Oliver Kask (eesistuja), Villem Lapimaa ja Kaire Pikamäe
Otsuse tegemise aeg ja koht
5. oktoober 2018, Tallinn
Haldusasja number
3-18-1619
Haldusasi
Spordiarstid OÜ kaebus riigihangete vaidlustuskomisjoni 9. augusti 2018. a otsuse tühistamiseks ja Eesti Haigekassa juhatuse 4. juuli 2018. a otsuse nr 319 osaliseks tühistamiseks ning Eesti Haigekassa kohustamiseks hinnata pakkumust uuesti
Menetlusosalised ja nende esindajad
Kaebaja (vaidlustaja) – Spordiarstid OÜ, seaduslik esindaja Jaak Tälli, volitatud esindaja v.adv Aivar Raudsik Vastustaja (hankija) – Eesti Haigekassa, volitatud esindaja Urve Jelle Kolmas isik (pakkuja) – Health Tests OÜ, seaduslik esindaja Silver Uustalu
Vaidlustatud kohtulahend
Tallinna Halduskohtu 5. septembri 2018. a otsus
Menetluse alus ringkonnakohtus
Eesti Haigekassa apellatsioonkaebus
Asja läbivaatamine
3.oktoobril 2018. a
RESOLUTSIOON
1.Rahuldada Eesti Haigekassa apellatsioonkaebus.
2.Tühistada Tallinna Halduskohtu 5. septembri 2018. a otsus haldusasjas nr 3-18-1619 ja teha uus otsus, millega jätta Spordiarstid OÜ kaebus rahuldamata.
Jätta menetlusosaliste haldus- ning ringkonnakohtu menetluses kantud menetluskulud nende endi kanda.
EDASIKAEBAMISE KORD
Otsuse peale võib Riigikohtule esitada kassatsioonkaebuse hiljemalt 15. oktoobril 2018. a (HKMS § 278 lg 1). Vastukassatsioonkaebust hankeasjas esitada ei saa (HKMS § 278 lg 3). Kui menetlusosaline soovib kassatsioonkaebuse esitamiseks saada menetlusabi, tuleb tal Riigikohtule esitada vastavasisuline taotlus. Menetlusabi taotluse esitamine ei peata menetlustähtaja kulgemist (HKMS § 116 lg 5) ning kassatsioonitähtaja järgimiseks peab
3-18-1619 menetlusabi taotleja tegema tähtaja kestel ka menetlustoimingu, mille tegemiseks ta menetlusabi taotleb, eelkõige esitama kassatsioonkaebuse (HKMS § 116 lg 6).
ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK
1.Eesti Haigekassa avaldas 06.05.2018 riigihangete registris sotsiaal- ja eriteenuste erimenetlusega riigihanke „Haiguste ennetus“ (viitenumber 197421) hanketeate (HT) ning tegi kättesaadavaks hankedokumendid (HD).
2.Pakkumuse esitasid muu hulgas AS Orthopedica (pakkumus 1750 ravijuhtu), Spordimeditsiini Sihtasutus (pakkumus 3000 ravijuhtu), Spordiarstid OÜ (pakkumus 2000 ravijuhtu) ja Health Tests OÜ (pakkumus 600 ravijuhtu).
3.Eesti Haigekassa juhatuse 04.07.2018 otsusega nr 319 (otsus nr 319) tunnistati kaebaja pakkumus HD-le vastavaks (otsuse p 1); kinnitati vastavaks tunnistatud pakkumuste (AS Orthopedica, Spordimeditsiini Sihtasutus, Spordiarstid OÜ ja Health Tests OÜ) hindamistabel (otsuse nr 319 lisa 2), mille alusel moodustus pakkumuste pingerida: AS Orthopedica pakkumus 110 punkti, Spordimeditsiini Sihtasutus pakkumus 80,45 punkti, Health Tests OÜ pakkumus 53,73 punkti, Spordiarstid OÜ pakkumus 53,18 punkti (otsuse p 2); kinnitati hindamistulemused (otsuse nr 319 lisa 1; otsuse p 2); tehti edukaks tunnistatud pakkujatele ettepanek hankelepingu sõlmimiseks järgmises mahus: AS Orthopedica 1750 ravijuhtu, Spordimeditsiini Sihtasutus 3000 ravijuhtu, Health Tests OÜ 600 ravijuhtu, Spordiarstid OÜ 393 ravijuhtu (p 3). Otsuse lisas 1 on selgitatud, et pakkuja Spordiarstid OÜ sai Eesti Haigekassa nõukogu 20.04.2018 otsuse nr 12 ,,Ravi rahastamise lepingu sõlmimiseks tervishoiuteenuse osutajate valiku väljakuulutamise põhimõtted, ravi rahastamise lepingu sõlmimise asjaolude hindamise alused ja lepingu tähtaja üle otsustamise tingimused“ (otsus nr 12) p 3.11.A hindamisel 0 punkti, kuna asjaolu kohta, kas arstid on läbinud pädevushindamise või residentuuri, ei esitatud tõendavaid dokumente. Pakkumuse vormi lisa p 2 kohaselt hindab Eesti Haigekassa pakkumust arsti pädevushindamise osas Terviseameti tervishoiutöötajate registri ja pakkumuses esitatud dokumentide alusel. Kui arsti pädevushindamise läbimise kohta puudub märge Terviseameti tervishoiutöötajate registris, tuleb pakkumusele lisada tunnistuse koopia arsti pädevushindamise kohta. Terviseameti tervishoiutöötajate registris puudus teave kahe pakkumuses nimetatud arsti pädevushindamise läbimise kohta. Samuti ei olnud nimetatud asjaolu tõendavaid dokumente lisatud pakkumusele.
