Eesti Vabariigi nimel Kohus Kohtunik Otsuse teatavakstegemine Haldusasja number
Tallinna Halduskohus Kristjan Siigur 8. märts 2019, Pärnu 3-18-2404
Haldusasi
OÜ Kihnu Puukoi kaebus Kihnu Vallavolikogu
7.novembri 2018 otsuse nr 37 tühisuse tuvastamise või alternatiivselt selle tühistamise nõudes.
Menetlusosalised
Kaebaja: OÜ Kihnu Puukoi Esindaja: Anto Variku Vastustaja: Kihnu vald Esindaja: Annika Murulaid
RESOLUTSIOON
1.Rahuldada OÜ Kihnu Puukoi kaebus ning tuvastada Kihnu Vallavolikogu 7. novembri 2018 otsuse nr 37 tühisus.
2.Mõista Kihnu vallalt OÜ Kihnu Puukoi kasuks välja menetluskulu 890 (kaheksasada üheksakümmend) eurot. Edasikaebamise kord: Menetlusosalistel on õigus kohtuotsuse peale esitada apellatsioonkaebus Tallinna Ringkonnakohtule hiljemalt 8. aprillil 2019 (HkMS § 180, § 181 lg 1). Vastuseks teise menetlusosalise poolt esitatud apellatsioonkaebusele võib esitada vastuapellatsioonkaebuse 14 päeva jooksul apellatsioonkaebuse menetlusosalisele kättetoimetamisest arvates või ülejäänud apellatsioonitähtaja jooksul, kui see on pikem kui 14 päeva (HKMS § 184). Kui apellant soovib asja arutamist kohtuistungil, tuleb seda apellatsioonkaebuses märkida, vastasel korral eeldatakse, et ta on nõus asja lahendamisega kirjalikus menetluses (HKMS § 182 lg 1 p 9). Kui menetlusosaline soovib apellatsioonkaebuse esitamiseks saada menetlusabi, tuleb tal Tallinna Ringkonnakohtule esitada vastavasisuline taotlus. Menetlusabi taotluse esitamine ei peata menetlustähtaja kulgemist (HKMS § 116 lg 5) ning apellatsioonitähtaja järgimiseks peab menetlusabi taotleja tegema tähtaja kestel ka menetlustoimingu, mille tegemiseks ta menetlusabi taotleb, eelkõige esitama apellatsioonkaebuse (HKMS § 116 lg 6).
1.Kihnu Vallavolikogu tegi 7. novembril 2018 otsuse nr 37, mille resolutiivosa punkt 1 on sõnastatud järgmiselt: „Nõuda OÜ-lt Kihnu Puukoi tasu vallavara (so maa-ala) kasutamise eest perioodil, kui haagiskäru koos jalgrataste ja nende renti pakkuva reklaamtahvliga oli -1-
paigutatud avalikku parklasse. Kuna omavoliline vara kasutamine leidis aset ajal, mil teenimisvõimalused on aasta lõikes kõige paremad, siis teha arve summas 610, mis on 1/3 lepingutasust“. Otsuses on selle tegemise õigusliku alusena viidatud asjaõigusseaduse §-le 80 ning võlaõigusseaduse § 1037 lõikele 1. Otsuse põhjenduste kohaselt tingis sellise otsuse tegemise sisuliselt see, et OÜ Kihnu Puukoi oli jalgrataste renditeenuse pakkumise eesmärgil paigutanud haagise koos jalgrataste ja nende renditeenust reklaamiva tahvliga Kihnu sadama piirkonnas olevasse avalikku parklasse, samas kui vald oli varem läbi viinud enampakkumise, mille tulemusena oli kahele teisele isikule antud jalgrattalaenutuse osutamiseks kahe sadamas asuva platsi kasutamise õigus.
