Eesistuja Maret Altnurme, liikmed Oliver Kask ja Kaire Pikamäe
Otsuse tegemise aeg ja koht
25. oktoober 2016, Tallinn
Haldusasja number
3-14-52529
Haldusasi
OÜ Paekalda 2, OÜ Paekalda 3, OÜ Paekalda 7 ja OÜ Paekalda
kaebus taotlustega kohustada keskkonnaministrit otsustama Tallinnas Paekalda tn 2, Paekalda tn 3, Paekalda tn 7, Paekalda tn 9 ja Paekalda tn 2a kinnisasjade omandamine, kohustada Keskkonnaministeeriumi tegema nende kinnisasjade riigile omandamiseks vajalikud toimingud ning tuvastada keskkonnaministri viivituse õigusvastasus
Menetlusosalised
Kaebajad - OÜ Paekalda 2, OÜ Paekalda 3, OÜ Paekalda 7, OÜ Paekalda 9; volitatud esindaja v.adv Martin Triipan Vastustajad – Keskkonnaministeerium ja keskkonnaminister; volitatud esindajad v.adv Allar Jõks ja adv Kadri Härginen
Vaidlustatud kohtulahend
Tallinna Halduskohtu 27. veebruari 2016. a otsus
Menetluse alus ringkonnakohtus
Keskkonnaministeeriumi apellatsioonkaebus
Asja läbivaatamine
Kirjalik menetlus
ja
keskkonnaministri
RESOLUTSIOON
1.Jätta asja materjalide juurde võtmata ja tagastada apellantidele koos apellatsioonkaebusega esitatud lisad 1 ja 3‒7 ning koos 29.07.2016 apellatsioonkaebuse täiendusega esitatud Tallinna Halduskohtu 18.09.2015 kohtuotsus ja Tallinna Ringkonnakohtu 31.03.2016 kohtuotsus haldusasjas nr 3-15-867.
Rahuldada Keskkonnaministeeriumi ja keskkonnaministri apellatsioonkaebus osaliselt ja tühistada Tallinna Halduskohtu 27. veebruari 2016. a otsus osas, milles halduskohus tuvastas, et keskkonnaminister ja Keskkonnaministeerium on olnud õigusvastaselt tegevusetud Paekalda tn 2, Paekalda tn 3, Paekalda tn 7, Paekalda tn 9 ja Paekalda tn 2a kinnisasjade omandamise otsustamisel ning otsustamiseks vajalike eeltoimingute tegemisel alates 30. juulist 2014 (kohtuotsuse resolutsiooni p 1.1.). Teha selles osas uus otsus, millega jätta kaebus rahuldamata.
3-14-52529
3.Ülejäänud osas (Tallinna Halduskohtu 27. veebruari 2016. a otsuse resolutsiooni p 1.2) jätta Keskkonnaministeeriumi ja keskkonnaministri apellatsioonkaebus rahuldamata, kuid muuta selles osas halduskohtu otsuse põhjendusi, asendades need Tallinna Ringkonnakohtu otsuse põhjendustega.
4.Mõista Keskkonnaministeeriumilt kaebajate kasuks välja kantud menetluskuluna kahes kohtuastmes kokku 3700 eurot. Vastustajate menetluskulud jätta nende endi kanda.
EDASIKAEBAMISE KORD
Otsuse peale võib Riigikohtule esitada kassatsioonkaebuse 30 päeva jooksul otsuse avalikult teatavakstegemisest arvates, so hiljemalt 24.11.2016, välja arvatud HKMS § 212 lg 1 teises lauses sätestatud juhul (HKMS § 212 lg 1). Vastuseks esitatud kassatsioonkaebusele võib teine menetlusosaline esitada vastukassatsioonkaebuse 14 päeva jooksul kassatsioonkaebuse vastukassatsioonkaebuse esitajale kättetoimetamisest arvates või ülejäänud kassatsioonitähtaja jooksul, kui see on pikem kui 14 päeva (HKMS § 215 lg 3). Kui kassaator soovib asja arutamist kohtuistungil, tuleb seda kassatsioonkaebuses märkida, vastasel korral eeldatakse, et ta on nõus asja lahendamisega kirjalikus menetluses (HKMS § 213 lg 1 p 5). Sõltumata kohtuistungi soovi märkimisest võib Riigikohus kassatsioonkaebuse läbi vaadata kirjalikus menetluses, kui ta ei pea istungi korraldamist vajalikuks (HKMS § 223 lg 1). Kui menetlusosaline soovib kassatsioonkaebuse esitamiseks saada menetlusabi, tuleb tal Riigikohtule esitada vastavasisuline taotlus. Menetlusabi taotluse esitamine ei peata menetlustähtaja kulgemist (HKMS § 116 lg 5) ning kassatsioonitähtaja järgimiseks peab menetlusabi taotleja tegema tähtaja kestel ka menetlustoimingu, mille tegemiseks ta menetlusabi taotleb, eelkõige esitama kassatsioonkaebuse (HKMS § 116 lg 6).
ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK
1.OÜ Unigate omandas 19.09.2002 teiste hulgas Tallinnas Paekalda tn 2, 3, 7, 9 ja 2a asuvad kinnistud, mis asusid kogu ulatuses mägi-kadakkaera, püstkiviriku ja aasnelgi Maarjamäe klindi püsielupaiga sihtkaitsevööndi territooriumil, mis oli kaitse alla võetud keskkonnaministri 03.02.2006 määrusega nr 9.
2.OÜ Unigate esitas 12.05.2006 Keskkonnaministeeriumile taotluse vahetada need kinnistud riigile kuuluva kinnisasja vastu. Maa-amet teatas 26.09.2008 kirjas (I kd, tl 172) OÜ-le Unigate, et looduskaitseseaduse (LKS) muudatuse kohaselt viiakse eelnimetatud kinnisasjade vahetamise menetlused lõpuni omandamise menetlusena LKS § 20 ja Vabariigi Valitsuse 08.07.2004 määrusega nr 242 „Kaitstavat loodusobjekti sisaldava kinnisasja riigi poolt omandamise ja ettepanekute menetlemise kord ning kriteeriumid, mille alusel loetakse ala kaitsekord kinnisasja sihtotstarbelist kasutamist oluliselt piiravaks, ning kinnisasja väärtuse määramise kord ja alused” (VVm 242/2004) kehtestatud korras.
3.OÜ Unigate 09.10.2012 jagunemisotsuse alusel läksid Paekalda tn 2, 3, 7, 9 kinnistud vastavalt OÜ Paekalda 2, OÜ Paekalda 3, OÜ Paekalda 7 ja OÜ Paekalda 9 omandisse, viimase omandisse läks ka Paekalda tn 2a kinnistu.
2(15)
3-14-52529
4.Keskkonnaministeerium tegi Paekalda tn 2, 3, 7, 9 ja 2a omanikele 12.11.2013 kirjas (I kd, tl 19) ettepaneku eelviidatud kinnisasjade riigile võõrandamiseks 10.10.2013 eksperthinnangus nr 1310-5540-01/AT (I kd, tl 21) määratud hinnaga. Kinnistute omanikud ei nõustunud sellega 09.12.2013 Maa-ametile ja Keskkonnaministeeriumile edastatud kirjas, pidades hinda vastuvõetamatuks (I kd, tl 42). Pärast mõnda aega kestnud läbirääkimisi ja vaidlusi tellis Maa-amet kordushindamise, mille kohta 04.07.2014 koostatud eksperthinnang nr 1406-5931-01/AT (I kd, tl 99) edastati Maa-ameti poolt vastusena kinnistute omanike teabenõudele (I kd, tl 91 jj) 22.07.2014 (I kd, tl 120). Kinnistute omanikud teatasid 29.07.2014 kirjadega keskkonnaministrile, et nõustuvad kinnistute võõrandamisega viimati nimetatud eksperthinnangus näidatud hinnaga (I kd, tl 122 jj).
5.Maa-amet teatas 11.09.2014 kirjas (I kd, tl 138) OÜ-dele Paekalda 2, Paekalda 3, Paekalda 7 ja Paekalda 9 kinnistute omandamise menetluse pikenemisest seoses vajadusega teostada püsielupaigas ja selle lähiümbruses kasvavate taimeliikide inventuur ja võimalik, et otsustada selle põhjal püsielupaiga piiride muutmine.
