Eesti Vabariigi nimel Kohtuasja number Otsuse kuupäev Kohtukoosseis Kohtuasi
Menetlusosalised Vaidlustatud kohtulahend Menetluse alus Riigikohtus Asja läbivaatamine
3-16-340 27. märts 2018 Eesistuja Jüri Põld, liikmed Indrek Koolmeister ja Nele Parrest Heldur-Valdek Seederi kaebus Politsei- ja Piirivalveameti peadirektori 27. novembri 2015. a käskkirja nr 1.9-2/1630p õigusvastaseks tunnistamiseks ja hüvitise väljamõistmiseks Kaebaja Heldur-Valdek Seeder Vastustaja Politsei- ja Piirivalveamet Tallinna Ringkonnakohtu 4. septembri 2017. a otsus Politsei- ja Piirivalveameti kassatsioonkaebus ja Heldur-Valdek Seederi vastukassatsioonkaebus Kirjalik menetlus
RESOLUTSIOON
1.Rahuldada Politsei- ja Piirivalveameti kassatsioonkaebus.
1.Heldur-Valdek Seeder (kaebaja) töötas Politsei- ja Piirivalveameti (PPA) teabehaldus- ja menetlusosakonna keskkriminaalpolitsei korruptsioonikuritegude büroo analüüsitalituse peaspetsialisti ametikohal.
2.PPA teavitas 29. septembri 2015. a teatisega nr 1.9-3/1678-1 kaebajat tema ametikoha koondamisest. Teatise kohaselt oli koondamine tingitud PPA teabehaldus- ja menetlusosakonna keskkriminaalpolitsei korruptsioonikuritegude büroo analüüsitalituse töö ümberkorraldamisest. Otsus koondada just kaebaja tehti põhjusel, et teised sarnast tööd tegevad analüüsitalituse teenistujad on politseiametnikud, kes võivad kriminaalmenetluses vastu võtta menetlusotsuseid. Samuti on politseiametnikke võimalik suuremas ulatuses kaasata politseile pandud ülesannete täitmisse sisejulgeoleku tagamisel. Lisaks on teistel sarnast tööd tegevatel analüüsitalituse teenistujatel alaealised lapsed. Teatises selgitati, et PPA-l ei ole pakkuda kaebaja töökogemusele ja kvalifikatsioonile vastavat teist vaba ametikohta.
3.27. novembri 2015. a käskkirjaga nr 1.9-2/1630p vabastas PPA kaebaja teenistusest koondamise tõttu.
3-16-340
4.Kaebaja esitas Tallinna Halduskohtule kaebuse PPA 27. novembri 2015. a käskkirja õigusvastasuse tuvastamiseks ning vähemalt kolme kuu keskmise palga suuruse hüvitise väljamõistmiseks. Kaebuse põhjendused olid järgmised.
4.1.Käskkiri on vastuolus avaliku teenistuse seaduse (ATS) § 90 lg 1 p-ga 2. Käskkirja ja koondamisteatise põhjendused ei võimalda hinnata, kas kaebaja ametikoht kaotati põhjendatult. Põhjendatuse hindamisel ei ole piisavad üldsõnalised viited kokkuhoiuvajadusele ja struktuurimuudatustele. Kaebaja asendati teise ametnikuga, mis vormistati formaalselt koondamisena. Kaebaja teenistusest vabastamine oli põhjustatud tema astumisest erakonda ja kandideerimisest Riigikogu valimistel, mida saab käsitada kaebaja diskrimineerimisena.
4.2.Vastustaja ei võrrelnud sarnaseid teenistusülesandeid täitvaid ametnikke (ATS § 90 lg 5). Vastustaja üldsõnalised väited, et kaebaja ei ole politseiametnikuks nimetatud ja teistel võrreldavatel ametnikel on alaealised lapsed, ei ole piisavad.
4.3.Käskkirja ja koondamisteate põhjendused ei võimalda tuvastada, kas vastustaja kontrollis teiste sobivate ametikohtade olemasolu, mida olnuks võimalik kaebajale koondamise vältimiseks pakkuda (ATS § 90 lg 7). Ebapiisav on üldsõnaline väide, et selliseid ametikohti ei ole. Vastustajal oli pakkuda kaebajale tema oskustele, võimetele ja teadmistele vastavaid vabu ametikohti (nt rahapesu analüütiku ametikoht).
