Eesti Vabariigi nimel Kohus Kohtunik Otsuse tegemise aeg ja koht Haldusasja number
Tallinna Halduskohus Tristan Ploom 20.05.2019, Tallinn 3-19-631
Haldusasi
AS Hansabuss kaebus tühistada Mittetulundusühingu Põhja-Eesti Ühistranspordikeskuse 25.02.2019 otsus nr 2-1/44 AS Hansabuss kvalifitseerimata jätmise osas, tühistada Riigihangete vaidlustuskomisjoni 26.03.2019 otsus nr 32-19/203132, tühistada Mittetulundusühingu Põhja-Eesti Ühistranspordikeskuse 26.02.2019 otsus, millega tunnistati edukaks AS Sebe pakkumus ning kohustada Mittetulundusühingut Põhja-Eesti Ühistranspordikeskus uuesti hindama AS Hansabuss kvalifitseerimine
Menetlusosalised
Kaebaja AS Hansabuss: esindajad vandeadvokaadid Margus Kõiva, Jaana Nõgisto Vastustaja: Mittetulundusühing Põhja-Eesti Ühistranspordikeskus, esindaja vandeadvokaat Kristina Laarmaa Kolmas isik: Aktsiaselts
SEBE,
esindaja vandeadvokaat Veiko Vaske
Asja läbivaatamise viis
09.05.2019 kohtuistung
RESOLUTSIOON
1.Jätta kaebus rahuldamata.
2.Jätta rahuldamata kaebaja taotlus Euroopa Kohtult eelotsuse küsimiseks.
3.Jätta kaebaja menetluskulud tema kanda.
4.Välja mõista AS-lt Hansabuss (registrikood 10230847) menetluskulud 4108 eurot Mittetulundusühingu Põhja-Eesti Ühistranspordikeskus (reg kood 80213342) kasuks.
5.Välja mõista AS-lt Hansabuss (registrikood 10230847) menetluskulud 2934 eurot
kolmanda isiku Aktsiaseltsi SEBE (reg kood 10077848) kasuks.
EDASIKAEBAMISE KORD
Otsuse peale võib esitada apellatsioonkaebuse Tallinna Ringkonnakohtule 10 päeva jooksul kohtuotsuse avalikult teatavaks tegemisest arvates (halduskohtumenetluse seadustiku, edaspidi HKMS, § 278 lg 1). Hankeasjas ei saa esitada vastuapellatsioonkaebust (HKMS § 278 lg 3). Kui apellant soovib asja arutamist kohtuistungil, tuleb tal seda apellatsioonkaebuses märkida, vastasel korral eeldatakse, et ta on nõus asja lahendamisega kirjalikus menetluses (HKMS § 182 lg 1 p 9). Ringkonnakohus võib apellatsioonkaebuse hankeasjas läbi vaadata lihtmenetluses (HKMS § 279 lg 1).
ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK
1.MTÜ Põhja-Eesti Ühistranspordikeskus (edaspidi vastustaja) avaldas 29.11.2018 riigihangete registris (edaspidi RHR) avatud hankemenetlusena läbiviidava riigihanke „Avaliku bussiliiniveo korraldamine Harju maakonna lääne 2 suuna bussiliinidel“ (viitenumber 203132) hanketeate (edaspidi HT). Koos HT-ga avaldati RHR-s hanke alusdokumendid (edaspidi HD), hankepassi vorm ja hankepass täiendavate selgitustega (ning muud dokumendid, mis ei oma asja lahendamisel tähendust).
2.Tähtajaks, 22.01.2019 kell 10:00, esitasid pakkumuse viis (5) pakkujat, nende hulgas kaebaja ja kolmas isik. Vastustaja jättis 25.02.2019 otsusega nr 2-1/44 (edaspidi otsus) riigihangete seaduse (edaspidi RHS) § 104 lg 6 alusel kaebaja kvalifitseerimata. Otsuse põhjenduse kohaselt puudusid kaebaja hankepassis (ja ka mujal pakkumuses) andmed HD p-des 5.2.2. ja 5.2.3. nõutud tingimustele vastavuse kohta. Vastustaja kvalifitseeris 25.02.2019 otsusega kolmanda isiku ning 26.02.2019 tegi kolmanda isiku suhtes edukaks tunnistamise otsuse (RHR).
4.VAKO jättis 26.03.2019 otsusega vaidlustuse rahuldamata, jättis kaebaja poolt vaidlustusmenetluses kantud kulud tema enda kanda ning mõistis kaebajalt vastustaja kasuks välja õigusabi kulud.
5.Kaebaja esitas 05.04.2019 Tallinna Halduskohtule (edaspidi kohus) kaebuse, mida ta täiendas 26.04.2019. Algselt oli kaebaja kohustamisnõue sõnastatud järgmiselt: kohustada vastustajat otsustama kaebaja kvalifitseerimine. 26.04.2019 muutis kaebaja kohustamisnõuet järgmiselt: kohustada vastustajat uuesti hindama kaebaja kvalifitseerimine. 30.04.2019 võttis kohus menetlusse kaebaja täiendava nõude tühistada vastustaja 26.02.2019 otsus, millega tunnistati edukaks kolmanda isiku pakkumus. Seega on kaebaja lõplikud nõuded järgmised: 1) tühistada vastustaja 25.02.2019 otsus kaebaja kvalifitseerimata jätmise osas; 2) tühistada VAKO 26.03.2019 otsus;
3) tühistada vastustaja 26.02.2019 otsus, millega tunnistati edukaks kolmanda isiku pakkumus; 4) kohustada vastustajat uuesti hindama kaebaja kvalifitseerimine.