6.OÜ Paekalda 2, OÜ Paekalda 3, OÜ Paekalda 7 ja OÜ Paekalda 9 (edaspidi kaebajad) esitasid 21.10.2014 Tallinna Halduskohtule kaebuse, milles taotlesid keskkonnaministri kohustamist Tallinnas Paekalda tn 2, Paekalda tn 3, Paekalda tn 7, Paekalda tn 9 ja Paekalda tn 2a asuvate kinnisasjade omandamise otsustamiseks ning Keskkonnaministeeriumi kohustamist nende kinnistute omandamiseks vajalike ettevalmistavate toimingute tegemiseks 30 päeva jooksul kohtuotsuse jõustumisest, samuti nende kinnistute omandamisega seotud toimingute tegemise ja otsustamisega viivitamise õigusvastasuse tuvastamist. Riigil on kohustus Paekalda tn 2, 3, 7, 9 ja 2a kinnistud omandada, sest kõik LKS § 20 lg-s 1 sätestatud eeldused selleks on täidetud: tegemist on püsielupaigas asuvate kinnisasjadega, mille sihtotstarbelist kasutamist piirab kehtestatud kaitsekord; kaebajate õiguseellane OÜ Unigate omandas need enne kaitse alla võtmist ning kaebajad ja riik on saavutanud kokkuleppe kinnisasjade väärtuse osas. Riik viivitab kinnistute omandamisega põhjendamatult, ilma et selleks esineks LKS § 20 lg-st 4 või VVm 242/2004 § 6 lg-st 1 tulenev mõjuv põhjus. Vahetult pärast kaebajate poolt eksperthinnangus määratud hinna aktsepteerimist tulnuks koostada vastav eelnõu ja see keskkonnaministrile otsustamiseks esitada, kes pidanuks seepeale tegema vastava otsuse (VVm 242/2004 § 11). Riigi poolt 2013. a-l tehtud eksperthinnang oli vigane ning 22.07.2014 kaebajate antud nõustumisele reageeris vastustaja samuti alles 11.09.2014, milliseks ajaks oli kogu menetlus kestnud juba rohkem kui 8 aastat. Vastustaja teatas esmakordselt 11.09.2014 kirjas kahtlustest looduskaitserežiimi tegeliku põhjendatuse osas. Botaanik TK arvamuse (I kd, tl 167) kohaselt ei saa kõnealuse püsielupaiga piiride vähendamine tulla kõne alla ning botaanik UR on seisukohal (I kd, tl 168), et kaitsealuste aasnelgi, mägi-kadakkaera ning püstkiviriku esinemine looduses tuleks hinnata mais-juunis. Keskkonnaministeerium tegi alles 30.06.2014 Keskkonnaametile ülesandeks võtta töösse Maarjamäe püsielupaigas ning selle lähiümbruses kasvavate kaitstavate taimeliikide inventuur ning püsielupaiga piiride muutmise põhjendatuse ja otstarbekuse ekspertiisi koostamine, mis sisuliselt tähendab aega, mil kaitsealuste liikide esinemist looduses on raske määrata, kuna taime vegetatsiooniperiood on lõppenud. Kuna kogu menetlus on juba seni kestnud enam kui 8 aastat, oleks ebaproportsionaalne jääda veelkord ootama uut vegetatsiooniperioodi. Käesolevas menetlusfaasis ei saa põhimõtteliselt hakata püstitama küsimusi sellest, kas ala looduskaitse all olemine on üldse põhjendatud. Kaebajate subjektiivse õiguse aluseks on fakt, et ala on looduskaitse all praegu ja on olnud seda viimased 8 aastat. 3(15)
3-14-52529 Riik tegi esmakordselt kaebajatele ettepaneku kinnisasjade võõrandamiseks 12.11.2013 ning selleks ajaks pidi kaebajate taotlus kinnisasjade omandamiseks olema järjekorras esimeste hulgas. Samas ei olnud riigi tookordne ettepanek selline, et kaebajad saanuks sellega nõustuda, sest kinnisasjade väärtus oli eksperthinnangus nr 1310-5540-01/AT määratud ebaõige väärtuspäevaga. Kui riik oleks 12.11.2013 esitanud kinnistute võõrandamise ettepaneku õigete andmetega, oleksid kaebajad saanud hinnaga nõustuda juba 2013. a novembris.
7.Keskkonnaminister ja -ministeerium palusid jätta kaebuse rahuldamata. On tekkinud põhjendatud kahtlus, et vaidlusalustel kinnistutel ei kasva tegelikult püsielupaiga kaitserežiimist tulenevaid piiranguid õigustavaid kaitseväärtuslikke taimi, mistõttu on keskkonnaminister alustanud 27.11.2014 käskkirjaga nr 968 menetluse püsielupaiga kaitseeeskirja ja piiride muutmiseks, mis võib kaasa tuua selle, et vaidlusalused kinnistud arvatakse püsielupaiga piiridest välja ning looduskaitselised piirangud lõpevad. Riigil ei ole kohustust LKS alusel looduskaitseliste piirangutega kinnisasja omandada, kui ilmneb, et tegelikult seal ei ole kaitseväärtusega loodusobjekte. Vaidlusaluste kinnistute riigile omandamise otsustamiseks tuleb välja selgitada kõik olulised asjaolud ning kuigi kaitsekorra kontrollimine ei ole omandamismenetluses kohustuslik toiming, ei ole millegagi põhjendatud jätta tekkinud kahtluse korral asjaolud välja selgitamata, sest ebaõige otsus võib riigile nende eest tasutava summa suurust arvestades olulist kahju tekitada (kinnisasjade koguväärtus on erinevate eksperthinnangute andmetel vahemikus 2 875 000 ˗ 3 867 100 eurot). Riik teostab seaduses sätestatud tingimustele vastava kinnisasja omandamisel kaalutlusõigust ning riigil ei ole kunagi olnud kinnisasja omandamise kohustust, vaid omandamine saab toimuda üksnes riigi ja kinnisasja omaniku kokkuleppel. Tallinna Botaanikaaia teadur OA leidis 07.09.2014 koostatud arvamuses, et kuivõrd Maarjamäe püsielupaiga kriitiliselt ohustatud liikide mägi-kadakkaera ja püstkiviriku seisundit ei mõjuta püsielupaiga lõunaosas eramaadel olev puhverala, ei ole püsielupaiga eramaade riigile omandamine otstarbekas ja eramaad võib püsielupaigast välja arvata ning eramaadel kasvavad kaitstavate taimeliikide isendid saab vajadusel ümber istutada püsielupaigale; aasnelk seevastu omab Tallinnas ja selle lähiümbruses mitmeid elupaiku ning vajab küll tähelepanu, ent pole ohustatud. Looduses toimuvad ajaga muutused ning seetõttu vaadataksegi kehtestatud kaitserežiimid aeg-ajalt üle. Maa-ameti poolt 2014. a aprillis tehtud paikvaatlus kinnitas, et vaidlusalused kinnistud kujutavad endast rohtunud ja võssakasvanud jäätmaad, mis on prügistamise, kulupõletamise ja lõkete tegemise ning pinnase, betoontoodete jääkide ja ehitusjäätmete ladustamise tõttu oluliselt kahjustatud ning kus sellest tingituna ei pruugi enam olla säilinud ka kaitstavaid taimeliike. Vaatamata VVm 242/2004 § 12 lg-s 2 sätestatule on praegusel juhul ilmnenud menetluses uued olulised asjaolud, mille kohaselt ei paikne vaidlusalustel kaitsealustel kinnisasjadel selliseid kaitstavaid loodusobjekte, mis õigustaksid nimetatud kinnisasjade kaitse all olemist, mistõttu tuleb uuesti hinnata Paekalda tn kaitsealuste kinnisasjade riigi poolt omandamise põhjendatust. Praegusel juhul tuleb hinnata, kas kinnisasjad üldse vastavad LKS § 20 lg-s 1 sätestatud riigi poolt omandamise eeldustele. Vastustajad viitavad kohtuasjas nr 3-08-2498 tehtud haldus- ja ringkonnakohtu otsustele, leides, et ka kaitsealuse maa riigile omandamist reguleerivate normide alusel ei ole riigil kunagi olnud kohustust omandada kaitsealuseid kinnisasju, vaid riigil on selline õigus tingimusel, et kõik omandamise eeldused on ka reaalselt täidetud. Vastustajad viitavad Riigikohtu otsusele nr 3-3-1-79-05 ja selgitavad, et Maa-ameti poolt läbi viidud menetluse raames pole seni ühtki haldusakti vastu võetud. Seega pole kaebajatel saanud tekkida mingit kaitset väärivat usaldust. 4(15)
3-14-52529 Riik ei ole vaidlusaluste kinnistute omandamise otsustamisega põhjendamatult viivitanud. Kaebajad omandasid kinnistud alles 2012. a-l, samas kui alates 01.08.2008 muutus kehtetuks seni maade vahetamise aluseks olnud LKS § 19 lg 1, misjärel asetusid Paekalda tn kaitsealused kinnisasjad omandamise avalduste laekumise järjekorras 353.˗363. järjekohale, 1. jaanuaril 2013 olid need jõudnud 57.˗67. järjekohale ning 1. jaanuariks 2014 6.˗15. järjekohale. Hüpoteetiline on kaebajate väide, et kui 12.11.2013 saadetud ekspertiis oleks olnud korrektne, oleksid kaebajad saanud sellega nõustuda juba 2013. a novembris. Selle ekspertarvamuse väärtuskuupäev ei olnud ainuke ega põhiline asjaolu, mille üle kaebajad vaidlesid. Kaebajate 29.07.2014 kirju, milles nõustuti kinnistud võõrandama 04.07.2014 koostatud eksperthinnangus esitatud hindadega, ei saa käsitada pooltevahelise kokkuleppena riigi poolt omandatavate kinnistute hinnas. Kõnealuse eksperthinnangu saatis kaebajatele Maa-amet ning keskkonnaminister ei ole VVm 242/2004 § 7 lg 2 p 2 kohast uut hinnapakkumist ega ettepanekut kaebajatele teinud ega palunud kaebajatelt sellega nõustumist. Õigus ja võimalus menetluse peatamiseks tuleneb VVm 242/2004 § 61 lg-test 1 ja
11.Arusaamatu on kaebajate argumentatsioon nende õiguste rikkumise kohta, kuna riigipoolne tegutsemine põhjendamatute kaitsepiirangute tühistamiseks on ajendatud eelkõige eramaade omanike huvide kaitsest. Paekalda tn kinnistute arendamiseks kehtestatud detailplaneeringut ei ole realiseerima asutud ka mitte sellel osal detailplaneeringualast, kus mingisuguseid looduskaitselisi piiranguid pole ning mis asub olemasolevatele juurdepääsuteedele lähemal ehk sellel osal tervikliku detailplaneeringu alast, kust oleks loogiline arendustegevusega alustada.
