Eesistuja Virgo Saarmets, liikmed Janar Jäätma ja Villem Lapimaa
Määruse tegemise aeg ja koht
25. juuni 2026, Tallinn
Haldusasja number
3-26-154
Haldusasi
Kaiserhof OÜ kaebus tuvastada Tööinspektsiooni 11. detsembri 2025. a teate nr 3-1/25/2245 õigusvastasus, tühistada 23. detsembri 2025. a vaideotsus nr 1.41/2482-1 ja kohustada lõpetama järelevalvemenetlus
Vaidlustatud kohtulahend
Tallinna Halduskohtu 23. jaanuari 2026. a määrus
Menetlusosalised
Kaebaja – Kaiserhof OÜ, esindaja Igor Sumarok Vastustaja – Tööinspektsioon, esindaja Ene Kivineem
Menetluse alus ringkonnakohtus
Kaiserhof OÜ määruskaebus
Asja läbivaatamine
Kirjalik menetlus
RESOLUTSIOON
Võtta menetlusse Kaiserhof OÜ määruskaebus Tallinna Halduskohtu 23. jaanuari 2026. a määruse peale haldusasjas nr 3-26-154.
Jätta Kaiserhof OÜ määruskaebus rahuldamata ja Tallinna Halduskohtu 23. jaanuari 2026. a määrus haldusasjas nr 3-26-154 muutmata.
Jõustunud määrus avaldada tervikuna.
EDASIKAEBAMISE KORD
Määruse peale võib esitada määruskaebuse Riigikohtule 15 päeva jooksul määruse kättetoimetamisest arvates (HKMS § 121 lg 4, § 235 lg-d 1 ja 3).
ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK
1.Tööinspektsioon (TI) alustas 11.12.2025 teatega nr 3-1/25/2245 Kaiserhof OÜ suhtes järelevalvemenetlust töötervisehoiu, tööohutuse ja töösuhteid reguleerivate õigusaktide nõuete täitmise kontrollimiseks. Kontroll toimub 17.12.2025 kell 10.30 Tallinnas Viru tn 2 (kaebaja tegevuskoht) ning TI palus võimalusel esitada hiljemalt kaks tööpäeva enne kontrolli toimumist iseteeninduse kaudu või kontrolli käigus järgmised dokumendid ja andmed: esmaabikorraldus, määratud esmaabiandja tunnistus, isikukaitsevahendite arvestuse
3-26-154 dokumendid, töid teostavate isikutega (19 inimest) sõlmitud võlaõiguslikud lepingud, ohtlike kemikaalide ohutuskaardid, tehtavate tööde ja kasutatavate töövahendite ohutusjuhendid, töökeskkonnavoliniku valimise protokoll, töökorralduse reeglid, valitud töötajate (7 inimest) tööohutusalase juhendamiste ja väljaõppe registreerimine ning nende tervisekontrolli dokumendid. Kontrollimise käigus tutvub tööinspektor töökeskkonnaga ning küsitleb tööandjat ja töötajaid. Kontrollist tuleb teavitada ja kutsuda kontrollimise juurde kas töökeskkonnavolinik, töötajate poolt valitud usaldusisik või ametiühingu usaldusisik.
