttu ei ole võimalik hinnata, kas tegemist on kohase juurdepääsupiirangu alusega. Kuna AKI on menetluses kaasatud haldusorgan, ei ole lubatav vaideotsuse tühistamine. Halduskohtu otsust tuleks vähemalt selles osas muuta. Vaideotsus on õiguspärane. AKI jääb selles osas varasemate seisukohtade juurde.
RINGKONNAKOHTU PÕHJENDUSED
6(10)
3-19-743
15.AvTS § 2 lg 2 p 4 sätestab, et AvTS ei ole kohaldatav teabele juurdepääsupiirangute, juurdepääsu eritingimuste, korra ja viiside osas, juhul kui need on eriseaduses või välislepingus sätestatud teisiti. KrMS § 47 lg 1 p 1 sätestab, et kaitsjal on õigus saada juriidiliselt või füüsiliselt isikult kaitsealusele õigusabi andmiseks vajalikke dokumente. KrMS § 2861 lg-d 1 ja 2 loetlevad tingimused, millal võib kohus keelduda tõendi vastuvõtmisest või kogumisest. Dokumendi esitamist tõendina saab kriminaalasjas kohtumenetluse pool taotleda KrMS § 296 lg-st 1 tulenevalt. Kui pooled on kohtule tõendid esitanud, saavad nad nende tõendite uurimise lõpetamise järel taotleda kohtult täiendavate tõendite kogumist KrMS § 297 lg 1 järgi. Kriminaalmenetluse seadustik ei reguleeri aga, millises korras saab kaitsja dokumente nõuda, millise tähtaja jooksul need tuleb esitada ja millised huvid õigustavad tõendite esitamata jätmist. On ilmne, et kriminaalmenetluse vajadusega õigustades ei ole võimalik kaitsjale esitada kõiki juriidilistel või füüsilistel isikutel olemasolevaid dokumente, sh lapsendamissaladust, riigisaladust või ajakirjanikule teavet esitanud isiku kohta käivaid andmeid sisaldavaid dokumente. Samuti ei ole kriminaalmenetluse seadustikus sätestatud, millises korras hinnatakse, kas soovitud dokument on kaitsealusele õigusabi andmiseks vajalik. Sellise otsustuse tegemise jätmine üksnes kaitsjale ei hoia ära dokumendi nõudmise õiguse väärkasutuse ohtu ja asjasse puutumatu teabe esitamist kaitsjale olukorras, kus kahtlustataval, süüdistataval või tema kaitsjal puuduks muul alusel dokumendile juurdepääs.
16.Seetõttu ei saa KrMS § 47 lg 1 punkti 1 pidada selliseks erinormiks AvTS § 2 lg 2 p 4 tähenduses, mis välistaks kaitsja esitatud dokumendinõude üle otsustamise AvTS normide alusel. Tähele tuleb panna sedagi, et KrMS § 47 lg 1 p 1 sätestab õiguse nõuda dokumente mistahes füüsilistelt või juriidilistelt isikutelt ning AvTS normistik reguleerib vaid teabevaldajalt avaliku teabe saamist. AvTS alusel tuleb seetõttu lahendada ka kaitsja esitatud teabenõudeid, kui teabevajadust põhjendatakse kriminaalmenetluse vajadusega. Teabevaldaja peab teabe väljastamist kaaludes võtma arvesse kaitsja erilist vajadust teavet saada ning saab teabenõude täitmisest keelduda vaid ülekaaluka avaliku huvi korral.
17.Avaliku teabe seaduse kohaldamist kaitsja taotluse alusel teabe väljastamisele ei välista selle § 1 ja § 4 lg 1. Avalikule teabele juurdepääsu võimaldamine on avaliku teabe seadusega ette nähtud mitte üksnes avalikkuse kontrolliks avalike ülesannete täitmise üle – mis seondub eelkõige üldsuse kontrolliga –, vaid ka igaühele juurdepääsu võimaldamiseks ja igaühe õiguste, vabaduste ja kohustuste täitmise võimaldamiseks. Avatud ühiskonna ning demokraatliku õigusriigi põhimõtetest tuleneb ka iga üksiku inimese õigus saada avalike ülesannete täitmise kohta teavet, et hinnata nende ülesannete täitmise õiguspärasust, iseäranis juhul, kui selline teave võib omada tähtsust konkreetse isiku jaoks.
