Eesti Vabariigi nimel Asja number Otsuse kuupäev Kohtukoosseis Kohtuasi Menetlusosalised
Vaidlustatud kohtulahend Menetluse alus Riigikohtus Asja läbivaatamine
3151445 29. mai 2018 Eesistuja Ivo Pilving, liikmed Viive Ligi ja Nele Parrest OÜ Tamsalu Uus Apteek kaebus Ravimiameti 16. juuni 2015. a otsuse tühistamiseks Kaebaja OÜ Tamsalu Uus Apteek, esindajad advokaat Villy Lopman ja advokaat Andrei Svištš Vastustaja Ravimiamet, esindaja Andrus Varki Kolmas isik OÜ Euroapteek, esindaja vandeadvokaat Priit Lember Kaasatud haldusorgan Konkurentsiamet, esindaja Juhan Põldroos Tartu Ringkonnakohtu 31. augusti 2017. a otsus OÜ Tamsalu Uus Apteek kassatsioonkaebus 9. aprill 2018
RESOLUTSIOON
1.Rahuldada kassatsioonkaebus.
2.Tühistada Tartu Halduskohtu 29. märtsi 2016. a otsus ja Tartu Ringkonnakohtu 31. augusti 2017. a otsus.
3.Rahuldada kaebus. Tühistada Ravimiameti 16. juuni 2015. a otsuse nr IN-1-3/15/105 punkt 2 ja selle alusel antud tegevusluba nr 407 Tamsalu linnas avatud haruapteegi osas.
4.Mõista Ravimiametilt OÜ Tamsalu Uus Apteek kasuks välja menetluskulu 6505 eurot 80 senti. OÜ Euroapteek menetluskulud jätta tema enda kanda.
1.OÜ Euroapteek esitas 18. mail 2015 üldapteegi tegevusloa muutmise taotluse seoses haruapteegi avamisega Tamsalus. Ravimiamet muutis 16. juuni 2015. a otsusega OÜ Euroapteek üldapteegi tegevusluba nr 470 (p 1), kandis sellele haruapteegi asukohana ka aadressi Tamsalu linnas (p 2) ja andis OÜ-le Euroapteek (Uuesilla Apteek) muudetud andmetega üldapteegi tegevusloa nr 470 (p 3). Tamsalus osutab apteegiteenust ka OÜ Tamsalu Uus Apteek.
2.OÜ Tamsalu Uus Apteek esitas Tartu Halduskohtule kaebuse, milles palus Ravimiameti otsus tühistada osas, millega anti OÜ-le Euroapteek luba rajada uus apteek Tamsalu linnas. Kaebuse kohaselt on piirkonnas vähe kliente ja kaebajal on raske olla majanduslikult jätkusuutlik. Haruapteegi avamise nõuded on täitmata.
3.Tartu Halduskohtu 29. märtsi 2016. a otsusega jäeti kaebus rahuldamata järgmistel põhjustel. Mitme apteegi olemasolu Tamsalus tagab ravimite ja ravimitoodete parema kättesaadavuse inimestele. Kaebaja väited, et uue haruapteegi avamisega Tamsalus halvenevad majandustulemused ja tekib oht majandustegevusele, on ennatlikud ja põhjendamatud. Kaebaja väidete kinnitamiseks esitatud tõendeid pole vaja analüüsida. Ravimiameti otsus on õiguspärane. Ravimiseaduse (RavS) ja majandustegevuse seadustiku üldosa seaduse (MsüS) sätteid ei ole rikutud. Haruapteegi puhul ei ole ruumide ülevaatamine vajalik, sest haruapteegis ei valmistata ravimeid kohapeal. Haruapteegi avamine ei nõua tegevusluba MsüS § 16 lg 2 mõttes. Haruapteeki ei saa eraldada üldapteegist ega selle tegevusloast ning haruapteegi asukoha määramine ei ole iseseisva apteegi rajamine. Haruapteegile ei ole seatud nii rangeid kvalifikatsiooninõudeid kui üldapteegile. Seega pole põhjendatud kaebaja väide, et tegevusloa andmisest oleks tulnud keelduda, kuna kolmas isik ei vasta kvalifikatsiooninõuetele.
4.OÜ Tamsalu Uus Apteek palus apellatsioonkaebuses halduskohtu otsuse tühistada ja kaebuse rahuldada.
5.Tartu Ringkonnakohus jättis 31. augusti 2017. a otsusega apellatsioonkaebuse rahuldamata ja halduskohtu otsuse muutmata. Ringkonnakohus mõistis kaebajalt kolmanda isiku kasuks välja menetluskulu 1000 eurot. Kohtuotsuse põhjendused olid järgmised. a) Kolmanda isiku tegevusloa muutmine selliselt, et sellele kanti uue haruapteegi asukoht Tamsalus, ei ole samastatav uue tegevusloa väljastamisega. Sellele ei kohaldu tegevusloa väljastamisel kehtivad piirangud. Apteegi struktuuriüksused kantakse kas üldapteegi, veterinaarapteegi või haiglaapteegi tegevusloale (RavS § 30 lg 10, § 38 lg 1, § 40 lgd 1 ja 2). Haruapteegi kandmist juba olemasolevale tegevusloale tuleb mõista tegevusloa muutmisena. Kuna RavS on eriseadus, ei saa lähtuda ainuüksi MsüS § 16 lgst 2. Sel põhjusel ei antud uut tegevusluba praegu välja ka MsüS § 32 lg 1 alusel. Ravimiseaduses ei käsitata haruapteegi asutamise võimaldamist uue tegevusloa väljastamisena. b) Kuna Ravimiameti otsus, mis vaidlustati, ei ole käsitatav uue tegevusloana, ei puutu asjasse see, et kolmas isik ei vastanud RavS § 41 lgs 3 ja § 42 lgs 5 sätestatud piirangutele. Kolmanda isiku suhtes kohaldub RavS §s 1163 ja § 1167 lgs 2 sätestatud erand. Ta peab RavS § 41 lgle 3 ja § 42 lgle 5 vastama alates 1. aprillist 2020. Kaebaja seisukoht, et isegi kui vaidlustatud otsust ei saa käsitada tegevusloa väljastamisena, ei tohi RavS § 41 lgle 3 ja § 42 lgle 5 mittevastav isik haruapteeki avada, ei põhine kehtival õigusel. Üleminekusätete aluseks olnud eelnõu seletuskirjas ei ole tõepoolest nimetatud, et üleminekusätete eesmärk oleks võimaldada asutamispiirangutele mittevastaval isikul haruapteeke asutada. Sellest ei saa siiski teha järeldust, et asutamispiirangutele mittevastav isik, kellel on üleminekusätete alusel võimalik tegutseda kuni 1. aprillini 2020, ei tohiks asutada haruapteeki. Põhiseaduse §s 3 sätestatud seaduse reservatsiooni põhimõtte kohaselt saab isiku õigusi piirata üksnes seaduses sätestatud alusel.