4.Spordiarstid OÜ esitas vaidlustuse Eesti Haigekassa juhatuse 04.07.2018 otsuse p 2 kehtetuks tunnistamiseks ja p 3 kehtetuks tunnistamiseks osas, mis puudutab Spordiarstid OÜ pakkumuse hindamist arstide kvalifikatsiooni osas.
5.Riigihangete vaidlustuskomisjoni 09.08.2018 otsusega nr 141-18/197421 jäeti vaidlustus rahuldamata. Otsuse nr 12 p-st 3.11.A tulenevalt pidi hankija pakkumuse hindamisel tuvastama arstide arvu, kelle pädevushindamine või vastav residentuur on läbitud pakkumuse esitamise tähtpäevale eelneva viie aasta jooksul. Pakkujad pidid esitama andmed nimetatud asjaolude kohta. Spordiarstid OÜ märkis pakkumuse vormi p-s 2 kaks arsti. Tabeli osas „arsti kehtiv pädevussertifikaat (märkida väljaandmise kuupäev, aasta) või viimasel viiel aastal lõpetatud residentuur (märkida lõpetamise kuupäev, aasta)“ oli mõlema arsti puhul märgitud kuupäev 28.02.2018. Eesti Spordimeditsiini Föderatsiooni (ESMF) 10.07.2018 kinnituskirjast ja ESMF 2(10)
3-18-1619 poolt moodustatud pädevuse hindamise komisjoni otsuse protokollist nr 6 nähtub, et 28.02.2018 omistas komisjon nimetatud arstidele spordimeditsiinialase pädevuse. Puudub vaidlus, et Spordiarstid OÜ pakkumusele ei olnud lisatud andmeid, mis kinnitaksid ESMF spordimeditsiini pädevushindamise või füsiaatria ja taastusravi erialal spordimeditsiini lisapädevusega residentuuri läbimist. Terviseameti tervishoiutöötajate registris puuduvad andmed arstide pädevushindamise kohta. Eeltoodust nähtub, et hankija ei saanud pakkumuse vormi lisas 2 nimetatud andmete alusel tuvastada, et Spordiarstid OÜ pakkumuses nimetatud arstid vastavad otsuse nr 12 p-s 3.11.A esitatud nõuetele. Eesti Haigekassa juhatuse 04.05.2018 otsuse nr 189 lisa 3 ,,Riigihanke erimenetluse kord ravi rahastamise lepingu sõlmimiseks haiguste ennetuses“ (erimenetluse kord) p 7.3 sätestab, et kui pakkumuses on hinnatava asjaolu kohta andmed esitamata, saab pakkuja selle asjaolu eest 0 punkti. Pakkumuse vormi päises oleva märke kohaselt ei saa pakkujad pärast pakkumuste esitamise tähtaega esitada täiendavaid dokumente. Nii hankija kui ka pakkujad peavad pidama hankemenetluses kinni HD tingimustest, mida ei ole tähtaegselt vaidlustatud (vt ka Euroopa Kohtu 06.11.2014 otsus asjas nr C-42/13). Praegusel juhul on hankija mitme HD sättega piiranud võimalust küsida pakkujatelt täiendavaid andmeid pakkumuste hindamiseks. See oleks ka vastuolus pakkujate võrdse kohtlemise põhimõttega (riigihangete seaduse (RHS) § 3 p 2). Asjakohane ei ole viide ESMF poolt 06.04.2018 Eesti Haigekassale saadetud e-kirjale, milles informeeriti Eesti Haigekassat sellest, et andmed selle kohta, kes spordimeditsiiniarstidest on läbinud pädevushindamise, on nähtavad ESMF veebilehel. ESMF 06.04.2018 e-kiri ei oma otsest puutumust vaidlusaluse hankega, mille HT avaldati 06.05.2018. Asjaolu, et hankijal oli võimalik saada ESMF veebilehelt andmeid spordimeditsiiniarstide pädevuse hindamise kohta, ei vabastanud pakkujat kohustusest esitada HD-s nõutud dokumendid. Hankemenetluses kehtib pakkuja hoolsuskohustus ning seda ei ole vaidlustaja praegusel juhul täitnud. Otsuse nr 12 p 11.1 ja pakkumuse vormi lisa 2 p 2 vahel esineb üld- ja erinormi vahekord ning p 11.1 on üldnormiks. Seega puudus hankijal kohustus asuda ise koguma tõendeid vaidlustaja pakkumuse hindamiseks. Pakkumuse vormi lisa 2 p 2 ning erimenetluse korra p 3 välistasid selle võimaluse.