18.PPA viide Riigikohtu kriminaalkolleegiumi lahendile asjas nr 3-1-1-98-15 ei ole asjakohane, sest selles selgitati avaliku ülesande mõistet korruptsioonivastases seaduses. Riigikohtu erikogu selgitas kohtumääruses asjas nr 3-3-4-1-10 (p 5), et avalikke ülesandeid (haldusülesandeid) võib õiguslikult määratleda kui vahetult seadusega või seaduse alusel haldusinstitutsioonidele pandud ülesandeid või ülesandeid, mis on tõlgendamise teel vastavast õigusnormist tuletatud. Avalik ülesanne ei tähenda tingimata seda, et tegemist peab olema täidesaatva riigivõimu volituse kasutamisega.
19.Ekslik on PPA seisukoht, et dokumendi liikumise logi andmed ei ole saadud avalike ülesannete täitmisel. Riigiasutuse ülesanded on üldjuhul kõik avalikud ülesanded. Politseiteenistuse korraldamine, asjaajamise korrashoid ning riigivara heaperemehelik kasutamine toimuvad avalikes huvides. Seadusega on ette nähtud nii teenistusega kaasnevad kohustused, sh ATS § 51 lg-st 5 tulenev ametniku kohustus kasutada ametiasutuse ning ametniku kasutusse antud vara ja vahendeid heaperemehelikult ja sihipäraselt ning 7(10)
3-19-743 riigivaraseaduse § 8 lg-test 1, 5 ja 6 tulenevad riigivara valitseja kohustused valitseda riigivara eesmärgipäraselt, otstarbekalt, säästlikult ja heaperemehelikult, teha riigivaraga tehinguid kooskõlas õigusaktidega, läbipaistvalt ja kontrollitavalt ning kehtestada oma valitsemisala teenistujatele riigivara valdamise ja kasutamise nõuded. Need kohustused hõlmavad ka kohustust riigivara üleandmine dokumenteerida. Selliste vara kasutamise ja üleandmise kohta koostatud dokumentide usaldusväärsuse tagamiseks on oluline järgida ka küberturvalisuse seaduse ja määruse „Infosüsteemide turvameetmete süsteem“ nõudeid ning tagada infosüsteemis talletatavate andmete usaldusväärsus.
20.Nende ülesannete täitmisel saadud või kogutud andmed on AvTS § 3 lg 1 kohaselt avalik teave.
21.Tähtsust ei oma, et teabenõudes näidatud dokument ei sisalda kaebaja isikuandmeid, sest AvTS ei näe ette juurdepääsu üksnes teabenõude esitaja isikuandmeid sisaldavatele dokumentidele. Ekslik on ka PPA seisukoht, et soovitud teave on seadusega ettenähtud mahus kaebajale avaldatud. Kaebaja ei taotlenud teabenõudes andmeid isikuandmete töötleja – konkreetse riigiasutuse – kohta, vaid asutuse sees vara üleandmise-vastuvõtmise akti liikumist näitavate andmete saamist. Seetõttu ei olnud IKS § 19 lg 1 p 6 alusel taotluse lahendamine õige.
22.AKI asus vaideotsuses seisukohale, et kaebaja ei esitanud teabenõuet AvTS alusel ja AKI ei saa seetõttu vaiet läbi vaadata. Kuna AKI seisukoht on eeltoodust tulenevalt ekslik, oleks vaie tulnud sisuliselt läbi vaadata. Vaide läbi vaatamata jätmisest ei järeldu, et kohus ei saa kohustada vastustajat teabenõuet rahuldama, kui teabenõue oleks tulnud rahuldada.