MENETLUSOSALISTE PÕHJENDUSED
6.OÜ Tamsalu Uus Apteek palub kassatsioonkaebuses tühistada ringkonnakohtu otsus ja rahuldada kaebus järgmistel põhjustel. a) Ringkonnakohus pole põhjendanud järeldust, et ükski norm, sh üleminekusätted, ei keela asutada asutamispiirangutele mittevastavat haruapteeki. RavS § 38 lg 1 p 3 näeb ette loakohustuse ka haruapteekidele. Ka haruapteegis osutatakse apteegiteenust. RavS § 40 lgtel 1 ja 2 on vaid vormistuslik tähendus. Üld- ja erinormi konkurentsi ei saa tekkida, kui eriseaduses jäetakse mingi küsimus reguleerimata. Normide konkurentsi puudumise tõttu oleks tulnud juhinduda MsüS-st. b) Haruapteegi asutamiseks väljastab Ravimiamet haruapteegi tegevusloa. Vähemalt neil juhtudel tuleb üldapteegi tegevusloa muutmist pidada uue tegevusloa andmiseks. Apteegi tegutsemiskoht on 2(11)
MsüS kohaselt loa põhiregulatsiooni tingimus. Põhiregulatsiooni muutmist käsitatakse tegevusloa kehtetuks tunnistamisena (RavS § 38 lg 3 ja § 50, MsüS § 17 lg 2, § 32 lg 1 ja § 37 lg 4, ravimiseaduse muutmise seaduse eelnõu 782 SE seletuskiri, lk 2). Tegevusloa osalise kehtetuks tunnistamise korral tuleks välja anda uus tegevusluba muudetud andmetega (RavS § 51 lg 2), kuid uut luba pole praegu võimalik väljastada, sest kolmas isik ei vasta RavS § 41 lgle 3 ja § 42 lgle 5. Kuna vastustaja on väljastanud uue tegevusloa, siis üleminekusätted ei kohaldu. c) Ka siis, kui vaidlustatud haldusotsust ei ole võimalik käsitada uue tegevusloana, ei võimalda üleminekusätted avada eraldiseisvat apteeki. RavS § 30 lg 1 esimese lause järgi tuleb haruapteegi asutamisel kohaldada RavS §st 41 tulenevat piirangut (Tartu Ringkonnakohtu 13. mai 2016. a määrus asjas nr 31649, p 12). Sellist tõlgendust õigustavad avaliku huvi (rahvatervise ja patsiendi kaitse) kaalutlused. Asutamispiirangud on vajalikud teenusepakkujate erialase sõltumatuse tagamiseks. Piirangute puudumisel saavad apteegiketid proviisorapteeke turult pidevalt välja tõrjuda. Ketid asutavad apteeke turu võitmise eesmärgil. Pärast konkurentide väljasöömist turult saavad ketid rakendada maapiirkonnas endale sobivat hinna- ja müügipoliitikat. Kvalifitseeritud tööjõu puudusel määravad ketiapteegid pädevaks isikuks töötajaid, kes haruapteegis tegelikult ei tööta. Mitteproviisorist omanik võib ohustada rahvatervist ja ravimite varustuskindlust (Euroopa Kohtu otsus asjades C171/07 ja C172/07, pd 43, 48–49, 54). d) RavS § 1163 ja 1167 eesmärk on tagada investeeringu teinud isikule võimalus mõistliku tulu teenimiseks ning kulude hüvitamiseks, tingimustele vastavale isikule mõistlik aeg turule tulekuks ja piirangute rakendamine nii kiiresti kui võimalik. Nõuetele mittevastaval isikul on üleminekuperioodil võimalus oma tegevus lõpetada, kujundada see ümber, võõrandada osalus või lahkuda turult (ravimiseaduse ja tervishoiuteenuste korraldamise seaduse muutmise seaduse eelnõu (615 SE) seletuskiri, lk 17). Ükski neist põhjustest ei võimalda ketiapteekidel teha lisainvesteeringuid ega asutada uusi haruapteeke. Kui lubada ka edaspidi ketiapteekide kontsentratsiooni suurendamist turul, raskendaks see ravimiseaduse eesmärkide elluviimist.
7.Riigikohtu küsimustele esitatud vastuses märgib OÜ Tamsalu Uus Apteek lisaks, et MsüS § 17 lg 2 teist lauset ei saa tõlgendada nii, nagu kuuluks tegevuskoht loa põhiregulatsiooni vaid siis, kui ettevõtjale on konkreetne tegutsemiskoht määratud seadusega. Tegevuskoht kuulub tegevusloa põhiregulatsiooni, kui seadus näeb majandushaldusasutusele ette kohustuse määrata tegevuskoht kindlaks tegevusloas. Seadusandaja on soovinud saavutada MsüS § 37 lg 4 kolmandas lauses olulisematele tingimustele tugevama kaitse. Põhiregulatsiooni muutmine on piiratum. Ravimiseaduses puudub säte, millest saaks järeldada, et üldapteegi tegevuskoha reguleerimine ei ole tegevusloa põhiregulatsioon. Kui nõuetele mittevastav isik asutab üleminekuajal haruapteegi, ei ole see kooskõlas üleminekuperioodi eesmärkidega. Rahvatervise kaitse kaalub igal juhul üles iga nõuetele mittevastava isiku õiguste riive, mis võib tuleneda tegevuskoha muutmise keelust.
