Eesti Vabariigi nimel Kohtuasja number Otsuse kuupäev Kohtukoosseis Kohtuasi
Menetlusosalised
Vaidlustatud kohtulahend Menetluse alus Riigikohtus Asja läbivaatamine
3-15-443 20. aprill 2018 Eesistuja Ivo Pilving, liikmed Indrek Koolmeister ja Viive Ligi Mahefarm OÜ kaebus Veterinaar- ja Toiduameti Harjumaa Veterinaarkeskuse kontrollakti, selle alusel koostatud lisalehtede ning Veterinaar- ja Toiduameti vaideotsuse tühistamiseks Kaebaja Mahefarm OÜ, esindaja vandeadvokaat Aivar Ennok Vastustajad Veterinaar- ja Toiduamet ning Veterinaar- ja Toiduameti Harjumaa Veterinaarkeskus, esindaja vandeadvokaat Jaanus Tehver Tallinna Ringkonnakohtu 23. mai 2017. a otsus Mahefarm OÜ kassatsioonkaebus Kirjalik menetlus
RESOLUTSIOON
1.Rahuldada Mahefarm OÜ kassatsioonkaebus osaliselt.
2.Tühistada Tallinna Ringkonnakohtu 23. mai 2017. a otsus ja Tallinna Halduskohtu
9.veebruari 2016. a otsus haldusasjas nr 3-15-443 osas, millega jäeti kaebus rahuldamata vaidlusaluse kontrollakti resolutsiooni p 5, 6, 8, 9 ja 10 ning lisalehti nr 7 ja 9 puudutavas osas.
3.Rahuldada kaebus osaliselt. Tühistada Veterinaar- ja Toiduameti Harjumaa Veterinaarkeskuse kontrollakti nr 01-218-14/089 resolutsiooni p-d 6, 8, 9 ja 10 tervikuna ja p 5
20.novembrile 2014 järgnevate kohustuste osas ning Veterinaar- ja Toiduameti 22. jaanuari 2015. a vaideotsus nr 2 eeltoodud punkte puudutavas osas. Teha kindlaks lisalehtede nr 7 ja 9 õigusvastasus.
4.Ülejäänud osas jätta kassatsioonkaebus rahuldamata ning haldus- ja ringkonnakohtu otsused muutmata.
5.Mõista Veterinaar- ja Toiduametilt ning Veterinaar- ja Toiduameti Harjumaa Veterinaarkeskuselt kummaltki Mahefarm OÜ kasuks välja menetluskulud 1250 eurot.
6.Tagastada kautsjon.
ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK
1.Veterinaar- ja Toiduameti (VTA) Harjumaa Veterinaarkeskus tegi 22. ja 26. oktoobril 2014 Mahefarm OÜ tegevuse järelevalvetoiminguid ning koostas 27. oktoobril 2014 kontrollakti 01-218-14/089. Kontrollaktis tehti järgmised ettekirjutused:
3-15-443 1) esitada hiljemalt 30. novembriks 2014 Põllumajanduse Registrite ja Informatsiooni Ametile (PRIA) andmed kitsede ja küülikute pidamise lõpetamise kohta; 2) koostada ja esitada hiljemalt 30. novembriks 2014 arvestus farmis peetavate sigade ja nende liikumise kohta 2013. ja 2014. aastal; 3) esitada hiljemalt 30. novembriks 2014 PRIA-le tõesed ja kontrollitud andmed sigade arvu kohta seisuga 1. mai 2014; 4) esitada kõigi lammaste märgistamise korral PRIA-le taotlus lamba andmete kandmiseks loomade registrisse seitsme päeva jooksul lamba märgistamisest arvates; 5) koostada hiljemalt 20. novembriks 2014 ja edaspidi täpselt pidada nõuetekohast arvestust põllumajandusloomadele manustatud ravimite kohta ning tagada aruande kättesaadavus kaebaja tegutsemiskohas; 6) teavitada piirkonda teenindavat veterinaararsti või riiklikku järelevalvet loomade ulatuslikust haigestumisest või hukkumisest; 7) luua tingimused haigete loomade tervetest eraldi hoidmiseks; 8) tagada, et kõigi hukkunud või hädatapetud loomade korjused jm loomsed kõrvalsaadused viiakse farmist välja selleks tunnustatud ettevõttesse ilma asjatu viivituseta, samuti tagada nõuetekohaste saatedokumentide koopiate kättesaadavus tegutsemiskohas; 9) tagada nõuetekohane loomade fikseerimine ja abistamine, et läbi viia riikliku loomatauditõrje programmi rakendusmeetmete raames teostatavad diagnostilised uurimised; 10) võimaldada regulaarselt ja vastavalt vajadusele läbi viia riikliku järelevalve toiminguid Mahefarm OÜ-s ning tagada igakülgne abi järelevalveametniku õigusaktidega ettenähtud ülesannete täitmisel.
18.novembril 2014 koostati kontrollaruandele 14-0241-VTA lisalehed loomade identifitseerimise ja registreerimise nõude, veterinaarravimite kasutamise nõude, toiduohutuse nõude, loomatervise nõude ja loomade heaolu nõude kohta, milles kirjeldati tuvastatud puudusi. Lisalehtedega tehti PRIA-le ettepanek vähendada Mahefarm OÜ kõiki toetusi.
2.Mahefarm OÜ esitas VTA-le vaide kontrollakti tühistamiseks. VTA jättis 22. jaanuari 2015. a vaideotsusega nr 2 vaide rahuldamata, kuid korrigeeris vaidest lähtudes lisalehti. Vaideotsust põhjendati järgmiselt: 1) loomapidajal on loomatauditõrje seaduse (LTTS) § 196 lg 6 alusel kohustus teavitada PRIA-t andmete muutumisest; 2) farmis peetavate sigade ja nende liikumise kohta arvestuse pidamise kohustus tuleneb põllumajandusministri 21. detsembri 2009. a määruse nr 128 "Identifitseerimisele kuuluvate põllumajandusloomade liikide loetelu, põllumajandusloomade identifitseerimise ning nende kohta andmete registreerimise viisid ja kord, registreerimistunnistuse väljastamise kord ja veisepassi vorm ning põllumajandusloomade arvestuse pidamise kord" §-st 12. Kontrolltoimingu tegemisel sigade kohta nõuetekohast arvestust ei esitatud; 3) kontrolli käigus tuvastati, et Mahefarm OÜ pole täitnud määruse nr 128 § 7 lg-st 8 tulenevat kohustust esitada PRIA-le teatis tema peetavate sigade kohta kord aastas 15. maiks; 4) samuti pole Mahefarm OÜ täitnud määruse nr 128 § 7 lg-st 1 tulenevat kohustust esitada lamba märgistamise korral seitsme päeva jooksul PRIA-le lamba andmete registreerimise taotlus; 5) põllumajandusloomale manustatud ravimite kohta arvestuse pidamise ja selle kättesaadavuse tagamise kohustus tuleneb põllumajandusministri 23. veebruari 2005. a määruse nr 21 "Ravimite ja ravimsöötade loomahaiguste ennetamiseks ja raviks kasutamise tingimused ja kord" §-st 15. Mahefarm OÜ-l nõuetekohane arvestus puudus; 6) kohustus teavitada veterinaararsti või riiklikku järelevalvet loomade ulatuslikust hukkumisest tuleneb LTTS §-st 9 ja põllumajandusministri 25. novembri 1999. a määrusest nr 34 "Teatamiskohustuslike ja registreerimiskohustuslike loomataudide loetelu kinnitamine". Mahefarm OÜ farmis hukkus
2(13)
3-15-443 2013.–2014. aastal 47 lammast (arv ei kajasta registrisse kandmata kuni kuuekuuseid tallesid). Selles koguses loomade hukkumine on ulatuslik ja teatamiskohustus on täitmata; 7) farmis puudub võimalus hoida haigeid loomi tervetest eraldi; 8) korjuste ja loomsete jäätmete käitlemisega seotud kohustus tuleneb Euroopa Parlamendi ja nõukogu määruse nr 1069/2009 art-st 21. Mahefarm OÜ on seda kohustust täitnud osaliselt; 9) diagnostiliste uurimiste ja riikliku järelevalve käigus abistamise kohustused tulenevad korrakaitseseaduse (KorS) § 23 lg-st 3. Pole alust kahelda, et järelevalveametnikud tuvastasid asjaolud õigesti.