8.Tallinna Halduskohus rahuldas 27.02.2015 otsusega OÜ Paekalda 2, OÜ Paekalda 3, OÜ Paekalda 7 ja OÜ Paekalda 9 kaebuse osaliselt, tuvastades, et keskkonnaminister ja Keskkonnaministeerium on olnud õigusvastaselt tegevusetud Paekalda tn 2, Paekalda tn 3, Paekalda tn 7, Paekalda tn 9 ja Paekalda tn 2a kinnisasjade omandamise otsustamisel ning otsustamiseks vajalike eeltoimingute tegemisel alates 30.07.2014. Halduskohus kohustas Keskkonnaministeeriumi tegema nimetatud kinnisasjade omandamise otsustamiseks vajalikud toimingud ning keskkonnaministrit otsustama kinnisasjade omandamine või sellest keeldumine 30 päeva jooksul kohtuotsuse jõustumisest arvates. Kohus mõistis Keskkonnaministeeriumilt kaebajate kasuks solidaarselt välja menetluskulu 4000 eurot. LKS § 20 ja VVm 242/2004 normide sõnastusest ja eesmärgist tulenevalt on riigil kohustus kinnisasi selle väärtusele vastava tasu eest omandada, kui kinnisasja kasutamisele kehtivad selle riigi poolt omandamist õigustavad looduskaitselised piirangud vastava kinnisasja omandamise ettepaneku tegemise ajal. Seega ei saa riik põhimõtteliselt kinnisasja omandamise otsustamisega viivitamist põhjendada kahtlusega, et kaitserežiim ja sellest tulenevad piirangud on muutunud mittevajalikuks, et neid tuleks edaspidi muuta või need kehtetuks tunnistada. LKS §-st 20 tuleneb üheselt seadusandja soov, et seal nimetatud looduskaitselistest piirangutest tulenevat koormat ei jäeta maa omaniku kanda, vaid kui maa omanik seda soovib, on riigil kohustus vastavate kasutuspiirangutega maa selle väärtusele vastava hinna eest omanikult ära osta. LKS §-i 20 ei saa tõlgendada selliselt, et riigil oleks mingisugune kaalutlusõigus küsimuses, kas omaniku sellekohase soovi korral omandada kinnisasi või mitte. Kaalutlusõigus piirdub küsimusega sellest, kas ala kaitsekorrast tulenevad kasutuspiirangud on olulised või mitte, ent seaduse praegune sõnastus ega loogiline eesmärk ei anna võimalust riigil keelduda kinnisasja omandamisest selle väärtusele vastava hinna eest, kui ala kaitsekord piirab oluliselt kinnisasja sihtotstarbelist kasutamist ning omanik soovib, et riik omandaks kinnistu. Järeldust riigi kaalutlusõiguse kohta ei saa teha LKS § 20 lg-s 1 kasutatud sõnastusest „omandab riik kokkuleppel kinnisasja omanikuga [...]“.
5(15)
3-14-52529 LKS § 20 lg 1 seab riigi kohustuse kinnisasi omandada ning sellega korrespondeeruva isiku õiguse omandamist nõuda sõltuvusse kaitserežiimist tulenevate oluliste kasutuspiirangute kehtivusest, mitte nende tegelikust asjakohasusest. Kinnisasja sihtotstarbelise kasutamise piirangute negatiivset mõju selle omanikule ei muuda olematuks nende piirangute kehtetuks tunnistamine kunagi tulevikus. Antud juhul on looduskaitselised kasutuspiirangud takistanud kaebajatel ja nende õiguseellasel omandiõiguse vaba teostamist alates 2006. a-st. Lisaks pole mingit mõistlikku mehhanismi, millega kompenseerida vahepealsest piirangute kehtivusest tekkinud negatiivseid tagajärgi. Vastustajate kohtuistungil avaldatud seisukoht, et piisavaks kompensatsiooniks on maamaksuvabastus, ei ole tõsiselt võetav. Äriühingu tegevus on suunatud kasumi teenimisele ning mistahes vara omamine omaette ei saa olla äriühingu eesmärk. Kui kaitsekorraga on seatud kinnisasja sihtotstarbelist kasutamist piiravad kitsendused, ei saa riik seada piirangute looduskaitselist vajalikkust omandamise menetluse kestel kahtluse alla või viivitada sellele kahtlusele tuginedes omandamise otsustamisega. Seda, et kinnisasja objektiivne vastavus riigi poolt omandamise tingimustele tuleb kindlaks teha vastava menetluse alustamise aja (antud juhul kaebajate õiguseellase poolt maade vahetamise avalduse esitamise aja) seisuga, toetab ka LKS § 20 lg 4 regulatsioon, milles nähakse ette kinnisasjade omandamine järjekorra alusel. Seadus ei täpsusta, kui kiiresti peaks see järjekord liikuma ega sätesta mingeid mõistlikke tähtaegu, mille kestel tuleks omandamise küsimus lahendada. Kinnisasja omandamiskõlblikkuse tuvastamine vastava menetluse alustamise aja seisuga loob omamoodi kompenseeriva mehhanismi järjekorra kulgemisest tingitud viivituse hüvitamiseks. Seeläbi saab õigustada seda, et vastavate taotluste lahendamiseks võib kuluda aastaid. See toetab LKS § 20 tõlgendamist selliselt, et kinnisasja omaniku subjektiivne õigus nõuda, et riik omandaks kinnisasja, tekib omandamise aluseks olevate asjaolude esinemisel omaniku poolt vastava avalduse (ettepaneku) esitamise või riigi poolt talle tehtud ettepanekuga nõustumise ajal. Omanikul tekib õiguspärane ootus sellele, et siis, kui LKS § 20 lg-s 4 sätestatud järjekord temani jõuab, omandab riik kinnistu selle väärtusele vastava hinna eest. Selle käsitlusega oleks omandamise menetluse kestel konkreetset maatükki puudutavate looduskaitseliste piirangute ümber vaatamise tõttu omandamisega jätkuv viivitamine vastuolus. Seisukohta, et omandamise menetluse käigus ei või riik asuda looduskaitseliste piirangute vajalikkust ümber hindama ega saa sellega õigustada omandamisega viivitamist, toetab samuti VVm 242/2004 § 61 lg 11. Vastustajad leiavad ekslikult, nagu tuleks kaitserežiimist tulenevad piirangud üle kontrollida selleks, et riik ei kannaks olulist kahju. Riigi kahjuna ei saa käsitada kinnistu eest makstavat hinda, sest LKS § 20 lg 1 kohaselt peab see vastama kinnisasja väärtusele. Seega saab riik tehingu tulemusena välja makstud raha väärtuses kinnisasja. Tuvastatud asjaoludel