Osaühing Adepte kaebus Mustjala Vallavalitsuse 15.11.2017 haldusakti nr 1712921/00119 tühistamise ja kaebaja 12.05.2017 ehitusloa saamise taotluse uue läbivaatamise kohustamise nõudes, samuti Kaitseministeeriumi kohustamiseks ehitusloa saamise eelnõule kooskõlastust andma
Menetlusosalised ja nende esindajad
Kaebuse esitaja – Osaühing Adepte, lepingulised esindajad vandeadvokaadid Piret Blankin ja Edgar-Kaj Velbri; Vastustaja I – Saaremaa vald, esindaja Liis Lepik; Vastustaja II - Kaitseministeerium, volitatud esindajad Merle Vilu ja Mati Kuppar
RESOLUTSIOON
1.Jätta Kaitseministeeriumi taotlus menetluse osaliseks lõpetamiseks lähtuvalt halduskohtumenetluse seadustiku § 124 lg 2 rahuldamata. Jätta Kaitseministeeriumi taotlus valla vastu esitatud nõudeid puudutavas osas kaebuse läbi vaatamata jätmiseks samuti rahuldamata;
2.Jätta osaühing Adepte kaebus rahuldamata;
3.Menetluskulud jäävad protsessiosaliste endi kanda
Edasikaebamise kord
Otsuse peale võib esitada apellatsioonkaebuse Tallinna Ringkonnakohtule kolmekümne päeva jooksul arvates otsuse avalikult teatavakstegemisest. Otsuse avalikult teatavakstegemise päev on 18.06.2019. Apellatsioonkaebus võidakse lahendada kirjalikus menetluses, kui selles ei taotleta asja lahendamist kohtuistungil.
1.Osaühing Adepte esitas 12.05.2017 Mustjala Vallavalitsusele taotluse nr 1711271/11679 LEPROJECTS OÜ (registrikood 12135774) eelprojekti alusel ehitusloa väljastamiseks. Ehitusloa taotluse kohaselt on Adepte soovinud kinnistule püstitada ühe tuulegeneraatori.
2.Mustjala vallavalitsus edastas 16.05.2017 ehitusloa eelnõu Kaitseministeeriumile kooskõlastamiseks. Täiendavad selgitused ehitusloa eelnõule on Mustjala Vallavalitsus edastanud Kaitseministeeriumile 18. mai 2017 kirjaga nr 7.2.12/2/9.
3.Kaitseministeerium teatas 10.06.2017 kirjaga nr 12-3/17/212, et ta keeldub ehitusloa eelnõule kooskõlastuse andmisest. Kooskõlastuse andmisest keeldumise alusena tugines Kaitseministeerium kaitseministri 26. juuni 2015 määruse nr 16 „Riigikaitselise ehitise töövõime kriteeriumid, piirangute ruumiline ulatus ja andmed riigikaitselise ehitise töövõimet mõjutavate ehitiste kohta“ (edaspidi määrus) § 4 lg-le 2. Määruse § 4 lg 2 kohaselt ei tohi ehitiste püstitamine või olemasoleva ehitise laiendamine või ümberehitamine vähendada radari töövõimet. Kaitseministeeriumi hinnangul ei ole välistatud, et ehitusloa eelnõu kohaselt kavandatav ehitis avaldab mõju Muhu saarel paikneva õhuseiresüsteemi radari Ground Master 403 töövõimele.
4.Mustjala Vallavalitsus keeldus 15.11.2017 otsusega nr 1712921/00119 ehitusloa väljastamisest, kuivõrd ehitusseadustiku § 120 lg 1 kohaselt on ehitise püstitamine, laiendamine või ümberehitamine ilma Kaitseministeeriumi kooskõlastuseta keelatud.
5.Osaühing Adepte esitas Tallinna Halduskohtule 15.12.2017 kaebuse Mustjala Vallavalitsuse 15.11.2017 haldusakti nr 1712921/00119 tühistamiseks ning taotluse uue läbivaatamise kohustamise nõudes, samuti Kaitseministeeriumi kohustamiseks andma vastavale ehitusloa eelnõule kooskõlastust. Kaebaja on taotlenud ka ehitusseadustiku § 120 lg 1 ning kaitseministri 26.06.2015 määruse nr 16 „Riigikaitselise ehitise töövõime kriteeriumid, piirangute ruumiline ulatus ja andmed riigikaitselise ehitise töövõimet mõjutavate ehitiste kohta“ § 4 lg 2 põhiseadusega vastuolus olevaks ja kehtetuks tunnistamist.
6.Tallinna Halduskohtu 20.02.2018 määrusega jäeti kaebus käiguta (tl 62).
7.Osaühing Adepte täpsustas oma 05.03.2018 vastuses kaebuse nõudeid ja teatas, et esimese alternatiivina vaidlustab ta valla 15.11.2017 haldusakti, kui menetlust lõpetavat haldusakti, mis anti keelduvana üksnes Kaitseministeeriumi kooskõlastuse andmata jätmise tõttu. Kaebaja soovib, et Kaitseministeeriumi kohustamise järgselt oleks situatsioon õiguslikult selge ning Saaremaa Vallavalitsusel oleks olemas Kaitseministeeriumi kooskõlastus, mis võimaldaks ehitusloa andmist. Teise alternatiivina palub kaebaja tuvastada, et Mustjala Vallavalitsuse 15.11.2017 haldusakt nr 1712921/00119 on kaalutlusõiguse teostamata jätmise tõttu materiaalselt õigusvastane ning tühistada. Kaebaja hinnangul on Kaitseministeeriumi 10.06.2017 kiri toiming, mille vaidlustamine on võimalik koos lõpliku haldusakti ehk ehitusloa andmisest keeldumise otsusega. Olukorras, kus kohus asub aga seisukohale, et möödunud on ehitusloa saamisele kooskõlastuse andmiseks kohustamise nõude esitamise tähtaeg, siis palub kaebaja ebaselge õigusliku olukorra tõttu kaebetähtaja ennistada.