3.Mahefarm OÜ esitas halduskohtule kaebuse kontrollakti nr 01-218-14/089, selle alusel koostatud lisalehtede ning vaideotsuse nr 2 tühistamiseks. Kaebuse põhjendused olid järgmised: 1) kontrollaktis märgitud asjaolud ei vasta tegelikkusele. Kaebaja märkused on jäetud tähelepanuta; 2) kontrollimisel osalenud ametnikud ei täitnud VTA peadirektori 26. augusti 2014. a käskkirjaga nr 132 kinnitatud "Nõuetele vastavuse üle järelevalve teostamise juhendit"; 3) kaebajal on kogu aeg olnud sigade arvestus olemas ja see on ka varem küsimisel esitatud; 4) määruse nr 21 § 1 lg-s 3 ei nõuta kõigi meditsiiniliste materjalide käsitlemist ravimiarvestuses. Seda tuleb teha üksnes juhul, kui ravim võib loomse toidu tarbimise kaudu tarbija tervist kahjustada. Kaebaja on kasutanud kaaliumpermanganaati ja briljantrohelist nahapinna puhastamiseks ja desinfitseerimiseks, mitte loomade raviks. 2014. aastal välja kirjutatud vaktsiini Covenix kasutamine lükkus 2015. aastasse. Isegi kui kaebaja tegi ravimiarvestuses vea, polnud tegu tahtliku rikkumisega, mistõttu ettepanek toetust vähendada ei ole põhjendatud; 5) kaebaja on loomade hukkumisest alati teavitanud piirkonna volitatud veterinaararsti, kes on kõigi hukkumiste kohta kirjutanud ka tõendi. 2013. ja 2014. a jooksul 47 lamba (s.o 7% kogu lambakarjast aastas) hukkumine ei ole loomade ulatuslik hukkumine. Loomade suremus on ühtlaselt jaotunud ja korrelatsioonis vanadussurmadega. Tuvastatud pole ühtegi epideemiale viitavat asjaolu; 6) vastustaja pole nimetanud ühtegi konkreetset juhtumit või looma, mille puhul oleks tuvastatud korjuste jm loomsete kõrvalsaaduste farmist väljaviimise nõuete rikkumine; 7) VTA andis 21. oktoobri 2014. a e-kirjas teada, et soovib võtta proove umbes 20 lambalt, kuid ei täpsustanud lammaste valimit. Vastav arv loomi toimetati proovide võtmiseks kogumisaeda ja tehti võimalikuks analüüside võtmine. Seega ei ole kaebaja takistanud VTA-l järelevalve teostamist.
4.VTA ning VTA Harjumaa Veterinaarkeskus palusid jätta kaebus rahuldamata, esitades järgmised vastuväited: 1) VTA peadirektori käskkirjaga nr 132 reguleeritakse kontrolli nendele nõuetele vastavuse üle, mille järgimisest sõltub, kas põllumajandustootja saab toetusi. Praegusel juhul ei viidud kontrolli läbi üksnes Euroopa Liidu ühise põllumajanduspoliitika rakendamise seaduse (ELÜPS) §-s 25 sätestatud nõuetele vastavuse hindamiseks; 2) kaebaja vastuväidete kajastamata jätmine on vormiviga, mis ei õigusta haldusakti tühistamist; 3) sigade ja nende liikumise kohta arvestuse pidamise kohustust pole kaebaja täitnud ja kontrolli ajal seda järelevalveametnikele ei esitanud; 4) ravimite manustamise arvestamise kohustust polnud kaebaja nõuetekohaselt täitnud, sest andmed olid ebapiisavad. Peetud loomade arvu ja neil esinevaid vigastusi arvestades polnud usutav, et muid ravimeid ei kasutatud. Kaaliumpermanganaat ja briljantroheline on ravimiseaduse (RavS) § 2 lg 1 tähenduses ravimid; 5) 14% lammaste hukkumine kahe aasta jooksul oli ulatuslik hukkumine; 6) kontrollaktiga tuvastati, et nõuetekohased dokumendid olid olemas vaid üksikute surnud loomade edastamise kohta jäätmekäitlusettevõttesse ja nende dokumentide hulk ei vastanud farmis hukkunud loomade arvule; 7) 26. oktoobri 2014. a kontrolli ajaks ei olnud kaebaja proovivõtmiseks eraldanud nõutavat arvu tingimustele vastavaid loomi, mistõttu ei saanud vajalikus mahus uuringuid teostada; 8) kontrollaruande lisalehed on koostatud vastavalt VTA peadirektori käskkirjaga nr 132 kinnitatud juhendi p-le 3.5. Lisaks rikkumise fakti kirjeldusele annab VTA lisalehel PRIA-le hinnangu rikkumise 3(13)
3-15-443 ulatuse, tõsiduse ja püsivuse kohta skaalal 1–4. Infosüsteemis hindamispunktid liidetakse ja saadud koondhinde alusel otsustab PRIA toetuse vähendamise ulatuse. Tegu on eelhaldusaktiga. Vaidemenetluse tulemusel jäi infosüsteemi 4 lisalehte.
5.Tallinna Halduskohus jättis kaebuse 9. veebruari 2016. a otsusega rahuldamata järgmistel põhjustel: 1) käskkirjaga nr 132 kinnitatud juhendi eesmärk on määrata kindlaks otsetoetusi ja maaelu arengukava II telje toetusi taotlenud põllumajandustootjate üle tehtavad järelevalvetoimingud nõuetele vastavuse raames kontrollitavate majandamisnõuete täitmise suhtes. Praegusel juhul kontrolliti erinevatest õigusaktidest tulenevate VTA järelevalvepädevusse kuuluvate nõuete täitmist, mistõttu lähtuti õigesti ühtse kontrollakti koostamise juhendist; 2) kaebajale anti võimalus esitada kontrollakti suhtes vastuväiteid ja selgitusi. Kontrollaktis neid ei kajastatud ega põhjendatud nende arvestamata jätmist, kuid see viga on vaidemenetluses kõrvaldatud; 3) vaideotsuse põhjendused on õiged ja halduskohus ei pea vajalikuks neid korrata; 4) hilisem kontrollaruanne nr 15007-164-VTA ega kontrollakt nr 01/26/2015/021 ei tõenda, et
22.oktoobril 2014 aset leidnud kontrolli käigus puudusi ei leitud. Samuti ei ole oluline, et Põllumajandusamet ei tuvastanud oktoobris 2014 mahepõllumajandusliku loomakasvatuse kontrollimisel rikkumisi, sest VTA ja Põllumajandusameti pädevus ja ülesanded on erinevad.
6.Kaebaja esitas apellatsioonkaebuse, milles palus tühistada halduskohtu otsuse ja uue otsusega kaebuse rahuldada.
