Järva maavanema protest Koeru Vallavolikogu 21.06.2017 otsuse nr 32 tühistamiseks
Menetlusosalised ja nende esindajad
Protesti esitaja – Järva maavanem, volitatud esindaja Rainer Eidemiller Vastustaja – Koeru vald, volitatud esindajad vandeadvokaat Allar Jõks ja vandeadvokaadi abi Piret Schasmin
Asja läbivaatamise vorm
Kirjalikus menetluses
RESOLUTSIOON
1.Rahuldada Järva maavanema protest ja tuvastada, et Koeru Vallavolikogu 21.06.2017 otsus nr 32 „Kohaliku omavalitsuse volikogu valimiseks volikogu liikmete arvu määramine, valimisringkonna moodustamine ja mandaatide jaotamine ning valla valimiskomisjoni moodustamine“ on tühine.
2.Jätta menetlusosaliste kohtukulud menetlusosaliste endi kanda. Edasikaebamise kord Kohtuotsuse peale võib esitada apellatsioonkaebuse Tallinna Ringkonnakohtule 30 päeva jooksul arvates otsuse avalikult teatavakstegemisest, s.o hiljemalt 09.10.2017. Kui apellant ei ole apellatsioonkaebuses märkinud, et soovib asja arutamist kohtuistungil, eeldatakse, et ta on nõus kirjaliku menetlusega.
ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK
1.Vabariigi Valitsuse 22.06.2017 määrusega nr 96 „Albu valla, Ambla valla, Imavere valla, JärvaJaani valla, Kareda valla, Koeru valla ja Koigi valla osas haldusterritoriaalse korralduse ja Vabariigi Valitsuse 3. aprilli 1995. a määruse nr 159 „Eesti territooriumi haldusüksuste nimistu kinnitamine“ muutmine“ (edaspidi määrus nr 96) otsustati sundliitmise teel ühendada Albu vald, Ambla vald, Imavere vald, Järva-Jaani vald, Kareda vald, Koeru vald ja Koigi vald. Uueks haldusüksuse nimeks määrati Järva vald (§ 1 lg-d 1 ja 2).
2.Koeru Vallavolikogu 21.06.2017 otsusega nr 32 „Kohaliku omavalitsuse volikogu valimiseks volikogu liikmete arvu määramine, valimisringkonna moodustamine ja mandaatide jaotamine ning valla valimiskomisjoni moodustamine“ (edaspidi otsus nr 32) otsustati 2017. aasta kohalike omavalitsuse valimistel lähtuda olemasolevast haldusjaotusest ning valida Koeru Vallavolikogu.
3.Järva maavanema 18.07.2017 korraldusega nr 1-1/17/183 „Järva valla volikogu liikmete arvu määramine, valimisringkonna moodustamine ning valimisringkonnas mandaatide arvu määramine“ kinnitati määruse nr 96 alusel moodustatud Järva valla volikogu liikmete arvuks 21 ning moodustati haldusterritooriumil 1 valimisringkond. Sama kuupäeval otsustas Järva maavanem korraldusega nr 1-1/17/184 Järva valla valimiskomisjoni moodustamise ning korraldusega nr 1-1/17/185 valimisjaoskonnad, kuhu kuulub ka Koerus asuv valimisjaoskond ja hääletusruum.
4.Järva maavanem algatas 19.07.2017 otsuse nr 32 osas haldusjärelevalve ning tegi selle punktis 1 Koeru Vallavolikogule ettepaneku otsus nr 32 kehtetuks tunnistada. Maavanem asus seisukohale, et otsus nr 32 on vastuolus määrusega nr 96 ja haldusreformi seaduse (edaspidi HRS) § 12 lg 2 punktiga 4 ja kohaliku omavalitsuse volikogu valimise seaduse (edaspidi KOVVS) §-ga
5.Koeru Vallavolikogu arutas maavanema ettepanekut 21.07.2017 erakorralisel istungil, millel otsustati maavanemale edastada otsuse nr 32 põhjendused.
6.08.08.2017 saabus halduskohtule Järva maavanema protest otsuse nr 32 tühistamiseks.
7.18.08.2017 volikogu erakorralisel istungil arutati Järva maavanema ettepanekut teistkordselt.