ei ole takistust VVm 242/2004 §-des 10 ja 11 nimetatud toimingute ja otsuste tegemiseks. Põhimõtteliselt on vastustajatel õigus, et lõplikku kokkulepet kõigis omandamise tingimustes saavutatud ei ole, sest vastustajad asusid põhjendamatult menetlusega viivitama kaitserežiimist tulenevate piirangute otstarbekuse kontrollimiseks. Samas tuleneb VVm 242/2004 §-st 11, et kinnisasja omaniku ettepanekuga nõustumisel või pärast omaniku nõusoleku saamist riigi omandamisettepanekule esitab riigi esindaja omandamise toimiku koos asjakohase käskkirja eelnõuga otsustamiseks keskkonnaministrile, kes otsustab kinnisasja omandamise või keeldub sellest. Riigi esindaja oleks pidanud 04.07.2014 ekspertarvamuse pinnalt tegema kaebajatele uue hinnaettepaneku. Vastustaja ei ole toonud välja mitte ühtki põhjust, mis annaks alust väita, et 04.07.2014 eksperthinnangus kajastatud hind ei vasta kinnistute väärtusele LKS § 20 tähenduses. Kaebajad omakorda on keskkonnaministrile teatanud, et nõustuvad seal märgitud hinnaga kinnistud riigile võõrandama. Seega on konkreetse kokkuleppe puudumine tingitud riigi tegematajätmisest. Samas ei takista see antud juhul ministril kinnistute omandamise otsuse tegemist. Põhjendamatu oleks lubada riigil kinnistute omandamise otsustamisega pikemat viivitamist 6(15)
3-14-52529 riigi oma varasemast põhjendamatust tegevusetusest tulenevalt. Kuivõrd kaebajad on sõnaselgelt väljendanud nõustumist hinna suhtes, siis on vajalik kokkulepe kinnistute riigile omandamiseks VVm 242/2004 § 8 mõttes saavutatud ning asi on küps keskkonnaministrile otsustamiseks esitamiseks. Antud juhul ei nähtu mistahes põhjusi, mis takistaksid ministril kinnisasjade omandamise otsustamist Maa-ameti poolt kinnistute väärtuse määramiseks tellitud ning 04.07.2014 koostatud ekspertarvamuse ning kaebajate poolt 29.07.2014 esitatud nõustumise põhjal. Kuivõrd VVm 242/2004 § 61 lg 1 kohaselt on ette nähtud kinnisasjade omandamiseks tehtud ettepanekute menetlemine nende laekumise järjekorras, siis kuni ajani, mil järjekord jõudis kaebajate kinnistuteni, ei saa põhimõtteliselt vastustajate õigusvastasest viivitusest rääkida. Siinjuures räägitakse LKS § 20 lg-s 4 kinnisasjade omandamisest vastavas järjekorras, VVm 242/2004 § 61 lg-s 1 aga ettepanekute menetlemisest vastavas järjekorras. Samas ei tulene nendest normidest, et kinnisasja omandamise menetluse eeltoiminguid ei võiks alustada enne, kui vastav kinnistu on jõudnud järjekorras esimesele kohale. Antud juhul on vastustaja teinud kaebajatele konkreetse hinnaettepaneku 12.11.2013, mis tähistab kaebajate õiguseellase poolt tehtud ettepaneku menetlemise alustamist. Kaebajate kinnistud olid LKS § 20 lg 4 kohaselt peetavas järjekorras 2014. a 1. jaanuariks jõudnud 6.˗15. järjekohale. Arvestades, et viimastel aastatel liikus järjekord umbes 50 koha võrra aastas ning pidades silmas vastustajate poolt kohtuistungil antud selgitust, et riigieelarves oli kaebajate kinnistute omandamiseks vajalikul hulgal raha põhimõtteliselt planeeritud, on selge, et ka omandamise otsustamise järjekord pidi kaebajate kinnistuteni jõudma 2014. a esimesel poolel. Kaebajad kinnistute omanikena olid VVm 242/2004 § 8 lg 2 tähenduses nõustunud kinnistute võõrandamisega, kuivõrd kaebajad ise (nende õiguseellane) olid vastava taotluse esitanud. Edasised läbirääkimised said taanduda vaid hinnale. Eelnimetatud sättest tuleneb, et kui kinnisasja omanik ei nõustu hinnaga, võib ta teha riigile omapoolse ettepaneku, mille suhtes tehakse § 7 lg 2 p-s 3 nimetatud toiming. Eelnimetatud ettepanek ei pruugi seisneda konkreetse summa nimetamises, vaid sellise ettepanekuna tuleb käsitada ka kinnisasja omaniku poolt esitatud vastuväiteid ja arvamust, millistest alustest lähtudes tuleks kinnistu väärtus uuesti määrata. Sellised vastuväited on kaebajad esitanud 09.12.2013 kirjades. Seda, millise aja jooksul peab riigi esindaja omalt poolt selliselt esitatud vastuväidetele reageerima, õigusaktides üheselt sätestatud pole. Vastustaja vastas kaebajate 09.12.2013 vastuväidetele esmakordselt 03.02.2014 kirjaga (II kd, tl 67), esitades selles ka omapoolsed vastuväited kaebajate 09.12.2013 vastuväidetele. Vastustaja ei viivitanud vastamisega ebamõistlikult kaua. Edasi pidid pooled pidama läbirääkimisi, mille mõistlikuks ajaks saab VVm 242/2004 § 8 lg 3 kontekstis pidada kuut kuud. Selle perioodi jooksul nõustus keskkonnaminister (09.05.2014 kirjas) kinnistute väärtuse määramiseks uue eksperthinnangu tellima ning Maaamet selle ka 30.04.2014 tellis. Ekspertarvamuse tellimist ja kaebajatele edastamist koos kaebajate 29.07.2014 nõustumistega tuleb käsitada läbirääkimistel saavutatud kokkuleppena kinnistute omandamise küsimuses. Pärast seda tulnuks VVm 242/2004 § 10 kohaselt koostada toimik ja esitada see ministrile otsustamiseks. Vastustajad ei ole pärast 29.07.2014 ühtki asja otsustamisele suunatud toimingut teinud, menetluse pikendamine Maa-ameti 11.09.2014 kirjas märgitud põhjustel oli aga õigusvastane. Seetõttu on vastustajad põhjendamatult ja õigusvastaselt tegevusetud olnud alates kaebajate 29.07.2014 avalduste tegemisele järgnevast päevast ehk 30.07.2014. Kaebajad on taotlenud vastustajate kohustamist vajalike toimingute ja otsuste tegemiseks 30 päeva jooksul. Menetluse varasemat kestust ning peetud läbirääkimisi silmas pidades on tegemist mõistliku ajaga, mille jooksul peab olema võimalik kinnisasjade omandamise küsimus otsustada.