7.Tartu Ringkonnakohus rahuldas 23. mai 2017. a otsusega apellatsioonkaebuse osaliselt ja tühistas osaliselt halduskohtu otsuse. Ringkonnakohus tegi tühistatud osas uue otsuse, millega tühistas kontrollaktis nr 01-218-14/089 sisalduva ettekirjutuse p-d 1, 3, 4 ja 7 ning neid ettekirjutuse punkte puudutavas osas vaideotsuse nr 2; samuti tühistas ringkonnakohus kontrollakti nr 14-0241-VTA lisalehed nr 1 ja 38. Ülejäänud osas jäi apellatsioonkaebus rahuldamata. Ringkonnakohus mõistis kummaltki vastustajalt kaebaja kasuks välja menetluskulud 617 eurot ja jättis ülejäänud osas menetluskulud menetlusosaliste endi kanda. Otsuse põhjendused olid järgmised: 1) halduskohtule ega vastustajale ei saa ette heita, et kaebajale ei selgitatud PRIA toetuse vähendamist puudutava haldusakti vaidlustamise vajadust. Vastustaja on selgitanud, et vaidlustatud lisalehed on PRIA haldusakti suhtes eelhaldusakt. Halduskohtule PRIA otsuseid ei esitatud. Eelhaldusakti tühistamise korral on PRIA-l siiski võimalik toetuse maksmise haldusmenetlus uuendada; 2) ettekirjutuste tühistamist ei välista see, kui need on täidetud. Muu hulgas võib see olla aluseks toetuse vähendamise ümberotsustamisel või kahju hüvitamisel; 3) nõustuda võib, et kohaldada ei tulnud käskkirjaga nr 132 kehtestatud juhendit. Juhend ei ole siiski siduv, vaid üksnes haldusesisene akt; 4) kohustus selgitada kaebajale tema õigusi ja kontrolli eesmärke tuleneb haldusmenetluse seaduse (HMS) § 36 lg-st 1 ja KorS §-st 11. Kaebajal oli võimalik kontrollist aru saada vähemalt enne kontrollakti andmist ja lisalehtede koostamist toimunud menetluse käigus, samuti vaidemenetluses. Kaebajale anti võimalus esitada vastuväiteid ja vaidemenetluses neile ka vastati; 5) kohapealse kontrolli käigus dokumentide esitamise nõudmise aluseks on KorS § 30 koos asjakohaste eriseadustega. KorS §-ga 12 nähakse ette menetlustoimingu protokollimine HMS §-s 18 sätestatud alustel ja korras. Praegusel juhul oli protokollimine HMS § 18 lg 1 p 3 kohaselt kohustuslik. Kui ettekirjutuse aluseks olnud rikkumine võidi kõrvaldada pärast varasemat kohapealset kontrolli või ettekirjutuse tegemist ning faktiliste asjaolude selgitamine (dokumentide ja seletuse nõudmine või kohapealne vaatlus) ei toimunud õigel ajal, võis ettekirjutuse tegemisel aset leidnud menetlusnormide rikkumine mõjutada selle tegemist ning kahtluse korral, kas rikkumine kõrvaldati hiljem, tuleb ettekirjutus tühistada;
4(13)
3-15-443 6) KorS § 28 lg 1 võimaldab teha ettekirjutuse ohu või korrarikkumise korral. Praegusel juhul ei ole ettekirjutust põhjendatud rikkumise ohuga. Seega tuleb tuvastada rikkumiste olemasolu ettekirjutuse tegemise aja seisuga; 7) kaebajal puudus kohustus esitada PRIA loomade registrile andmed kitsede ja küülikute pidamise lõpetamise kohta. Samuti oli kaebaja ettekirjutuse tegemise ajaks täitnud sigade arvu kohta andmete esitamise kohustuse. Selles osas on kaebus põhjendatud; 8) nõustuda ei saa kaebuses olevate väidetega ettekirjutuste kohta, mis puudutavad sigade üle täpse arvestuse pidamist, hukkunud loomade korjuste vedamist ja sellekohaste dokumentide hoidmist. Kaebaja pole esitanud tõendeid, mis lükkaksid ümber ettekirjutuses ja lisalehel nr 7 tuvastatud faktilised asjaolud. Dokumentide olemasolust ei saa järeldada, et need olid nõuetekohased; 9) ettekirjutus ei ole lammaste märgistamise järel PRIA loomade registrile andmete esitamist puudutavas osas piisavalt põhjendatud. Seega on ettekirjutus ka selles osas õigusvastane; 10) ravimiarvestust on kaebaja asunud pidama alates 2014. a juulist ja varasem võimalik rikkumine ei anna ettekirjutuse tegemiseks alust. Usutavaks saab pidada väidet, et varem veterinaararsti abil saadud ravim oli ettekirjutuse tegemise ajaks veel manustamata. Õigusaktidega ei ole vastuolus parasiidivastase ravimi manustamise andmete talletamine mitte iga looma, vaid loomadegrupi kaupa. Ettekirjutus on siiski põhjendatud seetõttu, et kaebaja ise kinnitas mõningate selliste ravimite nagu briljantroheline kasutamist lammaste raviks, ent see ei kajastu arvestuses. Arvestuse pidamise kohustus ei sõltu sellest, kas ravim on inimese tervisele ohtlik. Kuna lisalehel nr 9 ei ole toetuse vähendamiseks ettepanekut tehtud, puudub vajadus lisalehe tühistamiseks ka seetõttu, et ettekirjutuses on kaebajale ette heidetud selliste ravimite kasutamise märkimist, mille manustamine pole tõendatud; 11) ettekirjutusest ei nähtu, milliste lammaste hukkumisest ei ole kaebaja volitatud veterinaararsti teavitanud. Ettekirjutuse kohaselt oli neid aastatel 2013–2014 kokku 47. Haldusorganil on ulatuslik otsustusruum küsimuses, kas loomade hukkumist tuleb pidada ulatuslikuks või mitte, ning kohtulik kontroll selle üle on piiratud. Kaebajale peab olema arusaadav, millises ulatuses hukkumist tuleb pidada ulatuslikuks, kuid praegusel juhul pole hukkumine sedavõrd väikesearvuline, et kaebaja poleks pidanud teatamiskohustusest aru saama. Kuigi osaliselt võib loomade hukkumise põhjuseks olla lisaks metsloomade rünnetele ka vanadussurm, ei saa seda loomakasvatuse eesmärki arvestades usutavaks pidada. Kaebaja väitel teavitas ta veterinaararsti loomade hukkumisest, ent kohtule pole sellekohaseid tõendeid ettekirjutuses käsitletud aja kohta esitatud. Selles osas jääb ettekirjutus jõusse; 12) haigete ja tervete loomade eraldi hoidmise kohustust puudutavas osas on ettekirjutus õigusvastane; 13) lammaste fikseerimist taotleti kaebajalt 22. oktoobri 2014 kontrolli ajal järgmiseks kontrolliks. Kaebaja väitel tagas ta 20 lamba fikseerimise väiksesse aedikusse. Ettekirjutusest ei nähtu, et kaebaja abi ei osutanud ega taganud üldse loomade fikseerimist, vaid et fikseeritud loomadest mitu ei olnud loomade registris arvel ja mitu neist polnud eelnevalt nõutud vanuserühmas. Kaebaja pole seda väidet tõenditega ümber lükanud. Ettekirjutuses väidetud asjaolusid tuleb pidada usutavaks. Seega on ettekirjutuse p-d 9 ja 10 õiguspärased; 14) kontrollakti lisalehel nr 38 tehtud etteheite aluseks olevad faktilised asjaolud on vastustajad ebaõigesti välja selgitanud.