8.Tallinna Halduskohtu 23.03.2018 määrusega võeti kaebus menetlusse (tl 66). Saaremaa vald ja Kaitseministeerium vastasid kaebusele 23.04.2018.
9.Tallinna Halduskohtu 18.04.2019 määrusega määrati asi läbi vaatamiseks kirjalikus menetluses ja määrati kindlaks ka kohtuotsuse avalikult teatavakstegemise aeg (tl 96).
10.Tallinna Halduskohtu teatavakstegemise aega.
07.06.2019
17.06.2019
määrustega
muudeti
kohtuotsuse
KAEBUSE SISU JA TAOTLUS
11.Kaebaja selgituste kohaselt keeldus Kaitseministeerium kooskõlastuse andmisest tuginedes Määruse § 4 lõikele 2, seoses kavandatava ehitise võimaliku mõjuga radari töövõimele. EhS § 120 lg 1 p 1 kohaselt tuleb ehitusloa eelnõu esitada Kaitseministeeriumile kooskõlastamiseks alati, kui kavandatakse üle 28 meetri kõrguse ehitise püstitamist. Määruse § 4 lg 2 alusel ei saa Kaitseministeerium ehitusloa eelnõule nõusolekut anda, kui ei ole välistatud radari töövõime mõjutamise võimalus. EhS § 120 lg-st 1 tulenevalt on Kaitseministeeriumi kooskõlastuseta ehitustegevus keelatud. Vaidlustatud sätted toovad koosmõjul kaasa kaebaja ettevõtlusvabaduse riive. Kaebaja juhib esmalt tähelepanu sellele, et EhS § 120 lõikega 1 piiratakse ennekõike tuulegeneraatorite ehitamise või olemasolevate tuuleparkide laiendamise võimalust. Nimetatud piirangu eesmärgiks võiks aga EhS-i seletuskirjast lähtuvalt pidada riigikaitseliste seadmete töövõime tagamise vajadust. Kaebaja möönab, et julgeolekukaalutlustel võiks ettevõtlusvabaduse riivet pidada eesmärgi saavutamiseks sobivaks. Sellest hoolimata ei ole vaidlustatud sätetest tulenevad abinõud vajalikud ega mõõdukad, mistõttu on ettevõtlusvabaduse riive ebaproportsionaalne ning põhjendamatu. Kaebaja hinnangul on riik EhS § 120 lg 1 ja määruse § 4 lg 2 koosmõjul kehtestanud absoluutse tuulegeneraatorite püstitamise keelu, seejuures konkreetse tuuliku tegeliku mõju iseloomust ja suurusest sõltumata. Kaebaja hinnangul oleks julgeoleku tagamist võimalik saavutada ka juhul kui Kaitseministeerium aktsepteeriks kavandatava ehitise mõju avaldumise võimaluse korral leevendusmeetmeid. Kaebaja hinnangul tuleb EhS § 120 lg 1 ja määruse § 4 lg 2 tegelikuks sisuks pidada Kaitseministeeriumi nõusoleku, mitte kooskõlastuse saamise kohustust. Seadusandja soov on olnud tagada kaalutlusõiguse teostamise võimalus, olenemata kooskõlastusmenetluse tulemusest. Seega EhS § 120 lg 1 ning määruse § 4 lg 2 toovad kaasa nii kaebaja kui ka teiste tuulepargiarendajate ettevõtlusvabaduse põhjendamatu riive. Meetme ebaproportsionaalsuse tõttu on vaidlustatud sätted materiaalselt põhiseadusvastased.
12.EhS § 120 lg-te 1 ja 4 ning määruse § 4 alusel on ehitiste kogukõrgusele kehtestatud piirang (alla 28 m), mis ei võimalda kinnistule tuulegeneraatori rajamist. Seega ei ole kaebajal võimalik kinnistut kasutada majanduslikult mõistlikul viisil vastavalt kinnistu sihtotstarbele. EhS § 120 lg 1 ning määruse § 4 lg 2 tingivad kaebaja kinnisasja omaniku nõusolekuta võõrandamise, kuivõrd vaidlustatud sätetega välistatakse kaebaja võimalus kasutada kinnisasja selle sihtotstarbe kohaselt.
13.Tuulegeneraatorite püstitamist ulatuslikult piiravad ning praktikas sisuliselt välistavad sätted on vastu võetud õiguskindluse põhimõtet rikkudes. Õiguskindluse põhimõtte järgimata jätmine on kaebajale toonud kaasa aga märkimisväärse kahju tekkimise ennekõike tema poolt investeeritud kulude näol. Kaebaja hinnangul ei ole EhS § 120 lg 1 ning määruse § 4 lg 2 alusel võimalik piisava selgusega ette näha, millist tagajärge vaidlustatud sätted omavad. Määrus on antud EhS § 120 lg-s 4 sätestatud volitusnormi piire ületades, kuivõrd määrusega kehtestatakse lisaks ehitistele ka riigikaitse eesmärgil kasutatavate seadmete ja süsteemide töövõime kriteeriumid. Kaebaja kinnistule kavandatud üks tuulegeneraator takistab väidetavalt Muhu saarel paikneva õhuseireradari töövõimet. Samas on Muhu saarel paiknev Ground Master 403 tüüpi radar mobiilne ega ole aluspinnasega ühendatud. Teisisõnu ei vasta radar EhS § 3 lg 1 mõistele, sest seda on vajadusel võimalik kiiresti ümber paigutada. Lisaks on radar olemasoleva hoone ehk ehitise sisse paigaldatav seade, mistõttu ka
sel põhjusel ei saa olla tegemist eraldiseisva ehitisega, vaid üksnes selle sisemuses paikneva vallasasjaga. Vaidlustatud sätted rikuvad riigivõimu omavoli keeldu.