7(15)
3-14-52529
9.Keskkonnaministri 27.03.2015 määrusega nr 22 muudeti 03.02.2006 määrust nr 9 „Mägikadakkaera, püstkiviriku ja aasnelgi Maarjamäe klindi püsielupaiga kaitse alla võtmine ja kaitse-eeskiri“ selliselt, et kaitse-eeskirjaga kaitstavast piirkonnast arvati välja kaebajatele kuuluvad kinnisasjad. MENETLUSOSALISTE SEISUKOHAD APELLATSIOONIMENETLUSES
10.Keskkonnaminister ja -ministeerium paluvad 30.03.2015 apellatsioonkaebuses (täiendatud 29.07.2016, 22.08.2016, 10.10.2016 ja 17.10.2016) tühistada Tallinna Halduskohtu 27.02.2015 otsus ja teha asjas uus otsus, millega jätta kaebus rahuldamata ning menetluskulud kaebajate kanda. Halduskohus on kohtuasja õiguslikku raamistikku hinnanud kogumis ebaõigesti ja sellest tulenevalt sisustanud ebaõigesti ka LKS § 20 lg-t 1. Seetõttu on ebaõiged ka kohtu kõik järgnevad järeldused. Kohus on riigi kinnisasjade kaalutlusõiguseta omandamise kohustuse tuvastanud, lähtudes kitsalt kinnisasja omaniku huvist, eirates avalikku huvi, rakendamata ühtegi tunnustatud tõlgendamisvõtet ning tuvastamata seaduse tegelikku mõtet või eesmärki. LKS § 20 lg 1 sisaldab riigi kaalutlusõigust jätta kinnisasi omandamata, kui sellel kaitstavat loodusobjekti faktiliselt enam ei esine. Seda ka siis, kui kinnisasja kasutamine on enne omandamise otsustamist olnud pikalt piiratud. Kinnisasja omanikul saab seega olla õiguspärane ootus kinnisasja omandamiseks üksnes siis, kui omatav kinnisasi sisaldab jätkuvalt kaitstavat loodusobjekti. Kohus on LKS § 20 lg 1 eesmärgi sisustanud ebaõigesti, leides, et kinnisasja omanikul tekib õiguspärane ootus riigi poolt kinnisasja omandamisele üksnes seetõttu, et LKS § 20 lg-s 4 sätestatud järjekord jõuab temani. Riigi kohustus jätta kaitstavat loodusobjekti mittesisaldav kinnisasi omandamata tuleneb ka riigivaraseaduse (RVS) §-st 8. Kohus ei ole hinnanud avaliku huvi kaalukust lähtuvalt looduskaitselisest või avalike vahendite kasutamise põhimõtetest. Seega tugineb halduskohtu järeldus, nagu peaks riik avaliku huvi vastaselt tegema tehingu üksnes vastustajate erahuvi silmas pidades, ebaseaduslikule kaalutlusele. Kohus on õigustamatult leidnud, et kinnisasjade omandamise otsustamise menetluse pikendamine on õigusvastane, kuna selle eesmärgiks oli tegeliku faktilise olukorra teadasaamine ning võimalusel kinnisasjade piirangute alt vabastamine. Vastustajate õigus kinnisasja omandamise menetlust pikendada tuleneb LKS § 20 lg-st 4 ning VVm 242/2004 § 61 lg-test 1 ja 11. Kui piirangute kehtestamise alus on ära langenud, peab riigi tegevus olema suunatud sellele, et taastada kinnisasja omaniku põhiseaduse §-ga 32 tagatud õigus kinnisasja vabaks kasutamiseks. Kohtu kaalutlus jätta piirangute tegelik vajadus läbi vaatamata, tuginedes 8 aasta tagustele andmetele, on ebaseaduslik. Kuna kohus leidis ekslikult, et vastustajatel puudus õigus omandamise menetluse pikendamiseks, siis järeldas kohus ebaõigesti, et vastustajad on olnud õigusvastases viivituses. Halduskohus jättis tähelepanuta, et kaebajad ei ole Maa-ameti 11.09.2014 haldusaktile menetluse pikendamise kohta vastu vaielnud ega seda tähtaegselt vaidlustanud. Ebaõige on kohtu järeldus, et pikka ooteaega kompenseeriv mehhanism puudub. Olukorras, kus kinnisasjade omandamiseks pärast 8-aastast menetlust puudub faktiline alus, sest kinnisasi ei sisalda kaitstavat loodusobjekti ning riik jätab kinnisasja omandamata, on kaebajatel võimalik esitada kohtusse kahju hüvitamise taotlus. Kui kahju hüvitamiseks puudub vajalik õiguslik regulatsioon, on kinnisasja omanikul kahju hüvitamise kaebuse raames võimalik taotleda riigi poolt regulatsiooni loomata jätmise kui riigi tegevusetuse põhiseadusega vastuolus olevaks tunnistamist.
8(15)
3-14-52529 Halduskohus on otsuse tegemisel rikkunud menetlusnorme, kuna otsuse põhjendused ja resolutsioon on vastuolus. Kohus on vastustajate kohustuse täitmise ajaks märkinud nii 30 kui 60 päeva. Lisaks on kohus õigusvastase viivituse algamise ajana tuvastanud nii 09.06.2014 kui ka 30.07.2014. Halduskohus on ületanud kaebuse piire, tuvastades ebaõigesti, et vastustajad on olnud tegevusetud. Kaebajad taotlesid viivituse õigusvastaseks tunnistamist kinnisasjade omandamise otsustamisel ning muude sellega seotud toimingute tegemisel, kohus aga tuvastas otsuse resolutsiooniga, et vastustajad on olnud kinnisasjade omandamisel ning otsustamiseks vajalike eeltoimingute tegemisel õigusvastaselt tegevusetud. Lisaks tuvastas kohus vastustajate tegevusetuse ebaõigesti. Vastustajad on pärast 30.07.2014 teinud menetlustoiminguid kinnisasja omandamise otsustamiseks ministri poolt, mistõttu ei ole vastustajad olnud tegevusetud. Halduskohus tuvastas valesti, et pooled on kinnisasjade omandamiseks saavutanud kokkuleppe ekspertiisiakti edastamisega vastustajatele. Maa-amet edastas kinnisasjade väärtuse kordushindamise ekspertiisiakti vastuseks vastustajate teabenõudele, mitte ei teinud õigusaktidest tulenevatele nõuetele vastavat hinnapakkumist kinnisasjade omandamiseks. Seega ei ole pooled saavutanud kokkulepet. LKS § 20 lg 1 eesmärk ei ole kinnisasjade kaalutlusõiguseta omandamine, kui looduse kaitsmise tegelikku vajadust ei esine. Sama seisukohta on kinnitanud Tallinna Halduskohus 18.09.2015 ja Tallinna Ringkonnakohus 31.03.2016 otsuses haldusasjas nr 3-15-867. Viidatud otsused kinnitavad, et apellantide käsitlus LKS § 20 lg 1 mõttest ja eesmärgist on õige ning halduskohus on asunud nimetatud sätet põhjendamatult tõlgendama üksnes eraomaniku huvidest lähtuvalt. Riigil on õigus omandamismenetluse ajal kontrollida LKS § 20 lg-s 1 sätestatud eelduste täitmist. Kaebajad on hilinenult esitanud apellatsioonimenetluses taotluse jätta LKS § 20 lg 1 vastuolu tõttu põhiseadusega kohaldamata. LKS § 20 lg 1 ei ole vastuolus põhiseadusega, kuivõrd kinnisasjade looduskaitselise väärtuse fikseerumine omandamismenetluse algamise seisuga oleks otseses vastuolus nii omandipõhiõiguse kui ka LKS § 20 lg 1 looduskaitselise eesmärgiga. Haldusasjas nr 3-15-867 jõustunud otsusega on tuvastatud, et kaebajate kinnisasjad ei asu looduskaitsealal ning ka see, et nende kaitsealalt väljajätmine oli õiguspärane. Seega ka juhul, kui tunnistada LKS § 20 lg 1 põhiseadusega vastuolus olevaks, ei oleks võimalik kohtul kohustada apellante kaebajate kinnisasju omandama, kuivõrd LKS § 20 lg 1 alusel kinnisasjade omandamine eeldab, et kinnisasjad asuvad looduskaitsealal.