KAEBAJA NÕUE JA PÕHJENDUSED
2.OÜ Kihnu Puukoi esitas Tallinna Halduskohtule kaebuse, milles formuleeritud taotlusi tõlgendasin, ilma et kaebaja sellele edaspidise menetluse käigus vastu vaielnud oleks, Kihnu Vallavolikogu 7. novembri 2018 otsuse nr 37 tühisuse tuvastamise või alternatiivselt selle tühistamise nõuetes. Kaebaja selgitab esmalt, et ei ole jalgrattalaenutuse teenust korraldanud neil maatükkidel, mille vald avaliku enampakkumise käigus teiste isikute kasutusse andis, vaid on sadama alal turistidele nende soovi kohaselt jalgrattaid endale kuuluvalt treilerilt kätte toimetanud kuna enamus neist saabub Kihnu saarele ilma oma sõiduvahenduita ning jalgratas on edasiliikumiseks majutuskohta möödapääsmatu. Kaebaja on seisukohal, et vastustaja ei saa keelata avalikult kasutataval sadamaalal kaebajal parkimist ega koostada tagasiulatuvalt halduse üksikakte, mis on oma sisult sanktsioneerivad. Kaebaja hinnangul on otsus põhjendamata, sest sellest ei selgu sellise otsuse tegemise alus ning otsusest ei selgu isegi seda, kas vastustaja arvates on tekkinud kahju temale endale või kolmandatele isikutele., Lisaks on kaebaja seisukohal, et igal juhul ei ole vastustaja poolt haldusaktina tehtud otsus kohaseks õiguskaitsevahendiks, vaid omandiõiguse kaitseks oleks vallal võimalik esitada hagi maakohtule.
VASTUSTAJA SEISUKOHT
3.Kihnu vald vaidleb kaebusele vastu. Vastustaja hinnangul ei selgu, milliseid kaebaja õigusi otsus rikub või milles seisnevad vaidlustatud otsuse vorminõuded. Vastustaja selgitab, et vallavolikogu kuulutas 19. märtsil 2018 välja avaliku kirjaliku enampakkumise sadamas asuvale valla omandis olevale kahele platsile ja kahele soojakule jalgrattarendi teenuse korraldamise eesmärgil ning kuigi kaebaja ei võitnud kumbagi enampakkumist, asus ka tema samas piirkonnas jalgrattarendi teenust osutama, võttes selleks enda kasutusse avalikus parklas asuva maa-ala, paigutades sellele valla omandisse kuuluvale maale haagiskäru koos jalgrataste ja rattarenti pakkuva reklaamtahvliga ning andis sealt jalgrattaid rendile. Vastustaja märgib, et kaebaja ei lõpetanud tegevust vaatamata valla nõudmisele ning lisaks valla maa ebaseaduslikule kasutamisele tekitas ta sama teenust pakkuvatele enampakkumise võitnud ettevõtjatele konkurentsi, millega nad arvestanud ei olnud. Vastustaja selgitab, et vaidlustatud otsusega on volikogu võtnud seisukoha valla maa ilma õigusliku aluseta kasutamise kohta ning kaebaja suhtes nõude esitamise kohta, ent selle otsusega ei ole kehtestatud kaebaja suhtes maatüki kasutamise eest tasu või määratud maksu, vaid on antud nõusolek sellise nõude esitamiseks. Vastustaja leiab, et selle otsusega ei ole maa kasutamist puudutavat vaidlust reguleeritud vaid volikogu on võtnud põhimõttelise seisukoha selles vaidluses nõude esitamise kohta. Vastustaja ei nõustu halduskohtu 2. jaanuari 2019 -2-
kohtumääruses esitatuga, et volikogu on soovinud kaebaja suhtes maksma panna enda omandiõigust ja nõuda omandiõiguse rikkumisega tekitatud kahju hüvitamise nõuet, vaid leiab et vald on üksnes otsustanud asuda seda nõudma. Vastustaja leiab, et otsusest iseenesest ei tulene kaebaja jaoks siduvad tagajärgi.
