Eesistuja Virgo Saarmets, liikmed Maret Altnurme ja Villem Lapimaa
Otsuse tegemise aeg ja koht
16. november 2017, Tallinn
Haldusasja number
3-16-1301
Haldusasi
KK, KK, MV, HK, LH, OL, O-JL, MTÜ WAF, OÜ
Maidiga, Vormivabrik OÜ ja Ring Kuubis OÜ kaebused Tallinna Linnavalitsuse 15. juuni 2016. a korralduse nr 998-k tühistamiseks ning Tallinna linna ja MTÜ AIDSi Tugikeskus vahel 30. juunil 2016 sõlmitud Paldiski mnt 36a äriruumide üürilepingu tühisuse tuvastamiseks või alternatiivselt üürilepingu lõpetamiseks kohustamiseks
Vaidlustatud kohtulahend
Tallinna Halduskohtu 21. detsembri 2016. a otsus
Menetlusosalised
Kaebajad – KK, KK, MV, HK, LH, OL, O-JL, MTÜ WAF, OÜ Maidiga, Vormivabrik OÜ ja Ring Kuubis OÜ, esindaja adv Rainer Ratnik Vastustaja – Tallinna linn, esindajad Kent Märjamaa ja Terje Krais Kolmas isik – MTÜ AIDSi Tugikeskus
Menetluse alus ringkonnakohtus
KK, KK, MV, HK, LH, OL, O-JL, MTÜ WAF, OÜ
Maidiga, Vormivabrik OÜ ja Ring Kuubis OÜ apellatsioonkaebus
Asja läbivaatamine
11. oktoober 2017
RESOLUTSIOON
Jätta rahuldamata KK, KK, MV, HK, LH, OL, O-JL, MTÜ WAF, OÜ Maidiga, Vormivabrik OÜ ja Ring Kuubis OÜ 11. oktoobri 2017. a vastuväide kohtu tegevusele seoses apellantide 3. oktoobri 2017. a menetlusdokumendile lisatud täiendavate tõendite haldusasja nr 3-16-1301 materjalide juurde võtmata jätmisega.
Jätta KK, KK, MV, HK, LH, OL, O-JL, MTÜ WAF, OÜ Maidiga, Vormivabrik OÜ ja Ring Kuubis OÜ apellatsioonkaebus rahuldamata.
Tühistada Tallinna Halduskohtu 21. detsembri 2016. a otsuse haldusasjas nr 3-161301 resolutsiooni punkt 1 ja muuta otsuse resolutsiooni punkti 2, sõnastades selle järgmiselt:
3-16-1301 „Jätta KK, KK, MV, HK, LH, OL, O-JL, MTÜ WAF, OÜ Maidiga, Vormivabrik OÜ ja Ring Kuubis OÜ kaebused rahuldamata.“ Ülejäänud osas jätta halduskohtu otsus muutmata.
Menetlusosaliste menetluskulud apellatsiooniastmes jätta nende endi kanda.
EDASIKAEBAMISE KORD
Otsuse peale võib esitada kassatsioonkaebuse Riigikohtule hiljemalt 18. detsembril 2017 (HKMS § 212 lg 1). Vastuseks teise menetlusosalise poolt esitatud kassatsioonkaebusele ja sellega ühiseks läbivaatamiseks võib esitada vastukassatsioonkaebuse 14 päeva jooksul kassatsioonkaebuse menetlusosalisele kättetoimetamisest arvates või ülejäänud kassatsioonitähtaja jooksul, kui see on pikem kui 14 päeva (HKMS § 215 lg-d 1 ja 3). Kui kassaator soovib asja arutamist kohtuistungil, tuleb seda kassatsioonkaebuses märkida, vastasel korral eeldatakse, et ta on nõus asja lahendamisega kirjalikus menetluses (HKMS § 213 lg 1 p 5). Sõltumata kohtuistungi soovi märkimisest võib Riigikohus kassatsioonkaebuse läbi vaadata kirjalikus menetluses, kui ta ei pea istungi korraldamist vajalikuks (HKMS § 223 lg 1). Kui menetlusosaline soovib kassatsioonkaebuse esitamiseks saada menetlusabi, tuleb tal Riigikohtule esitada vastavasisuline taotlus. Menetlusabi taotluse esitamine ei peata menetlustähtaja kulgemist (HKMS § 116 lg 5) ning kassatsioonitähtaja järgimiseks peab menetlusabi taotleja tegema tähtaja kestel ka menetlustoimingu, mille tegemiseks ta menetlusabi taotleb, eelkõige esitama kassatsioonkaebuse (HKMS § 116 lg 6).
ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK
1.Tallinna Linnavalitsus otsustas 15.06.2016 korraldusega nr 998-k anda Paldiski mnt 36a ruumid otsustuskorras tähtajatult üürile MTÜ-le AIDSi Tugikeskus. Korralduse p 2.1 kohaselt kasutatakse üürile antavat äriruumi rehabilitatsiooni ja võõrutusravi korraldamiseks, sh süstlavahetuseks. Eelnevalt kasutas MTÜ AIDSi Tugikeskus samal eesmärgil Tallinna Linnavalitsuse 07.12.2011 korralduse nr 1919-k alusel Erika tn 5a äriruume. Paldiski mnt 36a äriruumide üürileping sõlmiti 30.06.2016. Korralduse seletuskirja kohaselt on varem elamuna kasutusel olnud Paldiski mnt 36a hoone tunnistatud Tallinna Linnavolikogu 17.10.2002 otsusega nr 432 erastamisele mittekuuluvaks seoses edasise kasutusotstarbe muutmisega mitteeluhooneks. Pärast hoone renoveerimist 2002. aastal anti see üürile heategevusliku mittetulundustegevuse eesmärgil kolmele üürnikule, kasutamiseks pensionäride päevakeskusena. Peale MTÜ-de Eesti Pensionäride Ühenduste Liit ja Tallinna Pensionäride Ühendus tegevuse ümberkolimist jääb hoones asuvaid eraldi sissekäiguga äriruume kasutama üks üürnik (MTÜ Tehnikaspordiklubi KVART). MTÜ AIDSi Tugikeskus on loodud vabatahtlike rühma poolt 01.02.1994 ning sellel on kaks osakonda (Kopli tn 32 ja Erika tn 5a). Mõlemas osakonnas toimub HIV/AIDSiga elavate inimeste psühhosotsiaalne toetus ja abi. Mitmeid projekte rahastab Tallinna linn, Tervise Arengu Instituut (süstlavahetus, metadooniravi jne), kõik konsultatsioonid ja abi päevakeskuses on tasuta. Põhja-Tallinna Valitsuse halduskogu komisjonid ja komisjoni töös osalejad toetasid elanike nõudmist Erika tn 5a süstlavahetuspunkti sulgemiseks ja tegevuse korraldamiseks sobivamas asukohas. Paldiski mnt 36a hoone esimesel ja teisel korrusel 2(15)
3-16-1301 asuvad äriruumid üldpinnaga 182,8 m2 on sobilikud HIV/AIDS-iga elavate inimeste psühhosotsiaalse ennetustöö korraldamiseks ja sellega kaasnevate teenuste osutamiseks, mis on suunatud süstivate narkomaanide ja nende lähedaste abistamiseks. MTÜ AIDSi Tugikeskuse teenused on vajalikud nii Tallinna linnale tervikuna kui ka Põhja-Tallinna linnaosale, kuna nende tegevus hoiab kontrolli all suurt osa riskikäitumisega inimesi, tagades elanikkonna tervise ohutust (kasutatud süstalde kogumine) ja kriminaalse aktiivsuse vähendamist. MTÜ AIDSi Tugikeskus pakub abi, mis puudutab väga tundlikke valdkondi (HIV/AIDS, suguhaigused, narkomaania, prostitutsioon jm) ning annab panuse Tallinna linna jaoks olulise sotsiaalprobleemiga tegelemisele.
2.KK, KK, MV, HK ja LH esitasid 30.06.2016 Tallinna Halduskohtule kaebuse Tallinna Linnavalitsuse 15.06.2016 korralduse nr 998-k tühistamiseks (haldusasi nr 3-161301). OL, O-JL, MTÜ WAF, OÜ Maidiga, Vormivabrik OÜ ja Ring Kuubis OÜ esitasid 01.07.2016 Tallinna Halduskohtule kaebuse Tallinna Linnavalitsuse 15.06.2016 korralduse nr 998-k tühistamiseks (haldusasi nr 3-16-1313). Tallinna Halduskohus liitis 30.08.2016 määrusega kaebused ühte menetlusse (liidetud haldusasi nr 3-16-1301). Kaebusi on vastavalt 07.07.2016 ja 26.09.2016 täiendatud nõudega tuvastada Tallinna linna ja MTÜ AIDSi Tugikeskus vahel 30.06.2016 sõlmitud Paldiski mnt 36a äriruumide üürilepingu tühisus või alternatiivselt kohustada Tallinna linna lõpetama üürilepingu hiljemalt 30 päeva jooksul haldusasja menetlust lõpetava lahendi jõustumisest arvates.