6.Spordiarstid OÜ esitas 14.08.2018 Tallinna Halduskohtule kaebuse riigihangete vaidlustuskomisjoni 09.08.2018 otsuse tühistamiseks ning Eesti Haigekassa juhatuse 04.07.2018 otsuse nr 319 osaliseks tühistamiseks ja Eesti Haigekassa kohustamiseks hinnata pakkumust uuesti. Vastavalt otsuse nr 12 p-dele 3.11 ja 3.11.A tuleb teenuse kvaliteedi hindamise osas lähtuda arstide arvust, kelle osas on ESMF poolt tehtud spordimeditsiini pädevushindamine või kes on samal perioodil lõpetanud füsiaatria ja taastusravi erialal spordimeditsiini lisapädevusega residentuuri. ESMF poolt oli teave (koos veebilingiga) spordimeditsiinialast pädevust omavate arstide kohta eelnevalt edastatud Eesti Haigekassale. Teave on avalikult kättesaadav ESMF veebilehelt. Kaebajat oli eelnevalt informeeritud ESMF poolt, et Eesti Haigekassale on edastatud vajalik teave. Kaebaja nimetatud kahele arstile on omistatud spordimeditsiinialane pädevus. ESMF spordimeditsiinialase pädevuse hindamise komisjoni 28.02.2018 otsuse protokolli nr 6 esitas kaebaja vaidlustusmenetluses. Seega oli hankijal teave pädevust omavate arstide kohta olemas. Mõlemad kaebaja nimetatud arstid on registreeritud tervishoiutöötajate registris, mis nähtub Terviseameti registrite ja perearsti nimistute veebilehelt. Pelgalt formaalsuse nõude ebamõistlik esiletõstmine, eirates tegelikke asjaolusid, on toonud kaasa hankija õigusvastase käitumise. Otsuse nr 12 p 1.2 kohaselt on otsus haldusesisene akt (halduseeskiri), mis on Eesti Haigekassale abiks kaalutlusotsuse tegemisel. Õiguspärase otsuse saavutamiseks on hankijal võimalus halduseeskirjas sätestatud piire ületada, järgides võrdse 3(10)
3-18-1619 kohtlemise ja proportsionaalsuse põhimõtteid. Lisaks asjaolule, et hankijat oli eelnevalt teavitatud arstide nõutud pädevuse olemasolust, lasus hankijal kohustus vajaduse korral andmeid ise koguda. Hankija õigustus, et arstide pädevus ei nähtu tervishoiutöötajate registrist, on otsitud, sest otsuses nr 12 oli ette nähtud, et pädevuse hindamisel tuleb lähtuda ESMF poolt omistatud kinnitusest, kelle veebilehel on vastav teave avalikult kättesaadav. Hankija väide, et ta ei ole kohustatud koguma andmeid ESMF veebilehelt, vaid üksnes tervishoiutöötajate riiklikust registrist, on ebaõige. Samuti on eksitav väide, et nimetatud veebilehelt ei saa andmeid, mis on hindamiseks vajalikud. ESMF veebilehel kuvatakse pädevushindamise läbinud arstide nimekiri.
7.Eesti Haigekassa palus jätta kaebuse rahuldamata. Kaebaja esitas alles vaidlustusmenetluses ESMF spordimeditsiinialase pädevuse hindamise komisjoni 28.02.2018 otsuse protokolli nr 6. Isegi kui vastustaja oleks kaebaja pakkumuse hindamisel otsinud puuduvat teavet ESMF veebilehelt, puudub kogu hindamiseks vajalik teave ka seal. Puudub teave selle kohta, millal on pädevushindamine toimunud. Otsuse nr 12 p 3.11.A kohaselt peab teenuse osutamise kvaliteedi hindamisel esmalt tuvastama toimunud pädevushindamise kuupäeva. Andmeid pädevushindamise kuupäeva kohta ei olnud Terviseameti veebilehel, pakkumuses ega ESMF veebilehel. HD-d tuleb tõlgendada kogumis. Otsuse nr 12 p-st 3.11.A tulenevalt peab hankija tuvastama arstide arvu, kelle pädevushindamine või vastav residentuur on läbitud pakkumuse esitamise tähtpäevale eelneva viie aasta jooksul. Hankija on pakkumuse vormile lisanud pakkujat abistava teabe, sh on pakkumuse vormi päises juhitud tähelepanu sellele, et kõik olulised andmed ja dokumendid tuleb esitada kohe koos pakkumusega; pakkumuse vormi p-s 2.1 on viidatud pädevussertifikaadi andmete juures vormi lisa p-dele 2 ja 3; pakkumuse vormi lk-l 3 on jaotis pealkirjaga „Lisa“, mille p 2 kohaselt tuleb haiguste ennetuse projekti pakkumusele dokumentide lisamisel arvestada p-ga 2.2.4. Otsuse nr 12 p 11.1 on hindamise üldsäte, mis sisaldab erinevaid võimalikke alternatiivseid hindamisviise, mida on teistes dokumentides täpsustatud. Pakkumuse vormil sisaldub erisäte. HT p-s IV.1.11 nimetatud väljakuulutamise otsuses (otsus nr 189) on sätestatud, et hankija hindab pakkumust arsti pädevushindamise osas Terviseameti tervishoiutöötajate registri või pakkumuses esitatud dokumentide alusel. Piirideta kohustus oleks läbipaistmatu, kuna ei oleks üheselt selge, kust tuleks andmeid veel otsida. Samuti ei saa vaid veebilehel olevaid andmeid aluseks võttes olla veendunud, et nimekirjas toodud arstid on hindamise läbinud viimase viie aasta jooksul. Lisaks sellele ei ole ESMF veebileht pakkumuse vormil nimetatud nõudele vastav andmeallikas. Kaebajal oli võimalus esitada ESMF spordimeditsiinialase pädevuse hindamise komisjoni 28.02.2018 otsuse protokoll nr 6 koos pakkumusega. Kaebajal on pakkumuse esitamisel kõrgendatud hoolsuskohustus ja hoolas ettevõtja peab mõistma, et esitada tuleb HD-le vastav pakkumus. Kui ettevõtja jätab oma hoolsuskohustuse täitmata ega kontrolli, kas kõik nõutud andmed on olemas ja dokumendid esitatud, puudub hankijal õigus küsida puuduvaid andmeid ja dokumente pärast pakkumuse esitamise tähtaja saabumist, samuti ei ole vastustajal õigust võtta arvesse pakkumuste esitamise tähtpäeva järgselt või riigihangete registri väliselt esitatud andmeid ja dokumente. Tavapärase hoolsusega pakkumuse vormi täites ja vormil sisalduvaid juhiseid lugedes oli kaebajal võimalik pakkumus ning sinna juurde kuuluvad andmed esitada viisil, mis taganuks parema hindamistulemuse. RHS § 3 p-s 2 sätestatud võrdse kohtlemise põhimõttega ei ole kooskõlas selline pakkumuste hindamine, kus mõne pakkuja puhul lähtutaks HD-s sätestatud tingimustest ja pakkumuses esitatust, kuid teiste pakkujate puhul otsitakse või küsitakse andmeid juurde.