14.Kuivõrd EhS § 120 lg 1 ja määruse § 4 lg 2 tuleb tunnistada põhiseadusega vastuolus olevaks ja kehtetuks, siis ei oma vaidlustatud sätted õiguslikku toimet. Ehitusloa väljastamisest keeldumine on olnud õigusvastane ka põhjusel, et puudub EhS §-s 44 sätestatud ehitusloa andmisest keeldumise alus. Kõige ligilähedasem ehitusloa andmisest keeldumise alus sisaldub EhS § 44 p-s 6, millest tulenevalt keeldub pädev asutus ehitusloa andmisest, kui asjaomane asutus on jätnud ehitusloa eelnõu põhjendatud juhul kooskõlastamata. Kaitseministeeriumi kirjas määrusega ettenähtud põhjendusi ei sisaldu. Kaebaja hinnangul on kooskõlastamata jätmise põhjendatuse hindamise võimaluse puudumine selge olukord, kus EhS § 44 p 6 ehitusloa andmisest keeldumise alusena kohalduma ei peaks. Lisaks eeltoodule puudus Kaitseministeeriumil õiguslik alus kooskõlastuse andmisest keeldumiseks . Samuti ei ole vallavalitsus vaidlustatud haldusaktis esile toonud ühegi EhS §-st 44 tuleneva ehitusloa andmisest keeldumise aluse esinemist.
SAAREMAA VALLA SEISUKOHT
15.Saaremaa vald leiab, et Mustjala Vallavalitsuse otsus ehitusloa väljastamisest keeldumiseks on õiguspärane, kuna Kaitseministeeriumi poolt eelnõu kooskõlastamata jätmine on vastustajale siduv ning alal kehtib ka detailplaneering, millega ei anta ehitusõigust tuulegeneraatori püstitamiseks. Saaremaa vald ei nõustu kaebusega osas, mis puudutab teise haldusorgani kooskõlastuse või kooskõlastamata jätmise sidusust lõpliku haldusakti väljastamisel leides, et antud juhul on kooskõlastus või kooskõlastamata jätmine siduv. Kohalik omavalitsus ei ole pädev hindama, kas vaidlusalune kooskõlastamata jätmine vastustaja II poolt on põhjendatud või mitte, kuna EhS § 120 lg 1 välistab ehitusloa väljastamise ilma nimetatud asutuse kooskõlastuseta ning vastustaja hinnangul puudub siinkohal ka kaalutluse võimalus. Kaitseministeerium on pädev asutus hindama asjaolu, kas määruse § 4 lg 2 on asjakohane või mitte antud asjas ja vallal ei ole põhjust kahelda vastustaja II pädevuses. Antud juhul Kaitseministeerium tõepoolest ei kooskõlastanud ehitusloa eelnõud ette antud tähtaja sees. Nõustume kaebuse esitajaga selles osas, et antud juhul on tegemist vastustaja II poolse menetlustoiminguga, kuid menetlustoiming ei ole haldusakt, ning seetõttu puudub tal ka HMS § 56 kohane põhjendamiskohustus. Kuna Kaitseministeerium ei kooskõlastanud ehitusloa eelnõud, ei saanud ka vald ehitusluba väljastada. Kaitseministeerium on andnud ka vastuses järelepärimisele 10.06.2017 kirjaga nr 12-3/17/2124 oma täiendavad põhjendused. Seega on põhjendusi küsitud ka tagantjärgi ja vastustaja hinnangul on saadud ammendav vastus kooskõlastamata jätmise osas. Liiküla, Härjakopli maaüksusel on täna kehtiv detailplaneering, mis on kehtestatud Mustjala Vallavolikogu 30.04.2010 otsusega nr 13. Ehitusloa väljastamisest keeldumise otsuses (1712921/00119, 15.11.2017) on sellele ka viidatud. Tuulegeneraatori püstitamist detailplaneeringu menetluse käigus kaalutletud ei ole. Antud juhul ei ole nimetatud maaüksuse osas olemas eriplaneeringut. Juhul, kui on tegemist kahe samaliigilise planeeringuga, siis kehtiks viimane (PlanS § 140 lg 8). Antud juhul kehtib Härjakopli maaüksusel detailplaneering ja Mustjala valla Külade üldplaneering. Kui kehtib kaks eri liiki (va eriplaneering) planeeringut, siis tuleb arvestada detailsema planeeringuga selle maaüksuse kohta. Täna on detailplaneering kehtiv.
KAITSEMINISTEERIUMI SEISUKOHT
16.Kaitseministeerium taotleb menetluse lõpetamist kaebetähtaja rikkumise tõttu HKMS § 124 lg 2 alusel või alternatiivselt kaebuse läbi vaatamata jätmist HKMS § 151 lg 2 p 1 koosmõjus HKMS § 121 lg 2 p 2 alusel valla vastu esitatud nõuete osas. Kaebusega ei ole võimalik saavutada kaebuse
eesmärki ja selles ei saa olla mõistlikku vaidlust. Kaitseministeerium leiab, et kaebus on kõikides nõuetes esitatud kaebetähtaega rikkudes. Vastustaja kaebetähtaja ennistamise taotluse ja selles toodud kaebaja seisukohaga ei nõustu. Kaebaja ei ole ennistamise taotluses toonud välja mitte ühtegi mõjuvat põhjust. Kaebajale on eelnevast halduskohtumenetlusest ning pooleliolevast halduskohtumenetlusest (nr 3-15-1914) väga hästi teada Kaitseministeeriumi kooskõlastuse siduvus ning kohaliku omavalitsuse võimatus Kaitseministeeriumi kooskõlastuse puudumisel ehitusluba anda. Kaebaja on kaebetähtaja mööda lasknud ning loodab nüüd sisutute avaldustega olukorda enda jaoks parandada.