KAEBAJA SEISUKOHT
Kaebaja seisukohad on kokkuvõtvalt järgmised. Kaebaja kvalifikatsiooni vastavus oli vastustajale teada
6.Vastustajal oli 25.02.2019 otsuse tegemise ajal teave, et kaebaja vastab HD p-des 5.2.2., 5.2.3. esitatud tingimustele (tehniline ja kutsealane suutlikkus, ühistranspordiseaduse nõuetele vastav veokorraldaja) ning et kaebajal on olemas vastavust tõendavad dokumendid. Hankepassi vorm ei olnud nõuetekohane
7.RHS § 52 lg 1 kohaselt esitatakse hankepass vastavalt hanketeates nõutule. RHS § 104 lg 3 kohaselt esitatakse hankepass Euroopa Komisjoni kehtestatud standardvormil. Hankepassi näol on tegemist otsekohalduva Komisjoni rakendusmäärusega (EL) 2016/7 kehtestatud standardvormiga, mis viitab üheselt vormi struktuuri siduvusele. Hankepassi kasutuselevõtmisega asendati erinevad ja lahknevad siseriiklikud ettevõtjate endi kinnitused Euroopa tasandil kehtestatud ühe standardvormiga. Standardvormi kasutuselevõtmine võimaldas vähendada hankijate ja pakkujate halduskoormust, muuhulgas võimalusega kasutada spetsiifiliste tingimuste kaasajastamisel sama täidetud hankepassi erinevates hangetes.
7.1.Hankepassi täitmisel Euroopa Komisjoni hallatavas keskkonnas avaneb hankijale IV osa „Valikukriteeriumid“ täitmisel vorm, milles hankija saab tähistada konkreetse hanke jaoks vajalikud tingimused. Hankepassi IV osa punktid A. B, C ja D ilmuvad pakkujale nähtavale vastavalt sellele, kas hankija on vastavates alapunktides valikukriteeriumid linnukesega tähistanud. Pakkuja ei saa pakkumuse koostamisel avada ega näe hankepassi osasid, mida hankija ei ole hankepassi koostamisel aktiveerinud.
7.2.Vastustaja lisas hankepassi IV osasse (kvalifitseerimise tingimused) alajaotused A (sobivus) ja B (majanduslik ja finantsseisund). Vastustaja ei avaldanud hankepassi standardvormi IV osa jaotuse C „Tehniline ja kutsealane suutlikkus“ küsimusi, mis võimaldaksid anda hankija nõutud kinnitused. Esiteks, ei avaldanud vastustaja standardvormi välja „Teenuslepingute puhul: täpsustatud liiki teenuste osutamine“, kus saab standardvormi kohaselt küsida kinnituse kindlaksmääratud tunnustele vastavate teenuste osutamise lepingutest, mis on täidetud riigihanke algamisele eelneva 36 kuu jooksul. Teiseks, ei avaldanud vastustaja standardvormi välja „Haridus ja kutsekvalifikatsioonid“, kus saab standardvormi kohaselt küsida kinnituse RHS § 101 lg 1 p-s 6 nimetatud teenuse osutamise eest vastutava isiku kohta. Hankepassi vorm ei võimaldanud esitada nõutud teavet
8.HT osa III p 1.1) alapunktides 2 ja 3 ning HD p-des 5.2.2 ja 5.2.3 on sätestatud kaks tingimust: tingimus kolme aasta jooksul minimaalselt teostatud liiniveo liiniläbisõidu kohta (km) ja tingimus, mille kohaselt peab pakkuja olema nimetanud vähemalt ühe veokorraldaja. HT ja HD kohaselt tuli andmed ja informatsioon nendele tingimustele vastavuse kohta pakkujatel
esitada hankepassis. Vastustaja poolt kehtestatud hankepassi vorm ei võimaldanud esitada HT osa III p 1.1) alapunktides 2 ja 3 ning HD p-des 5.2.2 ja 5.2.3 nõutud teavet. Kaebajal ei olnud kohustust esitada hankepassiga täiendavaid dokumente
9.Kaebajal puudus kohustus HD punktides 5.2.2. ja 5.2.3 nimetatud andmeid ja täiendavaid dokumente koos hankepassiga esitada. Seda toetab Rahandusministeeriumi 24.10.2017 seisukoht viitega VAKO lahendile nr 21-18/186204, milles märgitakse: „RHS § 104 lg 1 kohaselt nõuab hankija pakkuja kvalifitseerimistingimustele vastamise esialgse tõendina ajakohastatud kinnitusi sisaldava hankepassi esitamist. RHS § 104 lg 6 järgi teeb hankija esialgse otsuse pakkuja kvalifitseerimise kohta hankepassi põhjal. Seega ei pea pakkuja koos pakkumusega esitama kvalifitseerimistingimustele vastavust tõendavaid dokumente.“ Lahendis 21/18/186204 on VAKO lisaks selgitanud: „Eelöeldut ei väära asjaolu, et Hankija kasutas HT-s konkreetse kvalifitseerimistingimuse juures sõnastust „Nõutav dokument: /.../.“ Hankijal ei ole võimalik HT-ga muuta RHS imperatiivset regulatsiooni ja nõuda, et kvalifitseerimistingimustele vastavust tõendavad dokumendid esitataks juba koos pakkumusega. Sellise tingimuse tähenduseks on ära märkida, milliste dokumentide esitamiseks peab edukas pakkuja või muu pakkuja, kelle suhtes hankija otsustab läbi viia sisulise kvalifikatsiooni kontrolli, valmis olema.“ Vastustaja teostas selgitusi küsides kvalifikatsiooni sisulist kontrolli
10.Vastustaja esitas 31.01.2019 kaebajale järgmise pöördumise: Austatud pakkuja, pakkumuste kontrolli teostades märkasime, et Teie hankepassis puuduvad hanketeates ja riigihanke alusdokumendi p 5.2.2 ja p 5.2.3 nõutud andmed. RHS § 104 lg 6 kohaselt peab hankija tegema esmase otsuse pakkuja kvalifitseerimise kohta vaid hankepassile tuginedes. Kuidas kommenteerite? Esiteks, tõendab vastustaja poolt sisulise kontrollimenetluse alustamist ainuüksi tõendatud pöördumise fakt. Teiseks, hankepassi täitmise regulatsioon riigihanke alusdokumentides oli niivõrd ebaselge, et vastustaja pidi hankepassis puuduvate andmete esitamist võimaldama täiendava sisulise kvalifikatsioonikontrolli raames. Ebaselgete riigihanke alusdokumentide puhul tuleb eelistada tõlgendust, mis on pakkujale soodne, tagab konkurentsi maksimaalse ärakasutamise ning võimaldab hankijale teadaolevalt kvalifitseerimise tingimustele vastava pakkuja osalemist riigihankel. Vastustaja rikkus hoolsuskohustust selgete, ühemõtteliste ja läbipaistvate riigihanke tingimuste kehtestamisel. Usutav on, et vastustaja mõistis hankepassi puudusi ning asus kvalifikatsiooni sisuliselt kontrollima.