4.4.Põhjendatud võib olla ka suurema hüvitise väljamõistmine võrdse kohtlemise põhimõtte rikkumise tõttu (ATS § 105 lg 3).
5.Tallinna Halduskohus rahuldas 16. septembri 2016. a otsusega kaebuse osaliselt ja tuvastas PPA
27.novembri 2015. a käskkirja õigusvastasuse ning mõistis PPA-lt kaebaja kasuks välja hüvitise tema kolme kuu keskmise palga ulatuses. Halduskohus jättis kaebuse rahuldamata osas, milles kaebaja taotles suurema hüvitise väljamõistmist võrdse kohtlemise põhimõtte rikkumise tõttu. Halduskohtu põhjendused olid järgmised.
5.1.Kaebaja teenistusest vabastamine oli kooskõlas ATS § 90 lg 1 p-ga 2. Peadirektoril on PPA töö ümberkorraldamisel avar kaalutlusruum, millesse kohtu sekkumine on piiratud. Ressursside efektiivsem kasutamine on ametikoha kaotamiseks objektiivne põhjus. Kohtule esitatud tõendid ei kinnita kaebaja väidet, et PPA vabastas kaebaja teenistusest tema poliitilise tegevuse tõttu, ega ka seda, et uue politseiametniku ametisse nimetamise eesmärgiks oli vabaneda kaebajast.
5.2.Vastustaja ei pidanud teenistujaid võrdlema, sest kaebaja ei olnud analüüsitalituse politseiametnikega võrreldavas olukorras. ATS § 90 lg 5 ja politsei ja piirivalve seaduse (PPVS) § 94 lg-te 2 ja 3 kohaselt tuleb ametniku ja politseiametniku koondamise korral lähtuda erinevatest kriteeriumitest ja eelisõiguse järjekorrast, millest tulenevalt võib tekkida olukord, kus võrdlemine erinevate seaduste alusel annab erineva tulemuse. Ametijuhendist selgub, et analüütiku, vanemuurija ning uurija ametikoha eesmärk oli sama ning teenistusülesanded kattusid osaliselt, eelkõige analüüside tegemise osas. Olulise erisusena teostas politseiametnikuna teenistuses olnud uurija või vanemuurija menetlejana kriminaal- ja/või jälitusmenetlust ja võttis kriminaalmenetluses vastu menetlusotsuseid, kuid analüütik üksnes osales nimetatud menetlustes. Uurijal oli ametijuhendis veel ülesandeid, mida analüütiku ametijuhendis ei olnud. Kaebaja õigusi ei saa rikkuda see, et vaatamata kohustuse puudumisele võrdles vastustaja kaebajat analüüsitalituse politseiametnikega.
5.3.PPA ei ole koondamisteates, teenistusest vabastamise käskkirjas ega ka vaideotsuses sobivate ametikohtade pakkumata jätmist põhjendanud. Ei saa välistada, et PPA seisukoht, mille kohaselt kaebajale sobivaid ametikohti koondamise ajal ei olnud, võib osutuda õigeks. PPA ei ole aga esitanud sisulisi põhjendusi ja oma väiteid kinnitavaid tõendeid, mis võimaldaks kohtul selle järelduse õigsust kontrollida. PPA soovimatus avaldada ka kohtumenetluses sobivate ametikohtade puudumisega seotud kaalutlusi tekitab kahtluse, et PPA tegelikult ei järginud kaebaja koondamisel ATS § 90 lg-st 7 tulenevaid nõudeid. Seda kahtlust süvendab PPA ebaõige arusaam, et ametikohtade pakkumine võiski antud juhul piirduda kaebaja võimalusega leida siseveebist endale sobiv ametikoht ja osaleda selle täitmiseks välja kuulutatud konkursil.