17.Kaitseministeerium ei nõustu väitega, et vaidlustatud sätetest tulenev ettevõtlusvabaduse riive on ebaproportsionaalne ning põhjendamatu. Riigi julgeoleku tagamine on kaalukas avalik huvi, mis õigustab PS §-s 31 sätestatud põhiõiguse, ehk ettevõtlusvabaduse piiranguid. PS § 31 teine lause sätestab, et seadus võib sätestada ettevõtlusega tegelemise õiguse kasutamise tingimused ja korra. Sobiv on abinõu, mis soodustab piirangu eesmärgi saavutamist. EhS § 120 lõike 1 sätete eesmärgiks on tagada riigi julgeolek, kui põhiseaduslikku järku õigusväärtus, täpsemalt siinkohal riigi kaitsevõime. Üle 28 meetri kõrguste kavandavate ehitiste kooskõlastamise nõue Kaitseministeeriumiga tuleneb vajadusest tagada riigi kaitsevõime läbi riigikaitseliste ehitiste töövõime tagamise. Seega on EhS § 120 lõikes 1 sätestatud ehitusloa kooskõlastamise nõue üle 28 meetri kõrguse kavandatava ehitise osas ning samas lõikes keeld ehitada ilma Kaitseministeeriumi kooskõlastuseta riigi kaitsevõime tagamise eesmärgil sobiv abinõu. Seda on kaebuses kinnitanud ka kaebaja ning selles osas ei ole vaidlust. Just Kaitseministeeriumil on õigus, pädevus ning vastavad vahendid selleks, et hinnata, kas planeeritav või ehitatav ehitis mõjutab riigikaitselise ehitise töövõimet. Võttes arvesse normi eesmärki, tagada riigi julgeolek läbi riigikaitselise ehitise töövõime tagamise, on selline igakordne hindamine vajalik. Kooskõlastus kajastab sellise hindamise tulemust läbi selle, et Kaitseministeerium kas peab võimalikuks või ei pea võimalikuks kooskõlastust anda. Lisaks riigi julgeolekule tuleb tagada ka regiooni julgeolek läbi riigikaitselise ehitise töövõime tagamise. Sellise tagatuse hindamiseks on vajalik igakordse kooskõlastusmenetluse läbiviimine, kuivõrd kohalikul omavalitsusel ega ka ühelgi teisel haldusorganil ei ole õigust, pädevust ega vahendeid vastavaid asjaolusid ilma Kaitseministeeriumita ning lõplikult hinnata. Seega ei saa mis tahes juhul väita, et Kaitseministeeriumi kooskõlastusmenetlus ei ole vajalik. Riik peab kaitsma oma avaliku raha kasutamise huve ja riigi julgeoleku tagamise huve ning seega ei ole võimalik ühe ettevõtja poolt soovitava ühe tuuliku püstitamiseks seada ohtu teiste, riigi julgeoleku seisukohalt oluliste valdkondade või tegevuste rahastamist. EhS § 120 lg 1 nimetab juhud, mil ehitise püstitamine, laiendamine või ümberehitamine ilma Kaitseministeeriumi antud kooskõlastuseta on keelatud. See tähendab, et Kaitseministeeriumi kooskõlastusel on ehitamine lubatud, kui ei ole muid piiranguid. Kaitseministeeriumil on kohustus iga menetluse puhul hinnata kavandatud tegevuse sobivust konkreetses asukohas. Kaebaja tõlgendus EhS § 44 p-st 6 on väär. Ka üldnormis, milleks EhS § 44 p 6 on, ei ole soovitud jätta kohalikule omavalitsusele kaalutlusõigust.
18.Kaebaja väited omandipõhiõiguse riive osas on põhjendamatud ega anna alust tunnistada EhS § 120 ja määruse nr 16 § 4 lg 2 põhiseadusega vastuolus olevaks. Ühtegi tõendit omandi sundvõõrandamise kohta Kaitseministeeriumi ega valla poolt EhS § 120 ega määruse nr 16 § 4 lg 2 alusel ei ole kaebaja esitanud ning seda ei ole ka toimunud. Ka väidetava omandipõhiõiguse riive argumendiga seonduvalt tuleb kaebaja tähelepanu juhtida võimalusele halduskohtu menetluses kaitsta vaid enda huve, mitte kogu sektoriettevõtjate huve. Arusaamatu on kaebaja väide, et ta on omandanud kinnistu teadmisega, et sellele on võimalik rajada tuulegeneraatoreid. Kaebaja on kinnistu omanikuks saanud 19.05.2008 ning kinnistu sihtotstarve on maatulundusmaa. Sel ajal ei olnud väljastatud tuulegeneraatori rajamiseks nimetatud kinnistule ühtegi ehitusluba, mis annaks tuulegeneraatori rajamiseks õiguse. Kaebajale pidi olema teada Kaitseministeeriumiga kavandatava ehitise projekteerimistingimuste või nende andmise kohustuse puudumisel ehitusloa eelnõu või
ehitamise teatise kooskõlastamise kohustus juba 11.02.2015. EhS § 120 lõike 4 alusel kehtestatud määrusega täpsustatakse, mitte ei looda uusi, kooskõlastuse nõude aluseid. Seega ei ole vaidlustatud sätted vastuolus õiguskindluse põhimõttega. Tuulegeneraatorite ja tuuleparkide detailplaneeringud ja ehitusprojektid tuleb LennS § 35 lg 61 alusel kooskõlastada Kaitseministeeriumiga alates 22.12.2008. Seega ei saanud tulla tuulegeneraatorite ja tuuleparkide kooskõlastuse kohustus ettevõtjatele üllatusena. Vaidlustatud sätted ei ole vastuolus ka õigusselguse põhimõttega. EhS § 120 lg 1 ja määruse nr 16 § 4 lg 2 õiguslik tähendus on selgelt määratletud. Nõustuda ei saa ka kaebaja väitega nagu määrusega oleks ületatud volitusnormi piiri. Kuivõrd