23.AvTS § 8 lg 1 näeb ette teabele juurdepääsu võimaldamise kas teabenõude täitmisega või teabe avalikustamisega. PPA märgib õigesti, et vara üleandmise-vastuvõtmise akti asutusesisese liikumise logi avalikustamist, s.o teabele juurdepääsu võimaldamist, ilma et selleks peaks teabenõuet esitama (AvTS § 8 lg 2), AvTS § 28 lg 1 ette ei näe. Sellest saa aga järeldada, et teabele juurdepääsu ei tule võimaldada. AvTS § 28 lg-s 1 nimetamata teavet võib teabevaldaja avalikustada, kuid selle avalikustamata jätmise korral tuleb avalikule teabele juurdepääs võimaldada teabenõude täitmisega, kui puuduvad alused teabenõude täitmisest keeldumiseks.
24.PPA on kohtumenetluses väitnud ühtaegu nii seda, et dokumendi liikumise logi puhul ei olnud tegemist avaliku teabega AvTS tähenduses, kui ka seda, et logi on asutusesiseseks kasutamiseks mõeldud teave. Ringkonnakohus selgitab, et juurdepääsupiiranguga teabeks ei ole teave mitte selle olemusest tulenevalt, vaid üksnes juhul, kui see on tunnistatud asutusesiseseks kasutamiseks mõeldud teabeks AvTS § 34 lg 2 tähenduses. Kui tegemist ei ole avaliku teabega AvTS tähenduses, ei ole seda teavet võimalik sama seaduse tähenduses pidada ka asutusesiseseks kasutamiseks mõeldud teabeks. Seetõttu on PPA seisukoht vastuoluline.
25.PPA ei väida, et dokumendi liikumise logi oleks tunnistatud teabevaldaja poolt asutusesiseseks kasutamiseks. Logi puhul ei ole tegemist ka teabega, mis tuli seadusest tulenevalt asutusesiseks kasutamiseks mõeldud teabeks tunnistada. Selline teave on loetletud AvTS § 35 lg-s 1. Selle lõike punktis 1 nimetatud teabega tegemist ei ole. AvTS § 35 lg 1 p 1 kohaselt on teabevaldaja kohustatud tunnistama asutusesiseseks kasutamiseks mõeldud teabeks kriminaal- või väärteomenetluses kogutud teabe, välja arvatud vastavalt väärteomenetluse seadustikus ja kriminaalmenetluse seadustikus sätestatud tingimustel avaldatava teabe. Dokumendi liikumise logis olevaid andmeid ei kogutud kriminaal- ega väärteomenetluses, vaid dokument tekkis kaebaja teenistusest vabastamise järel vara üleandmise tõendamiseks. Dokumendi liikumise logi andmeid ei kogutud seega 8(10)
3-19-743 süüteomenetluses, vaid riigivara valdamisega seotud kohustuste täitmisel ja nende ülesannete täitmise dokumenteerimisel. Logi andmeid ei ole kriminaalmenetluses vaatamata kaebaja taotlusele kogutud. PPA ei ole veenvalt selgitanud, millisel muul alusel tuleks logi tunnistada asutusesiseseks kasutamiseks mõeldud teabeks. Ringkonnakohtule ei ole selline alus äratuntav.
26.Asutuse juht võib AvTS § 35 lg 2 p 3 alusel tunnistada asutusesiseseks kasutamiseks mõeldud teabeks põhjendatud juhtudel asutusesiseselt adresseeritud dokumendid, mida dokumendiregistris ei registreerita (arvamused, teated, memod, õiendid, nõuanded jm). Kuigi dokumendi liikumise logi kuulub selliste dokumentide hulka, ei ole asutuse juht sellist otsust teinud ega ole PPA ka kohtumenetluses näidanud, et praegusel juhul on sellise otsuse tegemine põhjendatud. Dokumendi liikumise logi avaldamine ei saa PPA ülesannete täitmist takistada. Teabenõude täitmisest keeldumine saab avaliku teabe puhul olla vaid erandlik (PS § 44 lg 1; AvTS § 3 lg 2, § 4 lg-d 1, 2 ja 42). Kuna kaebaja on näidanud, et teave on vajalik tema huvide kaitsmiseks, tuleks teabenõue täita ka juhul, kui PPA oleks praegusel juhul tunnistanud logi andmed asutusesiseseks kasutamiseks mõeldud teabeks.