5.4.Kaebajat ei vabastatud teenistusest võrdse kohtlemise põhimõtet rikkudes. Kaebaja koondamist ei saa kogutud tõendite valguses seostada tema poliitiliste vaadete või Riigikogu valimistel 2(6)
3-16-340 kandideerimisega. Puudub alus arvata, et koondamise peamine põhjus oli kaebaja vanus, sest ATS ei näe ette vanuse ülempiiri. Seega on kolme kuu palga suurune hüvitis piisav, et korvata kaebajale ebaseadusliku teenistusest vabastamisega tekitatud kahju, ning selle suurendamine ei ole põhjendatud.
6.PPA palus apellatsioonkaebuses halduskohtu otsus tühistada osas, milles kohus rahuldas kaebuse, ning teha asjas uus otsus, millega jätta kaebus täies ulatuses rahuldamata.
7.Kaebaja palus vastuapellatsioonkaebuses halduskohtu otsus tühistada osas, milles kohus jättis kaebuse rahuldamata, ning teha uus otsus, millega rahuldada kaebus täies ulatuses.
8.Tallinna Ringkonnakohus jättis 4. septembri 2017. a otsusega PPA apellatsioonkaebuse ja kaebaja vastuapellatsioonkaebuse rahuldamata ning Tallinna Halduskohtu 16. septembri 2016. a otsuse muutmata. Ringkonnakohus põhjendas oma seisukohta järgmiselt.
8.1.Koondamine ei olnud poliitiliselt motiveeritud ning esines koondamisteates kirjeldatud asjaoludest tingitud koondamissituatsioon. Halduskohus on õigesti leidnud, et PPA peadirektoril on suur kaalutlusruum otsustamaks oma haldusala struktuuri üle. Kohus ei saa asuda vastustaja asemel PPA struktuuri kujundama ning väitma, et kaebaja ametikoht tulnuks säilitada. Ümberkorralduste põhjendusena välja toodud ressursside efektiivsem kasutamine on lubatav ning piisav kaalutlus.
8.2.Kaebaja võrdlemine analüüsitalituses töötavate politseiametnikega ei olnud vajalik. Olukorras, kus kaebaja ei olnud politseiametnik, ei pidanud halduskohus hakkama kontrollima teiste ATS § 90 lg-s 5 toodud kriteeriumite esinemist. Uurija ja analüütiku tööülesanded on oma olemuselt erinevad ning uurija puhul on tegemist politseiametnikuga, analüütiku ametikoht ei ole politseiline. PPA on koondamise teatises ja hilisemas vaideotsuses selgitanud, et otsus koondada ametikoht, millel täitis teenistusülesandeid kaebaja, tehti põhjusel, et analüüsitalituse teised teenistujad olid politseiametnikud, kes võivad kriminaalmenetluses vastu võtta menetlusotsuseid, ja neid on suuremas ulatuses võimalik kaasata politseile pandud ülesannete täitmisesse sisejulgeoleku tagamiseks.
8.3.Halduskohus ei rikkunud uurimispõhimõtet. Halduskohus nõudis 11. augusti 2016. a määrusega vastustajalt täpsemaid põhjendusi, millised olid PPA-s kaebajale koondamisteate andmise ajal vabad ametikohad, millistele ametikohtadele sobivust neist PPA hindas ja millisel põhjusel ei pidanud PPA neid vabu ametikohti kaebaja jaoks sobivaks. Kohus palus esitada oma väidete kinnitamiseks täiendavad tõendid. Sellest nähtub, et kohus tegi vastustajale kohustuseks täiendavate sisuliste selgituste andmise, mis võimaldaksid olukorda paremini hinnata. PPA esitatud vastusest ei selgu, millised olid sisulised kaalutlused kaebaja sobivuse hindamisel vabadele ametikohtadele ning kas ja milliseid ametikohti üldse kaalumisele võeti. Kuigi haldusorgan ei pea ametnikule põhjendama, miks talle pakutakse just konkreetseid ametikohti, samuti ei ole haldusorganil kohustust täita kõiki struktuuris koondamise ajal olevaid ametikohti, peab haldusorgan olema vaidluse korral võimeline tõendama, et ta kontrollis koondatavale sobivate ametikohtade esinemist. Halduskohus on õigesti märkinud, et antud juhul sellised tõendid puuduvad. Koondamise puhul ei ole asjakohane vastustaja seisukoht, et kaebajal oli võimalus leida sobiv vaba ametikoht siseveebi vahendusel ning vastaval konkursil osaleda. Koondataval on õigus pretendeerida talle sobivale ametikohale väljaspool konkurssi.