8.Ravimiamet leiab vastuses Riigikohtu küsimustele järgmist. a) Tegevuskoht kuulub tegevusloa põhiregulatsiooni vaid siis, kui ettevõtjale on konkreetne tegutsemiskoht määratud seadusega (nt perearstikeskus, kiirabiteenus, jäätmekäitluskoht, reovee kogumise ja töötlemise koht, kaugküttepiirkond). Teenuse osutajal on õigus apteegi asukoht loa taotlemisel või tegutsemiskoha muutmisel vabalt valida (v.a RavS § 30 lg 9). MsüS § 37 lg 4 kolmanda lause kohaselt ei ole põhiregulatsiooni võimalik muuta, sest see kehtestatakse seadusega. RavS ei sätesta nõudeid apteegi tegevuskoha (asukoha) kohta. b) RavS § 41 lgte 2–6, § 42 lg 5, § 1163 ja § 1167 kehtestamisel ei soovitud piirata asjassepuutuvate isikute majanduslikke valikuid, sh tegutsemiskoha muutmist. Eelnõu 615 SE kehtestamisel kavandati algul tegutsemiskoha muutmise piiranguid, kuid sellest loobuti. Tegevuskoha muutmise võimalus nähtub riigilõivuseadusest (RLS). Piirangud peaksid olema kehtestatud ravimiseadusega, mitte majandustegevuse seadustiku üldosa seadusega. Piirangute puudumist kinnitavad RavS § 30 lg 91 ja § 1162 lg 1. Riigikohus on tunnistanud põhiseadusvastaseks ja kehtetuks RavS § 1165, 3(11)
millega sooviti piirata tegutsemiskoha muutmist. Piirata soovitakse üksnes haruapteegi tegutsemiskoha muutmist üle 4000 elanikuga linnades. Kaebaja tõlgendus tekitaks ebavõrdse kohtlemise. RavS § 41 lgte 2–6 ja § 42 lg 5 eesmärk ei ole konkurentsi piiramine ega konkurentsiolukorra, sh kaebaja konkurentsieeliste säilitamine. Haruapteegi loomisel võivad olla teatud juhtudel eelised. Alla 4000 elanikuga piirkonnas kehtivad ka üldapteegile leebemad nõuded.
9.OÜ Euroapteek palub vastustes jätta kassatsioonkaebus rahuldamata ja ringkonnakohtu otsus muutmata järgmistel põhjustel. a) Kolmanda isiku tegevusloale kantud haruapteek peab RavS § 1163 ja § 1167 lg 2 järgi vastama RavS § 41 lgs 3 ja § 42 lgs 5 sätestatud piirangutele alates 1. aprillist 2020. Üldapteegi tegevusloaga antav õigus hõlmab õigust asutada haruapteeke ilma uue tegevusloata (RavS § 30 lgd 9 ja 10, § 38 lg 1). Kuni 1. aprillini 2020 ei ole olemasoleva üldapteegi tegevusloa kasutamist piiratud muul viisil kui RavS §dega 1162, 1163 ja 1167. RavS §s 1162 kehtestati selleks hetkeks avatud haruapteekidele üleminekuperioodiks demograafilised piirangud. Vertikaalse integratsiooniga seotud piirangute sätestamata jätmine ei ole seadusandja juhuslik lünk, vaid teadlik valik. Ravimiseaduse sätetest ega seletuskirjast ei ole võimalik lugeda välja seadusandja tahet keelata vertikaalselt integreeritud üldapteegi pidajatele haruapteekide avamist ega soovi anda nn proviisorapteekidele enne 1. aprilli 2020 eelisseisund apteegituru hõivamiseks. b) Kuna enne juulit 2014 väljastatud üldapteegi tegevusloa kasutamist ei ole haruapteekide avamise suhtes piiratud, säilib tegevusloa omajal õigus seda piiramatult kasutada, sh avada haruapteeke. Haruapteegi asutamisel ei väljastata ravimiseaduse kohaselt uut üldapteegi tegevusluba ja MsüS § 16 lgt 2 ei kohaldata. Erinorm RavS § 38 lg 1 ja üldnorm MsüS § 16 lg 2 reguleerivad mõlemad tegevusloa kohustuslikkust. RavS § 38 lgst 1 välja jäetud tegevusalad ei ole loakohustusega hõlmatud. RavS § 38 lg 1 sätestab valdkonnaspetsiifilised nõuded ja teeb seda ammendavalt. Seletuskiri ei pidanud selgitama, miks jätab seadusandja osa varem antud õigustest piiramata, st lubab endiselt haruapteeke avada. Kui üleminekusätete eesmärk oleks olnud keelata RavS §dele 41 ja 42 mittevastavate haruapteekide avamine üleminekuperioodil, oleks seadusandja seda rõhutanud. c) Haruapteegi asutamisega ei suurene isiku õiguste ja kohustuste maht sama palju kui mõne muu apteegi asutamisega. Haruapteek ei ole iseseisev apteek, vaid üldapteegi struktuuriüksus. Haruapteegile on sotsiaalministri 1. märtsi 2005. a määruses nr 24 "Apteegiteenuse osutamise tingimused ja kord" ette nähtud leebemad nõuded. d) Tegevusloa põhiregulatsiooni esemeks on tingimused, mille sätestamine tegevusloas on seaduses sõnaselgelt nõutud. Geograafiline tegevuspiirkond või -koht on tegevusloa põhiregulatsiooni ese vaid siis, kui tegevus on selle piirkonnaga lahutamatult seotud, see tegevus oleks muudes piirkondades keelatud ning tegevus muudes piirkondades oleks käsitatav olemuslikult teise tegevusena (nt ühistranspordi liiniload, taksoveoload). Üldapteegi avamisele ei ole kehtestatud geograafilisi asutamispiiranguid. Selle tegevus