11.Kaebajad paluvad 06.05.2015 kirjalikus vastuses (täiendatud 08.08.2016, 10.10.2016 ja 17.10.2016) jätta apellatsioonkaebus rahuldamata ning vastustaja menetluskulud tema enda kanda ja mõista kaebajate menetluskulud välja vastustajalt. Vastustajad moonutavad halduskohtu seisukohti, püüdes jätta muljet, justkui kohus poleks arvestanud LKS § 20 lg 1 eesmärke looduse kaitsmisel. LKS § 20 lg 1 mõttes on tekkinud olukord, kus kaebajatel on subjektiivne õigus selle suhtes, et riik omandab neilt kinnisasjad. Kaebajatel on tekkinud riigi vastu nõue saada kinnisasjade omandamisel kinnisasja väärtusele vastavat tasu. Kaebajate eesmärki ei saa taandada nõudele kehtestada või säilitada nende maale looduskaitselised piirangud. Kaebajate nõue pole primaarselt suunatud mitte avalikes huvides looduse kaitsmisele, vaid tekkinud nõudeõiguse kaitsmisele. Apellatsioonkaebuses ei ole välja toodud, milliste tõlgendamisvõtete tulemusena on vastustajad jõudnud järeldusele, et LKS § 20 lg 1 kannab endas vaid looduskaitselist eesmärki ja mitte eesmärki arvestada paralleelselt kaebajatele tekkinud subjektiivse õigusega nõuda kinnisasjade omandamist riigi poolt. 9(15)
3-14-52529 Arvestades, et LKS § 20 lg 1 eeldused on juba 8 aastat olnud täidetud ja omanikud ootavad järjekorras, et oma õigust realiseerida, ei ole see, kas kehtiv looduskaitserežiim on ka tegelikult mingite väärtuste kaitseks hädavajalik, enam omandamise menetluse kontekstis üldse oluline asjaolu ega kaalutlus, millega omandamise menetlust siduda või seda edasi lükata. Vastustajate väide, et neil on kohustus kaitsta avalikku huvi, ei saa kaasa tuua apellatsioonkaebuse rahuldamist. Ükski avalik huvi iseenesest ei lõpeta isikutel seadusest tulenevat subjektiivset õigust. Avalikku huvi saab kaaluda vaid siis, kui seadus näeb sellise kaalumise ette. Antud juhul ei näe seadus seda ette. Samuti ei saa RVS-st tuletada riigi kohustusi lõpetavaid tagajärgi. Apellatsioonkaebuses on ekslikult tuginetud sellele, justkui halduskohus oleks otsuse tegemisel pidanud äärmiselt oluliseks kaalutluseks kinnisasjade omanike erahuve ehk kasumipüüdlikkust. Tegemist ei ole halduskohtu poolt määrava tähtsusega kaalutlusega, vaid kohus on analüüsinud kõiki kaalutlusi ja rahuldanud kaebuse seetõttu, et seadusest tulenes kaebajatele subjektiivne õigus nõuda kinnistute väljaostmist. Paekalda tn kinnisasjade omandamise eeldused olid täidetud. Halduskohus leidis õigesti, et pooled olid saavutanud kinnisasjade riigile omandamises kokkuleppe 29.07.2014 seisuga. Halduskohus on õigesti leidnud, et riik on olnud õigusvastaselt viivituses. Viivitamine ei olnud põhjendatud. Omandamise menetluses saab oluline olla üksnes see, et looduskaitselised kitsendused piiravad oluliselt kinnistute kasutamist. Juurdekogutav informatsioon ei saa seda põhimõtteliselt mõjutada. Vastustajad ei ole eelnevas menetluses kordagi tuginenud sellele, et Maa-ameti 11.09.2014 kiri oleks haldusakt ning et selle vaidlustamata jätmine takistaks kaebajate õiguste kaitset. Uute väidete esitamine ringkonnakohtu menetluses ei ole võimalik. Samuti ei ole tegemist haldusaktiga, vaid teabetoiminguga, mille vaidlustamine halduskohtus pole võimalik. Halduskohus ei ole rikkunud menetlusnorme. Otsuse resolutsioon ja põhjendused ei ole vastuolus. Kui kohtuotsuse resolutsioonis on märgitud vajaliku toimingu tegemine 30 päeva jooksul kohtuotsuse jõustumisest arvates, siis põhjendavas osas tähistatud 60 päeva käib selle kohta, millal vastustajad peaksid kõige varasemalt tegema vajalikud toimingud eeldusel, et halduskohtu otsust edasi ei kaevata. Halduskohus on korrektselt tuvastanud ka õigusvastase viivituse algusaja. Halduskohus ei ole ületanud kaebuse piire, vaid tuvastanud õigesti selle, mida kaebajad taotlesid. Kui kaebajad ei oleks nõustunud halduskohtu poolt tuvastatuga, siis oleksid nad esitanud apellatsioonkaebuse. Käesoleva haldusasja ese erineb oluliselt haldusasja nr 3-15-867 esemest. Seega on viide asjakohatu. LKS § 20 lg 1 põhiseaduspärasuse kontrollimise taotlust ei ole esitatud hilinenult. Vastav õigus tuleneb otsesõnu põhiseadusest ning taotluse esitamiseks ei ole ette nähtud tähtaega. Halduskohus tõlgendas LKS § 20 lg-t 1 õigesti. Kui aga ringkonnakohtu hinnangul ei ole võimalik nimetatud sätet tõlgendada selliselt, nagu seda tegi halduskohus, siis on tegemist põhiseadusvastase olukorraga.
10(15)
3-14-52529
RINGKONNAKOHTU PÕHJENDUSED
12.Ringkonnakohus on seisukohal, et apellatsioonkaebus on põhjendatud ja tuleb rahuldada osaliselt. Kohtuotsuse esimeses osas lahendab ringkonnakohus apellantide taotlused täiendavate tõendite juurdevõtmiseks (I), teises osas hindab apellantide seisukohti seonduvalt nende võimalikus viivituses olemisega alates 30.07.2014, tõlgendab LKS § 20 lg-t 1 ja annab hinnangu selle põhiseaduspärasusele (II), kolmandas osas annab hinnangu kaebajate kohustamiskaebusele (III) ning viimaks lahendab menetlusosaliste taotlused ja jagab menetluskulud (IV). I
13.Apellandid on koos apellatsioonkaebusega esitanud ringkonnakohtule dokumendid (lisad 1 ja 3-7), mis on juba varasema kohtumenetluse raames toimikumaterjalide hulka esitatud. Kuivõrd neid dokumente ei ole mõtet dubleerida, tagastab ringkonnakohus need apellantidele. Lisaks on apellandid taotlenud haldusasja materjalide juurde võtta haldusasjas nr 3-15-867 tehtud Tallinna Halduskohtu ja Tallinna Ringkonnakohtu kohtuotsused. Ringkonnakohtu hinnangul tuleb ka need kohtulahendid apellantidele tagastada, sest need ei ole praegusel juhul käsitatavad tõenditena HKMS § 56 lg 1 tähenduses. On õige, et ka nendes lahendites on kohtud sisustanud LKS § 20 lg-t 1, kuid õiguse tõlgendamiseks ei ole vajalik teist kohtulahendit asja materjalide juurde lisada. Ringkonnakohus saab teha viiteid nimetatud haldusasja lahenditele ka neid toimikus omamata. Kohtulahendil on tõendi väärtus juhul, kui selles tehakse siduvalt kindlaks mingi asjaolu, mis omab teise asja lahendamisel tähendust. Praegu on küsimus üksnes õiguse tõlgendamises. II
14.LKS § 20 lg sätestab, et kogu ulatuses püsielupaigas asuva kinnisasja, mille sihtotstarbelist kasutamist ala kaitsekord oluliselt piirab, omandab riik kokkuleppel kinnisasja omanikuga kinnisasja väärtusele vastava tasu eest. Halduskohus asus oma otsuse p-s 23 seisukohale, et LKS § 20 ja VVm 242/2004 normide sõnastusest ja eesmärgist tulenevalt on riigil kohustus kinnisasi selle väärtusele vastava tasu eest omandada, kui kinnisasja kasutamisele kehtivad selle riigi poolt omandamist õigustavad looduskaitselised piirangud vastava kinnisasja omandamise ettepaneku tegemise ajal ning riik ei saa põhimõtteliselt kinnisasja omandamise otsustamisega viivitamist põhjendada kahtlusega, et kaitserežiim ja sellest tulenevad piirangud on muutunud mittevajalikuks. Ringkonnakohus selle seisukohaga ei nõustu.
15.Kui riik kaotab kinnisasjalt omandiõiguse piirangud, kaob kinnisasja omanikul õiguslik alus nõuda riigi poolt kinnistu omandamist LKS § 20 lg 1 alusel. LKS § 20 lg-s 1 sätestatud kinnisasja omandamise eeldused ei ole täidetud, kui kinnistul ei kehti enam omandamise otsustamise ajaks (VVm 242/2004 § 11) kaitsekorrast tulenevad looduskaitselised piirangud. Kaitsekorra kehtimine kinnisasja suhtes on üks LKS § 20 lg 1 kohaldamise eeldus. Riigil on kohustus kinnistud välja osta üksnes viidatud normis sätestatud eelduste täidetuse korral. Kaebajate nõudeõigus kinnistute riigile võõrandamiseks tugines faktilisele asjaolule, et nende sihtotstarbelist kasutamist piirasid oluliselt kaitse-eeskirjast tulenevad nõuded ning LKS § 20 lg-ga 1 antud võimalusele taotleda kinnisasjade riigi poolt võõrandamist. Kehtiv õigus ei ole kunagi andnud isikutele kinnisasjade omandamise garantiid üksnes riigile taotluse esitamisest tulenevalt, kuna LKS-s sätestatud regulatsiooni primaarseks eesmärgiks on olnud loodusväärtuste kaitse.