MENETLUSOSALISTE PÕHJENDUSED
9.PPA palub kassatsioonkaebuses tühistada halduskohtu otsus osas, milles kaebus rahuldati, ja ringkonnakohtu otsus osas, milles vastustaja apellatsioonkaebus jäeti rahuldamata, ning jätta kaebaja kaebus rahuldamata. PPA põhjendused olid järgmised.
9.1.Nõustuda ei saa kohtute järeldusega, et PPA ei ole tõendanud ATS § 90 lg 7 alusel kaebajale teise ametikoha pakkumise kaalumist. PPA esitas halduskohtule vabade ametikohtade loendi ning selgitas seda. Tabelist nähtub, et pooleli oli kolm konkurssi ATS-i alusel töötava ametniku leidmiseks. Otsiti stenografisti, asenduskohale juristi ning korrakaitsevaldkonna juhtivspetsialisti. Ainuüksi objektiivselt hinnates on võimalik järeldada, et kaebaja puhul ei olnud tegemist ühelegi eeltoodud ametikohale 3(6)
3-16-340 sobiva isikuga. Olukorras, kus kaebaja oleks võinud suunata ka töölepingulisele kohale, jäänuks ka nende vabade ametikohtade puhul kaebajal puudu erialastest teadmistest või haridusest. Kaebaja ei ole väitnud, et mõni loendist nähtuv ATS-i alusel täidetav või töölepinguline ametikoht oleks tema teadmistele, oskustele ja haridusele vastanud ning ta oleks selle pakkumise korral vastu võtnud. Kaebajat ei olnud võimalik politseiametniku piirvanuse (PPVS § 96) täitumise tõttu värvata teenistusse ka politseiametnikuna.
9.2.Kohtud ei ole tõendeid õigesti kogunud ega hinnanud ja on seetõttu jõudnud ebaõige järelduseni. Kohtuotsuste pinnalt ei ole mõistetav, miks PPA poolt esitatud vabade ja tol perioodil täidetavate ametikohtade loend ei ole piisav tõend kinnitamaks, et PPA-l ei olnud kaebajale pakkuda tema haridusele, töökogemusele, teadmistele ja oskustele vastavat ning eelmise ametikohaga sarnaste teenistusülesannetega ametikohta. Arvestades, et õigusnormid ei näe ette kogu koondamise protsessi iga üksiketapi kaupa, sh teise ametikoha pakkumise kaalumise protokollimist või muus vormis kirjalikku fikseerimist, jääb mõistetamatuks, milliseid tõendeid oleks PPA veel pidanud esitama. Kohtul tulnuks seda konkretiseerida.
10.Kaebaja palub vastukassatsioonkaebuses tühistada halduskohtu ja ringkonnakohtu otsused osas, millega jäeti kaebaja kaebus rahuldamata, ning teha uus otsus, millega rahuldada kaebus täies ulatuses või saata asi tagasi madalama astme kohtule uueks arutamiseks. Kaebaja põhjendused olid kokkuvõtlikult järgmised.
10.1.ATS § 90 lg 1 p-s 2 sätestatud koondamissituatsiooni ei esinenud. PPA ei ole selgitanud, mis asjaolud tingisid vajaduse koondamiseks ja kuidas nägi välja otsustusprotsess selleni jõudmiseks.
10.2.PPA ei saanud koondatava isiku väljaselgitamisel lähtuda sellest, kas isik on politseiametnik ning kui palju on isikul alaealisi lapsi. ATS § 90 lg 5 sätestab teise järjekorra kriteeriumina alla 7-aastaste laste olemasolu, mitte alaealiste laste olemasolu. Kolmanda järjekorra kriteeriumina on sätestatud ülalpeetavate arv. ATS § 90 lg 5 näeb ette just teenistusülesannete võrdlemise nõude. Kui sarnast tööd teevad ATS-i ja PPVS-i alusel ametisse nimetatud ametnik ja politseiametnik, siis tehakse esmane võrdlus avaliku teenistuse seaduse alusel. Vastustaja on jätnud välja selgitamata tegelikkuses täidetud teenistusülesanded.