4(10)
3-18-1619
8.Health Tests OÜ vaidles kaebusele vastu. ESMF veebilehel olev pädevuse hindamise nimekiri ei ole piisav alus kaalutletud otsuse tegemisel, sest hankija oli esitanud nõude pädevust tõendavate dokumentide lisamise kohta. ESMF veebileht ei ole register ja selle uuendamine ei ole reguleeritud. Hankija ei pea lisaks uurima erinevate organisatsioonide veebilehtedelt arstide pädevust, et hinnata hanke dokumente.
9.Tallinna Halduskohtu 05.09.2018 otsusega jäeti rahuldamata vastustaja vastuväide vaadata haldusasi läbi kohtuistungil (p 1); rahuldati Spordiarstid OÜ kaebus, tühistati riigihangete vaidlustuskomisjoni 09.08.2018 otsus nr 141-18/197421, tühistati osaliselt Eesti Haigekassa juhatuse 04.07.2018 otsuse nr 319 p 2 ning selle lisad 1 ja 2 ja otsuse p 3 osas, mis puudutab Spordiarstid OÜ pakkumuse hindamist, ja kohustati Eesti Haigekassat hindama Spordiarstid OÜ pakkumust uuesti (p 2); mõisteti Eesti Haigekassalt Spordiarstid OÜ kasuks välja menetluskulud 2396 eurot. Muus osas jäeti poolte menetluskulud nende endi kanda (p 3). Kaebajal tuli pakkumust esitades lähtuda otsusega nr 189 kinnitatud pakkumuse vormist (otsuse nr 189 lisa 6). Vormi p 2 kohaselt tuli pakkumuses esitada pädeva arsti nimi, kood ja kehtiva pädevussertifikaadi väljaandmise kuupäev ja aasta. Arsti pädevussertifikaadi juures oli selgitus: Noorsportlaste tervisekontrolli projekti pakkumuses hinnatakse Eesti Spordimeditsiini Föderatsiooni poolt läbiviidud spordimeditsiini pädevushindamist, vt lisa p 2 ja p 3. Vormi lisa p 2 määratles üheselt andmete õigsuse tõendamise viisi: Kui arsti pädevushindamise läbimise kohta puudub märge Terviseameti tervishoiutöötajate registris, siis lisada pakkumusele tunnistuse koopia arsti pädevushindamise kohta. Haigekassa hindab pakkumust arsti pädevushindamise osas Terviseameti tervishoiutöötajate registri ja pakkumuses esitatud dokumentide alusel. Seega oleks kaebaja ettevõtja hoolsuskohustust järgides pidanud mõistma, et lisaks andmete esitamisele tuleb veenduda, millisel viisil saab hankija kontrollida nende õigsust. Kaebaja esitas 25.05.2018 pakkumuses andmed kahe arsti kohta, kes olid läbinud ESMF pädevushindamise. Nende arstide osas puudus vastav teave tervishoiutöötajate registris ning kaebaja ei esitanud koos pakkumusega pädevust tõendavat sertifikaati. Seega vormiliselt ei vastanud kaebaja pakkumus HD-le. RHS § 114 lg 2 eesmärgiks on, et hankija hindaks pakkumust sisuliselt ning lükkaks tagasi üksnes sisuliste puudustega pakkumuse. Praegusel juhul ei lükanud hankija kaebaja pakkumust tagasi, kuid leidis, et selle üks osa on puudustega. RHS § 114 lg 2 mõttest tuleneb, et ka sellisel juhul tuleb hinnata pakkumuse puudust ja otsustada puuduse tähenduse üle (vt ka Riigikohtu halduskolleegiumi 13.06.2013 otsus nr 3-3-1-24-13, p 14). Sama põhimõte kohaldub kehtiva RHS § 46 lg 4 tõlgendamisel. Hankija ei tohi kontrollikohustust täita pelgalt formaalselt, kuid hankija kohustus pakkuja kvalifikatsiooni kontrollimisel ei saa muutuda võimatuks või ebamõistlikult keeruliseks (viidatud otsus, p 19) ega tuua kaasa pakkumuse muutmist. Seega ei pea hankija andmete õigsust kontrollides otsima dokumente (tutvuma ESMF veebilehe või muude allikatega), mis andmete õigsust kinnitavad. Küll aga peab hankija vastavat dokumenti – pädevussertifikaat – küsima, kui pakkumuses on andmed pädevuse kohta esitatud, kuid dokument on jäänud esitamata. Olukorras, kus kaebaja pakkumuses olid kõik kohustuslikud andmed esitatud, ei oleks see olnud hankijat liigselt koormav. Kaebajalt selgituse nõudmine ei oleks rikkunud võrdse kohtlemise põhimõtet. Võrdne kohtlemine tähendab samasuguste põhimõtete rakendamist pakkujate suhtes ning pakkumuse sisulise kontrollimise kohustus kehtis hankijal kõikide pakkujate, sh kaebaja suhtes. Seega on Eesti Haigekassa sisustanud vääralt võrdse kohtlemise põhimõtet. MENETLUSOSALISTE SEISUKOHAD APELLATSIOONIMENETLUSES 5(10)