27.Kaebaja õigeksmõistmise tõttu ei oma tähtsust, et dokumendi liikumise logi sooviti kriminaalmenetluses tõendi esitamiseks. Sellise aluse ära langemine ei tähenda aga, et teabenõuet ei tule enam täita. Teabenõude esitaja peab ära näitama teabe saamise eesmärgi ja aluse vaid juhul, kui juurdepääsu soovitakse asutusesiseseks kasutamiseks mõeldud teabele (AvTS § 38 lg 31). Riigikohtu lahendist asjas nr 3-15-3228 ei tulene vastupidist. Kui avalikku teavet ei ole asutusesiseseks kasutamiseks mõeldud teabeks tunnistatud, on põhiseadusest ja seadusest tulenevalt sellele juurdepääs ette nähtud sõltumata teabenõude esitaja eesmärgist või huvide kaalukusest.
28.Isegi kui oleks alus dokumendi liikumise logi tunnistada asutusesiseseks kasutamiseks mõeldud teabeks, tuleks PPA-l kaaluda teabenõude täitmist. Asutuse juht võib otsustada asutuseväliste isikute juurdepääsu võimaldamise asutusesiseseks tunnistatud teabele, kui see ei kahjusta riigi või omavalitsusüksuse huve (AvTS § 38 lg 4). PPA ei ole kohtumenetluses selgitanud, kuidas kahjustaks riigi huve logi avalikustamine kaebajale, eriti arvestades, et dokument, mille liikumise kohta teavet soovitakse, kajastas sellest nähtuvalt andmeid kaebaja poolt teenistusest vabastamisel üle antud tema valduses olnud esemeid ja nende maksumust. Sellise teabe esitamine kaebajale ei saa riigi huve kahjustada.
29.Halduskohus tühistas AKI vaideotsuse tervikuna. Kaebaja ei ole kohtumenetluses esitanud põhjendusi, miks ta leiab, et nimekiri e-posti listi [email protected] adressaatidest koos ametinimetustega seisuga 21.11.2017 tulnuks vaatamata teabe esitamise väidetavale suurele aja- ja ressursikulule ikkagi kaebajale esitada. Halduskohus ei ole vastustajat teabenõude täitmiseks või uueks läbivaatamiseks selles osas ka kohustanud. Kaebuse põhjendusi silmas pidades tulnuks kaebust mõista nii, et ta AKI vaideotsust selles osas ei vaidlusta. AKI apellatsioonimenetluses esitatud väidetele vastuseks ei ole kaebaja selgitanud, miks halduskohtu otsus tuleks selles osas jätta muutmata.
30.Ringkonnakohus selgitas 05.11.2019 määruses, et AvTS § 46 lg 1 kohaselt isik, kelle AvTS-s sätestatud õigusi on rikutud, võib vaidega pöörduda AvTS §-s 44 nimetatud järelevalveorgani poole või kaebusega halduskohtusse kas isiklikult või esindaja kaudu. AvTS § 46 lg 2 sätestab, et kui AKI jätab vaide rahuldamata, siis on vaide esitajal õigus pöörduda teabevaldaja vastu halduskohtusse. Sätte seletuskirjas on märgitud, et inspektsioon ei peaks olema kohtumenetluses isiku ja teabevaldaja vahel toimuvas menetluses menetlusosaline ka
9(10)
3-19-743 juhul, kui inspektsioon jätab vaide rahuldamata.1 AvTS §-s 46 märgitud menetluskord on isiku võimalus pöörduda enne kohtusse kaebuse esitamist järelevalveorgani poole ning AKI-l võimalus kontrollida teabevaldaja tegevust ning vajadusel alustada järelevalvemenetlust. Kaebusest nähtuvalt on XX eesmärk, et PPA väljastaks talle nõutava teabe. Selle eesmärgi saavutamiseks on kohane nõue kohustada PPA-d, kes on vaidlusaluse teabe valdaja, vastav teave väljastama. Sellise nõude on XX halduskohtule ka esitanud. AKI 18.03.2019 vaideotsuse vaidlustamine ei aita seda eesmärki saavutada, sest AKI ei ole nõutava teabe valdaja. Neist põhjendustest nähtuvalt pole kaebaja eesmärgi saavutamiseks vajalik vaideotsuse tühistamine ka selles osas, milles kohus kohustab PPA-d teabenõuet täitma.