ja sellele kohalduvad nõuded ei muutu ega sõltu geograafilisest asukohast. Üldapteek võib tegeleda ravimite kaugmüügiga kogu Eesti territooriumil, osutada apteegiteenust apteegibussi kaudu ja asutada haruapteeke muudesse geograafilistesse asukohtadesse (RavS § 30 lg 9–91, § 31 lgd 51–57, § 451). Kuna haruapteegil ei ole eraldi tegevusluba, ei saa põhimõtteliselt tekkida küsimust haruapteegi geograafilise asukoha kui tegevusloa põhitingimuse kohta. Tegevusloa väljastamine üldapteegile ei sõltu asukohast. e) RavS § 1163 ja § 1167 lg 2 eesmärk ei ole piirata olemasolevate ja kehtivate tegevuslubade kasutamist RavS § 40 lgte 1–2 ulatuses, sh õigust kanda olemasolevatele üldapteegi tegevuslubadele haruapteeke. Apteegireformiga kaasnev risk on ebapiisav proviisorite arv. Uute haruapteekide avamine üleminekuperioodil ei suurenda lõhet proviisorite arvu ja nende poolt aastaks 2020 üle võetavate üldapteekide arvu vahel. Kui tõlgendada rakendussätteid üleminekuperioodil haruapteekide avamist piiravalt, on RavS § 41 lg 3 ja § 42 lg 5 selles küsimuses põhiseadusega vastuolus. Kehtiva tegevusõiguse katkestamine ja tagasipööramine saab toimuda vaid väga 4(11)
erandlikel, üheselt selgetel ja väga kaalukatel põhjendustel. Seadusandja soovi piirata kehtivate tegevuslubade kasutamist enne 1. aprilli 2020 ei nähtu ei ravimiseadusest ega seda ettevalmistavatest materjalidest. Tegemist oleks omandipõhiõiguse väga tugeva riivega. f) Kui haruapteegil ongi väiksemast lubatud suurusest tulenevad eelised, nullivad selle üldapteegi märgatavalt suuremad õigused ja võimalused.
10.Konkurentsiamet märgib vastuses Riigikohtu küsimustele järgmist. Rakendussätete eesmärki ei ole õige samastada apteegireformi (RavS § 41 lgte 2–5 ja § 42 lg 5) eesmärkidega. Rakendussätete eesmärk oli tagada õiguskindlus ja õiguspärase ootuse kaitse, mitte vertikaalse integratsiooni välistamine ja üleminek proviisorapteekidele. Riik on pannud tähtajalise kohustuse apteek müüa. Kui samal ajal on välistatud apteegi asukoha muutmine, võib see tähendada apteegi väärtuse tuntavat vähenemist või välistada apteegi väärtuse suurendamise. See võib takistada müügi eest õiglase hinna saamist. Kui välistada kolimine, pole apteekidel võimalik kasumlikku ja nõudlusest lähtuvat tegevuskohta valida. Kuna üleminekuperioodi määramine oli põhiseaduse kohaselt vältimatu, peaks see tagama nõuetele mittevastavatele apteekidele kohased vahendid oma tegevuse arendamiseks. Tegevuskoha muutmise piirangu põhiseaduspärasus on loogiliselt seotud apteegireformi kui terviku põhiseaduspärasusega. Kuigi reformi eesmärgid on legitiimsed, on kaheldav, kas reform neid eesmärke teenib. Veenvalt ei ole ära näidatud, et mitteproviisoritele kuuluvad apteegid osutaks Eestis kehvemat teenust. Reformi tulemusena võib konkurentsiolukord hoopis halveneda. On ennustamatu, mil määral mõjutab hulgitasandi kontsentratsiooni jaetasandi tükeldamine.
KOLLEEGIUMI SEISUKOHT
I
11.Riigikohtu halduskolleegium leiab, et halduskohtu ja ringkonnakohtu otsused tuleb halduskohtumenetluse seadustiku (HKMS) § 230 lg 1 ja lg 5 p 5 alusel tühistada materiaalõiguse normi ebaõige kohaldamise tõttu. Kaebus tuleb rahuldada ja Ravimiameti otsus vaidlustatud osas tühistada. Kassatsioonkaebus rahuldatakse.
12.Menetlusosalised vaidlevad kassatsiooniastmes selle üle, kas kolmanda isiku tegevusloa muutmisel tuli järgida RavS § 41 lgt 3 ja § 42 lgt 5. Kolleegium ei nõustu kohtute järeldusega, et need piirangud ei laiene haruapteegi asutamisele RavS §s 1163 ja § 1167 lgs 2 sätestatud üleminekuaja tõttu. II
13.Riigikogu võttis 21. mail 2014 vastu ravimiseaduse ja tervishoiuteenuste korraldamise seaduse muutmise seaduse (615 SE). Seadus jõustus 9. juunil 2014. Muu hulgas kehtestati sellega RavS § 42 lg 5 esimeses lauses nn vertikaalse integratsiooni piirang: "Üldapteegi tegevusluba omava eraõigusliku juriidilise isiku osanikuks, aktsionäriks või liikmeks ei või olla ravimite hulgimüügi, tootmise või tervishoiuteenuste osutamise tegevusloa omaja ega konkurentsiseaduse tähenduses nende ettevõtjatega valitseva mõju kaudu seotud ettevõtjad, ravimite väljakirjutamise õigust omav isik ega veterinaararsti kutsetegevuse loa omaja." Teisisõnu ei tohi üldapteegi osanikuks mh enam olla ravimite hulgimüüja. Samal ajal kehtestati RavS §s 1163 rakendussäte, mille järgi tuli varasemad üldapteegi tegevusload viia § 42 lgga 5 kooskõlla 9. juuniks 2017.