10.3.Ringkonnakohus jättis tähelepanuta kaebaja esitatud PPA-lt teabenõude korras saadud vabade ametikohtade aruande, millest nähtub oluliselt rohkem vabu ametikohti kui PPA esitatud nn vabade kohtade aruandest. Ringkonnakohus lähtus otsuse tegemisel PPA esitatud personalikonkursside nimekirjast, kuid ei andnud hinnangut vastustaja esitatud nimekirja asjakohasusele. Ka vastustaja on apellatsiooniastmes nõustunud, et ta esitas kohtule ainult need ametikohad, millele korraldati vaadeldaval perioodil konkurss. PPA selgitas, et ülejäänud kohti ei olnud vastustajal plaanis täita, ning tugines asjas nr 3-2-1-152-11 tehtud Riigikohtu tsiviilkolleegiumi otsuse punktis 11 väljendatud seisukohale, mille järgi on tööandjal õigus otsustada vabade ametikohtade täitmine või mittetäitmine. Viidatud seisukoht ei ole kohaldatav avalikus teenistuses.
10.4.Nõustuda ei saa PPA ja kohtu väidetega, et kaebajale ei olnud võimalik pakkuda politseiametniku ametikohta, kuna tal oli täitunud politseiametniku piirvanus. PPVS sellist keeldu ei sätesta. PPVS § 96 lg 3 annab politseiasutuse juhile õiguse pikendada ühe aasta kaupa piirvanuse ületanud politseinike teenistusaega kuni vanaduspensioniea saabumiseni. Seega on võimalus ka üle 55-aastaseid isikuid politseiametniku ametikohale nimetada, pikendades tema piirvanust igal aastal.
10.5.Õigusvastase koondamise eest välja mõistetavat hüvitist tuleb suurendada võrdse kohtlemise põhimõtte rikkumise tõttu (ATS § 13).
KOLLEEGIUMI SEISUKOHT
11.Kolleegium nõustub kohtute seisukohtadega, mis puudutavad kaebaja ametikoha kaotamise põhjendatust ja koondamisel kaebaja võrdlemist politseiametnikega, ning ei pea vajalikuks neid korrata. Kaebaja vastukassatsioonkaebuse põhjendused ei anna alust asuda teistsugusele seisukohale.
4(6)
3-16-340
12.Kohtute hinnangul tingis käskkirja õigusvastasuse ATS § 90 lg-s 7 sätestatud nõude rikkumine. Kohtud leidsid, et vastustaja ei ole suutnud tõendada seda, et ta kontrollis kaebajale teise sobiva ametikoha olemasolu ning sellist ametikohta ei eksisteerinud koondamise hetkel. Halduskohus selgitas, et vastustaja ei ole suutnud esitada põhjendusi, millised olid PPA-s kaebajale koondamisteate andmise ajal vabad ametikohad, millistele ametikohtadele sobivust neist PPA hindas ja millisel põhjusel ei pidanud PPA neid vabu ametikohti kaebaja jaoks sobivaks.
13.Kolleegium on varasemas praktikas leidnud, et kehtivast õigusest ega senisest kohtupraktikast ei tulene, et asutus peab ametnikule selgitama, miks talle pakutakse just sellist ametikohta ja samas põhjendama teiste ametikohtade pakkumata jätmist. Iseäranis suuremate ümberkorralduste ja struktuurimuudatuste käigus ametnikele sobivate ametikohtade leidmine ja pakkumine ei saa muutuda asutuse jaoks sedavõrd koormavaks, et see takistab ümberkorralduste tegemist ja pikendab nende kulgu (halduskolleegiumi 7. aprilli 2005. a otsus haldusasjas nr 3-3-1-5-05). Ametiasutusel on sellegipoolest kohustus põhjendada ametikohtade pakkumata jätmist tagantjärele, kui kohtumenetluses seatakse kahtluse alla koondamise õiguspärasus. Põhjenduste esitamine on vajalik just selleks, et kontrollida, kas asutus on püüdnud vältida ametniku teenistusest vabastamist ametnikule sobiva teise vaba ametikoha pakkumise teel (halduskolleegiumi 25. jaanuari 2017. a otsus haldusasjas nr 3-3-1-49-16, p 17).