KOHTU SEISUKOHT JA PÕHJENDUSED
4.Vaadanud läbi poolte seisukohad ja toimikusse kogutud dokumendid, leian et OÜ Kihnu Puukoi kaebus tuleb rahuldada. Kihnu Vallavolikogu 7. novembri 2018 otsuse nr 37 näol on tegemist tühise haldusaktiga. Tühine haldusakton kehtetu algusest peale, sellest ei ole tekkinud OÜ-le Kihnu Puukoi ühtegi kohustust ning seda ei pea täitma. See ei tähenda, et OÜl Kihnu Puukoi puuduks õigus sellist otsust halduskohtus vaidlustada. Pidades silmas vaidlustatud otsuse sõnastust, võis OÜ Kihnu Puukoi asuda seisukohale, et vallavolikogu on soovinud selle otsusega panna talle kohustuse tasuda 610 eurot. Kaebeõigus oleks välistatud juhul, kui oleks ilmselge, et vallavolikogu selle otsusega kaebajale sellist kohustust pannud ega panna soovinud ei ole. Olukorras, kus avaliku võimu kandja organ on vormistanud haldusaktina mingisuguse dokumendi, mille pinnalt pole küll päris selge, kas sellega on isikule kohustus pandud või kas see kohustus kehtib, ent millest otsuses nimetatud mõistlik isik võib aru saada, et sellega temalt midagi nõutakse, on sel isikul õigus sellist akti halduskohtus vaidlustada, esitades tühistamise ja/või tühisuse tuvastamise nõude.
5.Käesoleval juhul tuleb asuda seisukohale, et kaebaja ning mistahes temaga samas olukorras olev mõistlik isik võis vaidlustatud otsust tõlgendada volikogu otsusena, et OÜ-l Kihnu Puukoi on kohustus tasuda 610 eurot1. Leides, et tegemist on tühise haldusaktiga, on OÜ-l Kihnu Puukoi õigus taotleda selle otsuse tühisuse tuvastamist, vältimaks võimalust, et vallavolikogu või mõni muu Kihnu valla organ asub tulevikus astuma mingisuguseid järgnevaid samme tuginedes sellele otsusele kui kehtivale haldusaktile. Olukorras, kus isiku suhtes on tehtud selline otsus ei pea isik jääma üksnes lootma sellele, et ehk sel otsusel mingeid tegelikke tagajärgi ei ole, vaid ta võib kindlustunde saamiseks ja enda õigusi edaspidi rikkuvate tegevuste vältimiseks kohtult taotleda sellise otsuse tühisuse tuvastamist. Tuvastades isiku kaebuse alusel haldusakti tühisuse, tuvastab kohus selle, et vastavast haldusaktist ei tulene sellel isikule (kaebajale) mistahes õigusi ega kohustusi. Tühisuse tuvastamise nõude esitamine on välistatud vaid juhul kui on ilmselge, et aktil isikule mingisugust õigusi kahjustavat mõju olla ei saa, eeskätt näiteksjuhul kui akt ei puuduta üldse seda isikut või temaga seotud olukordi.
6.Vastustaja on kaebuse kohta esitatud seletuses selgitanud, et kõnealuse otsusega ei ole kaebajale mingisugust kohustust pandud, vaid vallavolikogu pelgalt kujundas oma seisukoha kaebaja suhtes nõude esitamise osas. Vastustaja selgitusega ei saa nõustuda. Tuleb möönda, et otsusega, mis on kohaliku omavalitsuse korralduse seaduse (KOKS) § 7 lõike 2 kohaselt volikogu poolt antava üksikakti vormiks, on võimalik lahendada ka teatud selliseid organisiseseid küsimusi, mis ei ole suunatud ühegi haldusvälise isiku õiguste ega kohustuste tekitamisele, muutmisele või lõpetamisele ning mis ei ole seega käsitatavad haldusaktina haldusmenetluse seaduse § 51 lõike 1 tähenduses. Siiski peab see, et otsust tehes ei ole volikogu haldusvälise isiku õiguste üle otsustanud, selgelt ja üheselt mõistetavalt nähtuma otsusest endast. Kui otsus on vormistatud selliselt, et sellest pole üheselt võimalik mõista, et
Vaidlusaluse otsuse resolutiivosas ei ole märgitud summa vääringut, vaid üksnes arv 610, ent otsuse põhjendavast osast nähtub, et vääringuna silmas on peetud eurosid.
-3-
haldusvälise isiku õigusi ei puudutata, siis tuleb eeldada, et otsuse tegija eesmärk oli anda haldusakt ehk määrata kindlaks haldusvälise isiku teatud õigused ja kohustused. Hakkamata siinkohal arutlema selle üle, miks üldse peaks volikogu tegema otsuse, mille osas ta isegi arvab, et see ei ole kellelgi siduv, on oluline, et antud juhul ei viita vaidlustatud otsuses miski sellele, et tegemist oleks pelgalt mingisuguse volikogus toimunud arutelu käigus kujunenud põhimõttelise seisukoha väljendusena, nagu vastustaja oma kirjalikus seletuses selgitab.