18.veebruaril 2015 võttis Riigikogu vastu ravimiseaduse muutmise seaduse (782 SE), millega sätestati RavS § 41 lgs 3 nn omandipiirang: "Üldapteegi tegevusloa väljastamisel eraõiguslikule 5(11)
juriidilisele isikule peab enam kui 50% selle eraõigusliku juriidilise isiku osadest või aktsiatest ja valitsev mõju kuuluma proviisorile, kes töötab vähemalt ühes temale väljastatud tegevusloa alusel tegutsevas üldapteegis juhatajana." See muudatus jõustus 20. märtsil 2015. Ühes sellega kehtestati RavS § 1167, mille järgi tuli enne muudatuse jõustumist esitatud üldapteegi tegevusloa taotlused vaadata läbi ja lahendada taotluse esitamise ajal kehtinud seaduse kohaselt ning viia need ja varasemad tegevusload uute nõuetega vastavusse 1. aprilliks 2020. Ühtlasi pikendati ka RavS §s 1163 sätestatud üleminekuaega sama kuupäevani. Eelnõu 782 SE teise lugemise seletuskirjas märgiti üleminekuaja kohta, et see peab tagama piisava aja apteekide tegevuse ümberkorraldamiseks, osaluste võõrandamiseks või lõpetamiseks (lk 5). Juhtivkomisjoni esindaja selgitas eelnõu teisel lugemisel: "Piisavalt pikk ja ühetaoline üleminekuperiood peaks leevendama võimalikku põhiseaduslikku riivet seoses omandistruktuuri ümberkorraldusega." (Riigikogu stenogramm, 12. veebruar 2015)
14.Selle haldusasja lahendamisel on määrav küsimus, kas vastustaja otsuse tegemisel tulenes RavS § 41 lg 3 ja § 42 lg 5 kohaldamata jätmise alus RavS §st 1163 ja § 1167 lgst 2.
15.Haldusakt, sh selle muutmine, peab olema kooskõlas selle andmise hetkel kehtiva õigusega (haldusmenetluse seaduse (HMS) § 54 ja HKMS § 158 lg 2 teine lause). Nii RavS § 41 lg 3 kui ka § 42 lg 5 olid Ravimiameti otsuse tegemise hetkeks jõustunud. Kehtiva ja asjassepuutuva õiguse kohaldamata jätmine on erand, mis peab tulenema rakendussättest. See, et seaduse põhiregulatsiooni rakendussätetes ei dubleerita, ei tähenda, et põhiregulatsiooni ei tuleks kohaldada seaduse rakendamiseks ettenähtud üleminekuajal. Rakendussätteid kui kehtiva õiguse kohaldamist edasilükkavaid ajutisi erandeid tuleb tõlgendada pigem kitsalt.
16.Rakendussätetest ei tulene, et RavS § 41 lg 3 ja § 42 lg 5 ei laiene üldse üleminekuperioodil juba apteegiturul tegutsevatele ettevõtjatele. RavS § 1163 ja § 1167 lg 2 sätestavad kohustuse viia varem välja antud üldapteegi tegevusload uute nõuetega kooskõlla üleminekuperioodi lõpuks. Teisisõnu on kõnealustes rakendussätetes kirjas, et varem välja antud tegevusload võivad jääda senises mahus kehtima ning adressaadid võivad kasutada nende lubadega varem kaasnenud õigusi üleminekuaja lõpuni. Põhjendamatu on laiendada neid erandeid muudatustele, mis suurendavad senise tegevusloa mahtu, ning õigustele, mida seniste lubadega ei kaasnenud.
17.Haruapteek pole iseseisev apteek, vaid üld-, haigla- või veterinaarapteegi struktuuriüksus (RavS § 30 lg 9), kuid haruapteegi tegevusele kohaldatakse vastavat liiki apteegi kohta sätestatud nõudeid (RavS § 30 lg 10 esimene lause). Üldapteegi haruapteegi tegevusele, sh selle asutamisele, kohalduvad ka RavS § 41 lg 3 ja § 42 lg 5. Ehkki haruapteegile ei anta välja eraldi tegevuslube, vaid see kantakse üldapteegi tegevusloale (RavS § 30 lg 10 teine lause, § 40 lg 2), on haruapteegi asutamise ja pidamise näol tegemist loakohustusliku majandustegevusega. Apteekide tegevusele ei ole küll enam kehtestatud geograafilisi piiranguid, v.a RavS § 30 lgs 91 sätestatud juhtudel, kuid sellegipoolest ei või haruapteeki isetahtsi pidada tegevuskohas, mida pole tegevusloal märgitud (vt ka Riigikohtu üldkogu otsus asjas nr 3413014, p 60). Õiguse tegutseda haruapteegi kaudu saab üldapteek vaid enda tegevusloa asjaomase kande tulemusena. RavS § 30 lg 10 alusel laienevad haruapteegi kohta kande tegemisele ka RavS § 41 lg 3 ja § 42 lg 5.