10.1.RHS § 95 lg 4 ja RHS § 52 lg 3 sätestavad vastustaja kaalutlusõiguse otsustada, kas alustada kvalifikatsiooni sisulisest kontrollimisest või mitte. Seda seisukohta toetab ka RHS seletuskiri, mille kohaselt on nn pöördmenetluse kasutamine hankija vaba valik ning kui hankija peab seda vajalikuks, on hankijal võimalik alustada sisulisest kontrollist ja nõuda hankepassis esitatud kinnitustele vastavaid dokumente või kontrollides andmeid ise elektrooniliselt. RHS § 104 lg 6 (otsuse tegemine hankepassis esitatud teabe alusel) ning hankijale RHS § 104 lg-s 7 antud õigus kontrollida pakkuja kvalifikatsiooni kogu menetluse vältel annavad vastustaja päringule õigusliku tähenduse. RHS § 104 lg 6 kohaldamisel täiendavate selgituste küsimise (RHS § 46 lg 4 kohaldamise) ei ole välistatud olukorras, kui hankepassis esitatud andmete alusel selline vajadus peaks tekkima.
Eelotsuse taotlus Euroopa Kohtult
11.Kvalifikatsiooni käsitlevate andmete väljaspool hankepassi standardvormi struktuuri esitamise nõue on otseses vastuolus otsekohalduva Komisjoni rakendusmäärusega ning RHS § 104 lg-ga 3. Komisjoni rakendusmääruses (EL) 2016/7 kohaselt on hankepassi näol tegemist Euroopa tasandil kehtestatud ühe standardvormiga, viidates üheselt vormi struktuuri siduvusele. Järeldus, nagu saaks pakkujale rahvusvahelist piirmäära ületava hankes panna andmete väljaspool hankepassi standardvormi struktuuri esitamise kohustuse, eeldab Euroopa Kohtult eelotsuse küsimist (kaebuse p 2.2.8). Puudus alus kaebaja kõrvaldamiseks
12.Kaebaja ei nõustu VAKO otsuse p-s 10 esitatud seisukohaga, et kaebaja kvalifitseerimata jätmise asemel oli vastustajal RHS § 104 lg-st 6 tulenev kohustus kaebaja kõrvaldada. VAKO on ekslikult järeldanud, et RHS § 95 lg 4 p 9 kohalduks siis, kui kvalifikatsiooni tuvastamise jaoks on jäetud andmed esitamata. RHS § 95 lg 4 p 9 alusel ei saa kõrvaldada ettevõtjat, kes on HT-s nimetatud andmed puudulikult esitanud.
12.1.Ettevõtja riigihankelt kõrvaldamise regulatsiooni sisuliseks eesmärgiks on ettevõtja usaldusväärsuse kontroll, so kõrvaldatakse seadusi rikkuv, kriminaalkorras karistatud, maksukohustustest kõrvalehoidev ja valeandmeid esitav vmt ettevõtja. Nii RHS § 95 kui ka sellele vastava direktiivi 2014/24/EL art 57 eesmärk on teha kindlaks ettevõtja isiku usaldusväärsus. Seda seisukohta toetab ka RHS eelnõu seletuskiri, mille kohaselt on RHS § 95 sätte mõte olnud kõrvaldada hankemenetlusest ebausaldusväärsed isikud.10
13.Kaebaja jäi istungil kaebuses esitatud seisukohtade juurde.
VASTUSTAJA SEISUKOHT
Vastustaja taotleb jätta 25.02.2019 kvalifitseerimata jätmise otsuse tühistamisnõue rahuldamata. Vastustaja leiab, et kolmanda isiku edukaks tunnistamise otsus ei saa iseseisvalt kaebaja õigusi riivata. Kaebaja ei tõendanud kvalifikatsiooni
14.Kaebaja ei ole pakkumuses ja hankepassis esitanud kvalifitseerimistingimuste täitmiseks nõutud andmeid. Vastustaja ei saanud pakkuja eest kujundada pakkumuse sisu ega pakkuja eest valida kvalifitseerimistingimuste täitmiseks vajalikke ressursse ja näitajaid.
14.1.Kaebaja avaldas alles VAKO-le esitatud vaidlustuses, et soovib HT p III.1.1) alapunktis 2 sätestatud kvalifitseerimistingimuse täitmiseks tugineda kõikidele vastustajaga sõlmitud lepingutele.
14.2.Kaebaja hankepassis puudusid andmed HT p III.1.1) alapunktis 3 sätestatud kvalifitseerimistingimuse täitmiseks määratud veokorraldaja kohta. Seega puudus pakkuja minimaalselt vajalik tahteavaldus, et vastustaja oleks saanud RHS § 104 lg 6 kohaselt teha otsuse
kaebaja kvalifitseerimise kohta HT p III.1.1) alapunktis 3 sätestatud kvalifitseerimistingimuse osas.