MENETLUSOSALISTE PÕHJENDUSED
8.Kaebaja esitas kassatsioonkaebuse, milles palus tühistada ringkonnakohtu otsuse osas, millega jäeti apellatsioonkaebus rahuldamata, ning teha uue lahendi, millega tühistada vaidlustatud haldusaktid kogu ulatuses. Kassatsioonkaebuse põhjendused olid järgmised: 1) kaebajalt ei küsitudki VTA kontrolli käigus sigade arvestuse esitamist, mistõttu ei saa ka järeldada, et ta pole kohustust täitnud. Arvestus on kaebajal olemas ja ta esitas selle vastusena kontrollaktile, samuti kaebuse lisana nr 23. Sama arvestust kontrollis ja pidas nõuetekohaseks Põllumajandusamet. Kontrollaktis ei heidetud ette arvestuse mittevastavust nõuetele, vaid selle puudumist üleüldse; 5(13)
3-15-443 2) kaebaja on tõendanud kõigi hukkunud loomade korjuste vedamist ja dokumentide hoidmist, esitades asjaomased veodokumendid (lisa 47). VTA pole viidanud ühelegi konkreetsele vedamata jätmise juhtumile; 3) põllumajandusministri määruse nr 21 § 1 lg-st 3 tuleneb, et ravimiarvestuses ei tule käsitleda kõiki meditsiinilisi materjale, vaid neid, millel võib olla loomse toidu tarbimise kaudu kahjulik mõju tarbija tervisele. Briljantrohelise käsitamine ravimina on küsitav ning kindlasti pole tegu tahtliku, tõsise ja püsiva rikkumisega. Ringkonnakohus märkis ebaõigesti, et lisalehel nr 9 pole toetuse vähendamise ettepanekut tehtud – tehti ettepanek vähendada toetust 15%; 4) kuna ulatusliku hukkumise mõistet pole määratletud, on kaebajale ettekirjutuse tegemine arusaamatu. Hukkumine 7% aastas ei ole tavapäratu. Kõigist hukkumistest on volitatud veterinaararsti teavitatud (lisa 47); 5) kaebaja soovis 26. oktoobril 2014 analüüside võtmisel toimunut tõendada kohal käinud ametniku ülekuulamisega tunnistajana, kuid halduskohus jättis taotluse rahuldamata. 21. oktoobri 2014. a e-kirjas ei täpsustatud uuritavate lammaste valimit. 26. oktoobril 2014 oli nõutud arv lambaid aedikutesse valmis pandud ja loomaomanik abistas analüüside võtmisel; 6) praeguseks on tühistatud 83% esialgu kaebajale etteheidetud rikkumistest – oluline osa tehtud aktist. Seega on ilmne, et korrektne ärakuulamine oleks otsustamist mõjutanud ja et rikkumised olid vähem või rohkem otsitud; 7) kohtud jätsid käsitlemata rikkumiste tõsiduse, püsivuse, olulisuse ja tahtlikkuse küsimused, mis olid aluseks toetuse vähendamise ettepaneku tegemisel.
9.Vastustajad vaidlesid kassatsioonkaebusele vastu ja esitasid järgmised vastuväited: 1) kaebaja ei esitanud menetluse käigus tõendeid, mis lükkaks ümber ettekirjutuse p-de 2 ja 3 ning lisalehe nr 7 aluseks olevad asjaolud. Kaebuse lisana nr 47 tähistatud dokumendid esitas kaebaja esimest korda kohtule 24. septembril 2015 ja ta pole seni väitnud, et ta oleks need dokumendid kontrolli- või vaidemenetluses vastustajatele esitanud. Ka lisast nr 23 ei nähtu andmeid sigade kohta aastatel 2011–2013; 2) ravimiarvestuse nõuded ei kehti üksnes teatud tunnustega ravimite kohta. Ravimi mõiste on määratletud RavS § 2 lg-s 1. Toimeainena briljantrohelist sisaldavad lahused on ravimid ja kantud ka ravimiregistrisse (ATC kood D08AX83); 3) lisalehel nr 9 ei tehtud toetuse vähendamise ettepanekut, rikkumine kvalifitseeriti ebaoluliseks; 4) lisas nr 47 esitatud veterinaartõendid on väljastanud volitatud veterinaararst, kes ei ole VTA ega Harjumaa Veterinaarkeskuse ametnik, nii et kontrollakti ja vaideotsuse tegemise ajal ei pidanud vastustajatel olema teavet nende veterinaartõendite kohta. Kaebaja väide, et kahe aasta jooksul 14% karja hukkumine on tavapärane ega ole käsitatav loomade ulatusliku hukkumisena, on ekslik; 5) kaebaja pole ümber lükanud asjaolu, et kokkulepitud ajal ei taganud ta võimalust võtta nõutavat arvu proove registrisse kantud ja üle kuue kuu vanustelt loomadelt; 6) vaidlustatud haldusaktidega ei otsustatud, kas ja millises ulatuses toetuseid vähendada – seda teeb
PRIA.
KOLLEEGIUMI SEISUKOHT
10.Kolleegium nõustub ringkonnakohtu seisukohtadega haldusmenetluses kohalduvate nõuete ja nende rikkumise tagajärgede suhtes ega pea vajalikuks neid korrata. Lisaks peab kolleegium vajalikuks märkida, et ka vaidlusaluse kontrollakti põhjendused on puudulikud. Kontrollaktis on viidatud hulgale õigusaktidele, täpsustamata, millistele konkreetsetele sätetele kontroll ja ettekirjutuse resolutsioon tuginesid. Eeltoodu ei too siiski tingimata kaasa kontrollakti tühistamist (HMS § 58).
11.Kolleegium selgitab kõigepealt riikliku järelevalve asutuse (korrakaitseorgani) ettekirjutuse õiguspärasuse üldisi eeldusi (I) ning vaidlusaluse kontrollaktiga seotud lisalehtede õiguslikku 6(13)
3-15-443 iseloomu (II). Seejärel võtab kolleegium seisukoha sigade arvestust (III), ravimite arvestust (IV), loomade ulatuslikust haigestumisest teavitamist (V), korjuste ja kõrvalsaaduste väljaviimist (VI) ning järelevalve võimaldamist ja sellele kaasaaitamist (VII) puudutavate ettekirjutuste ja lisalehtede kohta. Lõpuks lahendab kolleegium kassatsioonkaebuse ja menetlusosaliste taotlused (VIII). I
12.HMS § 55 lg 1 kohaselt peab haldusakt olema selge ja üheselt mõistetav. Järelevalveasutuse ettekirjutusest peavad nähtuma adressaadile asetatava kohustuse tekkimise eeldused ning nende sisu ja ulatus. Muu hulgas on kohustuse selgus ja täpsus vajalikud ettekirjutuse täitmise tagamiseks. Ettekirjutust tagav haldussunnivahend saab üldjuhul olla õiguspärane vaid siis, kui adressaadil on olnud mõistlik võimalus ettekirjutuse täitmiseks. See eeldab, et ettekirjutusega nõutav käitumine on adressaadile üheselt mõistetav. Kuna seadused ja määrused reguleerivad erinevalt ettekirjutustest määratlemata hulka juhtumeid, on neile omane teatud abstraktsusaste. Seetõttu pole seaduste ja määruste sätetega võimalik saavutada õigussuhte reguleerimisel alati sellist selgust nagu üksikjuhtumit lahendavate haldusaktidega. Õigusselgus tagataksegi sageli seeläbi, et üldaktis sätestatud kohustuse abstraktset sisu täpsustatakse juhtumi asjaoludest lähtuvalt järelevalveasutuse ettekirjutustega (haldusakti konkretiseeriv funktsioon). Ettekirjutuste täpsusele kehtivad seega kõrgemad nõudmised kui seaduste ja määruste puhul. Ettekirjutus, mille resolutiivosa üksnes kordab seaduses ja määruses juba sätestatut, ei pruugi olla igas olukorras piisavalt täpne. Erandiks on juhtumid, mil õiguse üldnorm ise on piisavalt selge, nõnda et selle kohaldamise eeldustes, sisus ja ulatuses ei ole konkreetse juhtumi asjaolude valguses mingit kahtlust.
13.Ettekirjutuse sisu väljaselgitamisel on lisaks resolutiivosale võimalik arvestada ka ettekirjutuse muid osasid, sh põhjendust, samuti ettekirjutuse aluseks olevaid õigusnorme ja faktilist konteksti. Teatud juhtudel saab arvestada ka ettekirjutust käsitleva vaideotsuse selgitusi. Kui adressaadil on õiguspärase olukorra loomiseks mitu võimalust, võidakse ettekirjutusega jätta adressaadile valik erinevate abinõude vahel. Ettekirjutus, mis kitsendab adressaadi valikuid meelevaldselt ja ebasoodsal viisil, on ebaproportsionaalne. Kui adressaadilt oodatavat tegu ei ole ettekirjutuses võimalik täpselt kirjeldada, peab ettekirjutus vähemalt määratlema eesmärgi ehk olukorra, mis tuleb ettekirjutuse täitmisega saavutada. Seejuures võib tekkida vajadus anda adressaadi abistamiseks selgitusi.