7.Esiteks on kõnealune otsus vormistatud eraldi dokumendina, mitte pelgalt volikogu istungi protokolli kantud otsusena. Mingisuguse seisukoha või otsustuse eraldi volikogu otsusena vormistamise ainus mõeldav eesmärk saab olla sellele otsusele õiguslikult siduva jõu andmine selle edasise täitmise eesmärgil. Volikogus toimunud arutelu tulemust, mille eesmärk ei ole mingisuguse küsimuse õiguslikult siduv lahendamine, ei ole mingit põhjust otsusena vormistada.
8.Teiseks viitab otsuse resolutiivosa sõnastus kõige selgemalt volikogu soovile panna OÜ-le Kihnu Puukoi kohustus tasuda 610 eurot. Sellest annab tunnistust otsuse resolutiivosa punktide 1 ja 2 sõnastus: „Nõuda OÜ-lt Kihnu Puukoi tasu vallavara (so maa-ala) kasutamise eest [...] teha arve summas 610 [...]. Määrata tasumise tähtajaks 30 päeva“. Ükskõik, millise selgituse vallavolikogu hiljem annab sellele, mida ta selle otsusega tegelikult mõtles, on ilmne, et OÜ Kihnu Puukoi, kes otsuse resolutiivosas ära nimetati, võis aru saada, et vallavolikogu on teinud otsuse, et OÜ Kihnu Puukoi peab maksma 610 eurot. OÜ Kihnu Puukoi ega ükski teine sarnases olukorras olev mõistlik isik ei oleks pidanud arvama, et tegemist on mingisuguse õigusliku tähenduseta üksnes „põhimõttelise“ seisukohavõtuga. Isik saab eeldada, et haldusakti vormis tehtud otsusega paneb haldusorgan oma võimuvolitustele tuginedes talle teatud kohustused ning kui isik leiab, et vastavaid kohustusi seadus talle panna ei luba, saab ta seda otsust vaidlustada, ilma et mingit tähtsust oleks organi hilisematel selgitustel, et ta ei mõelnud otsust vormistades päris seda, mis otsusest välja paistab.
9.Kolmandaks kinnitab seda, et vallavolikogu on soovinud anda haldusakti, ka otsuse resolutiivosa punktis 3 sisalduv vaidlustamisviide ning punktis 4 sätestatu, et otsus „jõustub teatavakstegemisel 22. novembril 2018“. Otsustuse või seisukohavõtu puhul, millega ei tekitata, muudeta ega lõpetata ühegi isiku õigusi ega kohustusi, ei saa põhimõtteliselt rääkida selle jõustumisest või selle vaidlustamisest ning sellist otsust pole ka põhjust kellelegi teatavaks teha.
10.Leian, et vaidlusaluse otsuse näol on tegemist tühise haldusaktiga HMS § 63 lõike 1 punkti 3 tähenduses ehk aktiga, mida ei ole andnud pädev haldusorgan. Väljakujunenud kohtupraktika kohaselt on haldusakt tühine, kui seaduses sätestatud tühisuse aluse esinemine on ilmne. Jään käesolevas haldusasjas 2. jaanuaril 2019 tehtud määruses võetud seisukohale, et antud juhul on ilmne, et Kihnu Vallavolikogul puudus ilmselgelt pädevus sellise otsuse tegemiseks. Leian, et HMS § 63 lõike 1 punktis 3 sätestatud haldusakti tühisuse alus (otsustaja pädevuse puudumine) esineb muuhulgas juhul kui haldusorgan on haldusakti vormis lahendanud mingisuguse küsimuse, mille lahendamine haldusaktiga on põhimõtteliselt välistatud. Haldusakt on avalik-õiguslikus suhtes üksikküsimuse lahendamiseks tehtud otsus. Haldusakti andmise pädevus peab tulenema seadusest. Haldusakt, millega pannakse isikule kohustus tasuda mingisugune rahasumma on tühine, kui vastava otsuse teinud haldusorganil puudub ilmselgelt pädevus isikule sellise kohustuse panemiseks. Antud juhul nähtub kõnealusest otsusest, et sisuliselt soovib vallavolikogu nõuda kaebajalt tasu selle eest, et kaebaja tegeles Kihnu sadama piirkonnas jalgrataste laenutamisega, parkides oma sõidukit, mille haagises olid jalgrattad ning millel oli reklaamtahvel renditeenuse kohta, avalikku -4-
parklasse ning rentis neid jalgrattaid klientidele. Otsuses ei ole viidatud mitte ühelegi avalikõigusliku iseloomuga normile, millest tulenevalt oleks kohalikul omavalitsusel pädevus isikult sellist tasu nõuda. Ka kaebusele esitatud vastuses ei ole vastustaja ühelegi sellisele normile viidanud. Valla kui mingi asja (sh. maatüki) omaniku ja tema omandiõigust väidetavalt rikkuva isiku vaheliste suhete reguleerimine haldusaktiga ei ole põhimõtteliselt võimalik. Sellise suhte reguleerimisele suunatud haldusakti andmine ei saa olla mitte ühegi avaliku võimu organi pädevuses.