18.Kolmanda isiku varasemast tegevusloast, mis kehtis RavS § 41 lg 3 ja § 42 lg 5 jõustumise ajal, ei tulenenud õigust Tamsalus haruapteeki asutada ja selles tegutseda. Järelikult pole need õigused RavS §ga 1163 ja § 1167 lgga 2 hõlmatud. 6(11)
19.Erijuhtumiks, mil struktuuriüksuse, sh haruapteegi asutamine on üleminekuperioodil selgesõnaliselt lubatud omandi- ja integratsioonipiiranguid arvestamata jättes, on teenuse osutamine Ravimiameti ettekirjutuse alusel vastavalt RavS §le 311. Kolleegium rõhutab, et RavS § 41 lg 3 ja § 42 lg 5 ei pruugi välistada igasugust üldapteegi tegevusloa muutmist. Muu hulgas võib muutmine olla vajalik apteegi tegevuse viimiseks kooskõlla uute nõuetega. Välistatud on tegevusloa esemeks oleva majandustegevuse laiendamine, sest sisuliselt antakse seeläbi luba majanduslikuks lisategevuseks (vt selle kohta ka allpool p 28). III
20.Vaidlus selle üle, kas apteegi tegevuskoht kujutab endast tegevusloa põhiregulatsiooni või kõrvaltingimust, on eelneva valguses teisejärguline. RavS § 41 lgt 3 ja § 42 lgt 5 tuli kolmanda isiku tegevuskoha muutmisel arvestada niikuinii. Kolleegium nõustub aga kaebajaga, et majandustegevuse seadustiku üldosa seaduse ja ravimiseaduse järgi on apteegi tegevuskoht tegevusloa põhiregulatsiooni osa ning põhiregulatsiooni muutmine on õiguslikult võrdsustatud senise loa kehtetuks tunnistamise ja uue loa andmisega. Isegi kui tehniliselt vormistatakse haruapteegi asutamine üldapteegi tegevusloa muudatusena, tuleb seda õiguslikult MsüS § 37 lg 4 kolmanda lause mõttes ning RavS § 41 lg 3 ja § 42 lg 5 kohaldamisel käsitada uue tegevusloana, st kohaldada tuleb uue tegevusloa andmise reegleid. Tegemist pole uuele apteegile antud tegevusloaga, vaid uue tegevusloaga senisele üldapteegile ühes tema uue struktuuriüksusega. Ka vastustaja ise pole vaidlustatud otsuse kohaselt tegevusloa muutmisega piirdunud (p 2), vaid on pidanud vajalikuks väljastada kolmandale isikule uue (muudetud) tegevusloa (p 3).
21.MsüS § 32 lg 1 kohaselt on tegevusloa muutmine tegevusloa mis tahes kõrvaltingimuse muutmine. MsüS § 37 lg 4 kolmas lause sätestab: "Tegevusloa kehtetuks tunnistamisena käsitletakse ka tegevusloa põhiregulatsiooni muutmist." Põhiregulatsiooni muutmisel loetakse seega senise loa kehtivus lõppenuks ja tegevuse jätkamiseks tuleb anda uus luba asjakohaseid õigusnorme järgides. MsüS § 37 lg 4 kolmanda lause eesmärk on allutada põhiregulatsiooni kui loa mahtu piiritlevate tingimuste muutmine samadele normidele ja põhimõtetele, mis kehtivad tegevusloa kehtetuks tunnistamisel ja uue loa andmisel. Ravimiseaduses puudub erisäte, mis kehtestaks erandi MsüS § 32 lgst 1 ja § 37 lgst 4. RavS § 30 lg 10 ei ole seesugune erisäte. Apteegi struktuuriüksuse saab tegevusloale kanda ka uut tegevusluba väljastades. See, et üldapteegi tegevuskoha muutmisel või tegevusloale struktuuriüksuse lisamisel tuleb riigilõivu tasuda vähem kui muudel tegevusloa taotlemise juhtudel (RLS § 279 p 4 ja § 280 p 5), ei mõjuta põhiregulatsiooni muutmise reegleid majandustegevuse seadustiku üldosa seaduse ja ravimiseaduse mõttes.
22.MsüS § 17 lg 2 teise lause järgi kuulub tegevusloa põhiregulatsiooni ka tegevuskoht, kui tegevusluba antakse seaduses sätestatud juhul tegutsemiseks konkreetses tegevuskohas. Alusetu on arusaam, et loa põhiregulatsiooni hulka kuulub tegevuskoht vaid siis, kui ettevõtja konkreetne tegevuskoht on reguleeritud seadusega. Sellisel juhul poleks tegemist mitte tegevusloa, vaid seaduse regulatsiooniga. Oluline pole siin ka see, kas tegevusloa andmisel tuleb kontrollida tegevuskohale kehtestatud erinõudeid. Tegevusloa reguleerimisese ei pruugi kattuda kontrolliesemega (vrd MsüS §d 17 ja 18).
7(11)
Majandustegevuse seadustiku üldosa seaduse eelnõu seletuskirja kohaselt määrab põhiregulatsioon "majandustegevuse "mahu", mida on lubatud loaga teostada" (803 SE, lk 45). Üldapteegi tegevuskoha regulatsioon piiritlebki just sellisel viisil adressaadi majandustegevust, nagu on näidatud eespool otsuse ps 17. RavS § 38 lg 3 järgi antakse tegevusloaga selle omajale õigus tegutseda kindlaksmääratud ajavahemikul tegevusloal märgitud tegevusalal, tegutsemiskohas ja tingimustel. Haruapteegi tegevuskoht on ühtlasi üks üldapteegi tegevuskohtadest. Nii üld- kui ka haruapteegi puhul on tegevuskoht seaduse järgi möödapääsmatult vajalik, mitte fakultatiivne tegevusloa regulatsioonielement. Ravimiamet ei või kanda üldapteegi tegevusloale haruapteeki, määramata kindlaks selle tegevuskohta. Tegevuskoha kuulumist apteegi tegevusloa põhiregulatsiooni alla kinnitab erinormina ka RavS § 50, kus loetletakse tegevusloa kõrvaltingimused seoses ravimite käitlemise ja vahendamisega.
23.Kokkuvõtteks kinnitatakse ka MsüS § 37 lg 4 kolmanda lausega, et Ravimiameti vaidlusaluse otsuse tegemisel tuli järgida RavS § 41 lgt 3 ja § 42 lgt 5. IV
24.Eelnev arutlus ei ole vastuolus õigusaktide süsteemi ja eesmärkidega ega vii praeguses asjas põhiseadusvastase tulemuseni.