14.3.Asjakohatu on kaebaja viide riigihankes nr 188494 esitatud andmetele (kaebuse p 2.1.2). Esiteks, vastustaja viis selle riigihanke läbi 2017. a suvel, mistõttu juba ajaliselt on distants vaidlusaluse riigihankega nii pikk, et puudub põhjus eeldada enam kui 1,5 aastat varem läbiviidud riigihankes esitatud pakkuja andmete jätkuvat korrektsust. Teiseks, viidi riigihange nr 188494 läbi enne uue RHS jõustumist, st ajal, kui puudus hankepassi kasutamise. Kolmandaks, ei võimalda RHS § 104 lg 6-8 ja lg 11 eirata hankepassis puuduvaid andmeid ja kinnitusi HT p III.1.1 alapunktis 3 sätestatud kvalifitseerimistingimuse kohta ning kvalifitseerida pakkuja avalikest andmebaasidest kättesaadavate andmete pinnalt. Viited MTR-st kättesaadavatele andmetele ja kaebaja kvalifitseerimisele RHS § 104 lg 11 alusel oleks asjakohased, kui kaebaja oleks hankepassis kinnitanud soovi määrata veokorraldajaks K. M.
14.4.Kaebaja rikkus HT p III.1.1) alapunktis 2 ja 3 nõutud andmete esitamata jätmisega hoolsuskohustust ning võrdse kohtlemise põhimõttest lähtudes ei oleks kaebaja kvalifitseerimine RHS § 104 lg 6 järgi olnud õiguspärane. Hankepassi vorm oli nõuetekohane
15.Vastustaja koostas eeltäidetud hankepassi vormi.
15.1.Esiteks, peegeldab HD koosseisus vastustaja poolt koostatud eeltäidetud hankepassi vorm HT-s kajastatud kvalifitseerimistingimuste paiknemist – kuivõrd kõnealused kvalifitseerimistingimused paiknesid HT osas III.1.1) kõrvuti ühenduse tegevusloa nõudega, siis pidigi vastustaja poolt HT alusel koostatud hankepassis olema aktiveeritud HT p III.1.1) osale vastav sektsioon ehk IV osa punkt A, mitte IV osa punkt C. Hankepassi osa IV p C oleks aktiveeritud siis, kõnealused kvalifitseerimistingimused oleksid paiknenud HT osa III.1.3).
15.2.Dokumendi „Hankepass täiendavate selgitustega“ alusel pidi kaebajale olema üheselt mõistetav, et hankepassis tuleb esitada andmed liiniveokogemuse ja veokorraldaja kohta hankepassi osas IV punktis A. See dokument on käsitatav riigihanke alusdokumendina (RHS § 4 p 17). Hankepassi vorm võimaldas esitada nõutud teavet
16.Kaebajal oli tehniliselt võimalik esitada nõutud andmed pakkumuse koosseisus esitatavas hankepassis. Seda tõendab asjaolu, et riigihankes osalenud teised pakkujad esitasid nõutud andmed hankepassis. Vastustaja ei teostanud kvalifikatsiooni sisulist kontrolli
17.Kui vastustaja esitas 31.01.2019 pöördumise, siis ei teostanud ta kaebaja kvalifikatsiooni sisulist kontrolli. Nähtuvalt 31.01.2019 pöördumise sõnastusest ei palunud vastustaja kaebajal esitada andmeid ja dokumente HT p III.1.1) alapunktides 2 ja 3 sätestatud tingimustele sisulise
kontrolli teostamiseks, vaid pelgalt juhtis kaebaja tähelepanu sellele, et kaebaja hankepassis puuduvad nõutud andmed.
18.Vastustaja jäi istungil oma seisukohtade juurde.
KOLMANDA ISIKU SEISUKOHT
Kolmas isik taotleb jätta kohustamisnõue läbi vaatamata ja kvalifitseerimata jätmise otsuse tühistamisnõue rahuldamata. Kaebaja ei tõendanud kvalifikatsiooni
19.Kaebaja ei esitanud HT jaotise III.1.1) alapunktides 2 ja 3 nõutud andmeid, mistõttu puudus vastustajal alus kaebajat RHS § 104 lg 6 alusel kvalifitseerida ja üldse jõudagi kvalifikatsiooni kontrollimise järgnevate etappideni. Seega ei ole vaidluse esemeks tõendite puudumine, mida kontrollitakse RHS § 104 lg 7 ja 8 alusel pärast esmast kvalifitseerimist lg 6 alusel, vaid kaebaja jättis üleüldse avaldamata, millistele andmetele ta soovib oma kvalifikatsiooni näitamisel tugineda. Sellises olukorras ei olnud vastustajal õiguslikku alust anda kaebajale võimalust esitamata jäänud andmete hilisemaks esitamiseks ei RHS § 46 lg 4 alusel ega seda täpsustava erinormi § 104 lg 7 alusel. Mõlema normi rakendamise aluseks on hankepassis esitatud andmete ja kinnituste olemasolu, mille kohta on võimalik selgitusi, selgitavaid andmeid ja dokumente küsida.
19.1.Kui hankija peaks pakkuja kvalifikatsiooni pimesi eeldama, tuginedes vaid üldisele kinnitusele, et pakkuja vastab kvalifitseerimistingimustele, kuid teadmata, milliste andmete kohta tõendeid, selgitusi või selgitamist võimaldavaid dokumente küsida, ei muudaks mõttetuks ainult pakkumuste esitamise tähtpäeva, vaid teatud olukordades viiks oluliste kuritarvitusteni. Näiteks kui hankes osaleks mitu omavahel seotud või koostööd tegevat ettevõtjat, kellest ühe pakkumus tunnistatakse edukaks, oleks tal negatiivset tagajärge kartmata lihtne n-ö mängida võit kätte teiseks tulnud kallima pakkumuse esitajale, esitades hanke lõppfaasis oma kvalifikatsiooni kohta andmed, mis kvalifitseerimistingimustele ei vasta. Materiaalselt oleks see samaväärne sellega, et edukas pakkuja võiks pärast pakkumuse edukaks tunnistamist tõsta hinda kuni järgmise pakkumuse maksumuseni. Isegi kui sellist ohtu ei esine, rikuks pakkujate võrdse kohtlemise põhimõtet see, kui pakkuja saaks pakkumuses või koos sellega esitatavate kohustuslike andmete esmaseks esitamiseks pikema tähtaja kui teised pakkujad. Olukorras, kus pakkuja on oma kvalifikatsiooni kohta andmed tähtaegselt esitanud, ei saa ta saada sisulist konkurentsieelist, kuna tal puudub üldjuhul võimalus esitatud andmeid hiljem omatahtsi muude vastu vahetada. Seetõttu võimaldab ka seadus hankijal küsida esitatud andmete ja tõendite kohta selgitusi ja täiendavaid tõendeid, et avaldatud kvalifikatsioonis sisuliselt veenduda.