MENETLUSOSALISTE SEISUKOHAD
8.Protesti esitaja seisukoht
8.1.Otsus nr 32 on õigusvastane ja rikub avalikku huvi ning see tuleb tühistada. Koeru vald ei viinud läbi HRS-ist tulenevat vabatahtlikku ühinemist ning määrusega nr 96 otsustati Koeru vald liita Albu vallaga, Ambla vallaga, Imavere vallaga, Järva-Jaani vallaga, Kareda vallaga ja Koigi vallaga. Seega tuleb Koeru valla suhtes teha kõik haldusreformiga seotud toimingud ja otsustused lähtuvalt HRS 3. peatükist (§-d 9-13). Lisaks peab 2017. aasta kohaliku omavalitsuse volikogu valimistel Koeru valla puhul lähtuma lisaks HRS sätetele ka kohaliku omavalitsuse valimise seaduse (edaspidi KOVVS) §-st 703. 8.2 Otsuse nr 32 tegemiseks puudus Koeru vallal pädevus. Koostöös teiste tulevase Järva valla omavalitsusüksustega pidi Koeru vald hiljemalt 15.06.2017 tegema KOVVS-is sätestatud valimistoimingud (HRS § 12 lg 2 p 4), kuid seda kohustust ei täidetud. Otsusega nr 32 otsustas aga Koeru vald teha valimistoiminguid vastuolus õigusaktide nõuetega, s.t mitte loodava Järva valla volikogu valimiseks, vaid Koeru valla volikogu valimiseks. HRS § 12 lg 9 ja KOVVS § 703 sätestavad, et kui Vabariigi Valitsuse algatusel nn sundühendatavad omavalitsusüksused ei ole 15.06.2017 teinud Vabariigi Valitsuse algatatud sundühendamiseks vajalikke valimistoiminguid, peab valimistoimingud tegema asukohajärgne maavanem nimetatud omavalitsusüksuste asemel ja nende eest hiljemalt 19.07.2017.
8.3.Otsus nr 32 rikub avalikku huvi, milleks on õigusselgus kohaliku omavalitsuse volikogude valimistel. Valijatel on oluliselt keerulisem aru saada, kas Koeru valla territooriumil hakatakse valima Koeru vallavolikogu või Järva vallavolikogu, kuna otsus nr 32 on vastuolus Vabariigi Valitsuse määrusega nr 96. Otsuse nr 32 alusel ei ole valimiste läbiviimine Koeru valla territooriumil võimalik, kuna selliste valimiste korraldamiseks puudub õiguslik alus ning sellest
2(5)
tulenevad vahendid ja võimalused. Reaalselt mittetäidetav haldusakt, mis loob ainult näilised, tegelikkusele mittevastavad võimalused ja õigused, on vastuolus avalike huvidega ehk kodanike õigusega osaleda vabadel demokraatlikel valimistel, milledel oleksid ka seaduses ettenähtud tagajärjed.
8.4.Vabariigi Valitsuse seaduse (edaspidi VVS) § 85 lg 4 kohaselt oli vastustajal 30 päeva selleks, et pärast maavanema vastava ettepaneku saamist tunnistada haldusakt ise kehtetuks. Vastustaja otsustas 25.07.2017 istungil seda mitte teha. Seega oli maavanemal protesti esitamise õigus. Järva maavanem viibis Koeru vallavolikogu 25.07.2017 istungil, kus otsustati maavanema ettepanekut otsuse nr 32 kehtetuks tunnistamiseks mitte vastu võtta.
9.Vastustaja seisukoht
9.1.Koeru vald palub jätta maavanema protesti rahuldamata, jäädes Koeru valla 25.07.2017 kaebuses toodud põhjenduste juurde. Kokkuvõtvalt on Koeru valla seisukohad 25.07.2017 kaebuses järgmised.
9.2.Maavanematele ei ole antud HRS § 12 lg 2 p 4 ja § 12 lg 9 ning KOVVS § 703 alusel omavalitsusüksuse asemel valimistoimingute tegemise õigust selleks, et sundida sundliitmisega mittenõustuvaid omavalitsusi valimisi läbi viima sundliidetavale vallale volikogu valimiseks. Nii HRS § 12 lg 9 kui ka KOVVS § 703 lg 2 tõlgendamine viib tulemusele, et maavanem saab omavalitsusüksuste asemel teha valimistoiminguid või otsuseid ainult juhul, kui ühinevate omavalitsusüksuste volikogud valimistoiminguid ei tee või kui volikogud määravad ühendvalla (linna) volikogu liikmete arvu erinevalt. Teisisõnu puudub maavanemal seaduslik alus teha valimistoiminguid nende omavalitsusüksuste asemel, kes sundliitmise ettepanekuga ei nõustu, kuid kes teevad seaduses ettenähtud valimistoimingud tähtaegselt.