2.Kaiserhof OÜ esitas TI 11.12.2025 teate peale 14.12.2025 vaide, mille Tööinspektsioon jättis 23.12.2025 vaideotsusega nr 1.4-1/2482-1 rahuldamata. Töötervishoiu ja tööohutuse seaduse (TTOS) § 25 ja töölepinguseaduse (TLS) § 115 alusel järelevalvemenetluse alustamise teade on menetlustoiming (haldusmenetluse seaduse (HMS) § 35 lg 1 p 3), mida saab eraldi vaidlustada üksnes seaduses sätestatud juhul (vt Riigikohtu 18.01.2024 määrus nr 3-22-2296, p 13). Vaide esemeks oleva menetlustoimingu vaidlustamist seadus ette ei näe. Isikul on kohustus taluda tema suhtes kohaldatavaid riikliku järelevalve meetmeid (vt korrakaitseseaduse (KorS) § 23 lg 3) ning vastavas valdkonnas tegutsev isik peab sellega arvestama. TI 11.12.2025 teates ei ole nõutud nii suures mahus dokumente ja andmeid, et nende esitamine võiks põhjustada ettevõttele ebamõistliku halduskoormuse. Nõutud dokumendid on vaide esitaja valduses ja juba olemas ning need ei ole valdavas osas kättesaadavad seaduse alusel asutatud andmekogudest. Vaide esitaja suhtes 2024. a sügisel toimunud järelevalvemenetluses ei kontrollitud TTOS-i nõuete täitmist (töötajate juhendamist ja väljaõpet, tervisekontrolli ja esmaabi korraldamist, ohutusjuhendite olemasolu, kemikaalide käitlemise nõudeid jne). Kontrolli teostamisel ei saa teha erandeid sellel alusel, et ettevõttel on teatud ajal (nt jõuluperioodil) kiire. Sellisel juhul ei oleks üldse võimalik järelevalvet teostada nt hooajaliste tööde puhul. Ettevõttel tuleb ka kiirel tööajal täita temale seadusega pandud kohustusi ja taluda tema suhtes kohaldatavaid riikliku järelevalve meetmeid. Tegemist on üldkontrolliga ja Kaiserhof OÜ sattus järelevalvesse, kuna viie tegutsemisaasta jooksul ei ole ettevõttes kordagi kontrollitud töötervishoiu ja tööohutuse nõuete täitmist. Seejuures arvestati vaide esitaja tegevusvaldkonda (restoranide ja kohvikute tegevus) ja asjaolu, et ettevõte kasutab oma tegevuses hulgaliselt võlaõigusliku lepingu alusel töötavaid töötajaid (sh alaealisi). Samuti võetakse arvesse ettevõttes toimunud tööõnnetusi ja töövaidlusi ning laekunud vihjeid ja kaebusi. TI on tegutsenud talle antud pädevuse raames ja menetlusreegleid järgides ning vaidlustatud menetlustoiming on õiguspärane. Pole äratuntav, et järelevalvemenetluse alustamine mõjutaks vaide esitaja õigusi lõpptulemusest sõltumatult.
3.Kaiserhof OÜ esitas Tallinna Halduskohtule 19.01.2026 kaebuse TI 11.12.2025 teate nr 3-1/25/2245 ja 23.12.2025 vaideotsuse nr 1.4-1/2482-1 tühistamiseks ning TI kohustamiseks lõpetada tema suhtes algatatud järelevalvemenetlus. Kaebajal on HKMS § 45 lg-st 3 tulenevalt kaebeõigus, sest järelevalvemenetluse alustamine rikub tema õigusi menetluse lõpptulemusest sõltumata. Järelevalvemenetluse toimumine tekitab kaebajale olulist halduskoormust ja häirib majandustegevust. Menetluse lõpptulemus ei kõrvalda kahju, mis tekib ebamõistliku menetluse tagajärjel. TI kontrollis kaebajat ajavahemikul 26.08.2024– 04.11.2024 ja kontrolli käigus nõuti ettevõttelt ulatuslikult dokumente. Vaid 13 kuud hiljem uue järelevalvemenetluse alustamine sisuliselt sama kontrolliesemega on ebaproportsionaalne. Varasema kontrolli kestus näitab, et tegemist oli põhjaliku ja ressursimahuka menetlusega, mis oli ettevõttele piisavalt koormav. Kaebajale teadaolevalt on järelevalvemenetluse alustamise põhjustanud tema endise töötaja kaebused eri asutustele. Kõnealune isik on oma tööandjat korduvalt ähvardanud avaliku survestamisega ning esitanud ka tõendamata süüdistusi ettevõtte maine kahjustamise eesmärgil. Tema tööleping on 15.10.2025 lõpetatud ja ta kinnitas 03.11.2025 töövaidluskomisjonile, et tal puuduvad tööandja suhtes pretensioonid. Kaebaja endisel töötajal ei ole subjektiivset õigust nõuda kaebaja suhtes järelevalvemenetluse 2(6)
3-26-154 algatamist või järelevalvemeetmete rakendamist. Kontrolli toimumise ajaks määrati 17.12.2025, mis langes jõuluperioodile. Restorani jaoks on see aasta kõige pingelisem tööperiood. Kontrolli toimumine sellel ajal häiris oluliselt ettevõtte majandustegevust ja tekitas ebaproportsionaalset majanduslikku kahju. Vaidlustatud teade on ka puudulikult põhjendatud, sest sellest ei nähtu, millised uued asjaolud olid ilmnenud pärast eelmise kontrolli lõppu ja miks ei ole varasema kontrolli tulemused piisavad. Samuti ei nähtu, kuidas on enne järelevalvemenetluse alustamist hinnatud / kontrollitud kaebuste põhjendatust, arvestades kaebuste esitaja pahatahtlikkust. TI avaldab igal aastal valimi ettevõtetest, keda on plaanis kontrollida, kuid 2025. a valimis kaebajat ei olnud ja TI ei ole oma kaalutlusi avaldanud. Korduv järelevalvemenetlus ei ole põhjendatud ega proportsionaalne.