14.KorS § 28 lg-ga 1 antakse korrakaitseorganile riikliku järelevalve raames õigus teha ettekirjutus kas ohu või korrarikkumise korral ning vastavalt kas ohu tõrjumiseks või korrarikkumise kõrvaldamiseks. Siin peetakse silmas ohtu KorS § 5 lg 2 mõttes, st konkreetset ohtu ehk olukorda, kus lähitulevikus leiab piisava tõenäosusega aset korrarikkumine. Abstraktse ohu ennetamiseks KorS § 28 lg-ga 1 ettekirjutuse tegemiseks alust ei anta. Koosmõjus muude asjaoludega võib konkreetsele ohule viidata ka varasem, juba lõppenud rikkumine. Kolleegium nõustub ringkonnakohtu hinnanguga, et vaidlusaluses kontrollaktis tehtud ettekirjutused tuginevad väidetavalt juba toimepandud korrarikkumistele. Vastustaja ei ole ettekirjutuses, vaideotsuses ega kohtumenetluses väitnud, et kaebaja paneb lähitulevikus tõenäoliselt uuesti toime sarnaseid korrarikkumisi. Korrarikkumise kõrvaldamiseks tehtud ettekirjutuse õiguspärasuse kindlakstegemiseks tuleb kontrollida, kas ettekirjutuse adressaadile on kontrolliga hõlmatud õigusnormide rikkumist õigesti ette heidetud. Ettekirjutus peab sellisel juhul olema suunatud tuvastatud rikkumise kõrvaldamisele, st 7(13)
3-15-443 korrarikkumine peab olema jätkuv. Vastustaja ei ole viidanud ühelegi õiguslikule alusele, mis võimaldaks ettekirjutuse teha teistsugustel asjaoludel (nt abstraktse ohu ennetamiseks), ning ka kolleegiumile ei ole sellist alust teada. Kuna kontrollaktis on viidatud üldiselt ka majandustegevuse seadustiku üldosa seadusele (MsüS), peab kolleegium vajalikuks märkida, et laiemaid aluseid ettekirjutuse tegemiseks ei annaks praegusel juhul ka MsüS § 68, sest ka siin on rikkumise vältimise all silmas peetud konkreetse ohu tõrjumist või juba toimuva rikkumise kõrvaldamist, mitte abstraktse ohu ennetamist.
15.Järelevalvemenetluse eesmärk ei peaks olema ettekirjutuse tegemine iga õigusrikkumise ja puuduse kohta, mis riikliku järelevalve käigus avastatakse. Kui ettevõtja tähelepanu on preventiivselt tarvis juhtida tema tegevusalal kehtivatele üldise sisuga õigusnormidele, on seda sageli võimalik teha ka ettekirjutuseta ja sunniraha hoiatuseta, nt selgituse, ettepaneku või soovituse vormis. Minevikus toimunud rikkumistele, mis vastavad seaduses ettenähtud süüteokoosseisudele, võib asjakohasel juhul reageerida karistusõiguslike meetmetega. II
16.Praegusel juhul koostati kontrolli tulemusena peale vaidlusaluse kontrollakti ka nn lisalehed, mida vaide alusel muudeti. Lisalehtedele on märgitud erinevad loomapidajale esitatavad nõuded, seejärel lühidalt kirjeldatud, milles seisneb nõude rikkumine, antud hinnang rikkumise tõsidusele, ulatusele ja püsivusele (neljapallisüsteemis) ning olulisusele. Lõpetuseks on lisalehtedel märgitud, kas tegemist on tahtliku rikkumisega. Mõnel juhul on tehtud toetuse vähendamise ettepanek 15% võrra. Lisalehtede täitmist ja PRIA-le edastamist käsitletakse VTA peadirektori 26. augusti 2014. a käskkirjaga nr 132 kinnitatud "Nõuetele vastavuse üle järelevalve teostamise juhendis" (I kd, tl 192–267). Käskkirjas on viide Euroopa Liidu ühise põllumajanduspoliitika rakendamise seaduse vaidlusalusel ajal kehtinud redaktsiooni (ELÜPS v.r) §-le 25, mille kohaselt kontrollivad seaduse §-s 23 nimetatud nõuete (s.o teatud toetuste saajatele kehtivate kohustuslike majandamisnõuete ning heade põllumajandus- ja keskkonnatingimuste) täitmist PRIA ning oma pädevuse piires Põllumajandusamet, Veterinaar- ja Toiduamet ning Keskkonnainspektsioon. Juhend on halduse sise-eeskiri. Lisaks on PRIA ja VTA sõlminud nõuetele vastavuse kontrolli alase koostöö korraldamiseks kokkuleppe ühise põllumajanduspoliitika abinõude rakendamiseks (I kd, tl 268–272p). Kokkuleppe aluseks on komisjoni määruse nr 885/2006 art 1 lg 1 ja I lisa p 1 alap C alap i, ELÜPS v.r § 9 lg 3 ning komisjoni määruse nr 884/2006 art 2. Kokkuleppe lisa O1 p 2.2 järgi, mis käsitles nõuetele vastavuse kontrolli, tuli kontrollid ette valmistada ja läbi viia komisjoni määruse nr 1122/2009 III jaotise III ptk, komisjoni määruse nr 65/2011 art-te 19 ja 20 ning kokkuleppe kohaselt. Kokkuleppe lisa O1 p 3.5 alusel sisestas VTA infosüsteemi (CCS) mistahes kontrollide käigus tuvastatud nõuete rikkumised. Praegusel juhul oligi tegemist muu kontrolli käigus nõuete rikkumiste tuvastamisega.
17.Kolleegium on seisukohal, et praeguse asja asjaoludest nähtuvalt ei ole lisalehed käsitatavad iseseisvate haldusaktidena, kontrollakti lahutamatute osadena ega PRIA menetluses antud eelhaldusaktidena. Lisalehed ei ole koostatud mitte kontrollakti osana, vaid eraldi dokumendina vormistatud kontrollaruande lisadena. Nendes vaid kajastatakse teatud asjaolusid ja konstateeritakse korrarikkumisi, kuid ei määrata siduvalt kindlaks rikkumiste õiguslikke tagajärgi ega tuvastata õiguslikult siduvalt asjaolusid – kaebajal on PRIA toetuse vähendamise menetluses võimalik lisalehtedel väidetavad asjaolud ümber lükata. Tegemist on olemuselt asutustevaheliste teabetoimingute dokumenteerimisega. Kuigi PRIA-l on toetuste vähendamisel kaalutlusõigus, võivad lisalehed sisaldada PRIA jaoks tõenduslikku teavet toetuse vähendamise menetluses. PRIA ei pea toetuste vähendamise üle otsustades tegema uut kohapealset kontrolli, vaid võib tugineda VTA kontrolli käigus tuvastatud asjaoludele. Seetõttu on kolleegiumi hinnangul põhjendatud võimaldada 8(13)
3-15-443 lisalehtede vaidlustamist samas kaebuses koos kontrollaktiga, millel need põhinesid. Lisalehtede koostamist ja edastamist kui toiminguid ei ole küll võimalik tühistada, kuid kaebaja esitatud tühistamisnõue hõlmab ka õigusvastasuse tuvastamise nõuet, mis tuleb praegusel juhul lahendada.