9.3.Nii grammatiline, süstemaatiline kui ka eesmärgipärane tõlgendamine viib tulemusele, et maavanemal on õigus valimistoimingute läbiviimiseks juhul, kui omavalitsusüksuse tegevusetuse tõttu valimiste toimumine on ohus. Grammatiline tõlgendamismeetod viib tulemuseni, et HRS § 12 lg 2 p 4 kohaldub ainult nende omavalitsusüksuste suhtes, kes Vabariigi Valitsuse sundliitmise ettepanekuga nõustuvad. Omavalitsusüksustel, kes esitasid sundliitmise ettepanekule HRS § 9 lg 9 alusel negatiivse põhjendatud arvamuse ja tegid tähtaegsed valimistoimingud kehtiva haldusterritoriaalse korralduse alusel, ei ole HRS § 12 lg 2 p 4 kohaselt kohustust teha koostöös teiste omavalitsusüksustega valimistoiminguid valimiste läbiviimiseks sundliitmise tulemusena tekkivas vallas. Eesmärgipärast tõlgendusargumenti kasutades nähtub HRS eelnõu seletuskirjast, et maavanema poolt omavalitsusüksuse asemel valimistoimingute tegemine on lubatud ainult juhul kui 1) tegemist on ühineva omavalitsusüksusega (sõltumata sellest, kas tegemist on Vabariigi Valitsuse algatatud või vabatahtliku liitumisega) ja 2) omavalitsusüksused ei jõua valimistoimingute tegemises kokkuleppele või kui nad on passiivsed. HRS § 12 lg 9 ja KOVVS 703 lg 2 ei reguleeri olukorda, kus omavalitsusüksused, kes ei toeta Vabariigi Valitsuse sundliitmise ettepanekut, on kõik seaduses ettenähtud valimistoimingud ja otsused tähtaegselt teinud. Ka süstemaatilis-loogiline tõlgendamismeetod kinnitab, et maavanemal puudub seaduslik alus teha valimistoiminguid nende omavalitsusüksuste asemel, kes on sundliitmise ettepanekule
3(5)
vastanud eitavalt, kuid teinud kõik vajalikud valimistoimingud vastavalt kehtivale haldusterritoriaalsele korraldusele seaduses ettenähtud tähtajal.
9.4.Omavalitsusüksuse valimistoiminguid kui haldusakte ei muuda automaatselt kehtetuks asjaolu, et paralleelseid valimistoiminguid on teinud ka maavanem. See tuleneb HMS § 60 lg-st 1, mille kohaselt on kehtiva haldusakti resolutiivosa kohustuslik mh haldus- ja riigiorganitele. Riigikohus on märkinud, et haldusakt on kehtiv ja täidetav seni, kuni seda pole haldusorgani poolt või halduskohtu jõustunud otsusega kehtetuks tunnistatud, samuti kehtivusaja lõppemiseni, haldusaktiga antud õiguse lõpliku realiseerimiseni või kohustuse täitmiseni (HMS § 60 lg 1 ja § 61 lg 2). Ühtegi eelnimetatud haldusakti kehtivuse lõppemise alust ei esine.
9.5.Koeru vald tegi kõik valimistoimingud vastavalt kehtivatele õigusaktidele ehk KOVVS-is sätestatud tingimusi ja tähtaegasid arvestades. Koeru valla tehtud valimistoimingud on õiguspärased ja kehtivad. Haldusakti kehtivuse eeldused on sätestatud HMS §-s 61 ja Koeru valla poolt valimistoimingute kohta tehtud otsused vastavad nendele tingimustele. Koeru vald on valimistoimingute tegemisest ka avalikkust teavitanud, mistõttu on valijatele ja kandideerijatele teada, et valimised viiakse läbi olemasolevale Koeru vallale volikogu valimiseks. Maavanema korraldused valimiste läbiviimiseks sundliitmise tulemusena tekkivas vallas tekitaks seega vastuolulise olukorra, kus samal ajal valitakse volikogu nii olemasolevale Koeru vallale kui ka sundliitmise tulemusena tekkivale vallale.
KOHTU PÕHJENDUSED
10.Kohus leiab, et maavanema protest on põhjendatud. Halduskohtumenetluse seadustiku (edaspidi HKMS) § 41 lg 4 ls 1, § 255 punktide 1 ja 5 ning § 256 lg 2 kohaselt võib halduskohus teha haldusakti tühisuse kindlaks ka tühistamisprotesti alusel.