radar on ehitis ja kaebajat häiriv määruse nr 16 § 4 lg 2 käsitleb radarit, siis on arutelu volitusnormi piiride ületamisest asjakohatu. Ainetud on kaebaja väited riigivõimu omavoli kohta. NATO-ga liitumisel võttis Eesti Vabariik kohustuse tagada ka NATO kehtestatud reeglite järgimine Eesti Vabariigi poolt, mis on riigi julgeoleku seisukohast äärmiselt oluline. Suur osa riigi julgeoleku tagamisega seotud informatsioonist on riigisaladus või salastatud välisteave. Arusaadavatel põhjustel ei ole võimalik seda informatsiooni. Ka kaebaja möönab, et teatud informatsioon võib olla riigisaladus, kuid põhimõtted ja ettevõtlusega tegelemist mõjutavad tingimused ei saa olla ettevõtjatele teadmata. Määruse nr 16 üheks eesmärgiks on sätestada kriteeriumid, millest lähtuvalt muuhulgas riigikaitselise ehitise töövõimet hinnatakse. Riigikaitseliste ehitiste töövõime osas tuleb rahvusvahelisi akte silmas pidada ning neist lähtuda ja see ei tähenda mis tahes juhul omavoli. Kaebaja selline käsitlus omavolist on õiguslikult väär. Kaitseministeeriumil põhiseadusest tulenev kohustus rahvusvahelisel tasandil kehtestatud regulatsioone järgida ning vastupidine tegevus oleks põhiseadusega vastuolus. Vaidlustatud haldusakt on antud kehtiva õiguse alusel, sellega kooskõlas, proportsionaalne, kaalutlusvigadeta ning vastab vorminõuetele. Vaidlustatud haldusaktis on viidatud EhS § 44 p-le 6, mille kohaselt pädev asutus keeldub ehitusloa andmisest, kui EhS § 42 lg 7 p-s 1 nimetatud asutus on jätnud ehitusloa eelnõu põhjendatud juhul kooskõlastamata. Kuna planeeritav tuulegeneraator hakkaks asetuma radari otsenähtavusalas, siis põhjustab see pöörlevate labade tõttu riigikaitselise ehitise töövõime vähenemise. Määruse nr 16 § 4 lg 2 kohaselt ei tohi ehitise püstitamine vähendada radari töövõimet. Isegi juhul, kui määrus nr 16 ei sätestaks riigikaitselise ehitise töövõime hindamise kriteeriume, on Kaitseministeeriumil tuulegeneraatorile kooskõlastuse andmisel õigus hinnata planeeritava tuulegeneraatori mõju riigikaitselise ehitise töövõimele – riigikaitselise ülesande täitmisele. Kaitseministeerium on hinnanud planeeritava tuulegeneraatori mõju riigikaitselistele ehitistele ja tuvastanud mõju Muhu radarile – väheneb radari töövõime. Sellest tulenevalt ei ole Kaitseministeeriumil võimalik kaebaja ehitusloa taotlusele kooskõlastust anda.
19.Täiendavas 16.05.2019 seisukohas (tl 116-117) kinnitab vastustaja II, et jääb oma 20.04.2018 menetlusdokumendis esitatud seisukohtade juurde ega hakka neid kordama, kuid peab vajalikuks rõhutada, et kui kohus hakkab sisuliselt lahendama Mustjala Vallavalitsuse 15.11.2017 haldusakti nr 1712921/00119 tühistamise ja ehitusloa saamise taotluse uueks läbivaatamiseks kohustamise nõudeid, omavad asja lahendamisel määravat tähtsust vastustaja 20.04.2018 menetlusdokumendis taotlusena asja materjalide juurde võtmiseks nimetatud riigisaladust, salastatud välisteavet ning asutusesiseks kasutamiseks mõeldud teavet sisaldavad dokumendid. Ilma nimetatud dokumentidega tutvumisega ei ole kohtul objektiivselt võimalik asja sisuliselt lahendada.
20.Täiendavas 31.05.2019 seisukohas (tl 118-120) peab vastustaja II vajalikuks rõhutada, et isegi kui EhS § 44 on kohalikule omavalitsusele kaalutlusõigust andev, siis piirab Kaitseministeeriumi negatiivne kooskõlastus kohaliku omavalitsuse kaalutlusõigust selliselt, et ehitusluba ei ole võimalik EhS § 44 p 6 kohaselt välja anda. Kooskõlastaja seisukoht on lõppotsustajale siduv (vt EhS eelnõu seletuskirjas toodu § 42 lg 7 kohta). Kohalikul omavalitsusel ei ole kaalutlusõiguse tulemina võimalik ületada seadustest (lennundusseadus (LennS)ja EhS) tulenevaid keelde, mis ehitamist ei luba, kui puudub Kaitseministeeriumi kooskõlastus. Juhul, kui Mustjala Vallavalitsus oleks käesoleval juhul Kaitseministeeriumi kooskõlastuse puudumisele vaatamata ehitusloa välja andnud,
oleks see haldusakt olnud õigusvastane, kuna see rikuks LennS ja EhS regulatsiooni ning kohalik omavalitsus oleks sellisel juhul kaalutlust ebaõigesti teostanud. Seega asjaolu, et EhS § 44 võib kohalikule omavalitsusele anda kaalutlusõiguse, ei vii kaebajat lähemale ehitusloa saamisele. Isegi juhul, kui määrus nr 16 ei sätestaks riigikaitselise ehitise töövõime hindamise kriteeriume, on Kaitseministeeriumil tuulegeneraatorile kooskõlastuse andmisel õigus hinnata planeeritava tuulegeneraatori mõju riigikaitselise ehitise töövõimele – riigikaitselise ülesande täitmisele. Ka ilma määruse nr 16 § 4 lg 2 kohaldamiseta on vastustajal II kohustus järgida rahvusvahelisel tasandil kehtestatud kriteeriume.