18.Kolleegium ei nõustu ringkonnakohtu seisukohaga, et praeguse haldusasja raames ei oleks saanud PRIA toetuse vähendamise otsuseid vaidlustada. Kui nõuded on omavahel sisuliselt seotud, võib need esitada liitkaebusega ühele halduskohtule ja sel juhul on kohtualluvus valikuline (halduskohtumenetluse seadustiku (HKMS) § 7 lg 2). Praeguses menetlusstaadiumis ei oleks siiski menetlusökonoomia põhimõttega kooskõlas võimaldada kaebust uute nõuetega täiendada. Nõustuda võib ringkonnakohtu selgitusega, et praeguses asjas lisalehtede õigusvastasuse tuvastamine võib anda PRIA-le aluse haldusmenetluse uuendamiseks. III
19.Põllumajandusloomade arvestuse pidamise kohustus tuleneb põllumajandusministri
21.detsembri 2009. a määruse nr 128 §-st 12. Määruse § 12 lg 3 kohaselt tuleb sigade arvestuses kajastada vähemalt sea karja toomise ja karjast välja liikumise kuupäev, sigade arv karjas ning nende tegevuskohtade registreerimise numbrid, kus sead sündisid ja kust sead on pärit või kuhu sead liikusid, ning sigade võõrandamise korral ostja nimi, aadress ja isiku- või registrikood.
20.Vastustajad väidavad, et kaebajal puudus sigade arvestus, ent kaebaja kinnitab, et see oli olemas ja et ta esitas selle vastuseks kontrollaktile, kuna varem ei olnud talt arvestuse esitamist nõutud. Vastustaja kinnitusel nõuti kaebajalt arvestuse esitamist juba kohapealse kontrolli käigus. Ettekirjutuse esemeks olevat korrarikkumist peab tõendama järelevalveasutus. Kohane tõend kohapealse kontrolli käigus loomade arvestuse nõudmise ja selle esitamata jätmise tõendamiseks oleks ennekõike asjaolude kirjeldus menetlustoimingu protokollis (KorS § 12 ja HMS § 18). Kohtud ei ole praegusel juhul välja selgitanud, mis kohapealse kontrolli käigus tegelikult toimus, vaid on nõustunud kontrollakti ja vaideotsuse põhjendustega, mis on aga äärmiselt üldsõnalised ega rajane asjakohastel, olulistel ja piisavatel tõenditel. Vaideotsuse kohaselt "nõuetekohast arvestust" kontrolltoimingu tegemisel ei esitatud, kuid selge ei ole, kas arvestus esitati, aga see ei olnud nõuetekohane, või polnud arvestust üldse. Selle asjaolu tuvastamisel ei ole vaidlusaluse kontrollakti kontrollimisel siiski määravat tähendust. Ka kaebuse lisas 23 näidatud arvestus ei ole nõuetekohane. Tabelisse on küll märgitud sigade arv ja nende liikumine arvuliselt, kuid sealt ei nähtu muid määruse nr 128 § 12 lg-s 3 nõutud andmeid (karja toomise ja karjast välja liikumise kuupäev, sigade võõrandamise korral nende saaja andmed jne). Samuti vastab ettekirjutuse sisu käesoleva otsuse I osas kirjeldatud nõuetele – kaebajale on pandud konkreetne kohustus koostada kindlaks määratud ajavahemiku kohta arvestus ja esitada see VTA-le. Tegemist oli jätkuva rikkumise kõrvaldamisele suunatud korraldusega. Seega on ettekirjutuse p 2 sisuliselt õiguspärane.
21.Selle rikkumisega seondub lisaleht nr 7 loomade identifitseerimise ja registreerimise nõude kohta. Esialgsel lisalehel (I kd, tl 19p) hinnati rikkumist järgmiselt: tõsidus 4, ulatus 1, püsivus 4; lisaks märgiti, et tegu on tahtliku rikkumisega, ja tehti toetuse vähendamise ettepanek 15%. Vaide alusel lisalehti korrigeerides muudeti lisalehte nr 7 (I kd, tl 77p): hindepunktid jäid samaks, kuid rikkumist ei hinnatud enam tahtlikuks ja sellekohast vähendamisettepanekut ei tehtud. Korrigeeritud lisalehel on rikkumist kirjeldatud selliselt, et loomapidajal puudus kontrolli hetkel arvestus tema peetavate sigade üle ning ei olnud säilitatud arvestusdokumente kolme aasta jooksul alates sea karjast väljaliikumise, hukkumise, kadumise ja tapmise päevast. Nagu on selgitatud käesoleva otsuse p-s 20, ei ole praegusel juhul arvestuse täielikku puudumist tuvastatud. Seetõttu on lisaleht nr 7 õigusvastane.
9(13)
3-15-443 IV
22.Ravimiarvestuse pidamise kohustus tuleneb põllumajandusministri 23. veebruari 2005. a määrusest nr 21, mille § 15 lg 1 kohaselt peab loomapidaja arvestust põllumajandusloomale manustatud ravimite ja ravimsöötade kohta. Sama säte reguleerib arvestuses kajastatavaid andmeid.
23.Vaideotsuses heideti kaebajale ette esiteks seda, et ravimiarvestuses ei kajastunud ravitud loomade identifitseerimisnumbrid, vaid nende asemel ravitava loomarühma nimetus. Teiseks ei peetud manustatud ravimite vähesust kontrollaktis usutavaks, arvestades karja suurust jm asjaolusid. Vaidemenetluse käigus tuvastati, et veterinaararst oli kaebajale väljastanud ravimit, mis ei kajastunud ravimiarvestuses. Õige on ringkonnakohtu seisukoht, et õigusaktidega ei nõuta ravimite manustamise registreerimist iga looma kohta individuaalselt, vaid piisab loomarühma identifitseerimise andmete kajastamisest (määruse nr 21 § 15 lg 1 p 1), nii et see VTA etteheide ei ole kohane. Samuti pidas ringkonnakohus usutavaks kaebaja väidet, et veterinaararstilt saadud ravim oli ettekirjutuse tegemise ajaks veel manustamata. Eeltoodu ei anna siiski iseenesest alust ettekirjutuse p 5 tühistamiseks. Kaebaja on ise kinnitanud, et kasutas lammaste haavade raviks mh briljantrohelist, mis ravimiarvestuses ei kajastu. Nõustuda ei saa kaebaja seisukohaga, et määruse nr 21 § 15 järgses ravimiarvestuses ei tule käsitleda meditsiinilisi materjale, millel ei ole loomse toidu tarbimise kaudu kahjulikku mõju tarbija tervisele. Kuigi määruses sätestatud nõuete eesmärk on § 1 lg 3 kohaselt tõepoolest eelkõige loomse toidu tarbija kaitse, ei piiritle see erinevaid ravimirühmi, mida on või ei ole vaja ravimiarvestusse kanda. Määrus on kehtestatud ravimiseaduse alusel ja RavS § 2 lg 1 järgi on ravim igasugune aine või ainete kombinatsioon, mis on mõeldud haiguse või haigussümptomi vältimiseks, diagnoosimiseks, ravimiseks või haigusseisundi kergendamiseks inimesel või loomal, inimese või looma elutalitluse taastamiseks või muutmiseks farmakoloogilise, immunoloogilise või metaboolse toime kaudu. Seejuures on õigus ainet ravimina määratleda Ravimiametil (RavS § 2 lg 2), kes on briljantrohelise ravimi toimeainena määratlenud ja kandnud ravimiregistrisse (ATC kood D08AX83, http://ravimiregister.ravimiamet.ee/?pv=HumRavimid.ATCPuu&ms=D08AX83). Põllumajandustootja ei saa iseseisvalt aine ravimina kvalifitseerimise üle otsustada. Seega on osaliselt õige kontrollakti põhjenduste IV osas toodud järeldus, et kaebaja ravimiarvestus oli puudulik. Väär on aga kontrollakti kokkuvõttev järeldus, et kaebaja ei ole üldse ravimiarvestust pidanud (põhjenduste p 14).