4.Tallinna Halduskohus tagastas 23.01.2026 määrusega Kaiserhof OÜ kaebuse HKMS § 45 lg 3 ja § 121 lg 2 p 1 alusel kaebeõiguse ilmselge puudumise tõttu. Järelevalvemenetluse algatamise teade on menetlustoiming, mille peale ei saa esitada tühistamiskaebust. Kohtule ei nähtu, et järelevalvemenetluse alustamise teade rikuks kuidagi kaebaja õigusi. Üldjuhul saab haldusmenetluse käigus toimunud menetlusnormide rikkumist vaidlustada üksnes koos lõpliku haldusaktiga. Vaidlustatud teates selgitati kaebaja õigusi menetluse läbiviimisel. Vaideotsuse kohaselt ei ole kaebaja kordagi pöördunud TI poole menetluse kohta selgituste saamiseks. Kui menetlus peaks lõppema kaebajale kohustusi paneva haldusaktiga, siis saab kaebaja seda kohtus vaidlustada ning selle raames on tal võimalik esile tuua kõik väited nii menetlustoimingute õigusvastasuse kui ka materiaalõiguse ebaõige kohaldamise kohta. Praegusel juhul ei esine asjaolusid, mis annaksid alust arvata, et ainuüksi järelevalve alustamine toob vältimatult kaasa õigusvastase ja kaebaja subjektiivseid õigusi rikkuva lõpliku haldusakti andmise või rikuks kaebaja mittemenetluslikke õigusi. Isegi kui menetlustoimingu vaidlustamiseks kaebeõiguse puudumine ei ole ilmselge, tuleks kaebus tagastada HKMS § 121 lg 2 p 21 alusel, kuna kaebaja õiguste riive on väheintensiivne ja kaebuse rahuldamine ebatõenäoline. Kohus nõustub vaideotsuses märgituga, et järelevalve alustamine ei riku kaebaja õigusi. Isikul tuleb KorS § 23 lg 2 kohaselt taluda ka koormavaid toiminguid ja menetlustoiminguid. Isegi kui mingil põhjusel tuleks järeldada, et menetluse alustamine rikkus kaebaja subjektiivseid õigusi, oleks kaebajale tekkinud negatiivne tagajärg siiski sedavõrd kerge, et kaebuse rahuldamise korral kaebaja saadav kasu või leevendus oleks ebaproportsionaalselt väike võrreldes õigusemõistmise eeldatava kuluga. Kaebajal on võimalik järelevalvemenetluse käigus oma seisukohti väljendada ja vajadusel menetlust lõpetavat otsust vaidlustada, mistõttu ei ole põhjendatud järelevalvemenetluse algatamise teate menetlemine. Kohtule ei ole ka äratuntav, et vaideotsus rikuks kaebaja õigusi iseseisvalt.