25.Vastustaja väitel näitavad RavS § 30 lg 91 ja selle rakendussäte RavS § 1162 lg 1 seadusandja soovi lubada haruapteekide asutamist üleminekuajal. Kolleegium sellega ei nõustu. RavS § 30 lgga 91 välistatakse haruapteegi asumine üle 4000 elanikuga linnas. RavS § 1162 lgga 1 lubatakse ajutiselt edasi tegutseda varem asutatud haruapteekidel. RavS § 30 lgst 91 ei tulene, et 4000 ja enama elanikuga linnadest väljaspool võiks asutada uusi haruapteeke ajutiselt või alaliselt isik, kes ei vasta omandi- ja integratsioonipiirangutele. RavS § 1162 lg 1 sätestab erandi vaid senistele, mitte uutele haruapteekidele (vt ka 615 SE II seletuskiri, muudatusettepanek nr 2).
26.Algul kavandatud RavS § 421 lg 11 väljajätmine eelnõust 615 SE ei anna samuti alust RavS § 1163 ja § 1167 lg 2 laiendavaks tõlgendamiseks. Väljajäetud muudatus oleks keelanud mitme üld- või haruapteegi pidamise ühes hoones. Nn hoonepiirangut kavandati iseseisva piiranguna. Sellest loobumise motiiv ei olnud näha ette omandi- ja integratsioonipiirangu ajutine erand (615 SE II seletuskiri lk 6, muudatusettepanek nr 9).
27.Eelnõu 615 SE I § 1 ps 13 varem kavandatud RavS § 1162 oleks näinud ette uute piirangute laienemise varem väljastatud üldapteegi tegevusloale kantud üldapteegi ja selle struktuuriüksuste suhtes alates 9. juunist 2017. Ka see kavandatud säte ei sisaldanud erandit uute haruapteekide suhtes. Selle sätte asemel RavS § 1163 ja hiljem § 1167 kehtestamine ei viita kuidagi seadusandja soovile lubada uute haruapteekide asutamist.
28.RavS § 41 lg 3 ja § 42 lg 5 eesmärk on rahvatervise kaitse tugevdades proviisorapteekide positsiooni ning piirates apteekide ketistumist ja hulgifirmade mõju. Rakendussätete eesmärk on tagada ajutiselt õigus jätkata senist majandustegevust ja minna sujuvalt üle põhiregulatsioonile (eespool p 13). Uutele piirangutele mittevastavate isikute ettevõtluse laiendamine ei ole hõlmatud rakendussätete eesmärgiga ja töötab vastu põhiregulatsiooni eesmärgile. Muuhulgas leiab kolleegium, et uue haruapteegi avamine: ei aita juba tehtud investeeringuid tasa teenida, vaid toob kaasa lisainvesteeringud, mis on samuti tarvis tasa teenida; ei hõlbusta proviisorite turuletulekut, vaid 8(11)
tõrjub neid turult; suurendab selle vara mahtu, millele on tarvis leida ostja; ei kiirenda, vaid aeglustab piirangute rakendamist. Võrdluseks leidis kolleegium asjas nr 3111355, p 36.2, et seaduse eesmärgiga ei ole kooskõlas suurendada üleminekuajal ettevõtja rakendatavat hinnaerinevust, mis peaks üleminekuperioodi lõppedes seaduse järgi kaduma. Samamoodi ei vasta seaduse eesmärgile sellise isiku majandustegevuse laiendamine, kes peab üleminekuaja lõppedes tegevuse lõpetama või kujundama oma tegevuse uutele nõuetele vastavaks. Ammugi ei ole seaduse eesmärgiga kooskõlas see, et nõuetele mittevastava ettevõtja haruapteek tõrjub nõuetele vastava isiku turul välja. Selline stsenaarium oleks aga võimalik, kui hulgimüüjaga seotud või proviisori enamusosaluseta üldapteek avaks haruapteegi asulas, kus tegutseb proviisorapteek.
29.Kolleegiumil puudub käesolevas asjas vajadus ja õiguslik võimalus anda hinnangut kogu apteegireformi põhiseaduspärasusele. RavS § 41 lg 3 ja § 42 lg 5 ei ole praegusel juhul tervikuna asjassepuutuvad. Haldusasjas ei käi vaidlust selle üle, kas ja millistel tingimustel peab kolmas isik oma apteegid võõrandama või sulgema. RavS § 41 lg 3 ja § 42 lg 5 on asjassepuutuvad vaid osas, milles need välistavad olukorra, kus kolmas isik asutab uue haruapteegi ja hakkab selles tegutsema.
30.Asjassepuutuvas ulatuses ja praeguse juhtumi asjaolude valguses on vaidlusalused piirangud proportsionaalsed. Tegemist on seaduse lihtreservatsioonile alluva ettevõtlusvabaduse (PS § 31) riivega. Praegusel juhul ei kitsenda seadus kolmanda isiku senist ettevõtlust, vaid laienemisvõimalusi. Seejuures pole riik andnud enne piirangute jõustumist kolmandale isikule õigust Tamsalus haruapteeki avada (eespool pd 17–18). Seega ei riiva vaidlusalused sätted selles kaasuses kolmanda isiku õiguspärast ootust.
31.Kolleegiumi hinnangul teenivad vaidlusalused piirangud asjassepuutuvas osas legitiimset eesmärki, milleks on elanikkonna kindel ja kvaliteetne varustamine ravimitega. Rahvatervise kaitseks apteegituru korraldamisel kasutatavate vahendite valikul on seadusandjal ulatuslik otsustusruum. Kolleegium ei näe alust kahelda väites, et põhimõtteliselt on vertikaalse integratsiooni keeld ja proviisorite enamusosaluse nõue ülekaaluka avaliku huvi kaitseks sobivad ja õigustatud (vt iseäranis Euroopa Kohtu otsus asjas nr C171/07 ja nr C172/07: Apothekerkammer des Saarlandes jt, pd 2540).