3-18-1619
10.Eesti Haigekassa palub apellatsioonkaebuses tühistada Tallinna Halduskohtu 05.09.2018 otsuse ja uue otsusega jätta kaebuse rahuldamata. HD-d tuleb tõlgendada kogumis. Nii hankija pakkumusi hinnates ka toimis. Halduskohus ei ole tuvastanud, et hankija oleks kõrvale kaldunud kehtestatud hindamisreeglitest, või et hankija kehtestatud reeglid oleksid vastuolus RHS-ga. Seetõttu jääb selgusetuks, millele tuginedes jõudis halduskohus järeldusele, et pakkumuse hindamine ei olnud õiguspärane. Halduskohus ei ole analüüsinud, miks ta on jätnud arvestamata põhjendused hankija seotuse kohta HD-ga ning käsitluse üld- ja erinormi vahekorrast. Halduskohus on vääralt kohaldanud RHS § 114 lg-t 2. Eristada tuleb erinevaid riigihanke etappe: pakkujate kvalifitseerimine (erimenetluse korra p 5), pakkumuse vastavuse kontrollimine (erimenetluse korra p 6) ning pakkumuste hindamine ja pakkumuse edukaks tunnistamine (erimenetluse korra p 7). Hankija kvalifitseeris Spordiarstid OÜ. Seejärel tunnistas hankija Spordiarstid OÜ pakkumuse vastavaks. Puuduv dokument pädevushindamise kohta ei saanud takistuseks pakkuja kvalifitseerimisel ega pakkumuse vastavaks tunnistamisel. Viidatud Riigikohtu otsus asjas nr 3-3-1-24-13 käsitleb pakkuja kvalifikatsiooni kontrollimist. Kuna pakkuja on kvalifitseeritud ja tema pakkumus vastavaks tunnistatud ning vaidlus käib pakkumuse hindamise üle, ei ole viited RHS § 114 lg-le 2 ja Riigikohtu otsusele asjakohased. Halduskohus ei ole põhjendanud, millisel õiguslikul alusel peaks hankija pakkumust hinnates kõrvale jätma enda kehtestatud ja HT-s viidatud reeglid. Puudub mõistlik alus väita, et kui HD-s on pakkujatele kehtestatud üheselt arusaadavad andmete ja dokumentide esitamise nõuded, võivad pakkujad hoolsuskohustust eirates jätta need esitamata, samas kui hankijale pannakse kohustus lisaks HD-s esitatud nõuetele hakata pakkujatelt uuesti küsima samu andmeid ja dokumente. Lisaks on põhjendamata, miks selline mitmekordne andmete ja dokumentide nõudmine ei ole hankijale liigselt koormav. Selliselt muutub andmete ja dokumentide esitamise kohustus ning nende juurdeküsimise piirang HD-s sisutühjaks. Halduskohus ei ole põhjendanud, miks HD kohane pakkumuste hindamine ei ole pakkujate võrdne kohtlemine. Ei selgu, kas hankijale heidetakse ette pakkumuse sisulise kontrollimise kohustuse mittetäitmist pakkumuse vastavuse kontrollimise etapis või pidas halduskohus silmas pakkumuse sisulise kontrollimise kohustust pakkumuse hindamise etapis. Halduskohus ei ole põhjendanud, miks peab hankija lisaks HD-le kohaldama RHS § 46 lg-t 4 ega võtnud seisukohta, kas RHS-i 2. ptk-s sätestatud menetlusreeglid on sotsiaal- ja eriteenuste erimenetluses automaatselt ja otse kohaldatavad, või on otse kohaldatavad vaid üksikud erireeglid (nt RHS § 126 lg-d 9 ja 10) ja kas konkreetset hankemenetlust puudutavate sätete kohaldamine on sotsiaal- ja eriteenuste erimenetluses võimalik juhul, kui hankija on otsustanud RHS § 126 lg 2 teisele lausele tuginedes mõne sellise sätte enda jaoks siduvaks teha.