11.Vallavolikogul ei ole põhimõtteliselt pädevust anda haldusakti, millega reguleeritakse valla ja temaga eraõiguslikus suhtes oleva isiku vahelisi küsimusi ja mille materiaalõiguslikuks aluseks on asjaõigusseaduse § 80 ja võlaõigusseaduse § 1037, nagu käesoleval juhul. Vald saab enda omandiõigust teostada samamoodi nagu mistahes muu isik: ta võib tema omandiõigust rikkunud isiku vastu esitada asjassepuutuvaid eraõiguslikke nõudeid ja nõuda rikkumise lõpetamist, kahju hüvitamist jms, ent seda ei saa teha haldusaktiga2. Lubamatu on valla poolt eraõigusest (nagu seda on omandiõigus) tulenevate õiguste teostamine avaliku võimu atribuute kasutades. Sel juhul on tegemist avaliku võimu kuritarvitamisega, sest sisuliselt püüab üks eraõigussuhte subjekt (omanik) oma õigust maksma panna, tuginedes võimuvolitustele, mis talle on seadusega antud hoopis teistsuguste olukordade reguleerimiseks. Kuigi iseenesest on selge, et vaidlustatud otsuse (või otsuses viidatud välja kirjutatava arve) vahetuks täitmisele pööramiseks Kihnu vallal mingisuguseid võimalusi ei ole, on avaliku võimu teostamise seaduslikkuse põhimõttega vastuolus ka sedalaadi heidutustegevus, mis seisneb selles (nagu antud juhul), et isikule adresseeritakse haldusakt, mis peab talle jätma mulje, nagu tema suhtes võimuvolitusi teostav organ on pannud talle mingisuguse rahalise kohustuse. Eeltoodud põhjustel on ilmne, et sellise otsuse tegemine ei ole vallavolikogu pädevuses. Seega on otsus tühine.