3.Tallinna Halduskohus jättis 21.12.2016 otsusega kaebused läbi vaatamata osas, milles need olid esitatud avalikes huvides ja teiste isikute (lapsed, ümbruskonna elanikud, äriühingute kliendid ja töötajad) õiguste kaitseks (vt otsuse põhjenduste p 13), ning ülejäänud osas jättis kohus kaebused rahuldamata. Kuna kaebajad ei saa pöörduda praegusel juhul kohtusse avalike huvide (turvalisus, heakord) või teiste isikute (lapsed, kohalikud elanikud, äriühingutest kaebajate kliendid ja töötajad) õiguste kaitseks, siis tuleb kaebused vastavas osas jätta kaebeõiguse ilmselge puudumise tõttu HKMS § 121 lg 2 p 1 ja § 151 lg 2 p 1 alusel läbi vaatamata. Samas ei saa välistada vaidlusega hõlmatud kinnistu lähinaabrite (elanike) eraelu riivet (väidetav turvatunde ja heaolu vähenemine) ning äriühingutest kaebajate ettevõtlusvabaduse riivet (senise käibe ja klientuuri püsimine, sissetulekute säilimine). O-JL on samas suutnud näidata oma seost üksnes sel määral, et tema laste koolitee viib selle kinnistu lähedusse, mis saab äärmiselt vähetõenäoliselt rikkuda tema subjektiivseid õigusi. Vaidlustatud Tallinna Linnavalitsuse 15.06.2016 korralduse nr 998-k p-s 2 on sätestatud tingimused kolmanda isikuga lepingu sõlmimiseks ning p 2.1 näeb ette, et üürile antavat äriruumi kasutatakse rehabilitatsiooni ja võõrutusravi töö korraldamiseks (sh süstlavahetusteenus). Korraldus on antud muu hulgas Tallinna Linnavolikogu 13.06.2013 määruse nr 32 „Linnavara kasutusse andmise kord“ § 41 p 3 alusel, mille kohaselt võib linnavara anda otsustuskorras kasutusse mittetulundusühingutele. Kõnealune norm ei näe ette, et Tallinna linn peaks seejuures võtma arvesse veel mingeid kriteeriume. Seega tugineb vastustaja korraldus kehtival õiguslikul alusel. Kaebajad leiavad, et korraldus on ebapiisavalt põhjendatud ning sellest ei nähtu korralduse andmise aluseks olnud asjaolud ega kaalutlused. Vaidlustatud korralduses on faktilise alusena tuginetud MTÜ AIDSi Tugikeskus 31.05.2016 avaldusele ning selgitatud võõrutusravi ja rehabilitatsiooniteenuse osutamise vajalikkust ja sellega seonduvat avalikku huvi. Samas on kaebajatele olnud kättesaadavad ka Põhja-Tallinna linnaosa valitsuse koostatud seletuskirjas esitatud põhjendused. Otsustus selle üle, milline asjassepuutuvatest ja kaitsmist väärivatest õigustest ja huvidest on kaalukam, on halduse kaalutlusõiguse tuum ning kohus saab tugineda õiguste ja huvide ebaõigele väärtustamisele vaid juhul, kui see on toimunud ilmselgelt meelevaldselt, ebaratsionaalselt või vastuolus diskretsioonivolituse eesmärgiga, õiguse üldpõhimõtetega või senise kohtupraktikaga (vt 3(15)
3-16-1301 Riigikohtu 20.03.2014 otsus nr 3-3-1-87-13, p 19). Halduskohus saab kontrollida üksnes kaalutlusreeglitest kinnipidamist, kuid ei hinda otsustuse otstarbekust (HKMS § 158 lg 3). Iseenesest on õige, et vaidlustatud korraldusest ega selle seletuskirjast ei nähtu, et peale avalike huvide ja MTÜ AIDSi Tugikeskus huvide arvestamise oleks kaalutud ka muude isikute õigusi või huvisid. Nõustuda ei saa sellega, nagu piirduks vastustaja otsustamisruum linnavara kasutusse andmisel üksnes sellega, kas ruumide kasutusse saaja vastab selleks õigustatud isiku tingimustele ja kas ruumide kasutusse andmiseks on tuvastatud ülekaalukas avalik huvi. Samas ei sisalda kehtiv õigus mingeid piirnorme või kriteeriume, mille täidetust oleks vastustaja pidanud arvestama või kontrollima. Ka Tervise Arengu Instituudi (TAI) dokument „Kahjude vähendamise teenus“ ei ole selliseks siduvaks dokumendiks, vaid annab üksnes soovituslikke juhiseid keskuse töö turvaliseks korraldamiseks. Vastustaja on seisukohal, et vaidlustatud korralduse eesmärk oli lahendada kolmanda isiku avaldus, mitte otsustada MTÜ AIDSi Tugikeskus tegevuskoha valikut ega analüüsida seda, kas kahjude vähendamise keskuse parimaks asukohaks on Paldiski mnt 36a või oleks otstarbekam korraldada teenuse osutamine alternatiivsetes asukohtades. Menetlusosalised ei vaidle selle üle, et kolmanda isiku osutatavate teenuste järele on ühiskonnas (sh Tallinna linnas) reaalne vajadus ning seda kinnitavad ka uuringud. Seejuures tarbivad üksnes süstlavahetusteenust seni veel sõltuvuses olevad süstivad narkomaanid, kuid ülejäänud teenused on mõeldud isikutele, kes sõltuvuse all ei kannata (nt võõrutusravi saavad inimesed, kes soovivad narkootikumidest loobuda; nõustamisrühmades käivad juba sõltuvusest vabanenud isikud; toetusgruppides osalevad sõltlaste lähedased; lisaks toimub ennetustegevus). Süstlavahetusteenus moodustab ca 10–15% osutatavate teenuste mahust ning tähendab igapäevaselt umbes kahte klienti ühe tunni jooksul. Samas on programmiga nt 2016. a esimesel poolel kogutud ja utiliseeritud kokku 71 193 kasutatud süstalt. Seega ei ole süstlavahetuse tõttu piirkonnas täiendavalt liikuvate narkomaanide arv kuigi suur, kuid teenusest saadav kasu on märkimisväärne. Puudub vaidlus, et vajaduse Paldiski mnt 36a ruumide järele tingis vähemasti osaliselt Erika tn 5a asunud süstlavahetuspunkti sulgemine. Kuigi vastustaja leiab, et tema kaalumiskohustus ei hõlmanud keskuse asukohtade valikut ega alternatiivide kaalumist, on vastustaja siiski enne korralduse andmist aktiivselt tegelenud võimalike uute asukohtade leidmisega ning nõudnud kolmandalt isikult ka keskuse asukoha muutmisega seotud riskide ja nende maandamise analüüsi. Põhja-Tallinna Linnaosa Valitsuse 21.06.2016 kirjas märgitut arvestades on veenev vastustaja selgitus, et korralduse andmisel on muu hulgas silmas peetud, et Paldiski mnt 36a hoone juures ei ole tühermaad, mahajäetud hooneid vmt, mis annaks uimastisõltuvusega isikutele võimaluse pikemaks ajaks kohale jäämiseks ja kogunemiskohtade kujunemiseks. Vastustaja ei ole pidanud sobivaks näiteks ruume, millel oleks ühine sissepääs kortermaja eluruumidega või mis asuksid koolihoones või samas hoones kultuurikeskusega, kus korraldatakse terve päeva vältel lasteüritusi või laste huvitegevust. Samuti ei ole peetud sobivaks heakorrastamata ja väga suuri investeeringuid nõudvaid hooneid või hooneid, kus puuduvad teenuse osutamiseks elementaarne taristu ja kommunikatsioonid, või millele ligipääsetavus on sedavõrd halb, et keskus ei hakkaks selles asukohas reaalselt toimima (nt Paljassaare tn 40 hooned). Ühelgi isikul pole õigust nõuda, et tema elu- või tegevuskoha vahetus läheduses ei paikneks mõni sotsiaal- või tervishoiuobjekt ega tegutseks mõnda vastava suunitlusega asutust. Kaebajad on seisukohal, et keskuse külastajateks on isikud, kes ohustavad ümbruskonna elanikke (sh lapsi) ja äriühingute kliente ning nende turvalisust, samuti loovad oma kohalviibimisega fooni õigusrikkumisteks (ümbrusesse kogunevad uimastisõltlased). Kolmanda isiku veenvate selgituste kohaselt on uimastisõltlaste osakaal (süstlavahetusteenuse kasutajad) keskust külastavate inimeste seas vähene ning keskuse klientidele selgitatakse 4(15)
3-16-1301 kohustust hästi käituda ja seda ka aktsepteeritakse. Kaebajate viidatud teoreetiliselt võimalikud ohud (mida ei ole võimalik täielikult välistada) ei saa seada nende erahuve praeguses asjas välja selgitatud avaliku huviga võrreldes ülekaalukalt esiplaanile. Inimestel võivad olla erinevat laadi asutuste või objektide tegutsemisele (nt raviasutused, korrakaitseasutused, meelelahutusasutused, lasteasutused) erinevad emotsionaalsed vastuväited. Keskuse tegevusega ei kaasne asjas esitatud tõendeid arvestades eelduslikult mingeid püsivaid negatiivseid mõjutusi. Kaebajatel ei saa olla tekkinud usaldust senise olukorra säilimise suhtes (huvi miljöö säilimise vastu ei ole kohtulikult kaitstav õigus) ning puudub alus järeldada, et keskuse tegevus tegelikult ohustaks lähiümbruse elanike tervist. Paldiski mnt 36a lähiümbruses on ka enne MTÜ AIDSi Tugikeskus tegevust esinenud hulgaliselt õigusrikkumisi (sh seonduvalt narkootikumide tarvitamisega). Ebaõige on väide, et miljööväärtusliku piirkonna elanikena ei saa kaebajad enda kaitseks ehitada aedu ega väravaid. Asjakohased ei ole väited selle kohta, kas Paldiski mnt 36a hoone on üldse kõnealusteks tegevusteks sobiv ja vajalikus korras, sest tegemist on kolmanda isiku enda riskiga. Samuti ei saa kaebajad tugineda kehtestamata üldplaneeringule. Kokkuvõttes on vastustaja kaalumise reaalselt läbi viinud ning teinud avalikke ja erahuve arvestades õiguspärase kaalutlusotsuse. Etteheide ärakuulamisõiguse tagamata jätmise kohta ei ole põhjendatud, sest õigusaktid ei näe ette konkreetseid menetlusnõudeid vaidlustatud korralduse andmiseks või üldse sarnasel juhul sotsiaal- või tervishoiuteenuseid osutavale isikule ruumide kasutusse andmiseks ning haldusmenetluse seaduse (HMS) § 40 lg 3 p-de 5 ja 6 kohaselt ei ole ärakuulamine nõutav, kui tegevus puudutab määratlemata või suurt hulka isikuid (juba ainuüksi 100 m raadiuses asub ligikaudu 200 eluruumi). Lisaks laieneb ärakuulamiskohustus üksnes menetlusosalistele, kelleks kaebajad ei olnud. Tegemist ei olnud ruumide üürile andmisega sellise teenuse osutamiseks, mis ohustaks väga laia isikute ringi või millest lähtuks olulised mõjud või ohud, mistõttu puudus ka hädavajadus laiapõhjalise menetluse läbiviimiseks. Samas poleks ka vahetute naabrite ärakuulamine ilmselt viinud teistsugusele lõpptulemusele. Elanike vastuseis nende lähiümbruses tegevust alustava kahjude vähendamise keskuse suhtes on vastustajale olnud teada juba enne korralduse andmist ning võimalike vastuväidetega on ka arvestatud.