11.Spordiarstid OÜ palub jätta apellatsioonkaebuse rahuldamata. Puudub sisuline vaidlus pakkuja poolt esitatud kahe arsti pädevushindamise eduka läbimise osas ning hankijal oli vastav teave tegelikkuses olemas. Halduskohus on arusaadavalt selgitanud pakkumuse sisulise kontrollikohustuse olemust. Halduskohus on õigesti leidnud, et hankija saanuks ja pidanuks pädevushindamise läbimist kinnitavat tõendit – pädevussertifikaati – küsima, kuna pakkumuses on andmed pädevuse kohta esitatud. Olukorras, kus Spordiarstid OÜ pakkumuses olid kõik kohustuslikud andmed esitatud,
6(10)
3-18-1619 ei oleks olnud hankijat liigselt koormav esitada selgitusnõue pakkujale. Seega lähtus hankija põhjendamatult pakkumuse ühe osa hindamisel üksnes vormilisest puudusest.
12.Health Tests OÜ apellatsioonkaebuse osas seisukohta ei esitanud.
RINGKONNAKOHTU PÕHJENDUSED
13.Eesti Haigekassa apellatsioonkaebus on põhjendatud.
14.Otsuse nr 12 p 3.11.A kohaselt on vaidlusaluse teenuse kvaliteedi hindamisel oluline, et teenust osutavad arstid oleksid pakkumuse esitamisele eelneva viie aasta jooksul läbinud ESMF pädevushindamise või vastava residentuuri. Pakkumuse vormi p 2.1 ja lisa 1 kohaselt (otsuse nr 189 lisa 6) tuli viidatud asjaolu tõendamiseks esitada koos pakkumusega kas pädevushindamise läbimist tõendavad dokumendid või pidi see asjaolu olema kontrollitav tervishoiutöötajate registrist. Vaidlusaluses riigihankes esitas mh pakkumuse Spordiarstid OÜ, kelle pakkumuse vormi p-s 2.1 oli teenuse osutamise kohas pakutava teenuse osutamisega seotud tervishoiutöötajate lahtris märgitud kahe arsti nimi ning kolmandas veerus kuupäev 28.02.2018. Muid dokumente nimetatud arstide pädevushindamise kohta lisatud ei olnud. Samuti ei olnud pädevushindamisega seotud andmed kättesaadavad tervishoiutöötajate registrist. Apellatsioonimenetluses on vaidluse all küsimus, kas hankijal oleks praegusel juhul tulnud küsida Spordiarstid OÜ pakkumuses esineva puuduse kõrvaldamiseks kaebajalt täpsustusi, sh puuduolevaid dokumente.
15.Halduskohus leidis, et hankija oleks pidanud kaebajalt RHS § 46 lg 4 alusel küsima selgitusi, esitamata jäänud dokumente ning hindama, kas esinenud puudus mõjutas pakkumust sisuliselt. Selliselt dokumentide küsimine ei oleks hankijale olnud liigselt koormav ega rikkunuks võrdse kohtlemise põhimõtet. Ringkonnakohus halduskohtuga ei nõustu.
16.Riigihangete läbiviimisele on omane nende kõrge formaliseerituse aste, mis tähendab seda, et hangete korraldamisel tuleb rangelt kinni pidada HD-s sätestatud kriteeriumitest ja nõuetest ning üldjuhul ei ole esitatud pakkumuses esinevaid puudusi võimalik tagantjärele kõrvaldada. Selline lähenemine on muu hulgas kooskõlas ettevõtjate hoolsuskohustuse kõrgendatud määraga, mida tuleb hangete menetlemisel samuti järgida. RHS sätestab üksnes mõned erandid, mis võimaldavad piiratud juhtudel küsida pakkuja käest puuduolevaid dokumente või täiendavaid selgitusi ka pärast pakkumuse esitamist. Nii näiteks sätestab RHS § 46 selgituste küsimise võimaluse nii pakkujatele kui ka hankijatele. Sarnaselt võimaldab RHS § 114 lg 2 mõningast kõrvalekallet riigihangete formaliseerituse põhimõttest.
17.Kaebaja vaidlustas hankija otsuse seonduvalt sellega, et tema hinnangul hindas hankija pakkumust ebaõigesti. Riigihanke raames vastu võetud otsuste vaidlustamisel tuleb silmas pidada riigihangete mitmeetapilisuse põhimõtet, mille kohaselt ei saa varem vaidlustamata jäänud HD-d hankemenetluse hilisemas etapis enam vaidlustada (vt ka halduskohtumenetluse seadustiku (HKMS) § 268 lg 4). Seega tuli hankijal pakkumuste hindamisel lähtuda alusdokumentidest, sh sätestatud ja kehtivatest hindamiskriteeriumitest ning hankija ei saanud pakkumuste hindamisel nendest kõrvale kalduda ega pidanud pakkumuste hindamise faasis enam küsima täiendavaid selgitusi. Selliseks võimaluseks ei anna alust ka RHS § 46 lg 4. Ringkonnakohtule ei nähtu, et hankija oleks kehtestatud hindamiskriteeriume rakendanud ebaõigesti, sest erimenetluse korra p 7.3 võimaldas anda 0 punkti juhul, kui pakkumuses hinnatava asjaolu kohta on HD-s nõutavad andmed esitamata. Seega ka juhul, kui kohus praegusel juhul kohustaks hankijat pakkumust uuesti hindama, peaks hankija lähtuma samadest pakkumuses esitatud andmetest. Puudub vaidlus, et kaebaja pakkumusele ei olnud nõutavat 7(10)
3-18-1619 pädevushindamise läbimise sertifikaati lisatud ning tervishoiutöötajate registrist ei nähtunud pädevushindamise läbimise kuupäeva.
