Eesistuja Villem Lapimaa, liikmed Oliver Kask ja Ruth Plaks
Määruse tegemise aeg ja koht
27.12.2016, Tallinn
Haldusasja number
3-16-2239
Haldusasi
AL kaebus keskkonnaministri 11.10.2016 käskkirja nr 1-2/16/988 tühistamiseks ning vastustaja kohustamiseks korraldama kaebaja ja MP vahel täiendav enampakkumise voor või alternatiivselt 16.05.2016 käskkirja nr 1-2/16/451 tühistamiseks osas, millega otsustati võõrandada Vaheküla kinnistu, ja vastustaja kohustamiseks andma välja uus haldusakt, milles oleks motiveeritud võõrandamise viisi valikut
Menetlusosalised
Kaebaja – AL Vastustaja – keskkonnaminister Kolmas isik – MP
Vaidlustatud kohtulahend
Tallinna Halduskohtu 21.11.2016 määrus
Menetluse alus ringkonnakohtus
AL määruskaebus
Asja läbivaatamine
Kirjalik menetlus
RESOLUTSIOON
Jätta AL määruskaebus rahuldamata ja Tallinna Halduskohtu 21.11.2016 määrus haldusasjas 3-16-2239 muutmata.
EDASIKAEBAMISE KORD
Määruse peale võib esitada määruskaebuse Riigikohtule 15 päeva jooksul, arvates määruse kättetoimetamisest (HKMS § 121 lg 4, § 235 lg-d 1 ja 3).
ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK
1.Keskkonnaminister otsustas 16.05.2016 käskkirjaga nr 1-2/16/451 võõrandada tasu eest avalikul enampakkumisel Harju maakonnas Saue vallas Vatsla külas asuva Vaheküla kinnistu (katastritunnus 72701:001:0847) alghinnaga 11 900 eurot.
2.Keskkonnaminister kinnitas 11.10.2016 käskkirjaga nr 1-2/16/988 Vaheküla kinnisasja avaliku kirjaliku enampakkumise tulemused. Kinnisasja omandamise õigus on 18 100 eurot pakkunud MP-l, kes on ühtlasi võõrandatava kinnisasjaga piirneva kinnisasja omanik. Nii MP kui ka enampakkumisel pakkumuse summas 12 215 eurot esitanud AL on enampakkumisel
3-16-2239 võõrandamisele kuulunud kinnistu piirinaabrid ja mõlemal on riigivaraseaduse (RVS) § 66 lg 6 järgi selle omandamiseks eelisostuõigus. Kaebaja esitas 27.09.2016 avalduse sooviga omandada võõrandatav kinnistu enampakkumisel kujunenud hinnaga. Arvestades asjaolu, et MP enampakkumise võitjana on enampakkumise avalduses juba kinnitanud soovi osta kinnisasi enampakkumisel kõrgeima pakkumise hinnaga, ei pidanud ta esitama eelisostuõiguse kasutamise avaldust. Kuna avaldused Vaheküla kinnisasja omandamiseks enampakkumisel kujunenud hinnaga on esitanud tähtaegselt mitu piirneva kinnisasja omanikku, siis tuleb eelistada isikut, kes nendest tegi enampakkumisel võõrandatava kinnisasja osas kõrgema pakkumise.