MENETLUSOSALISTE SEISUKOHAD RINGKONNAKOHTUS
4.KK, KK, MV, HK, LH, OL, O-JL, MTÜ WAF, OÜ Maidiga, Vormivabrik OÜ ja Ring Kuubis OÜ paluvad 20.01.2017 apellatsioonkaebuses ja 03.10.2017 täiendavates seisukohtades halduskohtu otsus tühistada ja teha asjas uus otsus, millega rahuldada nende kaebus. Apellandid jäävad oma varasemalt esitatud seisukohtade juurde ning leiavad, et halduskohtu põhjendused on vastuolulised (sh pole selgelt eristatav, millises osas on kaebused jäetud läbi vaatamata) ja vaidlustatud kohtuotsus olulises ulatuses põhjendamata. Halduskohus on hinnanud kaebeõigust ekslikult, sest kõik kaebajad on pöördunud kohtusse oma õiguste (turvalisusele ja heakorrale) kaitseks. Samuti pole võimalik aru saada, kas kohtu hinnangul on kaebeõigus üksnes vahetutel naabritel või laiemalt. Ka väheintensiivsed õiguste riived on halduskohtus vaidlustatavad ja mõjusid tuleb hinnata kumulatiivselt (vt Riigikohtu 16.12.2016 määrus nr 3-3-1-87-16, p-d 8-9). Vastustaja pidanuks korralduse andmisel hindama süstlavahetuspunkti asukoha sobivust vastavalt lapse õiguste konventsiooni, rahvatervise seaduse, nakkushaiguste ennetamise ja tõrje seaduse ning tervishoiuteenuste korraldamise seaduse sätetele. Süstlavahetuse ja metadooniravi teenuse osutamist korraldab TAI, kes on põhjaliku riskianalüüsi tulemusel pidanud Paldiski mnt 36a asukohas süstlavahetuspunkti avamist põhjendamatuks ja otsustanud seda mitte rahastada. TAI hinnangul on apellantide osutatud riskid elulised ja reaalsed, kuid halduskohus on jätnud selle 5(15)
3-16-1301 tõendi sisuliselt hindamata. Halduskohus on põhjendamatult leidnud, et Tallinna linna tegevuse vaidlustamisel ei saa tugineda argumendile, et vastustaja oleks pidanud kaaluma muid võimalikke asukohti, mis võinuks TAI analüüsi arvestades olla otstarbekamad. Seni Erika tn 5a asunud süstlavahetuspunkti üleviimist Paldiski mnt 36a asukohta ei saa kunstlikult lahutada. Muu hulgas tuleb hinnata Paldiski mnt 36a ja Erika tn 5a lähiümbruse elanike ebavõrdset kohtlemist (s.o apellantide kahjustamise arvelt Erika tn 5a piirkonna isikute soodustamist). Konkreetsete normatiivide puudumisest olenemata pidi vastustaja analüüsima haldusakti andmisega elukeskkonnale kaasnevaid riske (vrd Riigikohtu 11.10.2016 otsus nr 33-1-15-16, p-d 15 ja 18). Seejuures on ka vastustaja ise möönnud turvalisuse vähenemist ning seda kinnitavad ka süstlavahetuspunkti Erika tn 5a asukohast äratoomise põhjendused. Tallinna linna tegevuse läbimõtlematus ja vastuolulisus nähtub ka hilisematest seisukohtadest seoses Sitsi tn 28 elamus süstlavahetuspunkti avamisega. Halduskohus oleks pidanud tuvastama Paldiski mnt 36a asukohas süstlavahetuspunkti avamisega kaasnevad riskid TAI analüüsi põhjal, kuid kohus lähtus üllatuslikult hoopis MTÜ AIDSi Tugikeskus koostatud erapoolikust ja kallutatud riskianalüüsist. Kohtu järeldus, et süstlavahetuspunkti avamisega ei kaasne eelduslikult mingeid püsivaid negatiivseid mõjutusi ja apellantide argumendid on üksnes emotsionaalsed, on vastuolus ka vaidlustatud korralduse seletuskirjas märgituga, et elukeskkonna turvalisus väheneb. Asjaolu, et TAI keeldus pärast riskianalüüsi läbiviimist Paldiski mnt 36a asukohas süstlavahetuse teenuse rahastamisest, kinnitab üheselt, et vaidlustatud korraldus on kaalutlusvigadega ja vastustaja ei ole asjaolusid piisavalt uurinud. Kuigi TAI süstlavahetust vaidlusaluses kohas ei rahasta, pole välistatud, et nimetatud teenuse osutamiseks leiab kolmas isik vahendeid mujalt. Tähtsust ei oma, et TAI analüüs ilmus alles kohtumenetluse ajal, sest analüüsis kajastatud riskid on olnud kogu aeg olemas ja põhjalikul tegutsemisel oleks vastustaja jõudnud ka ise samadele järeldustele. Halduskohus ja vastustaja on alusetult järeldanud, et apellandid on lihtsalt põhimõtteliselt (st sisuliste argumentideta) vastu sellele, et nende elu- või asukoha läheduses süstlavahetuspunkt avatakse. Halduskohus on asjas esinevaid avalikke ja erahuvisid kaalunud ebaõigesti ja vastuoluliselt, lähtudes sisuliselt hinnangust, et kuna narkomaania probleem Tallinnas on oluline (mille üle pole vaidlust), siis ei saa mistahes erahuvi seda üles kaaluda. Väga olulise asjaoluna tulnuks arvestada TAI teadet, et Paldiski mnt 36a asukohas süstlavahetust ei rahasta, sest see ei täidaks kõnealusele teenusele seatud eesmärke (süstlavahetuse korraldamise efektiivsus sõltub just konkreetsest asukohast). Erahuvide kaalumisel tuli samuti võtta arvesse kõiki asjaolusid (lasteasutused, hoovid, ühistransport, miljööväärtusliku piirkonna ehituspiirangud, planeering jne). Halduskohtu põhjendused seoses apellantide ärakuulamisõiguse rikkumisega on ebaõiged ja üllatuslikud. Põhja-Tallinna Linnaosa vanem teatas 20.06.2016, et Paldiski mnt 36a piirkonna elanike ja ettevõtete ära kuulamata jätmine oli vastustaja teadlik otsus, sest eeldati, et nad on igal juhul vastu. Seega ei lähtunud Tallinna linn tegelikult HMS § 40 lg 3 p-s 6 sätestatud erandist, millele on ta tuginenud kohtumenetluses. Halduskohus leidis alusetult, et linnaosavanema avaldust ei saa omistada linnale tervikuna. Pahatahtliku ära kuulamata jätmise korral ei saa haldusorgan tugineda seaduses sätestatud erandile. Ärakuulamisõiguse tagamisel on rikutud ka võrdse kohtlemise põhimõtet, sest enne korralduse andmist on siiski ära kuulatud Erika tn 5a lähiümbruse elanikud, kuid mitte Paldiski mnt 36a piirkonna isikuid. Ärakuulamisõiguse rikkumise tõttu tuleb vaidlustatud korraldus tühistada (vt ka Riigikohtu 25.10.2012 otsus nr 3-3-1-28-12, p 19). Halduskohus on eksinud ka motiveerimiskohustuse täidetuks lugemisel, sest vaidlustatud 15.06.2016 korraldusest ei nähtu selle andmise aluseks olnud kaalutlusi ja põhjendused on esitatud alles tagantjärele (21.06.2016), kuid nendega arvestamine ei oleks kooskõlas Riigikohtu 28.10.2014 otsuses nr 3-3-1-46-14 (p 15) toodud juhistega, sest vastustaja põhjendused on olnud muutlikud ja paljasõnalised ning nendest 6(15)
3-16-1301 lähtumine on tõendamata. Samuti ei ole selge, millised vastustaja konkreetsed seisukohad on kohus lugenud haldusakti põhjendusteks.