KOHTU PÕHJENDUSED
21.Käesolevas haldusasjas on vaidlustatud Mustjala Vallavalitsuse 15.11.2017 haldusakti nr 1712921/00119, millega keelduti Liiküla Härjakopli maaüksusele katastritunnusega 48301:006:0455 kavandatud tuulegeneraatori püstitamisest. Haldusasja materjalist nähtub, et vallavalitsus keeldus ehitusloa väljastamisest peamiselt seetõttu, et Kaitseministeerium ei andnud vastavat kooskõlastust, pidades kooskõlastuse tarvidust siduvaks eeltingimuseks. Kaebaja taotleb 15.11.2017 haldusakti nr 1712921/00119 tühistamist ja 12.05.2017 esitatud ehitusloa saamise taotluse uue läbivaatamise kohustamist, aga ka Kaitseministeeriumi kohustamist ehitusloa saamise eelnõule kooskõlastust andma. Selliselt on OÜ Adepte nõuded kaebuse menetlusse võtmisel Tallinna Halduskohtu 22.03.2018 määruses ka fikseeritud (tl 66). Vahetult enne seda oli kaebaja oma nõudeid veel täpsustanud, teatades, et esimese alternatiivina vaidlustab ta valla 15.11.2017 haldusakti, kui menetlust lõpetavat haldusakti, mis anti keelduvana üksnes Kaitseministeeriumi kooskõlastuse andmata jätmise tõttu. Seejuures soovib kaebaja, et Kaitseministeeriumi kohustamise järgselt oleks situatsioon õiguslikult selge ning Saaremaa Vallavalitsusel oleks olemas ministeeriumi kooskõlastus, mis võimaldaks ehitusloa andmist. Teise alternatiivina palub kaebaja tuvastada, et Mustjala Vallavalitsuse 15.11.2017 haldusakt nr 1712921/00119 on kaalutlusõiguse teostamata jätmise tõttu materiaalselt õigusvastane ning tühistada. Mis puutub Kaitseministeeriumi 10.06.2017 kirja, siis selle puhul on kaebaja hinnangul tegemist toiminguga, mille vaidlustamine oli võimalik koos lõpliku haldusakti ehk ehitusloa andmisest keeldumise otsusega ning seetõttu on pöördutud kohtusse kaebetähtaega järgides. Samas pidas kaebaja vajalikuks seonduvalt eelnimetatuga täpsustada, et kui kohus peaks asuma seisukohale, et ehitusloa saamisele kooskõlastuse andmiseks kohustamise nõude esitamise tähtaeg on siiski möödunud, siis taotleb ta selles osas kaebetähtaja ennistamist ebaselge õigusliku olukorra tõttu.
22.Kaitseministeerium vastustajana on taotlenud ministeeriumi kohustamist puudutava nõude osas menetluse lõpetamist kaebetähtaja rikkumise tõttu, pidades alternatiivses tähenduses esitatud kaebetähtaja ennistamise taotlust põhjendamatuks, sest kaebaja pidi olema varasema kogemuse ning kohtupraktika põhjal kooskõlastuse siduvusest teadlik. Seonduvalt Mustjala Vallavalitsuse haldusakti vaidlustamisega leiab Kaitseministeerium, et selles osas tuleks jätta kaebus HKMS § 151 lg 2 p 1 ja § 121 lg 2 p 2 alusel läbi vaatamata, sest kooskõlastuse andmata jätmise tõttu ei oleks kaebusega nagunii võimalik (sisulist) eesmärki saavutada. Saaremaa valla põhipositsioon väljendub samuti selles, et Kaitseministeeriumi kooskõlastuse küsimus oli tema jaoks siduv ning selle saamata jäämisel pidi ta ehitusloa väljastamisest keelduma. Samas nõustub vald kaebajaga selles, et kooskõlastuse või selle andmata jätmise puhul on tegemist toiminguga, millest peaks olema võimalik (vähemalt kaudselt) ühtlasi ka seda järeldada, et tähtaegsuse küsimust ei tõusetu.
23.Mis puutub kaebuse tähtaegsusesse, siis peab kohus võimalikuks lähtuda kaebaja ning Saaremaa valla positsioonist, et kooskõlastuse andmata jätmise puhul oli tegemist toiminguga ning selle õiguspärasuse küsimust saab antud juhul hinnata koos lõpliku haldusakti ehk ehitusloa andmisest
keeldumise otsusega. Vallavalitsuse 15.11.2017 haldusakti tühistamise nõue oli esitatud tähtaegselt. Seega jääb Kaitseministeeriumi taotlus menetluse osaliseks lõpetamiseks lähtuvalt halduskohtumenetluse seadustiku § 124 lg 2 rahuldamata. Kaebuse (osaliselt) läbi vaatamata jätmise taotlus jääb samuti rahuldamata, sest kaebuse läbi vaatamata jätmine või kaebuse osaliselt läbi vaatamata jätmine HKMS § 151 lg 2 p 1 alusel viitega halduskohtumenetluse seadustiku § 121 lg 2 punktile 2 ning seda seetõttu, et kaebusega ei ole võimalik saavutada selle eesmärki, ei ole kohustuslik. HKMS § 151 lg 2 p 1 sõnastuse kohaselt võib kohus jätta taolistes olukordades kaebuse läbi vaatamata, kuid ei pea seda ilmtingimata tegema. Kohtupraktikas on eelistatud sellistes situatsioonides pigem kaebuste sisulist lahendamist, kusjuures praeguses menetlusjärgus ei oleks kaebuse osaliselt läbi vaatamata jätmine otstarbekohane ka lähtuvalt menetlusökonoomilistest kaalutlustest. Seega tuleb lahendada kaebus sisuliselt.