5.Kaiserhof OÜ palub 09.02.2026 määruskaebuses tühistada halduskohtu 23.01.2026 määrus ja saata asi halduskohtule sisuliseks lahendamiseks. TI rikkus järelevalvemenetluse alustamisel oluliselt menetlusreegleid, määrates kontrolli toimumise aja ja viisi ühepoolselt ning jätmata kaebajale reaalset võimalust seda välistada, edasi lükata või selle ulatust piirata. Kontroll määrati lühikese etteteatamisega ettevõtte jaoks kõige intensiivsemale tööperioodile, kuigi selleks puudus igasugune vahetu oht või viivitamatut sekkumist nõudev muu erakorraline olukord. Kuigi kaebaja esitas vaide juba enne kontrolli toimumist, ei vastanud TI sellele enne kontrolli toimumist ega arvestanud ka vaides välja toodud asjaolusid. Seega, kuigi haldusorgan oli kaebaja vastuväidetest teadlik, otsustas ta neid mitte kaaluda ega menetlust peatada. Sellist kaalutlusviga peab olema võimalik vaidlustada juba menetlustoimingu faasis. TI 22.12.2025 menetlustoimingu protokollist nr 3-1/25/2245-1 nähtub, et kontroll ei olnud formaalne ega piiratud, vaid ulatuslik ja intensiivne. Neli ametnikku kontrollisid kogu ettevõtte töökeskkonda (köögid, laoruumid, kliendialad, olmeruumid, liikumisteed), vestlesid mitmete töötajatega nende tööajal, nõudsid juhtkonnalt 3(6)
3-26-154 suulisi seletusi ja määrasid tähtaja dokumentide esitamiseks. Selline kontrollimine katkestas ettevõtte tavapärase majandustegevuse, koormas juhtkonda ja töötajaid ning tekitas vajaduse täita lühikese aja jooksul mitmeid nõudeid, sõltumata sellest, kas järelevalvemenetluse lõpptulemus osutub õiguspäraseks või mitte. Menetlustoimingu ei riiva õigusi väheintensiivselt, kui see reaalselt ja vahetult mõjutab isiku majandus- või kutsetegevust. Asjaolusid arvestades toimus kontroll kaebajat ebamõistlikult kahjustaval viisil.
RINGKONNAKOHTU PÕHJENDUSED
6.Määruskaebus tuleb võtta HKMS § 207 lg 1 alusel menetlusse. Määruskaebuse esitamine on seaduse kohaselt lubatud (HKMS § 121 lg 4), määruskaebus on tähtaegne (HKMS § 204 lg 1) ning vastab HKMS §-de 52–54 ja 205 nõuetele. Määruskaebuse esitamine on lõivuvaba (HKMS § 104 lg 1 ja riigilõivuseaduse § 22 lg 1 p 9).
7.Menetlustoimingu peale võib HKMS § 45 lg-st 3 tulenevalt esitada kaebuse kahel juhul: 1) kui menetlustoiming rikub iseseisvalt ja haldusmenetluse lõpptulemusest sõltumatult kaebaja materiaalseid õiguseid; 2) kui menetlustoimingu õigusvastasus tingib vältimatult kaebaja õigusi rikkuva menetluse lõpptulemuse (nt Riigikohtu 11.10.2018 määrus nr 3-172132, p 8). Viimane alternatiiv hõlmab sellised need juhtumid, kus haldusmenetluse läbiviimine ei ole üldse lubatav. Haldusmenetluse algatamise kui menetlustoimingu vaidlustamist oleks HKMS § 45 lg 3 teise alternatiivi alusel põhjust aktsepteerida eelkõige siis, kui esineb põhjendatud kahtlus, et rikutud on selget keelunormi või menetluse alustamise eesmärk ei saa olla õiguspärane (nt Tallinna Ringkonnakohtu 13.03.2025 määrus nr 3-242984, p 10; 15.02.2019 määrus nr 3-18-2196, p-d 9–10). Kui isik soovib kaitset menetluse eeldatava lõpptulemuse vastu, siis tuleb tal reeglina lõpptulemus ära oodata (nt Riigikohtu 08.10.2012 määrus nr 3-3-1-30-12, p 11).