5.Tallinna linn vaidleb 27.02.2017 kirjalikus vastuses ja 09.10.2017 täiendustes apellatsioonkaebusele vastu ning palub selle jätta rahuldamata ja halduskohtu otsuse muutmata. Apellandid on sisuliselt üksnes korranud juba esimese astme kohtumenetluses esitanud väiteid, kuid pole jätkuvalt suutnud veenvalt ära näidata, kuidas saab vaidlustatud haldusakt rikkuda nende õigusi. Kaebused tulnuks jätta rahuldamata juba ainuüksi põhjusel, et apellantidel puudub asjas kaebeõigus (sh osas, milles ei ole tegemist populaarkaebustega või menetlusväliste isikute õiguste kaitseks esitatud kaebustega). Kaebajad viitavad abstraktselt elupiirkonna (asumi) väidetavale huvile ega ole konkretiseerinud, milles õigupoolest seisneb nende subjektiivsete õiguste rikkumine. Halduskohus leidis ekslikult, et vaidlustatud otsus võib riivata füüsilistest isikutest kaebajate õigust eraelu puutumatusele (seoses turvatunde ja heaolu vähenemisega) ja äriühingutest kaebajate omandipõhiõigust (seoses klientide ja käibe vähenemisega). PS § 26 ei hõlma endas õigust subjektiivsele turvatundele ning vaidlustatud korraldusega ei ole tungitud apellantide eraelu sfääri. Kolmanda isiku tegevus ei kujuta endast ka ohtu kellegi elule või tervisele. Turvalisust võib määratleda kui negatiivsete tagajärgede (ohtude) saabumise suhtelist võimatust ehk olukorda, kus võimalike ohtude realiseerumise tõenäosus (st risk) on võimalikult väike. Kuna praktikas on sageli võimatu objektiivselt ja tõsikindlalt hinnata nii paljusid ohte kui ka nende avaldumise tõenäosust ning riskide maandamiseks võetud meetmete piisavust, siis ei ole turvalisus mõõdetav kategooria, vaid saab paratamatult olla üksnes hinnanguline. Turvatunne on seevastu isiku tunnetus selle kohta, kas keskkond, kus ta viibib, on turvaline või mitte. See võib põhineda ka lihtsalt isiku teadmatusel või tegelike ohtude ebaadekvaatsel hindamisel. Praegusel juhul ongi apellandid tuginenud pelgalt oma subjektiivse turvatunde vähenemisele ja negatiivsele hoiakule kolmanda isiku suhtes, mis ei ole kohtulikult kaitstavad õigused. Apellantide viidatud TAI analüüs ei ole asjakohane tõend, sest vaidlustatud korralduse andmise ajal seda ei eksisteerinud, mistõttu ei olnud vastustajal võimalik sellest ka lähtuda. Samuti ei ole nimetatud dokumendis analüüsitud konkreetselt Paldiski mnt 36a asukohaga seotud riske, vaid hinnatud kahjude vähendamise keskustega seotud riske üldiselt, võttes muu hulgas aluseks elanike (MTÜ Pelgulinna Selts liikmete) subjektiivseid ja vähesel teadlikkusel põhinevaid arvamusi turvatunde langusest, mis aga ei peegelda reaalset ohtu. Vastustaja leiab jätkuvalt, et TAI analüüs ei pruugi olla usaldusväärne allikas ning apellandid on teinud sellest põhjendamatult kaugeleulatuvaid järeldusi. Seejuures kinnitab ka TAI riskianalüüs, et kahjude vähendamise teenuse osutamine konkreetses asukohas ei ole põhjuslikus seoses piirkonna kriminogeensuse või turvalisusega. Äriühingutel puudub subjektiivne avalik õigus käibele või klientidele või nende säilimisele. Puuduvad mis tahes tõendid, et kolmanda isiku tegevuse tagajärjel üldse tekiks piirkonnas mingi kõrgendatud oht ja äriühingutest apellantide kliendid loobuksid seetõttu nende teenuste kasutamisest, mistõttu ei saa rääkida ka nende ettevõtlusvabaduse või omandiõiguse riivest. Vastustaja hinnangul kinnitab kaebeõiguse puudumist seegi, et kolmanda isiku teenuseid ei telli Tallinna linn ning vaidlustatud haldusaktiga on otsustatud üksnes munitsipaalvara kasutusse andmine, mitte kahjude vähendamise teenuse osutamist. Seejuures on apellandid oma õiguste rikkumist (st teoreetilist ohtu) seostanud isegi mitte teenusega, vaid üksnes selle tarbijatega. Eeltoodut ilmestab seegi, et kui Paldiski mnt 36a ruumide omanikuks ei oleks Tallinna linn, vaid mõni eraõiguslik isik, siis poleks apellantidel kuidagi võimalik vaidlustada üürilepingut kohtus põhjusel, et üürniku tegevus rikuks väidetavalt nende õigusi. Ruumide kasutusõigus ei saa iseenesest kuidagi riivata apellantide seadusega kaitstavaid õigushüvesid. Munitsipaalvara kasutusse andmise korraldus ja selle alusel sõlmitud üürileping ei reguleeri kolmanda isiku poolt erinevate teenuste osutamist (millest süstlavahetus moodustab üksnes 7(15)
3-16-1301 ühe osa, kuid muudele teenustele ei ole apellandid üldse tähelepanu pööranud) ning tegemist on üldse riikliku ülesandega. Asjaolu, et TAI ei ole kolmandalt isikult tellinud kahjude vähendamise teenust Paldiski mnt 36a asukohas, kinnitab selgelt, et apellandid on vaidlustanud ebakohase haldusakti (vt ka Riigikohtu 15.12.2005 otsus nr 3-3-1-59-05; 22.10.2009 otsus nr 3-3-1-66-09). Vastustaja ei pidanud ruumide üürileandmise käigus teostama riiklikku järelevalvet tervisekaitse nõuete üle (see on Terviseameti pädevuses) ning apellantide viited erinevatele õigusaktidele on üksnes deklaratiivsed ja otsitud. Lisaks ei ole Tallinna linn kohelnud Paldiski mnt 36a lähiümbruse elanikke ja ettevõtjaid ebavõrdselt, võrreldes Erika tn 5a ümbruskonna elanikega. Vastustaja ei ole kahjude vähendamise teenuse tellijaks ega korraldajaks ning Tallinna linn ei ole kolmanda isikuga sõlmitud üürilepingut Erika tn 5a asuvate ruumide kasutamiseks üles öelnud, vaid leping lõppes 26.12.2016 tähtaja saabumise tõttu. Lepingu pikendamata jätmine ei mõjuta apellantide õigusi ega tähenda Erika tn 5a piirkonna isikute eelistamist apellantidele. Seejuures ei võimaldanud Erika tn 5a ruumide üürilepingu tingimused neid ruume üldse kasutada kahjude vähendamise teenuse (nn süstlavahetuse) osutamiseks, vaid üksnes rehabilitatsiooni ja võõrutusravi töö (metadooniravi) korraldamiseks. Kolmanda isiku poolsest lepingurikkumisest ei saa apellantidele tuleneda mingeid subjektiivseid õigusi. Vaidlustatud korralduse seletuskirjas ei ole ka mööndud, et kolmanda isiku tegevus puudutaks Erika tn 5a elanike või apellantide subjektiivseid õigusi (sh turvalisust või tervist), vaid selles on üksnes mainitud, et piirkonna elanikud on nõudnud kahjude vähendamise teenuse osutamise lõpetamist. Tegemist ei ole olnud vaidlustatud korralduse andmise aluseks olnud asjaoluga. Viide Riigikohtu 11.10.2016 otsusele nr 3-3-115-16 ei ole asjakohane, sest munitsipaalvara kasutusse andmise menetluses ei pea vastustaja tegelema analüüsiga, kuhu paigutada Tallinnas kahjude vähendamise keskused. Muu hulgas ei ole asjassepuutuvad väited ja tõendid, mis käsitlevad alles pärast halduskohtu otsuse tegemist toimunud kahjude vähendamise keskuse avamist Sitsi tn 28 asukohas ning sellega seoses väljendatud arvamusi. Seejuures on vastustaja järjepidevalt leidnud, et süstlavahetusteenust ei tohiks võimaluse korral osutada sisehooviga kortermajas (nt Erika tn 5a ja Sitsi tn 28). Isegi kui aktsepteerida apellantidel kaebeõiguse olemasolu (millega vastustaja ei nõustu), on vaidlustatud korraldus materiaalselt ja formaalselt õiguspärane. Apellandid väidavad, et kolmanda isiku koostatud riskianalüüs on vastuolus TAI koostatud riskianalüüsiga, kuid ei ole näidanud, milles vastuolu seisneb. Mõlemas analüüsis on hinnatud apellantide endi poolt välja toodud ohte ning mõlemal juhul jõutud sarnasele lõppjäreldusele, et väheneda võib üksnes inimeste subjektiivne turvatunne, kuid mitte tegelik turvalisus. Halduskohus on kaalunud vastanduvaid huve õigesti. Asjaolu, kas TAI rahastab või ei rahasta kahjude vähendamise teenust Paldiski mnt 36a asukohas, ei saanud olla vastustajale korralduse andmisel teada. Lisaks ei tähenda teenuse otstarbekuse kaalutlustel tellimata jätmine, et