32.Üleminekuaeg, mille kestel võiksid nõuetele mittevastavad isikud oma tegevust laiendada, ei soodustaks järkjärgulist lähenemist lõppeesmärgile, vaid toimiks sellele vastupidises suunas. Seda, et reformi käigus ei saa integratsiooni- ja omandipiirangutele mittevastav isik oma tegevust laiendada, peab kolleegium mõõdukaks piiranguks. Kolmas isik pole osutanud erilistele asjaoludele, millest nähtuks, et Tamsalus haruapteegi asutamise lubamisest keeldumine oleks kaasa toonud tema õiguste erakordselt tugeva riive. Haruapteegi asutamisel kavandatud ja hiljem selleks tehtud investeeringuid ei saa niisuguse erilise asjaoluna käsitada. Investeeringu tegemine enne kohtuvaidluse lõppu oli kolmanda isiku enda otsus ja äririsk.
33.On tõsi, et uute haruapteekide asutamise piirangu kohene jõustamine riivab võrdse kohtlemise põhimõtet: RavS § 41 lgle 3 ja § 42 lgle 5 vastavaid tegevusloa adressaate koheldakse soodsamalt kui neile nõuetele mittevastavaid adressaate; olemasolevate haruapteekide pidajaid koheldakse soodsamalt kui asutada soovijaid. Esimest erisust õigustab rahvatervis kui ülekaalukas avalik huvi (eespool p 31). Teist erisust õigustab vajadus tagada ettevõtjale mõistlik aeg tegutseva haruapteegi tegevuse lõpetamiseks või ümberkujundamiseks. Veel avamata haruapteegi puhul selle järele vajadust polnud. 9(11)
Samal ajal soodustab piirangu kohene jõustamine ühtlasi võrdsuspõhiõigust, sest sellega piiratakse juba tegutsevate apteegipidajate eeliseid nende isikute ees, kes sooviksid üleminekuajal turule tulla, kuid kes samuti ei vasta omandi- või integratsioonipiirangule.
34.RavS § 30 lg 10, § 41 lg 3, § 42 lg 5, § 1163 ja § 1167 lg 2 on asjassepuutuvas osas õigusselged. Muuhulgas sätestavad RavS § 1163 ja § 1167 lg 2 ühemõtteliselt, et üleminekuajal võib tegevust jätkata vaid seniste lubade alusel. Õigusele asutada uusi apteeke ei ole RavS §s 1163 ega § 1167 lgs 2 ühtegi vihjet. Põhjendamatuks osutunud järelduste tegemine ei muuda seadust ebaselgeks.
35.Riigikohtu üldkogu otsusest asjas nr 3413014 ei järeldu RavS § 41 lg 3 ega § 42 lg 5, samuti neist sätetest ajutise erandi sätestamata jätmise põhiseadusevastasust. Toona käis vaidlus tähtaegse geograafilise piirangu üle. Praegune vaidlus sellega ei sarnane, sest vaidlusalune piirang ei lähtu asutatava haruapteegi asukohast, vaid tegevusloa adressaadile esitatavatest nõuetest.
36.Eelneva põhjal puudub selles haldusasjas alus põhiseaduslikkuse järelevalve menetluse algatamiseks. V
37.Eeltoodust tulenevalt on vastustaja lähtunud väärast seadusetõlgendusest ja jätnud ekslikult selgitamata, kas kolmas isik vastab RavS § 41 lg 3 ja § 42 lg 5 piirangutele. Oluliste faktiliste asjaolude tuvastamata jätmine ei too kaasa haldusakti tühistamist, kui kohtul on põhimõtteliselt võimalik haldusmenetluses tuvastamata asjaolusid ise tuvastada (HMS § 58). Praeguses asjas ei ole ka kohtud kõnealuste faktide suhtes selget seisukohta kujundanud. Kuna Riigikohtul pole pädevust uusi faktilisi asjaolusid kindlaks teha (HKMS § 229 lg 2), puudub tal võimalus vastavalt HMS §le 58 veenduda, et Ravimiameti vead seaduse kohaldamisel ja asjaolude uurimisel ei mõjutanud otsuse sisu (vrd esimese ja teise astme kohtu kohta kolleegiumi otsus asjas nr 331717). Seetõttu ei anna HMS § 58 praegusel juhul alust Ravimiameti otsuse jõusse jätmiseks.
38.Kaebaja on palunud Ravimiameti otsuse punkti 2 tühistada Tamsalus tegutseva haruapteegi osas. Kuna vaidlustatud otsuse alusel välja antud muudetud andmetega tegevusluba nr 470 moodustab vaidlustatud otsuse pga 2 lahutamatu terviku (vrd kolleegiumi otsused asjades nr 3314301, p 3, 3312502, p 11, 3316916, p 27), kaasneb käesoleva kaebuse rahuldamisega vältimatult tegevusloa nr 470 tühistamine kolmanda isiku Tamsalu haruapteegi jaoks. Loas tehtud muudatus ei saa jääda kehtima, kui tühistatakse haldusakti säte, mis näeb ette muudatuse tegemise.
39.Vastavalt HKMS § 108 lgtele 1 ja 8 jäävad kaebaja menetluskulud vastustaja kanda ning vastustaja ja kolmanda isiku kulud nende endi kanda. Kaebaja menetluskuluks, mille väljamõistmist ta taotleb, oli halduskohtus riigilõiv 15 eurot kaebuse eest ja õigusabikulu 2920 eurot 80 senti, ringkonnakohtus riigilõiv 15 eurot määruskaebuse eest, riigilõiv 15 eurot apellatsioonkaebuse eest ja õigusabikulu 960 eurot, Riigikohtus õigusabikulu 2580 eurot, kokku 6505 eurot 80 senti. Kulu kandmine on tõendatud ja kolleegium peab õigusabikulu põhjendatuks, arvestades menetlusosaliste tõstatatud õigusküsimuste iseloomu ja ulatust, kolleegiumi esitatud küsimuste sisu ning asja arutamist suulisel istungil.
40.Kautsjon tuleb kaebajale tagastada (HKMS § 107 lg 4). 10(11)
(allkirjastatud digitaalselt)
11(11)
Allikas: Riigi Teataja avaandmed. Füüsiliste isikute nimed on kohtu poolt anonümiseeritud. Andmed on informatiivsed.