8.Ringkonnakohus nõustub halduskohtuga, et kaebajal puudus HKMS § 45 lg 3 kohaselt õigus pöörduda kaebusega halduskohtusse TI 11.12.2025 järelevalvemenetluse alustamise teate nr 3-1/25/2245 (dtl 8–9) vaidlustamiseks. Kaebaja seisukohtadest saab järeldada, et ta soovib sisuliselt tugineda HKMS § 45 lg 3 mõlemale alternatiivile. Esiteks on kaebaja väitnud, et TI kontroll toimus äriühingut ebamõistlikult kahjustaval viisil (lühikese etteteatamisega ja kõige kiiremal tööajal, kuigi selleks ei olnud mingit hädavajadust) ehk menetlustoiming rikkus tema õigusi iseseisvalt. Teiseks on kaebaja seisukohal, et järelevalvemenetluse alustamine ei olnud õiguspärane, sest sisuliselt samu küsimusi oli hiljuti kontrollitud, kaebajat ei olnud märgitud TI 2025. a plaanilise kontrolli valimis ning kontrollimise ajendiks oli ilmselt pahatahtlik kaebus. Need argumendid saavad selgelt seonduda üksnes järelevalvemenetluse lõpptulemusega ning seda kinnitab mh kaebaja taotlus kohustada vastustajat lõpetama järelevalvemenetlus.
9.Nagu eelnevalt viidatud, kui isik soovib kaitset menetluse eeldatava lõpptulemuse vastu, siis tuleb üldjuhul menetluse lõpptulemus ära oodata ja selle vaidlustamise raames on isikul võimalik esitada kõik oma vastuväited mh küsimuses, kas järelevalvemenetluse alustamiseks olid olemas ajend ja alus ning kas vastustaja on seejuures rakendanud temale antud ulatuslikku kaalutlusõigust nõuetekohaselt. Kaebaja ei ole väitnud ja pole tuvastatav, et TI oleks menetlust alustades rikkunud mõnda selget keelunormi. Isegi kui 2024. a-l toimunud järelevalvemenetlus hõlmas mh samade nõuete täitmise kontrollimist, ei tulene praegu asjassepuutuvatest seadustest piiranguid, et järelevalvemenetlust tohib alustada üksnes vahetu ohu (vt KorS § 5 lg 5) korral, nõuete täitmist tohib kontrollida ainult kindla sagedusega või üksnes asutuse kontrolliplaanis ette nähtud juhtudel. Pädeval haldusorganil ongi järelevalvemenetluse alustamise otsustamisel üldjuhul väga ulatuslik kaalutlusruum. Kuigi 4(6)
3-26-154 kaebaja on tõstatanud mh kahtluse, et menetluse alustamise tingisid tema endise töötaja pahatahtlikud ja kättemaksusoovist lähtuvad kaebused, ei saa kaebaja endise töötaja käitumist omistada vastustajale ning eeldada järelevalvemenetluse alustamist õigusvastastel eesmärkidel. TI on 23.12.2025 vaideotsuses nr 1.4-1/2482-1 (dtl 126–130) asjakohaselt selgitanud, et menetluse alustamist ei tinginud ainult laekunud kaebused, vaid selleks esines ka muid põhjuseid. Kokkuvõttes ei esine praegusel juhul asjaolusid, mis annaksid põhjust aktsepteerida järelevalvemenetluse alustamise vaidlustamist. Ringkonnakohus märgib täiendavalt, et kuigi kaebaja on pidanud järelevalvemenetluse alustamist õigusvastaseks, ei ole ta siiski pidanud vajalikuks vaidlustada järelevalvemenetluse lõpptulemust. Nimelt nähtub TI iseteeninduse avaandmetest, et asjaomase menetluse tulemusel on Kaiserhof OÜ-le koostatud kaks ettekirjutust: 04.02.2026 ettekirjutused nr 3-1/25/2245-1-1 ja nr 3-1/25/22451-2, millega kohustati kaebajat korraldama oma tegevuskohas õhu radoonisisalduse mõõtmine ja uuendada töökeskkonna riskianalüüsi, hinnates radooni kui füüsikalist ohutegurit töökeskkonnas. Kohtute infosüsteemi andmetest ei nähtu, et kaebaja oleks ettekirjutusi halduskohtus vaidlustanud.