14.Kui ametiasutuses leidub vabu ametikohti, kuid ametiasutus ei pea neid isiku jaoks sobivaks, peab ta isiku taotlusel esitama vabade ametikohtade loetelu. See võimaldab koondataval kontrollida, kas ametiasutus on püüdnud koondamist vältida, ning nimetada ametikohad, mis koondatava arvates on talle sobivad. Kuigi sobiva ametikoha leidmine ja pakkumine on ametiasutuse kohustus, ei välista see isiku enda aktiivsust sobiva ametikoha väljaselgitamisel (vt otsus asjas nr 3-3-1-5-05, p 15). Koondatava poolt osutatud ametikohtade pakkumata jätmist peab põhjendama ametiasutus. Vabade ametikohtade loetelu koondatavale esitamata jätmine iseenesest ei too siiski kaasa koondamise õigusvastasust juhul, kui sobivaid vabu ametikohti ei olnud.
15.Kaebaja on kaebuses märkinud, et talle oleks saanud pakkuda rahapesu analüütiku ametikohta. Halduskohus on otsuses tuvastanud, et rahapesu analüütiku ametikoht oli politseiametniku ametikoht. Kolleegium juhib tähelepanu sellele, et politseiametnikule on kehtestatud erinevad nõuded (vt PPVS §-d 38, 39, 40, 41, 42, 451), millele vastamiseks peab isik tegema teatud soorituse (vt PPVS § 39 lg 1) või andma nõusoleku, et ametiasutus saaks teha teatavaid toiminguid (vt PPVS §-d 42 ja 451). ATS § 90 lg 7 kohustab ametiasutust tegema koondatavale konkreetset pakkumist, mitte aga nõudma ametnikult sooritust või saama temalt nõusolekut. Eeltoodust tulenevalt ei pea PPA koondatavale ametnikule pakkuma politseiametniku ametikohta.
16.Teisi kaebaja hinnangul sobivaid ametikohti ei ole ta esimese ega teise astme menetluses välja toonud. Kuigi kaebaja on vastukassatsioonkaebuses märkinud, et talle oleks võinud pakkuda juristi asenduskohta Tallinnas, siis ei saa menetluse niivõrd hilises staadiumis nimetatud ametikohtade puhul heita vastustajale ette põhjendamiskohustuse rikkumist. Kuna kaebaja ei ole tema hinnangul sobivaid ametikohti nimetanud (v.a rahapesu analüütik), siis ei ole ka käesoleva vaidluse lahendamisel oluline, kas lähtuda tuleb kaebaja või vastustaja esitatud vabade ametikohtade nimekirjast.
17.Seega ei rikkunud vastustaja ATS § 90 lg-s 7 sätestatud kohustust ning PPA 27. novembri 2015. a käskkiri on õiguspärane. Eeltoodust tulenevalt jätab kolleegium kaebaja vastukassatsioonkaebuse rahuldamata. PPA kassatsioonkaebus tuleb rahuldada. Kolleegium tühistab halduskohtu ja ringkonnakohtu otsused ning teeb uue otsuse, millega jätab kaebaja kaebuse rahuldamata.
5(6)
3-16-340
18.Kuna kaebus jääb rahuldamata, kannab kaebaja menetluskulud (HKMS § 108 lg 1). Vastustaja ei ole esitanud menetluskulude nimekirja ega kuludokumente, mistõttu jäävad tema kulud tema enda kanda (HKMS § 109 lg 1). Kaebaja tasutud kautsjon tuleb arvata riigituludesse (HKMS § 107 lg 4).
(allkirjastatud digitaalselt)
6(6)
Allikas: Riigi Teataja avaandmed. Füüsiliste isikute nimed on kohtu poolt anonümiseeritud. Andmed on informatiivsed.