11(15)
3-14-52529
16.Keskkonnaministri 27.03.2015 määrusega nr 22 muudeti 03.02.2006 määrust nr 9 „Mägikadakkaera, püstkiviriku ja aasnelgi Maarjamäe klindi püsielupaiga kaitse alla võtmine ja kaitse-eeskiri“ selliselt, et kaitse-eeskirjaga kaitstavast piirkonnast arvati välja kaebajatele kuuluvad kinnisasjad. Selle määruse õiguspärasuse üle vaidlesid pooled haldusasja nr 3-15867 raames. Ringkonnakohus nõustub halduskohtu ja ringkonnakohtu seisukohtadega haldusasjas nr 3-15-867, leides, et looduskaitselise piirangu kaotamisel ei saa kinnisasja omanikule jääda alles omandikitsendusele tuginev nõudeõigus, kuna õiguse nõuet esitada annab omandikitsenduse talumine. Õiguspärase ootuse põhimõttele tuginedes ei saa kaitsta ennast omandiõiguse riive lõpetamise eest. Kehtiv õigus ei anna kinnisasja omanikule valikuõigust, kas tema omandiõiguse riive lõpetatakse kinnistu riigi poolt omandamisega või omandiõiguse piirangute kaotamisega. Riik ei ole menetlustoimingutega tekitanud kaebajatele õiguspärast ootust, et kinnisasjad omandatakse sõltumata sellest, kas looduskaitseliste piirangute kehtivus nendel on omandamise hetkel vajalik või mitte (Riigikohtu 02.03.2006 otsus haldusasjas nr 3-3-1-79-05, p 9). Kehtivast õigusest ei tulene keeldu muuta kaitseeeskirjast tulenevaid piiranguid leebemaks või tunnistada need kehtetuks, kui loodus objektiivselt enam kaitsmist ei vaja. Loodusväärtusi kaitstakse avalikes huvides ning omandiõiguse piirangud looduse kaitsmise eesmärgil on õigustatud üksnes seni, kuni eksisteerib kaitsevajadus. Kui kaitsevajadus kaob, on riigil kohustus omandipõhiõiguse riive lõpetada. Seetõttu ei saanud kaebajatel tekkida õiguspärast ootust kinnisasjade riigi poolt omandamiseks kinnisasjade omandamise avalduste esitamisest ja pädeva haldusorgani kinnitusest, et piirangud on olulised. Nendele lisaks peab loodus vajama omandamise hetkel kaitsmist. Niisiis on riigil õigus kontrollida kaitse-eeskirja vajadust ja põhjendatust ka omandamismenetluse kestel ning õiguspärane ootus oleks kaebajatel järjekorra nendeni jõudmisel kinnistute omandamiseks riigi poolt olnud üksnes eeldusel, et kinnistud on jätkuvalt piirangualas ja nende sihtotstarbeline kasutamine on oluliselt piiratud.
17.Tõlgendades LKS § 20 lg-t 1 viisil, mis lubab riigil looduskaitselisi piiranguid igal ajahetkel omandamismenetluses kontrollida, ei leia ringkonnakohus, et see oleks põhiseadusega vastuolus. Nagu eelnevalt viidatud, ei ole riivatud kaebajate õiguspärast ootust ning ka nende omandiõiguse riive oleks olnud hüvitatud riive olemasolu korral. Kaebajatel võis olla õiguspärane ootus selles, et riik teeb kinnistute suhtes otsuse mõistliku aja jooksul. Nii võib põhiseadusega vastuolus olla olukord, kus seadusandja ei ole kehtestanud kohast regulatsiooni omandamismenetluste läbiviimiseks mõistliku aja jooksul või kohast kompensatsioonimehhanismi omandiõiguse kitsenduste talumise puhuks, kui menetluse läbiviimine mõistliku aja jooksul ei ole olnud võimalik ja omandamismenetluse lõpetamine kinnisasja omandamise näol ei ole enam samuti võimalik. Kui kaebajad leiavad, et menetluse pikkusest tulenevalt on neile tekkinud kahju, on neil võimalik nõuda riigilt õigustloova akti andmisega või andmata jätmisega tekitatud kahju hüvitamist (riigivastutuse seaduse § 14).
18.Kaitserežiimist tulenevate piirangute otstarbekuse kontrollimine on käsitatav VVm 242/2004 § 61 lg-tes 1 ja 11 sätestatud muu mõjuva põhjusena menetluse pikendamiseks. Asja materjalidest nähtuvalt pöördus Maa-amet 21.04.2014 Keskkonnaameti ja Keskkonnaministeeriumi poole (II kd tl 70-71), paludes täpsustada, kas Paekalda kinnisasjadele ulatub taimeliike, mille kaitseks on moodustatud 03.02.2006 püsielupaik ning kas püsielupaiga kaitse olemasolevates piirides on endiselt vajalik. Keskkonnaministeerium tegi asjaolude väljaselgitamise 17.06.2014 kirjaga ülesandeks Keskkonnaametile (III kd tl 15), kes tellis 30.06.2014 ekspertiisi Tallinna Botaanikaaialt. Ekspertiisiakt (I kd tl 197-214) valmis 07.09.2014, mille kokkuvõttes järeldati, et püsielupaiga lõuna- ja kaguserva endisesse paemurdu eramaadele jäetud puhverala ei ole kriitiliselt ohustatud mägikadakkaera ja püstkiviriku seisundile soodsat mõju avaldanud, mistõttu ei ole püsielupaiga eramaade riigile omandamine otstarbekas ja eramaad võib püsielupaigast välja arvata ning eramaadel kasvavad 12(15)
3-14-52529 kaitstavate taimeliikide isendid saab vajadusel ümber istutada püsielupaigale. Pärast uute asjaolude selgumist pikendas Maa-amet 11.09.2014 otsusega omandamise otsustamise menetluse (I kd tl 138). Keskkonnaministri 27.11.2014 käskkirja nr 968 “Maarjamäe püsielupaiga kaitse-eeskirja muutmise menetluse algatamine” (I kd tl 216) p-ga 1 algatati keskkonnaministri määruse “Keskkonnaministri 03.02.2006 määruse nr 9 “Mägi-kadakkaera, püstkiviriku ja aasnelgi Maarjamäe klindi püsielupaiga kaitse alla võtmine ja kaitse-eeskiri” muutmine” eelnõu menetlus. 27.03.2015 allkirjastas keskkonnaminister määruse nr 22, millega muutis 03.02.2006 määruse nr 9 tingimusi, arvates vastustajate kinnisasjad määruse mõjualast välja.
19.Otsuse p-s 18 kirjeldatust tulenevalt ei ole riik olnud omandamismenetluses alates 30.07.2014 õigusvastaselt tegevusetu, nagu ekslikult leidis halduskohus ja millega nõustusid vastuses apellatsioonkaebusele ka kaebajad, vaid on teinud omandamismenetluses eeltoiminguid, mh selgitanud välja kaitserežiimi jätkuva vajalikkuse. Järelikult on halduskohtu resolutsiooni p 1.1 väär ja halduskohtu otsus tuleb vastavas osas tühistada. III
20.Kohtuotsuse resolutsiooni p-s 1.2 on halduskohus kohustanud Keskkonnaministeeriumi tegema Paekalda tn 2, Paekalda tn 3, Paekalda tn 7, Paekalda tn 9 ja Paekalda tn 2a kinnisasjade omandamise otsustamiseks vajalikud toimingud ning keskkonnaministrit otsustama Paekalda tn 2, Paekalda tn 3, Paekalda tn 7, Paekalda tn 9 ja Paekalda tn 2a kinnisasjade omandamine või sellest keeldumine 30 päeva jooksul kohtuotsuse jõustumisest arvates. Ringkonnakohus nõustub halduskohtu otsuse resolutsiooni selle punktiga, kuid mitte samadel põhjustel, mis halduskohus. Halduskohus leidis, et kinnistute väärtuse eksperthinnangu tellimist 30. mail 2014, selle edastamist kaebajatele ning kaebajate 29. juuli 2014 nõustumist kinnistute väärtusega tuleb käsitada läbirääkimistel saavutatud kokkuleppena kinnistute omandamise küsimuses ning pärast 29.07.2014 tulnuks VVm 242/2004 § 10 kohaselt koostada toimik ja esitada see ministrile otsustamiseks. Ringkonnakohus selle seisukohaga ei nõustu, sest paralleelselt hinnaläbirääkimistega toimus ka menetlus kinnistute kaitserežiimi väljaselgitamiseks ning ringkonnakohus leidis selle olevat õiguspärase. Küll aga tuleb halduskohtuga nõustuda selles, et tänaseks päevaks on asjas välja selgitatud kõik tähtsust omavad asjaolud ning vaidlusaluses omandamismenetluses tuleb teha otsus. Menetluse kestust ja väljaselgitatud asjaolusid silmas pidades on 30 päeva kohtuotsuse jõustumisest mõistlik aeg, mille jooksul peab olema võimalik otsustada kinnisasjade omandamise küsimus vastavalt VVm 242/2004 3. ptk-le. IV
21.Kõike eelnevat kokku võttes tuleb halduskohtu otsus tühistada selle resolutsiooni p 1.1 osas, milles halduskohus tuvastas, et keskkonnaminister ja Keskkonnaministeerium on olnud õigusvastaselt tegevusetud Paekalda tn 2, Paekalda tn 3, Paekalda tn 7, Paekalda tn 9 ja Paekalda tn 2a kinnisasjade omandamise otsustamisel ning otsustamiseks vajalike eeltoimingute tegemisel alates 30. juulist 2014, ning teha selles osas uus otsus, millega jätta kaebus rahuldamata (HKMS § 200 p 3). Halduskohtu otsuse resolutsiooni p 1.2 osas, millega halduskohus kohustas Keskkonnaministeeriumi tegema Paekalda tn 2, Paekalda tn 3, Paekalda tn 7, Paekalda tn 9 ja Paekalda tn 2a kinnisasjade omandamise otsustamiseks vajalikud toimingud ning keskkonnaministrit otsustama Paekalda tn 2, Paekalda tn 3, Paekalda tn 7, Paekalda tn 9 ja Paekalda tn 2a kinnisasjade omandamine või sellest keeldumine 30 päeva jooksul kohtuotsuse jõustumisest arvates, tuleb jätta Keskkonnaministeeriumi ja keskkonnaministri apellatsioonkaebus rahuldamata, kuid muuta selles osas halduskohtu otsuse
13(15)
3-14-52529 põhjendusi, asendades need Tallinna Ringkonnakohtu otsuse põhjendustega (HKMS § 200 p 4).