10.Seoses väitega, et TI 11.12.2025 teates määratud ja 17.12.2025 tehtud kontrollitoiming rikkus kaebaja õigusi iseseisvalt, leiab ringkonnakohus, et tegemist ei olnud sedavõrd eriliste asjaoludega, mis tingiks menetlustoimingu iseseisva vaidlustamise õiguse. Määruskaebusele lisatud TI 22.12.2025 menetlustoimingu protokollist nr 3-1/25/2245-1 (dtl 159–161) nähtub, et kontroll toimus 17.12.2025 kell 10.30–11.30 kaebaja tegevuskohas, kontrolli teostasid neli TI teenistujat ning selle juures viibis kaebaja töökeskkonnaspetsialistiks määratud juhatuse liige. Kontrolli käigus vesteldi töökeskkonnas viibinud 10 töötajaga ja tuvastati mitmeid puudusi. Protokollist ei nähtu ja kaebaja ei ole väitnud, et menetlustoimingu ajal ei saanud ta jätkata oma majandustegevust (s.o klientide teenindamist või selle ettevalmistamist) või oleks kontrollimine toimunud viisil, mida ei saa pidada järelevalvepraktikas tavapäraseks ja aktsepteeritavaks (s.o mida menetlusosaline ei pea taluma). Pelgalt asjaolu, et kaebaja kontrollimine toimus lühikese etteteatamisega ja toitlustusasutuse jaoks kiirel jõulupühade eelsel perioodil, ei ole piisav, et jaatada kaebaja õiguste iseseisvat rikkumist. Tööpäeva ajal toimunud tunniajane kontroll võis küll ajutiselt häirida kaebaja tavapärast tööd, kuid see oli siiski lühiajaline ja ei toonud kaasa töö täielikku katkemist. Kaebaja õiguste seisukohalt ei oma tähtsust, mitu ametnikku kontrolli teostas. Pigem võib eeldada, et kuna kontrollijaid oli mitu, siis kiirendas see menetlustoimingu lõpuleviimist ja kaebaja majandustegevust häiriti sellest tulenevalt vähem. Kaebaja väited, et kontrollitoiming põhjustas temale ülemäärast varalist kahju, on paljasõnalised ja ebausutavad. TI on vaideotsuses põhjendatult selgitanud, et ettevõtjal tuleb seadusega pandud kohustusi täita ja tema suhtes kohaldatavaid riikliku järelevalve meetmeid taluda ka kiirel tööajal.
11.Kuivõrd kaebajal ei olnud HKMS § 45 lg-st 3 tulenevalt õigust eraldiseisvalt vaidlustada järelevalvemenetluse alustamist ja puuduvad põhjendused, et TI 23.12.2025 vaideotsus saaks rikkuda kaebaja õigusi vaide esemest sõltumatult, siis ei olnud kaebajal HKMS § 45 lg 4 järgi õigust ka vaideotsust iseseisvalt vaidlustada ja vaideotsuse tühistamise nõue tuli samuti HKMS § 121 lg 2 p 1 alusel tagastada.
12.Eelneva põhjal jääb Kaiserhof OÜ määruskaebus rahuldamata ja Tallinna Halduskohtu 23.01.2026 määrus muutmata.
13.Kuna määrus ei sisalda juurdepääsupiiranguga teavet ega ühegi isiku eraelulisi või muid tundlikke andmeid, siis tuleb määrus pärast selle jõustumist HKMS § 175 lg 1 ja § 179 lg 4 alusel avaldada tervikuna.
5(6)
3-26-154 (allkirjastatud digitaalselt)
6(6)
Allikas: Riigi Teataja avaandmed. Füüsiliste isikute nimed on kohtu poolt anonümiseeritud. Andmed on informatiivsed.