24.Mustjala Vallavalitsuse 15.11.2017 haldusakti nr 1712921/00119 andmise õigusliku alusena on vald viidanud ehitusseadustiku § 120 lõikele 1, mille kohaselt on selles paragrahvis nimetatud juhul ehitise püstitamine, laiendamine või ümberehitamine ilma Kaitseministeeriumi antud kooskõlastuseta keelatud ning ka ehitusseadustiku § 120 lõikele 4, milles sätestatakse, et riigikaitselise ehitise töövõime kriteeriumid, piirangute ruumilise ulatuse ja andmed riigikaitselise ehitise töövõimet mõjutavate ehitiste kohta kehtestab Vabariigi Valitsus või tema volitusel valdkonna eest vastutav minister määrusega. Antud juhul kehtestati eelnimetatud kriteeriumid Vabariigi Valitsuse 04.05.2015 määrusega nr 55 antud volituste alusel kaitseministri 26.06.2015 määrusega nr 16 „Riigikaitselise ehitise töövõime kriteeriumid, piirangute ruumiline ulatus ja andmed riigikaitselise ehitise töövõimet mõjutavate ehitiste kohta“, mis jõustus 01.07.2015. Vaidlustatud haldusaktis on viidatud eelnimetatud määruse nr 16 paragrahvile 4, mis puudutab radari töövõime kriteeriume. Sama määruse ja paragrahvi teise lõike kohaselt ei tohi ehitiste püstitamine või olemasoleva ehitise laiendamine või ümberehitamine radari töövõimet vähendada. Ehitusseadustiku § 44 punkti 6 kohaselt keeldub pädev asutus ehitusloa andmisest kui ehitusseadustiku § 42 lõike 7 punktis 1 nimetatud asutus on jätnus ehitusloa eelnõu põhjendatud juhul kooskõlastamata. Vastavalt ehitusseadustiku § 42 lg 7 p 1 esitab pädev asutus ehitusloa eelnõu vajaduse korral kooskõlastamiseks asutusele kelle õigusaktist tulenev pädevus on seotud ehitusloa taotluse esemega.
25.Käesoleva vaidluse puhul on antud juhul ehitusloa väljastamise või väljastamisest keeldumise juures kõige olemuslikum ehitusseadustiku § 120 lõikes 1 sätestatu, mis eeldab Kaitseministeeriumi kooskõlastust. Nii näiteks tuleb saata vastav eelnõu Kaitseministeeriumile kooskõlastamiseks kui kavandatakse üle 28 meetri kõrguseid ehitisi, kui kavandatav ehitis asub riigikaitselise ehitise piiranguvööndis või kui kavandatav ehitis võib kaasa tuua riigikaitselise ehitise töövõime vähenemise. Kaitseministeerium jättis oma 10.06.2017 kirjaga (tl 21) kavandatava tuulegeneraatori eelprojekti ehitusloa eelnõu kooskõlastamata, mille puhul on tegemist keelduva toiminguga. Vald on asunud seisukohale, et ministeeriumi kooskõlastus või kooskõlastamata jätmine oli siduv. Valla eelnimetatud seisukohaga võib nõustuda, kuid see ei tähenda seda, et vallal oleks kaalutlusruum täiesti puudunud. Siinkohal võib nõustuda ka Kaitseministeeriumiga, et ministeeriumi negatiivne kooskõlastus võib kohaliku omavalitsuse kaalutlusõigust küll piirata, kuid see ei muutu olematuks. Kaalutlusruum tuleneb ka mitmetest haldusmenetluse seaduses esitatud üldpõhimõtetest ja ilmselt võiks kohalik omavalitsus ministeeriumi kooskõlastamata jätmist ka mitte arvestada kui see oleks üldse ilma sisuliste põhjendusteta. Kooskõlastuse andja suhtes ei eeldata väga rangeid motiveerimisnõudeid, kuid see ei tähenda seda, et kooskõlastuse andmata jätmist ei peaks või ei võiks mõistlikul määral põhjendada. Antud juhul ongi see niimoodi olnud. Kohalik omavalitsus on märkinud vaidlustatavas haldusaktis, et eelnõu oli vaja üle 28 meetri kõrgustega ehitiste puhul Kaitseministeeriumile kooskõlastamiseks esitada ja et ministeerium lähtus kaitseministri 26.06.2015 määruse nr 16 paragrahvist 4, mis käsitab radari töövõime kriteeriume ja et sama paragrahvi teise
lõike kohaselt ei tohi ehitise püstitamine või olemasoleva ehitise laiendamine või ümberehitamine vähendada radari töövõimet. Samuti märgiti ja tugineti asjaolule, et Muhu saarel on tegemist riigikaitselise ehitisena paikneva radariga. Samuti on vald lähtunud ministeeriumilt saadud informatsioonist selle kohta, et õhuvägi oli planeeritava tuulegeneraatori mõju hinnanud ja leidnud, et see põhjustab riigikaitselise ehitise töövõime vähenemise ja seda eelkõige oma asetumise tõttu radari otsenähtavusalasse. Taolistes riigikaitselise spetsiifikaga küsimustes ei saa vald ministeeriumiga vaielda detailsetes küsimustes. Vald saab pigem hinnata seda kas vastuses ei sisaldu ilmselgeid kaalutlusvigu ja kui vald ei leia, et kooskõlastuse andmist või sellest keeldumist puudutavas kirjas ilmselgeid vigu ei olnud, siis oli võimalik ehitusloa väljastamisest vastavalt ehitusseadustiku § 44 punktile 6 ja sama seadustiku § 42 lõike 7 punktile 1 keelduda. Vallal on ehituslubade väljastamisega seonduvates küsimustes küllalt ulatuslik kaalutlusruum ja kohus ei saa diskretsiooni valla asemel teostada. Kohus kontrollib üksnes seda kas ei ole tehtud olemuslikke vigu. Antud juhul neid ei nähtu.