31.Seetõttu tuleb halduskohtu otsus tühistada osas, milles halduskohus tühistas AKI vaideotsuse. Halduskohtu otsus on õiguspärane osas, milles halduskohus rahuldas PPA vastu esitatud kohustamisnõude.
32.Halduskohtu otsus tuleb tühistada ka osas, milles halduskohus mõistis välja kaebaja menetluskulud AKI-lt. Kuna AKI kaasati haldusasjas vastustajana ebaõigesti, ei näe HKMS § 108 lg 1 ette võimalust menetluskulude väljamõistmiseks AKI-lt. Kaebaja halduskohtus kantud menetluskulud tuleb jätta PPA kanda. Seetõttu mõistab ringkonnakohus PPA-lt välja kaebaja menetluskulud halduskohtus summas 555 eurot.
33.Kuna kaebaja saavutab kohtuotsusega oma eesmärgi, sest teabenõue tuleb kohtus vaidlustatud ulatuses täita, tuleb ka apellatsioonimenetluse menetluskulud jätta PPA kanda, vaatamata sellele, et AKI vaideotsus jääb tühistamata. Kaebaja on apellatsioonimenetluses taotlenud menetluskulude väljamõistmist 300 eurot (esindajatasu, ilma käibemaksuta). PPA leiab, et taotlus tuleb jätta rahuldamata, sest kaebaja ei ole tõendanud menetluskulude tasumist ning esindajatasu on põhjendamatult suur, sest halduskohtu otsusega ja apellatsioonkaebustega tutvumine ega vastuse koostamine apellatsioonkaebustele ei saanud olla sedavõrd aeganõudev.
34.HKMS § 109 lg 11 kohaselt esindajatasu väljamõistmiseks ei ole vajalik esitada tõendeid tasu maksmise kohta, vaid piisab tasu maksmise kohustuse tekkimise tõendamisest (s.o esindaja arve esitamisest). HKMS § 101 lg-s 3 sätestatust ei saa teha järeldust, et tasu maksmine peab olema tõendatud, sest selline tõlgendus muudaks HKMS § 109 lg 11 sisutühjaks.
35.Esindajatasu suurus ei ole põhjendamatult suur, arvestades halduskohtu otsuse ja apellatsioonimenetluses esitatud menetlusdokumentide mahtu. Apellatsioonkaebuse vastuse lühidusest ei saa järeldada, et selle koostamiseks kulus vähem aega kui arvel näidatud, sest vastuse koostamine eeldab ka õiguslikes küsimustes seisukoha kujundamist. Esindajatasu suurus ei ole apellatsioonimenetluses põhjendamatult suur. Seetõttu tuleb kaebaja apellatsioonimenetluse menetluskulud PPA-lt välja mõista tervikuna menetluskulude nimekirjas näidatud summas. Kuna menetlusosalised ei ole muude menetluskulude kandmist apellatsioonimenetluses väitnud, siis neid HKMS § 109 lg 1 kohaselt välja ei mõisteta.
(allkirjastatud digitaalselt)
Seletuskiri isikuandmete kaitse seaduse rakendamise seaduse eelnõu juurde (SE 778), lk 13.
10(10)
Allikas: Riigi Teataja avaandmed. Füüsiliste isikute nimed on kohtu poolt anonümiseeritud. Andmed on informatiivsed.