24.Kontrollakti resolutsiooni p-s 5 tuleb sisuliselt eristada kahte ettekirjutust. Esiteks on kaebajat kohustatud koostama hiljemalt 20. novembriks 2014 nõuetekohane arvestus põllumajandusloomale manustatud ravimite kohta. Arvestades, et see kohustus puudutas jätkuva rikkumise kõrvaldamist, ning pidades silmas kontrollakti põhjendustes esitatud selgitusi rikkumise olemuse kohta (karja suurust, teadaolevaid traumasid ja ulukite poolt puremist aluseks võttes ei saa ravimiarvestus olla piisav; selgitatud on ravimi mõiste ulatuslikkust võrreldes üldkeeles mõistetavaga), vastab ettekirjutuse see osa käesoleva otsuse I osas esitatud nõuetele, olles piisavalt selge ja üheselt mõistetav. Teiseks on kaebajale sama punktiga pandud kohustus pidada ka edaspidi täpselt nõuetekohast arvestust põllumajandusloomale manustatud ravimite kohta ja tagada aruande kättesaadavus tegutsemiskohas. Ettekirjutuse see osa väljub jätkuva rikkumise kõrvaldamise raamidest ja kohustab kaebajat hoiduma tulevastest hüpoteetilistest rikkumistest. Selline ettekirjutus ei vasta KorS § 28 lg 1 nõuetele ja tuleb seetõttu tühistada. Edasise ravimiarvestuse kohta oleks kontrollaktis saanud selgitada, milliseid andmeid tuleb arvestuses kajastada.
25.Kaebaja hinnangul oli isegi rikkumise olemasolu korral ebaproportsionaalne teha selle alusel PRIA-le ettepanek toetust vähendada, kuna tegu polnud tõsise ega tahtliku rikkumisega. 10(13)
3-15-443 Ringkonnakohus märkis oma otsuses, et ravimiarvestust puudutaval lisalehel nr 9 ei tehtud ettepanekut toetuse vähendamiseks. Kolleegium selgitab, et algul koostatud ravimiarvestusega seotud lisalehtedel nr 8 ja 9 (I kd, tl 72–72p) ei tehtud tõepoolest toetuse 15% vähendamise ettepanekut (rikkumist ei peetud tahtlikuks). Vaide alusel tehtud paranduste käigus on lisalehte 9 aga muudetud ja uuel lisalehel nr 9 (I kd, tl 78) on tehtud ettepanek vähendada toetust 15%, kuna rikkumine on kvalifitseeritud tahtlikuks. Arvestades, et ravimi mõiste on seaduses selgelt defineeritud ja aine ravimina määratlemise pädevus on antud üksnes Ravimiametile, võib nõustuda, et kaebaja rikkumine oli tahtlik. Lisalehel on aga hinnangu andmisel rikkumise tõsidusele, ulatusele ja püsivusele (tõsidus 3, ulatus 1, püsivus 4) lähtutud asjaoludest, millest osa puhul on rikkumise olemasolu kohtumenetluses ümber lükatud. Seega on toetuse vähendamise ettepanek tehtud kaalutlusreegleid rikkudes (HKMS § 158 lg 3) ja lisaleht tuleb tunnistada õigusvastaseks. V
26.LTTS § 9 p 1 sätestab, et loomapidaja on kohustatud teavitama kohe veterinaararsti üle 24 kuu vanuse veise ning üle 18 kuu vanuse lamba ja kitse surmast, loomade ulatuslikust haigestumisest või hukkumisest. Kaebajale on praegusel juhul ette heidetud loomade ulatuslikust hukkumisest teavitamata jätmist. Ulatuslikuks hukkumiseks on vastustajad selles asjas pidanud kahe aasta jooksul 47 lamba (14% karjast) hukkumist. Kaebaja leiab, et tegu on tavapärase suremusega, lisaks on ta enda sõnul igast individuaalsest hukkumisest veterinaararsti teavitanud.
27.Kolleegiumi hinnangul ei ole vaidlus igast individuaalsest hukkumisest teavitamise üle siinsel juhul oluline. LTTS § 9 lg 1 sätestab eraldi nii kohustuse teavitada iga üle 18 kuu vanuse lamba surmast kui ka kohustuse teavitada loomade ulatuslikust hukkumisest. Praegusel juhul on küsimus viimases.
28.Ulatuslik hukkumine on määratlemata õigusmõiste, mida ei ole täpsustatud ei LTTS-s ega selle alusel antud õigusaktides. Kolleegium ei nõustu ringkonnakohtu seisukohaga, et kuna haldusorganil on ulatuslik otsustusruum küsimuses, kas loomade hukkumist tuleb pidada ulatuslikuks või mitte, on kohtulik kontroll selle üle piiratud ja praegusel juhul vastustajate hinnangut ümber lükata ei saa. Tegemist ei ole täidesaatvale riigivõimule reserveeritud monopoolse otsustuspädevuse, vaid seaduse tõlgendamise ja seega ka õigusemõistmise küsimusega. Ringkonnakohtu seisukoht on ka vastuoluline. Kui isegi kohus ei saaks loomade hukkumise ulatuslikkust hinnata, siis ei ole seda võimalik nõuda ka kaebajalt. Et käsitada loomade hukkumist ulatuslikuna, peaks see mingil moel erinema tavapärasest hukkumisest, st ületama sarnastel tingimustel loomapidamisel üldiselt sama aja jooksul esinevat suremust. Ulatusliku hukkumise mõiste sisustamiseks tulnuks vastustajatelt nõuda lisapõhjendusi ja kasutada vajaduse korral asjatundja abi. Vastustajad ei ole praegusel juhul ei kontrollaktis, vaideotsuses ega ka kohtumenetluses põhjendanud, millistele andmetele tuginedes on antud hinnang, et põhikarjast 14% hukkumist kahe aasta jooksul võib pidada ebaharilikuks; seda ei saa pidada ka ilmselgeks.
29.Kolleegiumi hinnangul on ettekirjutuse p 6 ebaselguse tõttu õigusvastane sõltumata sellest, kas kaebaja eelneva kahe aasta tegevus oli kvalifitseeritav LTTS § 9 p-s 1 sätestatud kohustuse rikkumisena. Ettekirjutuse sellekohane punkt on sõnastatud järgmiselt: "Veterinaar- ja Toiduamet kohustab loomaomanikku: /.../ Viivitamatult teavitama loomade ulatuslikust haigestumisest ja hukkumisest piirkonda teenindavat veterinaararsti või riiklikku järelevalvet (võimalik loomataudi puhang). Ettekirjutus kuulub pidevale täitmisele alates 20.11.2014.a."