Hankepassi vorm oli nõuetekohane
20.Vastustaja andis HD koosseisusus pakkujatele võimaluse kasutada n-ö eeltäidetud hankepassi vormi. Seadusest ega HD-st ei tulene, et pakkuja oleks tingimata pidanud kasutama eeltäidetud vormi, vaid pakkujal oli võimalik täita hankepassi standardvorm algusest peale ise. Hankepassi vorm võimaldas esitada nõutud teavet
21.Ebaõige on kaebuse väide, et kehtestatud kujul ei olnud tehniliselt võimalik HD p-de 5.2.2 ja 5.2.3 nõudeid korrektselt täita. Seda, et HD nõuded ei olnud tegelikult täitmiseks võimatud, tõendab asjaolu, et ülejäänud pakkujad on vastustaja poolt nõutud andmed koos oma pakkumusega esitanud.
22.Kaebuse põhisisu ei puuduta mitte vastustaja otsust jätta kaebaja kvalifitseerimata, vaid sisuliselt püüab kaebaja vaidlustada riigihanke alusdokumente. Kaebuse keskne väide on, et vastustaja esitas täitmiseks õigusvastase ja võimatu nõude, kuna nõudis kvalifitseerimistingimustele vastavuse kohta andmete esitamist hankepassis, kuid ei ole kehtestanud hankepassi sellisel kujul, et nõutud andmeid saaks selles esitada. Need väited on menetluslikult asjakohatud, kuna need oleksid saanud olla vaid HD vaidlustamise esemeks. Kui kaebaja leidis, et võimalik vormiline viga HD koostamisel tema õigusi rikkus, oleks kaebajal olnud võimalik HD vaidlustada. Seda õigust kaebaja RHS § 189 lg 2 p 2 sätestatud tähtaja jooksul ei kasutanud, mistõttu ei saa ta väidetavale HD puudusele hiljem tugineda. Kaebeõiguse sellel alusel välistab HKMS § 268 lg 4 ja vastustaja on oma vastuses viidanud asjakohasele kohtupraktikale, mis seda üheselt kinnitab (nt Tallinna Halduskohtu otsused haldusasjades nr 3-18-1360 ja nr 3-19-70, samuti nr 3-18-1598). Ka Tallinna Ringkonnakohus on selgitanud, viitega Riigikohtu sellekohasele praktikale lahendites nr 3-3-1-52-11 ja 3-3-1-99-09, et HD tuleb käsitada eelhaldusaktidena, mis järelikult tuleb vaidlustada selleks ettenähtud tähtaja jooksul, pidades kinni nõude kohtueelseks lahendamiseks ettenähtud korrast (17.08.2018 määrus haldusasjas nr 3-18-1008, p-d 12 ja 14). Vastustaja ei teostanud kvalifikatsiooni sisulist kontrolli
23.Vastustaja 31.01.2019 pöördumisest nähtub, et vastustaja küsis kaebajalt vaid kommentaari andmete puudumise fakti kohta ehk sisuliselt tagas kaebajale ärakuulamisõiguse enne andmete puudumisest tulenevalt otsuse tegemist. Asjaoludest ei nähtu, et vastustaja oleks kohaldanud RHS § 104 lg 7, 8, 11.
24.Kolmas isik jäi istungil oma seisukohtade juurde.
KOHTU SEISUKOHT
Kohus, uurinud kohtu poolt kogutud ning menetlusosaliste poolt esitatud tõendeid ja nende seisukohti, leiab, et kaebus tuleb jätta rahuldamata. Esmalt käsitleb kohus menetlusõiguslikke küsimusi nõuete lahendamisel (I), seejärel lahendab materiaalõiguslikud küsimused ja Euroopa Kohtult eelotsuse küsimise taotluse (II) ning viimasena otsustab menetluskulude jaotuse (III). I
25.Kohus jääb 30.04.2019 määruses väljendatu juurde, mis puudutab vastustaja 26.02.2019 otsuse tühistamisnõude menetlusse võtmist. Kaebaja eesmärk on hankelepingu sõlmimine, mis on võimalik kahe tingimuse kooskehtivuse korral: kaebaja kvalifitseerimine ja tema pakkumuse edukaks tunnistamine kolmanda isiku pakkumuse asemel. Teise tingimuse õiguslikuks eelduseks on kolmanda isiku pakkumuse edukaks tunnistamise otsuse kehtetuks tunnistamine vastustaja poolt. Seega on kaebaja esitatud täiendav nõue otstarbekas kaebuse eesmärgi saavutamiseks. Kohtu hinnangul ei takista täiendava nõude esitamist kohustusliku eelmenetluse (VAKO) läbimata jätmine edukaks tunnistamise otsuse vaidlustamisel (HKMS § 268 lg 1) järgmisel põhjusel. Edukaks tunnistamise otsuse tegemisel arvestas vastustaja vaid hinda kui ainsat kriteeriumit. Seega ei oleks VAKO-s saanud olla eraldi õiguslikku vaidlust edukaks tunnistamise otsuse üle, vaid see oleks olnud lahutamatult seotud pakkuja vastavusega kvalifitseerimistingimustele. Kohtu arvates ei ole sellises olukorras põhjendatud HKMS § 268 lg 1 formaalsest tõlgendamisest lähtumine, vaid arvesse tuleb võtta Riigikohtu poolt esitatud kaalutlusi ning arvestada, et täiendav nõue on kohtu menetluses oleva kaebuse eesmärgiga olemuslikult seotud (Riigikohtu halduskolleegiumi 26.04.2017 määruse p-s 24 asjas nr 3-3-1-9216).