11.Maavanem on pidanud otsust nr 32 õigusvastaseks põhjusel, et Koeru Vallavolikogul puudus pädevus sellise otsuse tegemiseks (kaebuse punkt 2.9). HMS § 63 lg 2 punktide 3 ja 5 kohaselt on haldusakt muu hulgas tühine, kui seda ei ole andnud pädev haldusorgan (punkt 3) või kui haldusakti ei ole muul objektiivsel põhjusel kellelgi võimalik täita. Kohus jääb 09.08.2017 määruse (toimiku lk 37–38 pöördel) punktis 6 väljendatud seisukohale, mille kohaselt puudus Koeru Vallavolikogul otsuse nr 32 vastuvõtmiseks pädevus, mistõttu on otsus HMS § 63 lg 2 punkti 3 kohaselt tühine. Seda ei väära ka asjaolu, et määrus nr 96 võeti vastu 22.06.2017 ning otsus nr 32 päev enne seda. Ka kaebaja tõlgendusargumentidel põhinev loogika ei anna alust asuda seisukohale, et kaebajal oli pädevus otsuse vastuvõtmiseks. Vastupidi HRS § 12 lg 9 ja § 9 lg 2 punkti 4 grammatiline tõlgendamine kinnitab kohtu järeldust otsuse nr 32 vastuvõtmiseks pädevuse puudumisest.
12.Vaidlust ei ole, et kaebaja suhtes viidi haldusterritoriaalse korralduse muutmine läbi Vabariigi Valitsuse algatusel, s.t tema suhtes kohaldus HRS 3. peatükk. Riigikohus selgitas 07.08.2017 määruse nr 5-17-21 punktis 13, et omavalitsusüksustel, kelle suhtes Vabariigi Valitsus algatas vastavalt HRS § 9 lg-le 2 haldusterritoriaalse korralduse muutmise, oli tulenevalt HRS § 12 lg 2 punktist 4 pärast Vabariigi Valitsuse ettepaneku saamist kohustus teha hiljemalt 15.06.2017 koostöös teiste asjaomaste volikogudega KOVVS-is sätestatud valimistoimingud moodustatavale omavalitsusüksusele volikogu valimiseks. HRS § 12 lg 9 sätestab, et kui asjaomased volikogud ei ole HRS § 9 lg 2 punktis 4 sätestatud toiminguid ja otsuseid teinud hiljemalt 15.06.2017 või kui volikogude otsused ei ole samased, teeb kohaliku omavalitsuse üksuse asukoha järgne maavanem koostöös asjaomaste volikogudega kohaliku omavalitsuse volikogu valimise seaduse §-s 703 sätestatud valimistoimingud ja kinnitab otsused oma korraldusega hiljemalt 19.07.2017.
4(5)
Puudub vaidlus, et Koeru vald HRS § 12 lg 2 punktis 4 nimetatud toiminguid hiljemalt 15.06.2017 ei teinud ning et Koeru valla suhtes ei esine HRS § 9 lg 9 punktis 1 nimetatud asjaolu. Seega võttes aluseks HRS § 12 lg 9 ning kooskõlas KOVVS § 703 läks valimistoimingute tegemise pädevus pärast 15.06.2017 üle maavanemale ning Koeru vallal puudus otsuse nr 32 vastuvõtmiseks pädevus. Ka 20.12.2016 otsuse nr 3-4-1-3-16 punktis 182, on Riigikohus leidnud, et tähtaegselt valimistoimingute tegemata jätmisel või vastuolulisel kasutamisel läheb nende tegemise pädevus alates 16.06.2017 üle maavanemale.
13.Kuna otsuse nr 32 tegemiseks kohalikul omavalitsusel pädevus puudus, siis on otsus nr 32 tühine (HMS § 63 lg 2 punkt 3). Tühine haldusakt on kehtetu algusest peale (HMS § 63 lg 1). Lisaks märgib kohus, et otsus nr 32 oleks tühine ka sel põhjusel, et seda ei ole võimalik kellelgi täita, kuna HRS ja KOVVS sätetest tulenevalt tuleb, et Koeru vallas valimiste läbiviimisel lähtuda maavanema tehtud otsustest.
14.Eelnevast tulenevalt leiab kohus, et maavanema protest tuleb rahuldada ning tuvastada Koeru Vallavolikogu 20.06.2017 otsuse nr 32 tühisus, kuna selle andmiseks puudus Koeru Vallavolikogul alates 16.06.2017 pädevus.
15.Kuna kohus rahuldab maavanema protesti, siis jäävad Koeru valla menetluskulud tema enda kanda (HKMS § 108 lg 1 kooskõlas HKMS § 256 lg-ga 2). Maavanem menetluskulude hüvitamist taotlenud ei ole, mistõttu jäävad protestiga seotud menetluskulud protesti esitaja kanda.
/allkirjastatud digitaalselt/ Ruth Prigoda
5(5)
Allikas: Riigi Teataja avaandmed. Füüsiliste isikute nimed on kohtu poolt anonümiseeritud. Andmed on informatiivsed.