3.AL esitas 09.11.2016 Tallinna Halduskohtule kaebuse, milles palus tühistada keskkonnaministri 11.10.2016 käskkiri nr 1-2/16/988 ning kohustada vastustajat korraldama kaebaja ja MP vahel täiendav enampakkumise voor või alternatiivselt tühistada 16.05.2016 käskkiri nr 1-2/16/451 osas, millega otsustati võõrandada Vaheküla kinnistu, ja kohustada vastustajat andma välja uus haldusakt, milles oleks motiveeritud võõrandamise viisi valikut. RVS § 66 lg 6 ja keskkonnaministri 28.04.2010 määruse nr 14 “Keskkonnaministeeriumi valitsemisel oleva kinnisvara kasutamiseks andmise ja võõrandamise kord” (Kord) § 15 lg 7 koostoimest tulenevalt tulnuks mitme eelistatud pakkuja vahel korraldada täiendav pakkumisvoor ja tunnistada võitjaks neist kõrgeima pakkumise teinud pakkuja. Kuna eelisostuõigust kasutavad isikud korrigeerivad oma pakkumuse hinda, siis on nad võrdses seisus. Täiendava enampakkumise vooru korraldamist toetab ka RVS § 8 lg 4, mille kohaselt peab riigivara valitseja juhinduma põhimõttest suurendada kasu. Kirjaliku enampakkumise korral ei ole ühel eelistatud isikul võimalik teada teiste eelistatud isikute olemasolust, mistõttu ei pruugi ta olla motiveeritud tegema mitte-eelistatud pakkujate suhtes koheselt konkureerivat pakkumist. Põhjendamata enampakkumise viisi valik ei ole võimaldanud pakkuda kaebajal õiglast hinda. Võrdsete pakkujate vahel täiendava enampakkumise vooru korraldamine oleks sellise olukorra lahendanud.
4.Tallinna Halduskohus tagastas 21.11.2016 määrusega AL kaebuse HKMS § 121 lg 2 p 2 alusel selle perspektiivituse tõttu. RVS § 66 lg 6 sätestab, et maatulundusmaa sihtotstarbega vähemalt 0,5 ha suurust metsamaa kõlvikut sisaldava kinnisasja enampakkumisel võõrandamisel on võõrandatava kinnisasjaga piirneva maatulundusmaa sihtotstarbega vähemalt 0,5 ha suurust metsamaa kõlvikut sisaldava kinnisasja omanikul, kes osales enampakkumisel, kuid ei osutunud võitjaks, õigus omandada võõrandatav kinnisasi enampakkumisel kujunenud hinnaga, kui ta 5 tööpäeva jooksul enampakkumise tulemuste teatavaks tegemisest arvates kinnitab kirjalikult, et kasutab seda õigust. /.../ Kui samas lõikes nimetatud õigustatud isikuid on mitu, eelistatakse nendest kõrgema pakkumise teinud kinnisasja omanikku. Korra § 15 lg 7 järgi selgitab komisjon nõuetele vastavate pakkumiste hulgast välja kõrgeima ja suuruselt teise pakkumise teinud isiku. Kui kaks või enam enampakkumises osalejat on teinud võrdse kõrgeima pakkumise, korraldatakse nende vahel 10 päeva jooksul täiendav enampakkumise voor. Täiendava vooru alghinnaks on esimeses voorus pakutud kõrgeim pakkumine. Need sätted ei võimalda tõlgendust, et kaebaja on teinud MP-ga võrdse kõrgeima pakkumise ja seetõttu tulnuks enampakkumise korraldajal korraldada kaebaja ja MP vahel täiendav pakkumisvoor. MP tegi pakkumise hinnaga 18 100 eurot ja kaebaja pakkumise hinnaga 12 215 eurot. See, et kaebaja avaldas vastavalt RVS § 66 lg-le 6 soovi omandada võõrandatav kinnistu 2(4)