26.Kaebaja tühistamisnõuete ja kohustamisnõude aluseks on kokkuvõtlikult väited hankepassi vormi ja selle täitmise võimatuse kohta ning vastustaja poolse õigusvastase tegevuse kohta kaebaja kvalifitseerimata jätmisel. Seega ei moodusta hankepassi vormiga seotud küsimused ühegi nõude eraldiseisvat alust. Kohtupraktikas on leitud, et kaebuse tagastamine või läbi vaatamata jätmine ei ole võimalik kaebuse üksikute aluste kaupa. Vaidluse eseme halduskohtus määravad kindlaks kaebuse nõue ja kaebuse alus (Tallinna Ringkonnakohtu 28.09.2018 määrus asjas nr 3-17-757, p 23; Tallinna Ringkonnakohtu 28.04.2016 määrus asjas nr 3-15-1893, p 12). Eeltoodust tulenevalt ei nõustu kohus kolmanda isiku taotlusega jätta kohustamisnõue läbivaatamata põhjusel, et hankepassi vormiga seotud küsimuse vaidlustamisel ei järginud kaebaja RHS § 189 lg 2 p-s 2 sätestatud tähtaega. II
27.HT osas III.1) Kvalifitseerimistingimused ja HD p-d 5.2.2., 5.2.3. on määratletud andmed, mis kaebajal tuli esitada. Kuna HT-s ja HD-s nõutud andmed on identse sõnastusega, siis edaspidi hindab kohus kaebaja käitumist viidates üksnes HD-le. Nõutud andmed on andmed liiniläbisõidu kohta (HD p-d 5.2.2) ja veokorraldaja ametialase pädevuse kohta (HD 5.2.3). Kohtu hinnangul on vajalik välja tuua, et liiniläbisõidu osas on muude andmete koosseisus kohustus esitada liiniveo tellimisega seotud dokumentide rekvisiidid, mis võimaldavad vajaduse korral küsida tellijalt täiendavat teavet (alapunkt 4). Veokorraldaja ametialase pädevuse osas on kirjas, et hankija nõudmisel esitab pakkuja dokumendid kvalifitseerimistingimustele vastavuse.
Vastavad tekstiosad asuvad HD p-d 5.2.2 ja HD 5.2.3 lõpus, millele eelneb tekst kohustamaks esitada nõutud andmed. Seega on HD struktuurist üheselt aru saada, et esmalt pidi kaebaja nõutud andmed esitama, millele võis järgneda dokumentide, täiendava teabe esitamise nõue.
28.Esimeseks küsimuseks on, kas kaebaja (juhatuse liikme kaudu) mõistis või vähemalt hoolsa pakkujana pidi mõistma, et tal tuleb nõutud andmed (HD p-d 5.2.2 ja HD 5.2.3) esitada. Juhatuse liige allkirjastas 21.01.2019 kell 10:01 digikonteineri, mille ta esitas RHR vahendusel, mis on käsitletav pakkumusena. Asja materjalide hulgas on fail nimega Tehniline ja kutsealane pädevus- liini läbisõit, mille kaebaja seaduslik esindaja allkirjastas 21.01.2019 kell 09:04. Kaebaja esitas selle faili VAKO-le vaidlustuse lisana 4. See fail sisaldab vastustaja poolt nõutud andmeid liiniläbisõidu kohta (HD p-d 5.2.2). Kohtu hinnangul saab faili allkirjastamise ajast järeldada, et kaebaja tahe oli suunatud sellele, et see fail esitada digikonteineris. Seda kinnitab kaebaja esindajate selgitus kohtuistungil, et 31.01.2019 pöördumist saades ei saanud juhatuse liige aru, et ta oli jätnud nimetatud faili esitamata. Samuti kinnitab seda RHR-s olev juhatuse liikme (või mõne kaebaja nimel tegutseva isiku) 31.01.2019 vastus pöördumisele, milles selgitatakse liiniläbisõidu kohta (HD p-d 5.2.2): pakkuja esitas kvalifitseerimise tõendamiseks lisa dokumendi koos pakkumisega riigihangete registrisse. Ka RHR-s olev juhatuse liikme (või mõne kaebaja nimel tegutseva isiku) 31.01.2019 vastus pöördumisele, milles kaebaja selgitab veokorraldaja ametialast pädevust (HD 5.2.3), näitab, et kaebaja mõistis, mis andmed tuleb HD 5.2.3 kohaselt esitada. Eeltoodust teeb kohus järelduse, et kaebaja mõistis, et tal tuleb tähtaegselt, st 22.01.2019 hiljemalt kell 10:00, nõutud andmed (HD p-d 5.2.2 ja HD 5.2.3) esitada.
29.Teiseks küsimuseks on, mis põhjusel jättis kaebaja HD p-des 5.2.2 ja HD 5.2.3 nõutud andmed esitamata. Täpsemalt, kas selle otseseks põhjuseks oli kaebaja poolt väidetav hankepassi vormi puudulikkus, mis ei võimaldanud nõutud andmeid esitada, või kaebaja esindaja hoolsuskohustuse rikkumine. Kohus leiab, et kaebaja hoolsuskohustuse rikkumine tingis asjaolu, et nõutud andmeid sisaldav fail jäi esitamata. Seda tõendavad otsuse p-s 28 toodud asjaolud. Lisaks tuvastas kohus pakkujate esitatud hankepasside alusel, et pakkujatel oli võimalus esitada nõutud andmed hankepassis, kui nad kasutasid Euroopa Komisjoni poolt loodud hankepassi vormi.
30.Kolmandaks küsimuseks on, kas vastustaja poolt kehtestatud kohustus esitada nõutud andmed (HD p-d 5.2.2 ja HD 5.2.3) hankepassis, on õiguspärane. Vastus sellele küsimusele on jaatav, lähtudes 26.02.2014 Euroopa Parlamendi ja Nõukogu direktiivi nr 2014/24/EL (edaspidi direktiivi) artikli 59 lg-st 1. Artikli 59 lg 1 (asjakohane osas artiklist) tõlge eesti keelde on järgmine.