12.Märgin täiendavalt, et isegi kui asuda seisukohale, et HMS § 63 lõike 2 punktis 3 sätestatud tühisuse alus käesolevat juhtumit ei hõlma, tuleks kaebus siiski rahuldada alternatiivselt esitatud tühistamise nõude osas. Nagu eelpool märkisin, on otsus piisavalt selge selleks, et seda käsitada otsusena kaebajale rahalise kohustuse panemise kohta. Kui seda käsitada kehtiva (ja mitte tühise) haldusaktina, tuleks see tühistada ilmselgete põhjendamispuuduste tõttu. Nimelt ei ole otsuses mingil moel põhjendatud, milles konkreetselt seisnes kabeaja väidetav õigusvastane tegevus. Otsusest nähtub, et kaebajale heidetakse ette sõiduki ja haagise parkimist avalikus parklas jalgrattarendi-teenuse osutamiseks. Otsus ei sisalda ühtki põhjendust, miks oli sõiduki parkimine konkreetses kohas lubamatu või millel põhineb valla arusaam, et jalgrataste renditeenuse osutamiseks peab olema valla luba. Põhimõtteliselt on kohtumenetluse käigus võimalik haldusakti põhjendusi täiendada, ent ka kohtule esitatud kirjalikus seletuses ei ole vald andnud ühtki selgitust selle kohta, kust tuleneb valla pädevus keelata tegevust, mis seisneb selles, et isik annab oma sõiduki haagisest soovijatele tasu eest jalgrattaid kasutada. Ei vaidlustatud otsusest ega vastustaja vastusest ei nähtu, et kõnealuses parklas oleks keelatud haagisega või jalgratastega koormatud haagisega sõiduki parkimine, pole viidatud ka ühelegi õigusaktile, mis reguleeriks majandustegevust selles konkreetses kohas (sarnaselt turgudel ja tänavatel kauplemise eeskirjale) või millest tuleneks, et nimelt
Enda omandiõiguse maksma panemiseks võib vald mõistagi pöörduda õigust rikkunud isiku poole kirjalikult ja nõuda rikkumise lõpetamist, asja üle andmist, kahju hüvitamist vms ja selgitada kavatsust nõude vabatahtliku mitte täitmise korral esitada kohtule hagi, ent lubamatu on see, et selline pöördumine näeb välja nagu kohustav haldusakt, nagu käesoleval juhul oli. Nagu eelpool selgitatud on vaidlusalusel otsusel piisavalt haldusakti tunnuseid selleks, et kaebaja võis seda mõista kui kohustavat haldusakti.
-5-
jalgrataste renditeenus on eriline loakohustuslik teenus Kihnu vallas. Ei nähtu ka, et Kihnu vallas oleks kehtestatud reklaamimaks või kõnelauses kohas piiratud kuidagi jalgrattateenuse reklaamimist. Täiesti arusaamatu on valla kirjalikus seletuses esitatud seisukoht, et kaebaja tegevus tekitas valla käest platsid rentinud teistele ettevõtjatele konkurentsi, millega need polnud arvestanud. Selle seisukoha toetuseks pole vald viidanud mitte ühelegi õigusnormile, kust tuleneks valla õigus sel moel konkurentsi reguleerida. Sisuliselt on vaidlustatud otsuses ja kaebusele esitatud vastuses ainsana viidatud sellele, et vald on samas lähedal kahele teisele ettevõtjale konkursi korras, jalgrataste renditeenuse osutamiseks andnud kasutamiseks kaks platsi. Valla ja nende teiste ettevõtjate vaheline suhe ei puutu üldse kaebajasse. See reguleerib konkreetsete kahe maatüki kasutamist ega saa mitte kuidagi reguleerida mujal ümbruskonnas jalgratta renditeenuse osutamist. Iseenesest saab kohalik omavalitsus oma haldusterritooriumil seaduses sätestatud piirides majandustegevust reguleerida, ent see tegevus ei saa olla suvaline ja peab põhinema seadusel.
13.HkMS § 108 lõike 1 kohaselt kannab menetluskulud pool, kelle kahjuks otsus tehti. Kaebuse rahuldamisega on otsus tehtud vastustaja kahjuks. Kaebaja on taotlenud 15 euro suuruse riigilõivu ning 1187,50 euro suuruse õigusabikulu välja mõistmist. Kuludokumentide kohaselt seisneb õigusabikulu 9,5 õigusnõustaja töötunnis. Leian, et vaidlustatud otsuse pikkust ja asja keerukust arvestades on õigusabikulu ülemäärane: suur osa kaebusest seisneb otsuse sisu kirjeldamises ning kaebuse täiendus kordab suurel määral kaebuse ja asjas tehtud kohtumääruse sisu. Vaidluse asjaolud ei ole keerukad ega kuigi segased. Seetõttu pean õigeks välja mõistetavat õigusabikulu vähendada ning mõista kaebaja kasuks välja õigusabikuluna 875 eurot, mis vastab umbes 7 advokaadi töötunnile. Lisaks tuleb välja mõista riigilõivukulu, kokku seega 890 eurot. /allkirjastatud digitaalallkirjaga/ Kristjan Siigur kohtunik
-6-
Allikas: Riigi Teataja avaandmed. Füüsiliste isikute nimed on kohtu poolt anonümiseeritud. Andmed on informatiivsed.