vaidlusaluste ruumide üürileandmise korraldus oleks õigusvastane. Halduskohus nõustus põhjendatult vastustaja seisukohaga, et HMS § 40 lg 3 p-dest 5 ja 6 tulenevalt oli apellantide ära kuulamata jätmine praegusel juhul lubatav ning Põhja-Tallinna Linnaosa vanema Raimond Kaljulaidi arvamusartiklid ei saa tõendada Tallinna linna pahatahtlikku suhtumist menetlusnormide järgimise vajadusse. Ka ärakuulamisõiguse tagamise osas on viited ebavõrdsele kohtlemisele ainetud, sest vastustaja ei ole enne korralduse andmist kuulanud HMS § 40 lg 1 tähenduses ära ka Erika tn 5a lähiümbruse elanikke. Väidetav ärakuulamisõiguse rikkumine ei oleks ilmselgelt muutnud ka menetluse lõpptulemust. Vaidlustatud haldusakti puhul ei esine lisaks motiveerimispuudusi, sest vastustaja hindamisruum MTÜ AIDSi Tugikeskus 31.05.2016 taotluse lahendamisel piirdus linnavara kasutusse andmise korra § 41 p-s 3 sätestatud eelduste täidetuse kontrollimisega. Halduskohus leidis ekslikult, et vastustajal tuli seejuures kaaluda ka kavandatava tegevusega kaasnevaid mõjusid kohalike elanike ja ettevõtjate huvidele, sest kahjude vähendamise teenuse korraldamine ja järelevalve selle teenuse üle on riiklikud, mitte omavalitsuslikud ülesanded. Asjaolu, kas ruumide kasutusse taotleja saab hiljem vajalikud 8(15)
3-16-1301 nõusolekud teenuste tegelikuks osutamiseks (nt asendusravi puhul on vajalik Terviseameti väljastatav tegevusluba, mis kolmandal isikul on Paldiski mnt 36a tegevuskohas praeguseks ka olemas), ei ole üürilepingu sõlmimisel oluline, vaid tegemist on üürniku enda riskiga. Ruumide avalikul otstarbel kasutusse andmisel saab vastustaja tuvastada vastuolu ruumide sobivuse ja kavandatava kasutuseesmärgi vahel üksnes juhul, kui see on vastustajale selgelt äratuntav. Praegusel juhul sellist olukorda ei esinenud, sest ruumid sobisid kavandatud tegevuseks ja teenuse osutamist välistavad asjaolud puudusid. Isegi kui jaatada vastustaja ulatuslikumat kaalumiskohustust, on kõiki esitatud vastuväiteid tegelikkuses arvestatud.
6.Kolmas isik MTÜ AIDSi Tugikeskus palub 23.02.2017 ja 07.10.2017 kirjalikes seisukohtades jätta apellatsioonkaebus rahuldamata ja halduskohtu otsus muutmata. Kolmas isik kolis Paldiski mnt 36a ruumidesse koheselt pärast halduskohtu otsuse saamist ja alustas seal tööd 23.12.2016. Uues kohas jätkasid tööd narkosõltlaste ja nende lähedaste nõustamisprojektid, metadooni asendusravi projekt ning Justiitsministeeriumi rahastatav kriminaalhooldusel olevate narkosõltlaste rehabilitatsiooni projekt. Kuigi kolmandal isikul ei ole õiguslikke takistusi alustada Paldiski mnt 36a ruumides ka süstlavahetuse projekti tööd, ei ole nimetatud projekti alustatud, sest projekti rahastaja Tervise Arengu Instituudi soovil on avatud statsionaarne punkt Koplis Sitsi tn 28, kus osutab teenust MTÜ Convictus. Kolmas isik teostab süstlavahetust üksnes tänavatöö raames (s.o keskuse nõustajate poolt kahes autos). Märkimisväärne osa apellatsioonkaebusest on pühendatud just vastuseisule süstlavahetuse projektile, mis on arusaamatu, sest kaebajatele on teada, et süstlavahetust Paldiski mnt 36a ruumides hetkel ei toimu ja lähemal ajal ei ole seda ka kavas. Kõigile klientidele on selgitatud käitumisreegleid ning keskuse senise tegutsemise jooksul ei ole esinenud mingeid konflikte ja kaks paigaldatud turvakaamerat annavad tänaval toimuvast hea ülevaate. Paldiski mnt 34 ja 36a hoonete vahele on paigaldatud elektronlukuga turvaväravad. Samasugused väravad on juba 2017. a jaanuaris hangitud ka Paldiski mnt 36a ja 38 hoonete vahele, kuid majaelanikud pole soovinud neid seni paigaldada. Alates 01.01.2017 on keskuses tööl ka turvamees. Senine kogemus kinnitab, et ümbruskonna elanike kartused keskuse alal narkosõltlaste arvu suurenemise või kogunemiste osas on olnud asjatud. Liiklustihedus on piirkonnas väga suur ning varjulisi kohti ja kogunemisvõimalusi praktiliselt ei ole. Apellantide viited Põhja-Tallinna Linnaosa Valitsuse tegevuse väidetavale vastuolulisusele ei ole põhjendatud, sest Paldiski mnt 36a ei ole elumaja ning kolmanda isiku kasutatavate pindade kasutusotstarbeks ei ole kaubandustegevus.
RINGKONNAKOHTU PÕHJENDUSED
7.Ringkonnakohus leiab, et apellatsioonkaebus ei ole põhjendatud ning tuleb jätta rahuldamata.
8.Ringkonnakohus jättis 11.10.2017 istungil apellantide 03.10.2017 seisukohale lisatud uued tõendid (V kd, tl 5-17) HKMS § 62 lg 2 alusel haldusasja materjalide juurde võtmata, leides, et kuna need puudutavad sündmusi, mis on toimunud pärast vaidlustatud korralduse andmist ja isegi halduskohtu otsuse tegemist, siis ei ole tegemist asjakohaste tõenditega. Apellantide esindaja esitas uute tõendite tagasilükkamise peale kohtuistungil HKMS § 90 alusel vastuväite, selgitades, et nendega on soovitud tõendada vastustaja erinevat halduspraktikat ja apellantide ebavõrdset kohtlemist. Ringkonnakohus jättis vastuväite lahendamiseks kohtuotsusega.
9.Ringkonnakohus leiab, et apellantide vastuväide kohtu tegevusele ei ole põhjendatud ja tuleb jätta rahuldamata. Apellatsioonimenetluses esitatud täiendavad tõendid puudutasid 9(15)
3-16-1301 ajavahemikul 16.08.201703.10.2017 meedias avaldatud teavet ja Põhja-Tallinna linnaosa vanema R. Kaljulaidi kommentaare, mis seonduvad Tallinnas Sitsi tn 28 korterelamus süstlavahetuse teenuse avamise ja sellega seotud kohtuvaidlusega (tsiviilasi nr 2-17-13903). Apellantide hinnangul kinnitavad tõendid Tallinna linna meelevaldset ja vastuolulist tegevust ning ebavõrdset kohtlemist ka seoses kahjude vähendamise teenuse lubamisega Paldiski mnt 36a hoones, kuna osade apellantide elu- või asukohad asusid Paldiski mnt 36a sissepääsule veelgi lähemal kui Sitsi tn 28 korterelamu sissepääsud selles avatud süstlavahetuspunkti sissepääsust. Ringkonnakohtu hinnangul ei saa enam kui aasta pärast Tallinna Linnavalitsuse 15.06.2016 korralduse nr 998-k (I kd, tl 27-27p; III kd, tl 11-12) andmist ning 30.06.2016 äriruumi üürilepingu nr 5.-9.3/6 (I kd, tl 55) sõlmimist avaldatud seisukohad süstlavahetuse teenuse Sitsi tn 28 korterelamus osutamise põhjendatuse kohta kuidagi tõendada Tallinna linna õigusvastast tegevust Paldiski mnt 36a ruumide väljaüürimisel kahjude vähendamise teenuse osutamiseks.
10.Tallinna Linnavalitsus andis 15.06.2016 korraldusega nr 998-k (vt ka korralduse eelnõu ja seletuskiri – I kd, tl 8-10; III kd, tl 133-135p) otsustuskorras MTÜ-le AIDSi Tugikeskus tähtajatult üürile Paldiski mnt 36a äriruumid (üldpinnaga 182,8 m2) ja kohustas PõhjaTallinna Valitsust sõlmima kolmanda isikuga üürilepingu, mille üheks tingimuseks on äriruumi kasutamine rehabilitatsiooni ja võõrutusravi töö korraldamiseks, sh süstlavahetus (vt korralduse p 2.1). Seletuskirjast nähtuvalt oli korralduse andmise aluseks MTÜ AIDSi Tugikeskus 31.05.2016 taotlus (II kd, tl 156; III kd, tl 127). Vastustaja ja kolmas isik sõlmisid korralduse alusel 30.06.2016 äriruumi üürilepingu nr 5.-9.3/6, mille p 9 kohaselt on ruumide kasutusotstarbeks rehabilitatsiooni ja võõrutusravi töö korraldamine (sh süstlavahetus). Paldiski mnt 36a äriruumid anti MTÜ-le AIDSi Tugikeskus üle 01.07.2016 üleandmisevastuvõtmise aktiga (I kd, tl 56). Vaidlus puudub selles, et kui apellantidel on õigus taotleda halduskohtult 15.06.2016 korralduse tühistamist (HKMS § 5 lg 1 p 1 ja § 37 lg 2 p 1), siis on neil õigus nõuda koos sellega ka 30.06.2016 sõlmitud üürilepingu tühisuse kindlakstegemist, sest vastustaja eraõiguslik tahteavaldus üürilepingu sõlmimiseks sisaldub vaidlustatud korralduses (HKMS § 5 lg 2 ja § 37 lg 4).