Osalemistaotluste või pakkumuste esitamise ajal peab avaliku sektori hankija aktsepteerima pakkujate endi ajakohastatud kinnitusi sisaldavat Euroopa ühtset hankedokumenti esialgsete tõenditena ametiasutuste või kolmandate isikute poolt väljastatavate tõendite asemel... Euroopa ühtne hankedokument sisaldab ettevõtja ametlikku avaldust selle kohta, et asjaomane kõrvaldamise alus ei ole kohaldatav ja/või asjaomane kvalifitseerimise tingimus on täidetud, ning selles esitatakse avaliku sektori hankija nõutav asjakohane teave. Eeltoodud tõlge vastab direktiivi artikli 59 lg 1 ametlikele inglise- ja prantsusekeelsetele tekstidele. Avaliku sektori hankija nõutav teave on käesolevas asjas käsitletav HD p-des 5.2.2. ja HD 5.2.3. nõutud andmetena.
31.Neljandaks küsimuseks on, kas vastustaja poolt kehtestatud hankepassi vorm vastab Euroopa Komisjoni kehtestatud standardvormile. Rahandusministeerium on koostanud hankepassi täitmise juhendi ettevõtjale1, milles on järgnev selgitus. Euroopa Komisjoni poolt loodud hankepassi (tõlgitud ka kui Euroopa ühtne hankedokument) veebiteenus asub aadressil https://ec.europa.eu/tools/espd. Hankepassi teenusele pääseb ligi ka läbi riigihangete registri pakkumust koostades. Enne hankepassi teenuse kasutamist tuleb ettevõtjal hankija loodud ja riigihangete registrisse riigihanke alusdokumentide juurde üles laetud XML formaadis hankepass arvutisse sobivasse kohta alla laadida. Kui hankija ei ole hankepassi riigihanke alusdokumentide juurde üles laadinud, saab pakkuja veebiteenuses ka ise uue hankepassi luua. Ettevõtja saab teenuses importida XML formaadis hankija osaliselt eeltäidetud hankepassi, ühendada hankija loodud hankepassi ja enda eelnevalt kasutatud hankepassi või luua täiesti uue hankepassi.
31.1.Kohus tuvastas, et vastustaja laadis 26.11.2018 RHR-sse üles faili nimega 203132_ESPD.xml. Kohtuistungil selgitas vastustaja esindaja, et vastustaja arvates oli fail XML formaadis. Kohus, vajutades failile parema hiire klõpsuga, tuvastas, et faili atribuutidest nähtuvalt on tegemist doc-type html failiga. Kohtu hinnangul tekkis sellest tehnilisest veast olukord, mida kirjeldas pakkuja OÜ Atko Liinid järgmiselt: hankepassis ei ole võimalik esitada HD p-des 5.2.2. ja 5.2.3. nõutud andmeid. Sellele pöördumisele vastas vastustaja 18.12.2018, et hankija poolt koostatud ja RHR-s avaldatud hankepass on nõuetekohane. Rahandusministeeriumi kodulehel on avaldatud juhised hankepassi täitmise kohta. Kohtuistungil selgitas vastustaja esindaja, et vastustaja kontrollis enne 18.12.2018 vastuse saatmist, et hankepass on XML formaadis, kuid ei osanud öelda, kuidas seda kontrolliti. Seega kohus nõustub kaebajaga selles, et vastustaja poolt koostatud ja RHR-s avaldanud hankepass ei olnud nõuetekohane. Kohus möönab ka seda, et vastustaja oleks hoolsuskohustust järgides saanud tuvastada, et RHR-s avaldatud fail ei ole XML formaadis. 1 https://www.rahandusministeerium.ee/sites/default/files/Riigihangete_poliitika/juhised/hanke
passi_juhend_ettevotjale_25.08.17_2.pdf
Eeltoodule vaatamata ei leia kohus, et vastustaja poolne hoolsuskohustuse rikkumine oli käesoleval juhul määrav küsimuses, miks kaebaja jättis nõutud andmed esitamata (vt otsuse p-d 28-29). Vastustaja poolt viidatud Rahandusministeeriumi juhistes on öeldud, et ettevõtja saab teenuses importida XML formaadis hankija osaliselt eeltäidetud hankepassi, ühendada hankija loodud hankepassi ja enda eelnevalt kasutatud hankepassi või luua täiesti uue hankepassi. Täiesti uus hankepassi loomisel ei esinenud takistusi nõutud andmete esitamisel.
31.2.Tallinna Ringkonnakohus selgitas 29.04.2019 määruses asjas nr 3-18-1199 Euroopa Liidu Kohtult eelotsuse küsimist, märkides et eelotsusetaotluse esitamine otsustatakse menetlusstaadiumis, milles eelotsusetaotluse esitanud kohus on võimeline piisavalt täpselt määratlema põhikohtuasja õigusliku ja faktilise raamistiku ning lahendamist vajavad õigusküsimused. Eesti halduskohtumenetluses on sääraseks kohaseks menetlusstaadiumiks üldjuhul kohtuotsuse tegemise staadium pärast asja sisulist läbivaatamist kohtuistungil või kirjalikus menetluses (HKMS § 158 lg 1). Kohtu hinnangul puudub vajadus Euroopa Kohtult eelotsuse küsimiseks hankepassi standardvormi struktuuri kohta olukorras, kus see küsimus ei oma asja lahendamisel määravat tähendust. Kaebajal on apellatsioonkaebuse esitamisel võimalus Euroopa Kohtult eelotsuse küsimise taotlus uuesti esitada.