22.HKMS § 108 lg 1 kohaselt kannab menetluskulud pool, kelle kahjuks otsus tehti. Kaebuse osalise rahuldamise korral jagatakse menetluskulud proportsionaalselt kaebuse rahuldatud osaga. Kohus mõistab välja üksnes vajalikud ja põhjendatud menetluskulud (HKMS § 109 lg 6). Kui kõrgema astme kohus muudab alama astme kohtu lahendit või teeb lahendi asja uueks arutamiseks saatmata, muudab ta kohtukulude jaotust (HKMS § 109 lg 4). Ringkonnakohus leiab, et kaebajatelt vastustajate välise õigusabi kasutamisest tulenenud menetluskulude väljamõistmine ei ole praeguses asjas põhjendatud. Riigikohtu halduskolleegium on korduvalt rõhutanud, et halduskohtumenetluses kantud haldusvälise õigusabi teenuse kulude väljamõistmine haldusorganile on põhjendatud, kui kohtuasjas vaieldavad küsimused on väljaspool haldusorgani igapäevast põhitegevust (vt nt 21.06.2012 otsus nr 3-3-1-26-12, p 29; 27.10.2011 otsus nr 3-3-1-53-11, p 31; 19.06.2007 otsus nr 3-3-124-07, p 16). Haldusorgan võib välist õigusabi kasutada, kuid peab arvestama, et kui tegemist on haldusorgani põhitegevusega seotud vaidlusega, siis võivad tema menetluskulud jääda tema enda kanda ka kaebuse põhjendamatuse korral (vt 06.11.2007 otsus nr 3-3-1-52-07, p 10). Haldusorgani kasuks menetluskulude väljamõistmise võimalikkus on piiratud mitme tingimusega, nagu näiteks välise õigusabi vajalikkus haldusorgani jaoks, kooskõla proportsionaalsuse põhimõttega, haldusorgani enda ametnike või töötajate kvalifikatsioon, kaebuse esitaja majanduslik olukord jne (vt 26.04.2010 otsus nr 3-3-1-9-10, p-d 15 ja 17; 14.01.2009 otsus nr 3-3-1-62-08, p 15). Menetluskulude jagamisel võib arvestada ka muid kaalukaid ja erandlikke asjaolusid, näiteks kaebaja pahatahtlikkust või vaidlusaluse küsimuse erilist tähendust õiguskorras (vt 15.11.2007 otsus nr 3-3-1-58-07, p 13). Seega ei ole haldusorganil keelatud kasutada halduskohtumenetluses välist õigusabi, kuid kohtuasi peab olema reeglina haldusorgani igapäevase põhitegevuse raamidest väljuv, et oleks õigustatud kantud haldusvälise õigusabi teenuse kulude väljamõistmine kaebajalt. Ringkonnakohtu hinnangul ei välju praegune vaidlus keskkonnaministri ja Keskkonnaministeeriumi igapäevase põhitegevuse raamidest. VVm 242/2004 § 11 sätestab, et kinnisasja omaniku ettepanekuga nõustumisel või pärast omaniku nõusoleku saamist riigi omandamisettepanekule esitab riigi esindaja omandamise toimiku koos asjakohase käskkirja eelnõuga otsustamiseks keskkonnaministrile, kes otsustab kinnisasja omandamise või keeldub sellest. Seega kuulub looduskaitse all oleva või varem olnud kinnisasja omandamise või mitteomandamise üle otsustamine vastustajate igapäevaste tööülesannete hulka. Praeguse kohtumenetluse asjaolud ei ole ka sedavõrd erilised, et esineks erandlik põhjus vastustajate kantud õigusabikulude väljamõistmiseks kaebajalt. Tulenevalt eeltoodust jäävad vastustaja menetluskulud mõlemas kohtuastmes tema enda kanda.
23.Kaebajad taotlesid halduskohtus kokku 60 euro suuruse riigilõivu ning 10 083,84 euro suuruse õigusabikulu (83 töötunni eest) väljamõistmist vastustajatelt. Kulude kandmise kohta on esitatud advokaadibüroo arved ja tasumist kinnitavad pangakonto väljavõtted. Halduskohus pidas mõistlikuks menetluskuluks kokku 4000 eurot. Ringkonnakohtus taotlevad kaebajad menetluskuluna tasu advokaadi õigusabi eest kokku summas 4165 eurot (koos käibemaksuga): 05.03.2015 arve nr 150298 alusel (III kd tl 71) 528,60 eurot 2,1 töötunni eest, arve on tasutud (maksekorraldus nr 25425, III kd tl 79); 07.04.2015 arve nr 150549 alusel (III kd tl 73) 157,80 eurot 1,3 töötunni eest, arve on tasutud (maksekorraldus III kd tl 79p); 07.05.2015 arve nr 150826 alusel (III kd tl 75) 164,40 eurot 0,8 töötunni eest, arve on tasutud (maksekorraldus nr 27021, III kd tl 80); 05.06.2015 arve nr 14(15)
3-14-52529 151026 alusel (III kd tl 77) 1966,20 eurot 18,2 töötunni eest, arve on tasutud (maksekorraldus III kd tl 80p); 31.08.2016 arve nr 161953 alusel (III kd tl 78) 9,2 töötunni eest 1620,60 eurot, arve on tasutud (maksekorraldus nr 36835, III kd tl 81). Menetluskulude vajalikkuse ja põhjendatuse hindamisel on oluline, et kulude väljamõistmine vastaspoolelt oleks põhjendatud sisuliselt. Õigusabikulude põhjendatuse hindamisel tuleb arvesse võtta kohtuasja keerukust, töömahtu, asja ajamisele kulunud aega jms. Seejuures on kohtul kohtuasja keerukuse hindamisel ulatuslik hindamisruum. Kaebajate esitatud arvetelt nr 150549, 150826 ja 151026 nähtub, et lisaks vandeadvokaat Martin Triipani osutatud õigusabi eest tasutud kuludele taotletakse ka Sandra-Kristin Noodi osutatud õigusabile kulunud õigusabi arvete tasumist. Kohtupraktikas on peetud vajalikuks ja põhjendatuks üksnes selle esindaja kulude väljamõistmist, kes on olnud haldusasjas esindajaks. Asja materjalidest ei nähtu, et Sandra-Kristin Noot oleks praeguses asjas olnud kaebajate esindaja. Seega ei ole vastavas osas õigusabikulude väljamõistmine põhjendatud. Arvestades kohtusse pöördumise eesmärki, vaidluse õiguslikku ja faktilist keerukust, asja mahtu ning kohtulahendi sisulist tulemuslikkust kaebajate jaoks, on ringkonnakohtu hinnangul kahes kohtuastmes kokku põhjendatud mõista vastustajatelt välja kaebajate menetluskulud õigusabiteenuse eest summas 3700 eurot (sh käibemaks).
/allkirjastatud digitaalselt/ Maret Altnurme
/allkirjastatud digitaalselt/ Oliver Kask
/allkirjastatud digitaalselt/ Kaire Pikamäe
15(15)
Allikas: Riigi Teataja avaandmed. Füüsiliste isikute nimed on kohtu poolt anonümiseeritud. Andmed on informatiivsed.