11.Kuigi Paldiski mnt 36a ruumid on kolmandale isikule välja üüritud tervikliku nn kahjude vähendamise teenuse osutamiseks (mis hõlmab ka süstlavahetuse teenuse), on apellandid esitanud vastuväiteid üksnes süstlavahetuse teenuse osutamisele vaidlusaluses asukohas. Eeltoodut arvestades ei analüüsi ringkonnakohus eraldiseisvalt küsimust, kas Paldiski mnt 36a ruumides muude teenuste (nt erinevad nõustamised) osutamine võiks kahjustada kaebajate subjektiivseid õigusi või mitte. Kuigi praktikas ei ole Paldiski mnt 36a hoones süstlavahetuspunkti avatud ja tõenäoliselt seda ka ei avata (kuna teenust rahastab TAI, kes on pidanud sobivamaks alternatiivseid lahendusi, nt mobiilsed üksused ja statsionaarne süstlavahetuspunkt Sitsi tn 28 asukohas), tuleb praeguse vaidluse lahendamisel siiski arvestada, et vaidlustatud korralduse ja üürilepingu alusel oleks iseenesest võimalik osutada Paldiski mnt 36a ruumides ka süstlavahetuse teenust.
12.Tallinna linn on seisukohal, et vaidlustatud korraldus ega selle alusel sõlmitud leping ei saa ühelgi juhul rikkuda apellantide õigusi, sest nendega ei ole otsustatud süstlavahetuse ega muude teenuste osutamist Paldiski mnt 36a ruumides (sh ei ole Tallinna linn ka vastavate teenuste tellijaks), vaid anti üksnes munitsipaalvara kolmanda isiku kasutusse. Vastustajaga tuleb nõustuda, et vaidlustatud haldusakt ja leping loovad üksnes võimaluse Paldiski mnt 36a ruumides kahjude vähendamise teenuse (sh süstlavahetuse) osutamiseks, mitte ei näe vahetult ette kolmanda isiku poolt vastavate teenuste osutamist. Teisalt on selge, et ilma vaidlustatud korralduse ega selle alusel sõlmitud üürilepinguta ei oleks kolmandal isikul üldse võimalik Paldiski mnt 36a ruumides mingeid teenuseid osutada. 10(15)
3-16-1301
13.Õige on see, et Tallinna Linnavolikogu 13.06.2013 määrusest nr 32 ei tulene vastustajale selgesõnalist kohustust hinnata linnavara kasutusse andmise otsustamisel vara kavandatava kasutuse sobivust, pidades silmas nii konkreetseid ruume kui ka nende asukohta. Korras puuduvad ka erisätted, mis kohustaksid enne linnavara kasutusse andmise otsustamist kuulama ära vara asukoha lähiümbruse elanikke või ettevõtjaid. Linnavara kasutusse andmise korra § 5 lg 2 p 6 ja § 45 lg 1 p 6 näevad üksnes ette, et linnavara kasutusse andmise haldusaktis ja selle alusel sõlmitavas kasutuslepingus peab muu hulgas olema nimetatud linnavara kasutusotstarve, ning korra § 49 lg 1 kohaselt tuleb enne kasutuslepingu sõlmimist avaldada linna veebilehel teade selle kohta, kellele ja millistel tingimustel linnavara kasutusse antakse. Normi kaitse-eesmärgi teooriast lähtudes tuleneb isikule sättest kaitstav subjektiivne õigus vaid siis, kui säte kaitseb avalike huvide kõrval ka isiku huve (nt Riigikohtu 20.12.2001 otsus nr 3-3-1-15-01, p 22; 20.12.2001 määrus nr 3-3-1-8-01, p 22). Kohtupraktikas on leitud, et kohalik omavalitsus peab oma vara kasutusse andmisel arvestama avalike huvidega ja lähtuma vara kasutusse saaja valikul põhjendatud kaalutlustest, et vältida isikute ebavõrdset kohtlemist. Munitsipaalvara kasutusse andmist reguleerivast määrusest tuleneb puudutatud isikutele subjektiivne õigus nõuda kohalikult omavalitsuselt kinnipidamist kehtestatud menetluslikest nõuetest (nt Riigikohtu 22.10.2009 otsus nr 3-3-1-66-09, p-d 18–21). Praegusel juhul ei ole ükski apellant väitnud, et ta oleks soovinud saada vaidlusaluseid ruume enda kasutusse või esineks tema puhul mõni muu asjaolu, millest tulenevalt oleks alust tunnustada tema subjektiivset õigust nõuda vastustajalt oma vara kasutusse andmise menetluskorrast kinnipidamist. Kuna linnavara kasutusse andmise korrast ei saa ühelegi apellandile seega tuleneda subjektiivseid õigusi, siis puudub asja lahendamiseks vajadus hinnata vaidlustatud korralduse ja selle alusel sõlmitud lepingu kooskõla nimetatud määrusega.
14.Eeltoodu ei tähenda, et apellantide kaebeõiguse saaks praeguses asjas täielikult välistada. Nimelt peab avalik-õiguslik juriidiline isik oma tegevuses (sh eraõiguslikes suhetes osalemisel) alati arvestama muu hulgas põhiõigustega ning proportsionaalsuse, võrdse kohtlemise, õiguspärase ootuse ja teiste avaliku õiguse põhimõtete ja normidega (nt Riigikohtu 20.12.2001 otsus nr 3-3-1-15-01, p-d 12 ja 16; 20.12.2001 määrus nr 3-3-1-8-01, p-d 14 ja 18). Tähtsust ei oma, et kui tegemist poleks munitsipaalvara kasutusse andmisega, siis puuduks apellantidel igasugune võimalus eraõigusliku isiku vastavat otsust halduskohtus vaidlustada, sest oluline erinevus seisnebki selles, et praegusel juhul otsustati avaliku võimu kandja vara kasutusse andmine, mille puhul tuleb mh arvestada avalike huvide ja isikute põhiõigustega, mis võivad olla vastandlikud. Kuna vaidlustatud korraldus ja selle alusel sõlmitud leping olid vältimatuks eelduseks, et kolmas isik saaks alustada tegevust Paldiski mnt 36a ruumides ning neis on üheselt määratud ka ruumide lubatud kasutusotstarbed, ei välista ringkonnakohus vaidlustatud haldusakti ja lepinguga Paldiski mnt 36a lähiümbruse elanike või ettevõtjate põhiõiguste rikkumise võimalikkust. Seejuures ei ole põhjendatud vahetegu, kas apellantide õiguste rikkumine seondub vahetult teenuse osutamisega või teenuse tarbijate viibimisega Paldiski mnt 36a lähiümbruses, sest mõlemal juhul oleks tegemist mõjudega, mida kõnealuses asukohas teenuse mitteosutamise korral ei esineks. Apellantide ärakuulamata jätmise osas ei saa nende õiguste rikkumist samuti abstraktselt välistada. Olenemata sellest, et linnavara otsustuskorras kasutusse andmisel ei näe volikogu kehtestatud kord ette taotleja kõrval teiste isikute menetlusse kaasamist, ei ole sellega võimalik välistada haldusorgani ärakuulamiskohustust HMS § 40 lg 1 alusel, sest nimetatud nõudest saab erandeid ette näha üksnes seadusega (vt HMS § 40 lg 3 p 7). Küll aga tuleb kaebeõiguse olemasolu tuvastamiseks hinnata iga konkreetse apellandi põhiõiguste väidetava rikkumise võimalikkust. 11(15)
3-16-1301
15.Ringkonnakohus nõustub halduskohtuga selles, et apellantidel puudub õigus esitada kaebust 15.06.2016 korralduse ja 30.06.2016 lepingu peale avalikes huvides või teiste isikute õiguste kaitseks. Sellistel eesmärkidel oleks kohtusse pöördumine HKMS § 44 lg-st 2 tulenevalt võimalik vaid juhul, kui vastav õigus oleks mõnes seaduses eraldi sätestatud. Kuna sellist normi ei eksisteeri, saab apellantide kaebeõigust tunnustada vaid juhul, kui kohtusse pöördumine on olnud vajalik nende endi subjektiivsete õiguste kaitseks (HKMS § 44 lg 1). Samas ei pea ringkonnakohus menetluslikult lubatavaks halduskohtu otsuse resolutsiooni p-s 1 tehtud otsustust jätta kaebused HKMS § 121 lg 2 p 1 ja § 151 lg 2 p 1 alusel läbi vaatamata osas, milles need on esitatud avalikes huvides või teiste isikute õiguste kaitseks. Kui kohus jõuab asja sisulisel läbivaatamisel järeldusele, et kaebajal saab olla kaebeõigus üksnes tema enda subjektiivsete õiguste võimaliku rikkumise ulatuses, siis jäetakse kaebuse väited, mis ei seondu kaebaja enda õiguste kaitsega, tähelepanuta. See ei tähenda siiski, et kaebus jääks mõne nõude osas läbi vaatamata. Ka siis, kui kohus tuvastab asja sisulise lahendamise käigus, et kaebajal puudub üldse kaebeõigus, tuleb kaebus jätta sellel põhjusel rahuldamata, mitte läbi vaatamata (nt Riigikohtu 04.10.2017 määrus nr 3-17-505, p 8). Pärast seda, kui halduskohus on asja sisuliselt läbi vaadanud, ei saa mõistlikult enam esineda HKMS § 121 lg 2 p-s 1 ja § 151 lg 2 p-s 1 sätestatud olukorda, kus kaebeõiguse puudumine oleks ilmselge.