3-16-2239 enampakkumisel kujunenud hinnaga, ei tähenda, et kaebaja oleks oma pakkumise hinda muutnud ja seetõttu oleks tema pakkumine võrdväärne MP omaga. RVS § 66 lg 6 ei anna eelisostuõigust omavale isikule õigust muuta oma pakkumise hinda, vaid olenemata enda tehtud pakkumisest soetada võõrandatav kinnistu enampakkumisel kujunenud hinnaga. Seega ei ole tegemist Korra § 15 lg-s 7 sätestatud olukorraga. RVS § 66 lg 6 sätestab, et kui eelisostuõigusega isikuid on mitu, eelistatakse nendest kõrgeima pakkumise teinud kinnisasja omanikku. Viidatud säte ega ükski muu RVS säte ei näe ette, et eelisostuõigust omavate isikute vahel tuleks korraldada täiendav enampakkumise voor, kuigi normist nähtuvalt on eelisostuõigust omavate isikute konkurents ette nähtud. Sellise täiendava vooru korraldamise vajadust ei ole peetud vajalikuks ka looduskaitseseaduse ja riigivaraseaduse muutmise seaduse eelnõu 289 SE seletuskirjas, millega RVS § 66 lg 6 omandas praeguse sõnastuse. Seega on nimetatud normis peetud eelisostuõigust omavate isikute vahel valiku tegemisel silmas just esialgse pakkumise hinda, mitte sooviavaldust omandada kinnistu enampakkumisel kujunenud hinnaga. Kaebus keskkonnaministri 16.05.2016 käskkirja peale on esitatud ilmselgelt kaebetähtaja rikkumisega. Kohtu hinnangul ei ole kaebaja esitanud selliseid mõjuvaid põhjusi, mis annaks alust kaebetähtaja ennistamiseks, mistõttu ei ole tähtaja ennistamine tõenäoline ja ainuüksi tähtaja ennistamise taotluse lahendamiseks ei pea kohus otstarbekaks kaebust menetlusse võtta. Kaebaja viited avalike huvide rikkumisele ei ole asjakohased, sest kaebaja saab esitada kaebuse vaid enda subjektiivsete õiguste, mitte avalike huvide kaitseks (HKMS § 44 lg-d 1 ja 2).
MENETLUSOSALISTE SEISUKOHAD RINGKONNAKOHTUS
5.AL vaidlustab määruskaebuses halduskohtu 21.11.2016 määruse osas, milles tagastati kaebus keskkonnaministri 11.10.2016 käskkirja nr 1-2/16/988 puudutavas osas. Seaduse eelnõu 289 SE seletuskirjast nähtuvalt ei ole RVS § 66 lg 6 muutmise ettepaneku esitaja ennast üheselt arusaadavalt väljendanud, on pakkunud alternatiivseid võimalusi ning ei pruukinud olla muudatusettepanekut lõpuni läbi mõelnud. Seaduse sõnastus ei ole üheselt tõlgendatav. Kohtu tõlgendus ei loo enampakkumisel osalejatele läbipaistvaid tingimusi: kõikide osaliste vahel ei teki turupõhist konkurentsi ning tulemusena ei ole riigimaade võõrandamine õiglane ja selge. RVS § 66 lg-t 6 ning Korra § 15 lg-t 7 tuleb koosmõjus tõlgendada selliselt, et mitme eelistatud pakkuja vahel peab korraldama täiendava pakkumise juhul, kui mitu enampakkumisel osalejat on andnud teada oma soovist kasutada eelisostuõigust.
6.Keskkonnaminister palub kirjalikus vastuses jätta määruskaebus rahuldamata. Asjaolu, kas muudatusettepaneku esitaja oli ettepaneku piisavalt läbi mõelnud, ei oma tähendust, sest muudatusettepanekuid arutab vastutav komisjon koos eelnõu autoriga ning lõpliku otsuse eelnõu seadusena vastuvõtmiseks teeb Riigikogu täiskogu. Riigikogu liikme AA algatatud RVS § 66 lg 6 muutmise eesmärgiks oli tagada, et isikud teeksid enampakkumisel osalemisel kohe kõrgemaid pakkumisi. Muudatusettepaneku seletuskirjas on märgitud, et sätte muutmine võimaldab paremat turureeglitel põhinevat konkurentsi, mille tulemusena teeniks riik maa võõrandamisest suuremat tulu. Keskkonnaminister märgib, et enne viidatud sätte sõnastuse muutmist esitasid paljud piirinaabrid pakkumise vaevu alghinda ületades, sest ainuüksi enampakkumisel osalemisest piisas, et kasutada eelisostuõigust. Pärast sätte muutumist esitavad piirinaabrid oluliselt kõrgemaid pakkumisi, sest kui eelisostuõigust omavaid isikuid on mitu, eelistatakse neist kõrgema pakkumise esitanud isikut. Seega, esitades