18.Ka juhul, kui möönda, et hankija oleks nõutavaid selgitusi pidanud kaebajalt küsima juba pakkumuse vastavaks tunnistamise hindamisel (kaebaja pakkumus tunnistati vastavaks ning seda hinnati samas otsuses), ei annaks see praegusel juhul alust kaebuse rahuldamiseks (vrdl nt riigihangete vaidlustuskomisjoni 27.08.2015 otsus asjas nr 176-15/161603). Asjaolu, et kaebaja märkis pakkumuse vormil üksnes pädevushindamise kuupäeva, ei pidanud hankijale selliseks kahtluseks alust andma, sest sellel hetkel ei olnud välistatud võimalus, et pädevushindamisega seonduv teave nähtub tervishoiutöötajate registrist. Sellele viitab ka otsuse nr 189 lisa 3 p 7.3, mille kohaselt saab 0 punkti siis, kui hinnatava asjaolu kohta on andmed esitamata või lahter täitmata. Seega oli pakkumus põhimõtteliselt võimalik esitada ka selliselt, et arstide pädevushindamise andmete lahtrisse märgiti üksnes pädevushindamise kuupäev ning hankija sai ise nimetatud asjaolu kontrollida tervishoiutöötajate registrist või jäeti lahter tühjaks. Seda tuli aga hankijal kontrollida pakkumuste hindamise faasis.
19.Ringkonnakohus on 14.06.2016 otsuse asjas nr 3-16-370 p-des 19–20 selgitanud kuni 01.09.2017 kehtinud RHS § 56 kohaldamise ning pakkumuses esinevate puuduste kõrvaldamisega seonduvat. Viidatud otsuses pidas ringkonnakohus iseenesest võimalikuks formaalset tähendust omavate või pakkujal varasemalt olemas olnud või temale hõlpsasti kättesaadavate dokumentide hilisemat esitamist, mille tähtaegselt esitamata jätmine ei andnud talle teiste pakkujate ees eelist (vt otsuse p 19 ning seal viidatud kohtulahendid ja õiguskirjanduses väljendatud seisukohad). Samuti on ringkonnakohus pidanud võimalikuks pakkuja kvalifikatsiooni hindamist reguleerivate sätete ning kohtupraktika analoogia korras kohaldamist ka pakkumuste vastavuse hindamisel (vt viidatud ringkonnakohtu otsuse p 18 ning seal viidatud Riigikohtu praktika). Samas ei saa eelnevast järeldada, et selgituste ning dokumentide küsimist võimaldava sätte kohaldamise võimalikkust ei tuleks igal konkreetsel juhul kaaluda. Nõnda selgitas ka ringkonnakohus viidatud otsuse p-s 20, millisel juhul ei saa HD-s nõutud dokumentide tagantjärele esitamist pidada lubatavaks (vt ka RHS seletuskiri SE 450, § 46, lk 59). Ringkonnakohtu hinnangul tuleb hankemenetluse formaliseerituse ning võrdse kohtlemise põhimõtete rakendamisel võtta muu hulgas arvesse ka seda, kuidas olid sätestatud hanketingimused ning kas pakkujale pidi jääma mõistlik alus kahtluseks, milliseid dokumente tuleb pakkumuse lisana esitada.
20.Pakkumuse vormi lisa 1 p-s 2 on selgelt märgitud, et arsti pädevushindamise osas hindab Eesti Haigekassa pakkumust tervishoiutöötajate registri andmete ja pakkumuses esitatud dokumentide alusel. HD-st nähtub, et hankija jaoks oli oluline, et arstid oleksid läbinud pädevushindamise ning see asjaolu oleks kontrollitav. Puudub vaidlus, et kaebaja pakkumuses märgitud arstid on pädevushindamise läbinud, ent hankija sätestatud tingimuste kohaselt pidi hankijal temale sobivate andmete alusel olema võimalus pädevushindamise läbimist kontrollida ning üksnes pädevushindamise läbimise kuupäeva märkimisest pakkumuse vormil ei piisanud. Asjaolu, et ESMF oli varasemalt edastanud Eesti Haigekassale info pädevushindamise kohta (Rein Kuiki 06.04.2018 e-kiri) ning pakkumuses märgitud arstide nimed kajastusid ka ESMF veebilehel, ei muuda seda seisukohta. Ringkonnakohtu hinnangul ei saanud kaebajal HD-d, sh pakkumuse vormi lugedes tekkida mõistlikku alust arvamuseks, et ESMF varasema e-kirja tõttu ei pea kaebaja pakkumuses nõutud dokumente esitama. Selliseks järelduseks ei anna alust ükski hanke alusdokument, sest noorsportlase terviseuuringu hanget puudutavas osas on pakkumuse vormil selgelt märgitud, et pädevushindamise teostamise või residentuuri läbimise tõendamiseks tuleb esitada dokumentaalne tõend või see asjaolu peab olema kontrollitav tervishoiutöötajate registrist. Seda seisukohta ei muuda ka vaidlustusmenetluses esitatud 10.07.2018 ESMF juhatuse liikme kinnituskiri ega 28.08.2018 hindamisprotokoll nr 6, sest 8(10)
3-18-1619 vaidlustusmenetluses esitatud tõenditega ei ole võimalik kõrvaldada pakkumuses esinevaid puudusi. Lisaks oleks sertifikaatide tagantjärele küsimine andnud kaebajale eelise, sest pakkumuste järjestusel pärast nende hindamist oli määravaks asjaolu, mitu teenust osutavat arsti on läbinud pädevushindamise. Olukorras, kus hankija oleks vastavat infot küsinud, oleks see võimaldanud kaebajal saavutada parema koha pakkumuste tabelis. Lisaks, nagu ringkonnakohus eelnevalt selgitas, hindas hankija pädevushindamise läbimise nõude kontrollitavust alles pakkumuste hindamise faasis ning vaidlusaluste dokumentide esitamata jätmine ei olnud pakkumuste tagasilükkamise aluseks.