16.Apellandid märgivad iseenesest õigesti, et halduskohtu otsus (p-d 12-14) on kaebajate kaebeõiguse olemasolu või puudumise küsimuses ebamäärane. Kohtu põhjendustest võib järeldada, et kuivõrd halduskohtus on vaidlustatavad ka väheintensiivsed õiguste riived, mis võivad avaldada mõju kumulatiivselt (nt Riigikohtu 16.12.2016 määrus nr 3-3-1-87-16, p-d 89), siis möönis halduskohus sisuliselt kõigil kaebajatel HKMS § 44 lg 1 alusel kaebeõiguse olemasolu. Kaebajate põhiväited oma õiguste rikkumisest ongi olnud paljuski kattuvad, olenedes üksnes sellest, kas tegemist on füüsiliste isikutega või juriidiliste isikutega. Füüsilisest isikust kaebajad on pöördunud kohtusse eelkõige sooviga kaitsta enda või oma perekonnaliikmete (sh alaealiste laste) turvalisust (s.o eraelu puutumatust), mis seondub asjaoluga, et neil tuleb erinevatel põhjustel sageli viibida Paldiski mnt 36a lähiümbruses. Juriidilisest isikust kaebajad on soovinud kaebusega kaitsta enda omandiõigust või ettevõtlusvabadust, mis seondub asjaoluga, et nende tegevuskohad asuvad Paldiski mnt 36a läheduses ning kliendid võivad turvalisuse kaalutlustel edaspidi loobuda nende teenuste kasutamisest. Olukorras, kus kaebajate väited on suuresti kokkulangevad, ei mõjuta võimalikud puudused kaebeõiguse piiritlemisel siiski asja sisulisel läbivaatamisel analüüsitavate küsimuste ringi, mistõttu ei ole see puudus saanud viia asja ebaõigele lahendamisele. Samal põhjusel ei pea ka ringkonnakohus vajalikuks kaebeõiguse küsimusega põhjalikumalt tegeleda, mööndes, et vähemalt osade kaebajate elu- või asukoht on Paldiski mnt 36a hoonele sedavõrd lähedal, et nende põhiõiguste (PS §-d 26, 31 ja 32) rikkumise võimalikkust ei ole põhjust välistada. PS §-s 26 sätestatud õigus eraelu puutumatusele kaitseb seejuures esemeliselt kõiki eraelu valdkondi, mis ei ole kaitstud spetsiifiliste põhiõigustega (nt Riigikohtu 20.03.2014 otsus nr 3-4-1-42-13, p 40; 25.06.2009 otsus nr 3-4-1-3-09, p 16). PS § 26 hõlmab muu hulgas isikute õiguse füüsilisele ja vaimsele puutumatusele. Nimetatud põhiõigust võib kahjustada seegi olukord, kus avaliku võimu kandja tegevuse tagajärjel suureneb oht füüsilistest isikutest apellantide või nende lähedaste isikupuutumatuse rikkumiseks. Vastustaja on samas õigesti rõhutanud, et objektiivset turvalisust ei tohi samastada subjektiivse turvatundega. Praegusel juhul tuleb hinnata üksnes seda, kas objektiivsete asjaolude põhjal on alust eeldada piirkonna turvalisuse vähenemist, mitte seda, kas väheneda võiks füüsilisest isikust apellantide või nende perekonnaliikmete turvatunne. Juriidilisest isikust apellantide majandustegevuse 12(15)
3-16-1301 iseloomu ja klientuuri (sh lapsed) arvestades ei saa nende ettevõtlusvabaduse ja selle kahjustamise kaudu ka omandipõhiõiguse riivet ilmselgelt välistada. Ettevõtlusvabaduse kaitseala on riivatud ka siis, kui seda vabadust mõjutatakse avaliku võimu poolt ebasoodsalt. Kuigi ettevõtjal ei ole subjektiivset avalikku õigust kindlale käibele või kasumile, on tal samas õigus nõuda, et avaliku võimu tegevus ei kahjustaks põhjendamatult tema ettevõtlust.
17.Nagu ringkonnakohus eelnevalt märkis, tuli vastustajal linnavara konkreetsel eesmärgil (st kahjude vähendamise keskuse tegevuseks) kolmanda isiku kasutusse andmise otsustamisel lisaks Tallinna Linnavolikogu 13.06.2013 määruses nr 32 sätestatule ning ruumide funktsionaalsele sobivusele ja kavandatava tegevuse õiguspärasusele arvestada muu hulgas kavandatavast tegevusest puututatud isikute põhiõigustega. Seejuures pidid kahjude vähendamise keskuse tegevusega kaasnevad võimalikud negatiivsed mõjud ümberkaudsetele elanikele ja ettevõtetele olema Tallinna linnale ilmselgelt äratuntavad, sest vastustajale oli teada, milliseid probleeme on seostatud samade teenuste varasema osutamisega Erika tn 5a ruumides. Samas on õige, et kuivõrd Tallinna linn ei korralda kahjude vähendamise teenuse tellimist, siis ei saa vastustajale heita ette selle hindamata jätmist, millisel viisil ja millises asukohas oleks kõige otstarbekam kõnealuse teenuse osutamist korraldada. Neid aspekte saab ja peab hindama esmajoones vastava teenuse tellija (nt TAI). Muu hulgas ei pidanud vastustaja menetluse käigus kaaluma võimalikke alternatiivseid asukohti kahjude vähendamise keskuse tegutsemiseks, vaid üksnes seda, kas kolmanda isiku poolt taotletud Paldiski mnt 36a ruumides kahjude vähendamise teenuse osutamisega kaasneksid lähiümbruse elanikele ja ettevõtjatele põhjendamatult koormavad tagajärjed või mitte.
18.Ringkonnakohus jagab halduskohtu järeldust, et Tallinna Linnavalitsuse 15.06.2016 korraldus nr 998-k on koostoimes selle eelnõu seletuskirjaga piisavalt põhjendatud ning korraldusest ei nähtu ilmseid kaalutlusvigu. Olenemata sellest, et korralduses ega seletuskirjas pole üksikasjalikult kajastatud, kuidas on arvestatud ümberkaudsete inimeste ja ettevõtete õigusi ja huve, puudub mõistlik põhjus kahelda, et vastustaja poleks neid kaalumisel üldse arvesse võtnud. Eelkõige saab seletuskirjast (mh selles viidatud kogemusest seoses kahjude vähendamise keskuse tegutsemisega Erika tn 5a ruumides) teha järelduse, et vastustaja hinnangul on avalik huvi kahjude vähendamise teenuse osutamiseks Paldiski mnt 36a asukohas ülekaalukam, võrreldes sellega kaasneva puudutatud isikute õiguste võimaliku riivega. Täpsemalt nähtuvad vastavad põhjendused Põhja-Tallinna Valitsuse 21.06.2016 vastusest nr 1.-6.4/2271 (I kd, tl 36-39; III kd, tl 16-19). Kuigi vastus on koostatud pärast 15.06.2016 korralduse andmist ja vastuseks Pelgulinna elanike 16.06.2016 petitsioonile, ei ole alust seada kahtluse alla, et vastustaja linnavara kasutusse andmise otsustamisel kirjas märgitud kaalutlustest tõepoolest juhindus (mh valmistas vaidlustatud korralduse eelnõu ja seletuskirja ette Põhja-Tallinna Valitsus, kes oli probleemi lahendamisega tegelenud juba pikka aega). Seejuures ei ole lähtutud asjakohatutest kaalutlustest ning vastustaja argumendid, miks hinnati Paldiski mnt 36a ruumid kahjude vähendamise teenuse osutamiseks sobivateks, on igati ratsionaalsed. Nii on rõhutatud, et kui Erika tn 5a süstlavahetuspunkt asus piirdeaedadeta kinnistute ja eluhoonete sisehoovis, mis soodustas seal ajaveetmist ja sellega kaasnenud korrarikkumisi, siis Paldiski mnt 36a hoone asub tiheda liiklusega sõidutee ääres avalikus kohas, kus puudub võimalus kohapeal pikemalt aega veeta. Samuti on vastustaja hinnanud võimalikku puudutatud inimeste hulka ja kavandatava kahjude vähendamise keskuse kaugust naabruses asuvatest lasteasutustest.