3(4)
3-16-2239 kohe kõrgema pakkumise, on isikul suurem võimalus omandada kinnisasi eelisostuõiguse kasutamise teel. Kaebaja poolt eelisostuõiguse kasutamisega ei muutunud kaebaja pakkumise suurus. Ühestki enampakkumist reguleerivast õigusaktist ei tulene isikule võimalust kirjalikul enampakkumisel pärast pakkumiste avamist muuta oma pakkumissummat. Juhul kui isik kasutab eelisostuõigust ja ta selle tulemusena saab õiguse kinnisasi omandada, tuleb tal selle eest tasuda summa, mida pakkus kõrgeima pakkumise tegija. Sisuliselt astub eelisostuõiguse kasutaja sellisel juhul kõrgeima pakkumise teinud isiku asemele, kuid see ei tähenda, et tema pakkumissumma sellest muutuks. Praegusel juhul ei kinnitatud enampakkumise tulemusi kaebaja kasuks seetõttu, et kõrgeima pakkumise esitaja oli samuti eelisostuõigust omavaks isikuks. Mitme eelisostuõigust kasutada sooviva isiku konkurentsi korral eelistatakse RVS § 66 lg 6 viimase lause järgi neist isikut, kes pakkus kõrgeimat hinda. Korra § 15 lg 7 teine lause on mõeldud reguleerima üksnes olukorda, kus enampakkumisele on kaks või enam osalejat esitanud kinnises ümbrikus võrdse kõrgeima pakkumise.
7.MP palub kirjalikus vastuses jätta määruskaebus rahuldamata.
RINGKONNAKOHTU PÕHJENDUSED
8.Tallinna Halduskohtu 21.11.2016 määrus on seaduslik ja põhjendatud. Määruskaebuses ei ole esile toodud menetlusnormi rikkumisi, mis võiks anda alust määruse tühistamiseks. Ringkonnakohus nõustub halduskohtu määruse põhjendustega ning HKMS § 201 lg-le 4 ja § 203 lg-le 2 tuginedes ei pea vajalikuks neid korrata.
9.RVS § 66 lg 6 viimane lause sätestab, et kui käesolevas lõikes nimetatud õigustatud isikuid on mitu, eelistatakse nendest kõrgema pakkumise teinud kinnisasja omanikku. Nimetatud säte reguleerib ammendavalt olukorda, kus pakkumise on teinud mitu eesõigustatud isikut. Kohus ja keskkonnaminister on õigesti põhistanud, et mitme eesõigustatud isiku pakkumise korral kõrgeima pakkumise tegija eelistamine oli seadusandja teadlik valik, eesmärgiga motiveerida eesõigustatud isikuid tegema kõrgemaid pakkumisi. RVS § 66 lg 6 ei näe ette, et olukorras, kus pakkumise on teinud mitu eesõigustatud isikut, viiakse nende vahel läbi täiendav enampakkumise voor. Ka Kord ei näe ette säärast võimalust. Korra § 15 lg 7 teine lause on mõeldud reguleerima üksnes olukorda, kus enampakkumisele on kaks või enam osalejat esitanud kinnises ümbrikus võrdse kõrgeima pakkumise. Isegi kui kaebaja pakutud lahendus võimaldaks maksimeerida enampakkumistest saadavat riigi tulu, nagu kaebaja väidab, ei ole seadusandja RVS § 66 lg 6 sõnastamisel sellise lahenduse kasuks otsustanud.
(allkirjastatud digitaalselt) Oliver Kask
(allkirjastatud digitaalselt) Villem Lapimaa
(allkirjastatud digitaalselt) Ruth Plaks
4(4)
Allikas: Riigi Teataja avaandmed. Füüsiliste isikute nimed on kohtu poolt anonümiseeritud. Andmed on informatiivsed.