21.Hankijal oli õigus ise otsustada, milliste dokumentide esitamist ta pakkujatelt nõuab. Asjaolu, kas arstide pädevuse hindamiseks oleks piisanud ka üksnes ESMF veebilehel olevast teabest, ei saa hanke praeguses menetlusfaasis enam vaidluse all olla. HD, sh pakkumuste esitamise vormi koostas hankija pärast vastava teabe saamist ESMF-lt, mistõttu oli hankija teadlik sellise teabe olemasolust, ent otsustas pakkumuse vormi koostada nii, et ESMF veebilehel olevast teabest ei piisa ning esitada tuleb täiendavad dokumendid või kajastada vastav teave tervishoiutöötajate registris. Pakkumuse vormil märgitud nõue ei saanud olla kaebajale raskesti mõistetav või üleliia koormav, mis oleks andnud mõistliku aluse jätta vajalikud dokumendid esitamata. HT avaldati e-riigihangete registris 06.05.2018 ning pakkumus tuli esitada 29.05.2018 kell
14.00.Ringkonnakohtu hinnangul oli kaebajal piisavalt aega tagamaks, et nimetatud arstide andmed tervishoiutöötajate registris kajastaksid ka pädevushindamise teostamise andmeid, mistõttu ka juhul, kui neile pädevushindamise tõendit ei väljastatud (millele viitab 10.07.2018 kinnitus), oleks kaebajal ikkagi olnud võimalus tagada pakkumuses nõutavate tingimuste täitmine. Samas ei ole kaebaja ka väitnud, et tal endal ei olnud olemas nõutavat sertifikaati. Samuti oleks kaebajal olnud võimalus esitada hankijale selgitusnõue, kas pakkumuses viidatud dokumendina kvalifitseerub ka 28.02.2018 hindamise läbiviimise protokoll nr 6. Kaebaja seda ei teinud.
22.Ringkonnakohtu hinnangul ei tulenenud Eesti Haigekassale otsuse nr 12 p-st 11.1 kohustust koguda ise täiendavaid andmeid, sh vaidlusaluse pädevushindamise kohta. Viidatud punktis on tõepoolest märgitud, et esitatud pakkumust hinnatakse pakkumuses esitatud andmete ja dokumentide ja/või Eesti Haigekassa poolt kogutud andmete alusel. Hankija on aga õigesti viidanud sellele, et otsus nr 12 on rakendatav kõigi erinevate teenuste pakkumuste hindamisel, mitte üksnes vaidlusaluse hindamise teostamisel. Hanke raames telliti mitmeid erinevaid teenuseid, millest iga osas on sätestatud omakorda erinevad hindamiskriteeriumid, sh osakaalud ja nõuded. Seega ei saa üksnes otsuse nr 12 p-st 11.1 tuletada, et hankijal oli ilmtingimata kohustus koguda ise andmeid ka vaidlusalusel juhul. Pigem tuleb otsuse nr 12 p-i 11.1 mõista nii, et hankija jättis endale iga konkreetse osa hindamistingimuste sätestamisel võimaluse, kas nõuda vajalike dokumentide esitamist pakkujalt või koguda neid ise. Vaidlusalusel juhul ei olnud täiendavate dokumentide kogumise (v.a tervishoiutöötajate registri väljavõte) kohustust hankijale ette nähtud. Tervishoiutöötajate registrist on apellant andmeid ise kogunud.
23.Eelnevast tulenevalt tühistab ringkonnakohus HKMS § 200 p 3 alusel halduskohtu 05.09.2018 otsuse ning teeb uue otsuse, millega jätab kaebuse rahuldamata.
24.Kui kõrgema astme kohus muudab alama astme kohtu lahendit või teeb lahendi asja uueks arutamiseks saatmata, muudab ta menetluskulude jaotust (HKMS § 109 lg 4). Kuna ringkonnakohus teeb uue otsuse, millega jätab kaebuse rahuldamata, jäävad kaebaja esimese astme menetluses kantud menetluskulud HKMS § 108 lg 1 alusel tema enda kanda. Vastustaja
9(10)
3-18-1619 ega kolmas isik ei ole esimese astme menetluses menetluskulude kandmist väitnud, mistõttu jäävad ka nende esimese astme menetluskulud nende endi kanda (HKMS § 109 lg 1). Kaebaja apellatsiooniastmes kantud menetluskulud jäävad HKMS § 108 lg 1 alusel tema enda kanda. Vastustaja ega kolmas isik ei ole menetluskulude kandmist väitnud, mistõttu jäävad ka nende võimalikud menetluskulud nende endi kanda (HKMS § 109 lg 1).
(allkirjastatud digitaalselt)
10(10)
Allikas: Riigi Teataja avaandmed. Füüsiliste isikute nimed on kohtu poolt anonümiseeritud. Andmed on informatiivsed.