11(13)
3-15-443 Kontrollakti ettekirjutuse resolutiivosa p-ga 6 kaebajale pandud kohustus ei ole nõutava täpsusastmega (vt käesoleva otsuse I osa). Kõnealune punkt on küll adresseeritud konkreetsele isikule – kaebajale, kuid ei reguleeri konkreetset kaasust, vaid tulevikus aset leida võivaid hüpoteetilisi juhtumeid. Kuigi ka seadusest tuleneb üldine kohustus teatada loomade ulatuslikust haigestumisest või hukkumisest, tuleb seda kohustust konkretiseerida, et selle täitmata jätmise eest oleks võimalik määrata sunniraha, nagu on hoiatatud vaidlusaluse kontrollakti p-s 9. Ulatusliku hukkumise mõistet ei saa jätta puhtalt VTA sisustada sunniraha rakendamise käigus, sest sel juhul ei ole kaebajal võimalik ette näha, millal ja kuidas täita ettekirjutust ning vältida sunniraha määramist. Siinsel juhul ei heidetud kaebajale ette seda, et ta oleks jätnud teatamata mõnest konkreetsest juhtumist, kus lühikese aja jooksul oleks hukkunud palju lambaid, vaid kahe aasta jooksul kokku arvutatud hukkumiste koguarvust. Samuti ei ole selge, kas ettekirjutusega on silmas peetud seda, et kaebaja peaks VTA-d korrapäraselt, nt kord aastas teavitama hukkunud lammaste arvust, kui see ületab teatud osakaalu kogukarjas vms. Praegusel juhul ei olnud tegemist ka jätkuva rikkumise kõrvaldamisega ega konkreetse ohu tõrjumisega. Võimalus, et kaebaja ei järgi tulevikus LTTS § 9 p 1, on haldus- ja kohtumenetluses jäänud pelgalt abstraktseks. Seetõttu ei ole täidetud KorS § 28 lg 1 eeldused. Eesmärgi saavutamiseks oleks olnud sobiv ja küllaldane veterinaarkeskuse selgitus, millises mahus loomade hukkumist ja haigestumist tuleb keskuse hinnangul pidada ulatuslikuks. Ettekirjutuse tegemiseks oleks konkreetse ohu näol võinud alus tekkida nt siis, kui kaebaja oleks selgitusele vastanud teatega, et ta ei kavatse selgitust järgida. Nendel põhjustel tuleb ettekirjutuse p 6 tühistada. VI
30.Euroopa Parlamendi ja nõukogu määruse (EÜ) nr 1069/2009 (milles sätestatakse muuks otstarbeks kui inimtoiduks ettenähtud loomsete kõrvalsaaduste ja nendest saadud toodete terviseeeskirjad ning tunnistatakse kehtetuks määrus (EÜ) nr 1774/2002) art 21 lg 1 sätestab nõude, et ettevõtjad koguvad, tuvastavad ja transpordivad loomseid kõrvalsaadusi ilma põhjendamatu viivituseta tingimustel, millega hoitakse ära inimeste ja loomade terviseriskid. Sama määruse art 21 lg 2 kohustab ettevõtjaid tagama, et loomsete kõrvalsaaduste ja nendest saadud toodete transpordil on saadetisega kaasas saateleht. Kontrollakti kohaselt olid loomapidajal kontrollimisel ette näidata üksikud lahtised nõuetekohased kaubadokumendid. Kaebaja väidab, et tal on arhiveeritud ja hoiul 59 veterinaartõendit ja kokku 110 loomade utiliseerimist tõendavat dokumenti (I kd, tl 140). Kaebaja on need dokumendid esitanud kohtule (II kd, tl 88–136).
31.Sõltumata sellest, kas praegusel juhul on korrektselt tuvastatud, et kaebaja on eeltoodud nõudeid rikkunud, tuleb ettekirjutuse p 8 tühistada. Kaebajale ei ole siingi pandud jätkuva rikkumise kõrvaldamise kohustust (nõutud ei ole, et kaebaja esitaks vastavad dokumendid varasema aja kohta) ja tuvastatud pole ka konkreetset tulevase õigusrikkumise ohtu. Ettekirjutuse p-ga 8 sisuliselt üksnes korratakse abstraktset õiguslikku regulatsiooni. Seega ei ole ettekirjutus KorS § 28 lg-ga 1 kooskõlas (vt käesoleva otsuse I osa). VII
32.Ettekirjutuse p-d 9 ja 10 puudutavad kaebaja poolt järelevalve teostamise võimaldamist ja sellele kaasaaitamist. Vastustajad on seejuures tuginenud KorS § 23 lg-le 3, mille järgi on isikul kohustus taluda tema suhtes seaduses sätestatud alusel ja korras kohaldatavaid riikliku järelevalve meetmeid. Kolleegium peab vajalikuks selgitada, et vaideotsuses on viidatud järelevalveametnike tegevusele kaasaaitamise kohustuse alusena KorS § 23 lg-le 3 ekslikult. See säte paneb isikule üksnes 12(13)
3-15-443 kohustuse taluda järelevalvemeetmeid passiivselt, mitte kohustust aidata järelevalveametnike tegevusele aktiivselt kaasa. Küll aga annab Euroopa Parlamendi ja nõukogu määruse (EÜ) nr 882/2004 (ametlike kontrollide kohta, mis tehakse sööda- ja toidualaste õigusnormide ning loomatervishoidu ja loomade heaolu käsitlevate eeskirjade täitmise kontrollimise tagamiseks) art 4 lg 2 p g järelevalveks pädevale asutusele aluse kohustada sööda- ja toidukäitlejaid abistama pädeva asutuse töötajaid nende tööülesannete täitmisel. Seega tuleneb viidatud sättest järelevalveametnikele õiguslik alus anda järelevalvesubjektile korraldus aidata järelevalve teostamisele kaasa.
33.Kaebajale on ette heidetud, et ta ei taganud kontrollijatele 26. oktoobril 2014 võimalust lammastelt proovide võtmiseks. Kontrollaktis on märgitud, et varem kokku lepitud proovivõtmise päeval ei taganud kaebaja volitatud loomaarstile PRIA loomade registris registreeritud nõutud vanusegrupis olevate lammaste fikseerimist. Sõltumata etteheite asjakohasusest tuleb ettekirjutuse p-d 9 ja 10 tühistada. Tegemist on tulevaste hüpoteetiliste juhtumite abstraktse hulga reguleerimisega, mitte jätkuva rikkumise kõrvaldamise ega konkreetse ohu tõrjumisega (vt käesoleva otsuse I osa). Piisav oleks olnud kohustuste meenutamine. VIII
34.Eeltoodud põhjustel rahuldab kolleegium kassatsioonkaebuse osaliselt. Haldus- ja ringkonnakohtu otsused tuleb tühistada osas, millega jäeti kaebus rahuldamata vaidlusaluse kontrollakti resolutsiooni p 5, 6, 8, 9 ja 10 ning lisalehti nr 7 ja 9 puudutavas osas. Tühistatud osas teeb kolleegium uue otsuse, millega rahuldab kaebuse osaliselt, tühistab vaidlusaluse kontrollakti resolutsiooni p-d 6, 8, 9 ja 10 tervikuna ja p 5 osas, mis puudutab kaebaja kohustusi alates 20. novembrist 2014. Kolleegium teeb kindlaks lisalehtede nr 7 ja 9 õigusvastasuse. Samuti tuleb vastavas osas tühistada vaideotsus. Ülejäänud osas jäävad haldus- ja ringkonnakohtu otsused muutmata.
35.Halduskohtus taotles kaebaja menetluskulude väljamõistmist vastustajatelt summas 1865 eurot, sh riigilõiv 15 eurot ja esindajatasu 1850 eurot (ilma käibemaksuta; II kd, tl 187–191, 199–200p). Apellatsioonimenetluses tasus kaebaja riigilõivu 15 eurot ja esindajatasu 1000 eurot (ilma käibemaksuta; III kd, tl 39–42). Kolleegiumi hinnangul on tegemist põhjendatud kuludega. Kassatsiooniastmes ei ole kaebaja menetluskulude nimekirja ega kuludokumente esitanud. Vastustaja ei ole üheski kohtuastmes taotlenud enda menetluskulude väljamõistmist kaebajalt ega esitanud kuludokumente. HKMS § 108 lg 1 kohaselt kannab menetluskulud pool, kelle kahjuks otsus tehti. HKMS § 108 lg 2 järgi jagatakse kaebuse osalise rahuldamise korral menetluskulud proportsionaalselt kaebuse rahuldamisega. HKMS § 109 lg 4 sätestab, et kui kõrgema astme kohus muudab alama astme kohtu lahendit või teeb lahendi asja uueks arutamiseks saatmata, muudab ta menetluskulude jaotust. Arvestades, et praegusel juhul on kaebus valdavas osas rahuldatud, tuleb vastustajatelt kaebaja kasuks välja mõista menetluskulud kokku 2500 eurot, kummaltki vastustajalt 1250 eurot.
36.Kassatsioonkaebuse esitamisel tasutud kautsjon tuleb HKMS § 107 lg 4 esimese lause alusel tagastada.
(allkirjastatud digitaalselt)
13(13)
Allikas: Riigi Teataja avaandmed. Füüsiliste isikute nimed on kohtu poolt anonümiseeritud. Andmed on informatiivsed.