26.Kaitseministeerium on tõstatanud muuhulgas küsimuse riigisaladust, salastatud välisteavet ning asutusesiseks kasutamiseks mõeldud teavet sisaldavate dokumentide haldusasja materjalide juurde võtmisest ja nendega tutvumisest, kuid see ei ole tarvilik. Nimetatud taotlus on esitatud 20.04.2018 seisukohas ja pigem alternatiivses tähenduses (tl 70), mistõttu kohus selle rahuldamata jätmist käesoleva lahendi resolutsioonis enam eraldi ei kajasta. Samuti jääb rahuldamata eelnevalt nimetatud 20.04.2018 vastuse taotluste osa kajastavates punktides 3.2. ja 3.3. taotletu, sest need baseerusid riigisaladusega kaitstud teabe, salastatud välisteabe või asutusesiseseks kasutamiseks mõeldud teabe uurimise eeldusel, mida kohus ei pidanud siiski vajalikuks. Küsimus on ka selles, et vald ei ole ehitusloa andmisest keeldumisel taolisele materjalile tuginenud. Olukorras kus valla kaalutlusi ja hinnangut võib pidada piisavaks, ei ole põhjust analüüsida enam seda, millest vald juhinduda ei saanud. Siinkohal võib ühtlasi asuda ka seisukohale, et riigikaitselistes küsimustes ei ole vaja kooskõlastuse andmisel või andmata jätmisel kajastada absoluutselt kogu olemasolevat informatsiooni, vaid piisab ka mõningate olulisemate aspektide kokkuvõtlikust rõhutamisest. Kaitseministeeriumi kohustused on tunduvalt laiemas tähenduses ning kõike seda ei saa või ei ole mõistlik kooskõlastuse andmisel või andmata jätmisel välja tuua. Seega ei ole vaidlustatud haldusakti tühistamiseks alust, kusjuures antud juhul ei tuginenud vald pelgalt Kaitseministeeriumi kooskõlastuse puudumisele, vaid pidas oluliseks või suhteliselt oluliseks ka seda, et detailplaneeringu järgset ehitustegevust ei oldud maaüksusel alustatud ja et tuulegeneraatori püstitamist detailplaneeringu menetluse käigus ei kaalutud. Detailplaneeringuga seonduvatel menetluslikel aspektidel ei pea kohus vajalikuks enam pikemalt peataud, sest põhimõtteliselt oli antud juhul keeldumine põhjendatud ka lähtuvalt nendest kaalutlustest, mis baseerusid Kaitseministeeriumi 10.06.2017 seisukohal.
27.Kaebaja on taotlenud ka EhS § 120 lg 1 ja kaitseministri 26.06.2015 määruse nr 16 neljanda paragrahvi teise lõike põhiseaduspärasuse kontrollimist. Seejuures on kaebaja viidanud põhiseadusvastasele menetluskorrale, ettevõtlusvabaduse ja omandipõhiõiguse riivele, vastuolule õiguskindluse ja õigusselguse põhimõttega, volitusnormi piiride ületamisele ning riigivõimu omavoli sisaldava keelu eiramisele. Ehitusseadustiku § 120 lg 1 ning ja kaitseministri 26.06.2015 määruse nr 16 neljanda paragrahvi teise lõike sõnastus on käesolevas lahendis eelnevalt välja toodud ning kohus seda siinkohal ei korda. Kaebajaga ei saa nõustuda, et EhS § 120 lg 1 ja määruse nr 16 neljanda paragrahvi teine lõige on nende põhimõtetega vastuolus, mida kaebaja on nimetanud. Kaitseministeerium on neid küsimusi oma 31.05.2019 vastuses koos vastavate viidetega Riigikohtu lahenditele seonduvalt põhiseadusega üsna põhjalikult analüüsinud, millega kohus siinkohal ka nõustub ja kõike üle ei korda. Nii näiteks on ministeerium märkinud, et riigi julgeolekut tuleb käsitleda põhiseaduslikku järku õigusväärtusena ning sellega seonduvad põhiõiguse piiramised kannavad legitiimset eesmärki. Kaitseministri 26.06.2015 määruse nr 16 eesmärgiks oli kehtestada
riigikaitselise ehitise ning seal asuvate süsteemide ja seadmete töövõime kriteeriumid ja piiranguvööndi ruumiline ulatus ning ruumilised piirangud ehitisele, mis võib ohustada riigikaitselist ehitist või riigikaitselise ehitise ülesannete täitmist või sellise ehitise töövõimet. Kaitseministeeriumiga võib nõustuda ka selles, et normitehniliselt oleks taolise regulatsiooni käsitamine seaduse tasandil mõnevõrra komplitseeritud, mida on sobivam pigem määrusega reguleerida ning seda ei saa põhiseadusega vastuolus olevaks pidada.
28.Lähtuvalt eeltoodust ei olnud Mustjala Vallavalitsuse 15.11.2017 haldusakti nr 1712921/00119 tühistamiseks alust ning kaebus tuleb jätta selles osas rahuldamata. Seega ei saa rahuldada ka kaebaja vastupidisel eeldusel baseeruvat 12.05.2017 ehitusloa saamise taotluse uue läbivaatamise kohustamise nõuet ega Kaitseministeeriumi vastu suunatud nõuet ehitusloa saamise eelnõule vastava kooskõlastuse andmise kohustamiseks, mis tähendab seda, et OÜ Adepte kaebus jääb tervikuna rahuldamata.
29.Halduskohtumenetluse seadustiku seadustiku § 108 lõikes 1 on sätestatud, et menetluskulud kannab pool, kelle kahjuks otsus tehti. Antud juhul on otsus kaebuse esitaja kahjuks, kuid arvestades asjaolu, et teisteks menetlusosalisteks olid haldusorganid ning kohtupraktikas on asutud seisukohale, et haldusorgani õigusabikulusid üldjuhul välja ei mõisteta, siis jäävad protsessiosaliste võimalikud menetluskulud nende endi kanda. Käesoleva haldusasja puhul tegelikult ka ei nähtu, et vastustajad oleksid menetluskulude väljamõistmist taotlenud.
(allkirjastatud digitaalselt)
Enno Loonurm Kohtunik
Allikas: Riigi Teataja avaandmed. Füüsiliste isikute nimed on kohtu poolt anonümiseeritud. Andmed on informatiivsed.