32.Viiendaks küsimuseks on, kas vastustaja 31.01.2019 pöördumine kaebaja poole (vt otsuse p 10) on käsitletav kaebaja kvalifikatsiooni kontrollimisena RHS § 104 lg 7 mõttes. RHS § 104 lg 7 reguleerib hankija õigust nõuda dokumentide esitamist või esitatud dokumentide sisu selgitamist või selgitamist võimaldavate andmete või dokumentide esitamist või täiendamist. Nimetatud säte vastab direktiivi artikli 59 lg-le 4, mille tõlge eesti keelde on järgmine. Avaliku sektori hankija võib mis tahes ajal menetluse jooksul paluda taotlejatel ja pakkujatel esitada kõik või mõned täiendavad dokumendid, kui avaliku sektori hankija arvates on see menetluse nõuetekohaseks läbiviimiseks vajalik. Kohtu hinnangul ei ole vastustaja pöördumise vorm (Kuidas kommenteerite?) käsitletav täiendavate dokumentide nõudmisena/palumisena. Seega ei kontrollinud vastustaja kaebaja kvalifikatsiooni RHS § 104 lg 7 mõttes. Seetõttu ei rakendu ka põhimõte, mis on kirjas RHS § 104 lg-s 11, mis vastab direktiivi artikli 59 lg-le 5.
33.Kuuendaks küsimuseks on, kas vastustajal oli olukorras, kus kaebaja ei esitanud nõutud andmeid, kohustus kaebaja kvalifikatsiooni kontrollida. Kohus nõustub vastustaja ja kolmanda isikuga selles, et hankija ei pea pakkuja kvalifikatsiooni pimesi eeldama, tuginedes vaid üldisele kinnitusele, et pakkuja vastab kvalifitseerimistingimustele. Pakkuja ülesanne on esitada nõutud andmed. Käesoleval juhul jättis kaebaja selle nõude HD p-de 5.2.2. ja 5.2.3. osas täielikult täitmata. Kohus leiab, et täiendavate dokumentide, andmete ja selgituste nõudmine, mida Riigikohus 13.06.2013 otsuses asjas nr 3-31-24-13 käsitleb (otsuse p 22), puudutab puudulikult esitatud andmeid. Kui nõutud andmed on
täielikult esitamata, siis tähendaks täiendavate dokumentide, andmete ja selgituste nõudmise kohustus sisuliselt seda, et hankija asub ise pakkuja ülesannet täitma. Kohtu hinnangul ei ole selline lähenemine kooskõlas direktiivi artikli 59 lg 4 ning RHS § 104 lg 7 mõttega. Selline lähenemine rikuks pakkujate võrdse kohtlemise põhimõtet, kuna nõutud andmed esitamata jätnud pakkuja saaks andmete esitamiseks pikema tähtaja kui teised pakkujad. Seega puudus vastustajal kaebaja kvalifikatsiooni kontrollimise kohustus (RHS § 104 lg 7).
34.Ülaltoodut arvestades tuleb kaebus jätta rahuldamata. III
35.HKMS § 108 lg 1 kohaselt kannab menetluskulud pool, kelle kahjuks otsus tehakse. Kaebaja kantud menetluskulud (sh riigilõiv) jäävad tema enda kanda.
35.1.Vastustajat esindas kohtumenetluses lepinguline esindaja, kes esitas menetluskulude taotluse 4108 eurot koos käibemaksuga (3424 eurot ilma käibemaksuta). Kaebaja ei vaidlustanud vastustaja menetluskulude suurust. Küll vaidlustas kaebaja menetluskulude väljamõistmise 10.05.2019 vastuväidetes põhjendusel, et vastustaja põhitegevuseks on riigihangete korraldamine ning välise õigusabi kaasamine ei ole vajalik tulenevalt asjaolust, et vastustaja koosseisus on 13 töötajat. Tallinna Ringkonnakohus, lahendades 21.06.2018 otsuses asjas nr 3-18-752 analoogset küsimust, leidis järgmist (otsuse p 18). Riigihanke asjadest võrsunud vaidlusi ei saa käsitada haldusorgani põhitegevusena, sest hankemenetluste läbiviimine on halduse kõrvalfunktsioon (vt Riigikohtu halduskolleegiumi 15.01.2015 otsus nr 3-3-1-68-14, p 33). Seda seisukohta ei väära asjaolu, et vastustaja on mittetulundusühing, kelle üks peamisi ülesandeid on Pärnumaa kohalike omavalitsuste üleselt tagada elanikele soodsam ja tõhusam ühistransport. Vastustaja rahastamisallikaks on selle asutajaks olevad Pärnumaa kohalikud omavalitsused ja rahastamine toimub selle asutajaks olevate kohalike omavalitsuste ja riigi poolt (ÜTS § 15) ning seetõttu ei saa tema menetluskulude kandmisel kaebaja poolt olla erisusi võrreldes juhtudega, kus ühistranspordi korraldamiseks läbiviidava hanke vaidlustamisel on vastustajaks mõni kohalik omavalitsus. Selles otsuses toodud põhimõtted kehtivad samuti vastustaja puhul. Kohus mõistab välja üksnes vajalikud ja põhjendatud menetluskulud (HKMS § 109 lg 6). Kohus leiab, et tulenevalt kohtuasja mahukusest ja keerukusest tuleb vastustaja menetluskulude taotlus rahuldada.
35.2.Vastustajat esindas kohtumenetluses lepinguline esindaja, kes esitas menetluskulude taotluse kokku 2934 (2340+594,00) eurot koos käibemaksuga. Kaebaja ei vaidlustanud kolmanda isiku menetluskulude suurust.
Kohus mõistab välja üksnes vajalikud ja põhjendatud menetluskulud (HKMS § 109 lg 6). Kohus leiab, et tulenevalt kohtuasja mahukusest ja keerukusest tuleb kolmanda isiku menetluskulude taotlus rahuldada. HKMS § 108 lg 8 kohaselt hüvitab kolmanda isiku menetluskulud tema poole vastaspool samade reeglite järgi nagu poolele. Sellest lähtuvalt tuleb kolmanda isiku menetluskulud välja mõista kaebajalt.
(allkirjastatud digitaalselt) Tristan Ploom
Allikas: Riigi Teataja avaandmed. Füüsiliste isikute nimed on kohtu poolt anonümiseeritud. Andmed on informatiivsed.