19.Vaidlust ei ole selles, et kahjude vähendamise teenuse (sh süstlavahetus) osutamise suhtes esineb tungiv avalik huvi. Ringkonnakohtule ei ole äratuntav, et vastustaja oleks era- ja avalike huvide kaalumisel omistanud avalikule huvile ilmselgelt ülemäärase tähenduse. Politsei- ja Piirivalveameti 15.09.2016 vastustest nr 2.1-3/25966-2 (IV kd, tl 17) ja nr 2.113(15)
3-16-1301 3/26134-2 (IV kd, tl 63-64) halduskohtu ja Põhja-Tallinna Valitsuse päringutele nähtuvalt ei kaasne kahjude vähendamise keskuse (sh süstlavahetuspunkti) tegutsemisega konkreetses asukohas mingeid märkimisväärseid muutusi süütegude statistikas. Näiteks on Paldiski mnt 36a lähiümbruses, kus süstlavahetuspunkti pole tegutsenud, perioodil 01.01.2015–15.09.2016 fikseeritud 25 narkootiliste ainetega seotud rikkumist, ning samas fikseeriti Erika tn 5a lähiümbruses perioodil 01.01.2014–15.06.2016 (s.o süstlavahetuspunkti tegutsemise ajal ja ligi aasta võrra pikema ajavahemiku jooksul) samalaadseid rikkumisi 52. Seega on alust arvata, et hinnangud kahjude vähendamise keskusega kaasnevast elanikkonna turvalisuse vähenemisest tuginevad peamiselt probleemi suuremale teadvustamisele, kuid objektiivsed asjaolud turvalisuse taseme tegelikku langust ei kinnita. Seejuures on Tallinna linn nõudnud kolmandalt isikult ka teenuste osutamisega kaasnevate riskide maandamist ning MTÜ AIDSi Tugikeskus riskianalüüsis (II kd, tl 114-115p; II kd, tl 162-163p; III kd, tl 140-141p; III kd, tl 156-157p) on toodud välja mitmeid turvalisuse tagamiseks rakendatavaid meetmeid (nt valvekaamerate paigaldamine, territooriumile sisenemise piiramine, tihe koostöö riigi ja linna korrakaitseorganitega, klientidele nende kohustuste selgitamine ja kohustustest kinnipidamise kontrollimine). TAI 21.10.2016 riskianalüüsist (IV kd, tl 106-123p) nähtub samuti, et nõuetekohaselt tegutseva kahjude vähendamise keskuse olemasolu ei suurenda maha visatud nakkusohtlike süstalde arvu ning nende kaudu nakkushaiguse saamise tõenäosus on madal. Elanikkonnale kaasnevate riskide osas märgitakse analüüsis, et kvaliteetse kahjude vähendamise teenuse osutamisega ei kaasne süütegude arvu tõusu ega kuritegelike võrgustike suurenemist. Sellest tulenevalt ei peeta tõenäoliseks ka kinnisvarahindade ega elukvaliteedi olulist langust. Kuigi mööndakse, et suureneda võib keskuse klientide ja piirkonna elanike vaheliste konfliktide arv, ei ole tegemist siiski füüsiliste konfliktidega, vaid eelkõige keskuse töötajate teavitamisega, kui nende kliendid rikuvad oma kohustusi (nt süstivad keskuse juures). Riskide maandamise tegevuskavas (p 5) ei ole seejuures peetud vajalikuks rakendada mingeid selliseid täiendavaid meetmeid, mida kolmas isik poleks juba ise kavandanud (mh ulatuslikum teavitustegevus, valvekaamerad, turvamehe palkamine). Asjaolust, et TAI on pidanud otstarbekamaks süstlavahetuspunkti avamist Paldiski mnt 36a asemel mõnes muus asukohas (nt Sitsi tn 28), ei tulene järeldust, et Tallinna linna vaidlustatud korraldus oleks õigusvastane või kaalutlemata.
20.Apellantide väited Paldiski mnt 36a ja Erika tn 5a lähiümbruse elanike ja ettevõtete ebavõrdsest kohtlemisest ei ole põhjendatud. Kuna Tallinna linnal puudus Paldiski mnt 36a ruumide üürile andmise otsustamisel kohustus kaaluda taotletavate ruumide sobivuse kõrval ka alternatiivseid asukohti kahjude vähendamise teenuste osutamiseks, ei saa väita, et vastustaja oleks mõnda piirkonda teisele eelistanud. Asjaolust, et Tallinna linn on kolmandat isikut abistanud keskusele võimalike tegutsemiskohtade leidmisel, ei tulene apellantidele täiendavat subjektiivset õigust nõuda, et vastustaja pidanuks korralduse andmisel analüüsima ka võimalikke alternatiivseid asukohti.
21.Etteheited apellantide ärakuulamata jätmise osas ei ole samuti põhjendatud. PõhjaTallinna Valitsuse 21.06.2016 kirjast nähtuvalt loeti Paldiski mnt 36a lähiümbruses (ca 100 m raadiuses) olevat 217 eluruumi (registreeritud elanikke kokku 248). Apellandid ei ole ka ise toonud välja mõjuvaid põhjuseid, miks ja millisel alusel tuleks ümberkaudsete isikute hulgas eristada veel omakorda väiksemat hulka isikuid, kelle ärakuulamine oleks olnud eriliselt vajalik ja kelle puhul ei saaks HMS § 40 lg 3 p-s 6 sätestatud erandi kohaldamine olla õigustatud. Väited apellantide pahatahtlikust ärakuulamata jätmisest saaksid olla asjakohased vaid juhul, kui vastustajal tegelikult esines kohustus nad enne haldusakti andmist ära kuulata, mis omakorda eeldab, et haldusorganil oli kohustus isikud menetlusse kaasata (HMS § 11 lg 1 p 3) või keda haldusorgan on pidanud ise vajalikuks kaasata (HMS § 11 lg 2). Olukorras, kus 14(15)
3-16-1301 vastustaja pole tuvastanud, et antav haldusakt puudutaks mõnda konkreetset isikut eriliselt ja hindas kavandatava tegevusega kaasnevad võimalikud mõjud piirkonnas elavatele ja asuvatele isikutele väikesteks (mida kinnitavad ka kohtumenetluses esitatud riskianalüüsid), ei ole alust väita, et apellantide haldusmenetlusse kaasamata ja ärakuulamata jätmine oli õigusvastane. Asja materjalidest ei nähtu lisaks, et apellantide ärakuulamata jätmine saanuks viia teistsugusele lõpptulemusele, sest ümberkaudsete isikute vastuargumendid olid vastustajale tegelikkuses teada. Ka äriühingutest kaebajate (kõigi tegevuskohaks Paldiski mnt 29) majandustegevusele kaasnevad mõjud, mida pole eraldi kajastatud, ei saa mõistlikult olla märkimisväärselt intensiivsemad kui näiteks mõjud Paldiski mnt 25 tegutsevale lasteasutusele MTÜ WAF, kelle tegevusele kaasnevaid mõjusid on Põhja-Tallinna Valitsuse 21.06.2016 kirja kohaselt hinnatud. Ebavõrdset kohtlemist Erika tn 5a lähiala elanikega ei esine, sest ka neid ei ole vaidlustatud korralduse andmise eelselt HMS § 40 lg 1 tähenduses ära kuulatud.
22.Eelneva põhjal ja HKMS § 200 p 3 alusel jääb KK, KK, MV, HK, LH, OL, O-JL, MTÜ WAF, OÜ Maidiga, Vormivabrik OÜ ja Ring Kuubis OÜ apellatsioonkaebus rahuldamata, kuid ringkonnakohus tühistab Tallinna Halduskohtu 21.12.2016 otsuse resolutsiooni p 1, millega jäeti kaebused osaliselt läbi vaatamata, ning muudab halduskohtu otsuse resolutsiooni p 2 selliselt, et kaebused jäävad tervikuna rahuldamata. Muus osas jääb halduskohtu otsus muutmata.
23.HKMS § 108 lg 1 kohaselt kannab menetluskulud pool, kelle kahjuks otsus tehti. Kolmanda isiku menetluskulud hüvitab tema poole vastaspool samade reeglite järgi nagu poolele (HKMS § 108 lg 8). HKMS § 109 lg 1 järgi tuleb menetluskulude väljamõistmiseks kohtule esitada menetluskulude nimekiri ja kuludokumendid, mille esitamata jätmise korral menetluskulusid välja ei mõisteta. HKMS § 109 lg-st 2 juhindudes märgib ringkonnakohus, et apellandid on tasunud apellatsioonkaebuse esitamisel riigilõivu kokku 165 eurot (IV kd, tl 196) ning kandnud esindajakulusid 3027,88 eurot (V kd, tl 25-30; V kd, tl 33-36). Kuna apellatsioonkaebus jääb halduskohtu otsuse mõningasele muutmisele vaatamata rahuldamata ning ringkonnakohtu otsuse tulemusel ei ole kaebusi jätkuvalt üheski osas rahuldatud, jäävad kaebajate menetluskulud apellatsiooniastmes HKMS § 108 lg 1 alusel nende endi kanda. Tallinna linn ega MTÜ AIDSi Tugikeskus ei ole apellatsioonimenetlusega seoses kantud menetluskulude kohta ringkonnakohtule andmeid esitanud, mistõttu jäävad ka vastustaja ja kolmanda isiku menetluskulud HKMS § 109 lg 1 alusel nende endi kanda. (allkirjastatud digitaalselt)
(allkirjastatud digitaalselt)
(allkirjastatud digitaalselt)
Maret Altnurme
Villem Lapimaa
Virgo Saarmets
15(15)
Allikas: Riigi Teataja avaandmed. Füüsiliste isikute nimed on kohtu poolt anonümiseeritud. Andmed on informatiivsed.