Emmaste valla kaebus Vabariigi Valitsuse 22.06.2017 määruse nr 99 „Emmaste valla, Hiiu valla, Käina valla ja Pühalepa valla osas haldusterritoriaalse korralduse ja Vabariigi Valitsuse 3. aprilli 1995. a määruse nr 159 „Eesti territooriumi haldusüksuste nimistu kinnitamine“ muutmine“ tühistamiseks
2.Jätta Emmaste valla esialgse õiguskaitse taotlus rahuldamata. Edasikaebamise kord Määruse resolutsiooni p 1 peale võib esitada määruskaebuse Tallinna Ringkonnakohtule Tallinna Halduskohtu kaudu 15 päeva jooksul määruse kättetoimetamisest arvates. Määruse resolutsiooni p 2 peale võib esitada määruskaebuse Tallinna Ringkonnakohtule 15 päeva jooksul määruse kättetoimetamisest arvates
ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK
1.18.02.2016 tegi Hiiu Vallavolikogu ettepaneku Emmaste, Pühalepa ja Käina vallavolikogudele konsultatsioonide alustamiseks haldusterritoriaalse korralduse muutmiseks, millest keeldusid kõik kolm valda.
2.Käina Vallavolikogu tegi 25.05.2016 ettepaneku ühinemisläbirääkimiste alustamiseks Pühalepa vallale ja Emmaste vallale. Emmaste vald võttis ettepaneku vastu 02.06.2016 otsusega ja Pühalepa vald 28.06.2016 otsusega. Kuni 2016 oktoobrini pidasid kolm valda ühinemisläbirääkimisi, kuid seejärel katkestas Käina vald läbirääkimised ning otsustas pidada läbirääkimisi hoopis Hiiu vallaga. Hiiu ja Käina vallavolikogud otsustasid vabatahtlikult ühineda ning Vabariigi Valitsus kinnitas ühinemise 31.01.2017 määrusega nr 40 „Hiiu valla ja Käina valla osas haldusterritoriaalse korralduse ja Vabariigi Valitsuse 3. aprilli 1995. a määruse nr 159 „Eesti territooriumi haldusüksuste nimistu kinnitamine“ muutmine“.
3.15.02.2017 esitas Rahandusministeerium haldusreformi seaduse (HRS) § 9 lg 2 kohaselt Vabariigi Valitsuse määruse eelnõu, mille kohaselt ühendatakse Emmaste vald, Pühalepa vald, Hiiu vald ja Käina vald uueks haldusüksuseks nimega Hiiumaa vald.
4.9.-10.04.2017 viidi Emmaste vallas läbi rahvaküsitlus, millest võttis osa 35,38% hääleõiguslikest elanikest (386 1091-st). Hääletanutest olid sundühendamisele vastu 280 (72,5%), poolt 106
(27,5%). 11.05.2017 võttis Emmaste Vallavolikogu tulenevalt rahvaküsitluse tulemustest vastu otsuse, millega andis negatiivse arvamuse Vabariigi Valitsuse 15.02.2017 ettepaneku kohta ühendada Emmaste vald teiste Hiiumaa valdadega üheks vallaks. Teistest valdadest oli sundühendamise ettepanekule vastu Pühalepa Vallavolikogu. Seevastu Hiiu Vallavolikogu toetas Vabariigi Valitsuse ettepaneku ning Käina Vallavolikogu nõustus ettepanekuga vaikimisi ehk oma arvamust Hiiu maavanemale
15.maiks 2017 esitamata.
5.Vabariigi Valitsuse 15.06.2017 istungil otsustati jätkata menetlust Emmaste valla ja Pühalepa valla ühendamiseks Käina valla ja Hiiu vallaga ning määrata moodustuva omavalitsusüksuse nimeks Hiiumaa vald. Emmaste vald ühendati teiste Hiiumaa valdadega Vabariigi Valitsuse 22.06.2017 määrus nr 99 „Emmaste valla, Hiiu valla, Käina valla ja Pühalepa valla osas haldusterritoriaalse korralduse ja Vabariigi Valitsuse 3. aprilli 1995. a määruse nr 159 „Eesti territooriumi haldusüksuste nimistu kinnitamine“ muutmine. Viidatud määrusega §-s 5 tunnistati kehtetuks 04.02.2017 jõustunud Vabariigi Valitsuse 31.01.2017. a määrus nr 40, millega kinnitati Hiiu valla ja Käina valla vabatahtlik ühinemine Hiiumaa vallaks. 29.06.2017 avaldati vaidlustatud määrus Riigi Teatajas ning sai samal päeval kättesaadavaks ka Emmaste vallale. 30.06.2017 sai Emmaste vallale haldusreformi koduleheküljel kättesaadavaks määruse seletuskiri.
6.07.07.2017 saabus Tallinna Halduskohtule Emmaste valla kaebus Vabariigi Valitsuse 22.06.2017 määruse nr 99 „Emmaste valla, Hiiu valla, Käina valla ja Pühalepa valla osas haldusterritoriaalse korralduse ja Vabariigi Valitsuse 3. aprilli 1995. a määruse nr 159 „Eesti territooriumi haldusüksuste nimistu kinnitamine“ muutmine“ tühistamiseks. Koos kaebusega on esitatud esialgse õiguskaitse taotlus, milles kaebaja palub esialgse õiguskaitse korras peatada vaidlustatud määruse kehtivus ning keelata Hiiu maavanemal haldusreformi seaduse § 12 lg 9 ja kohaliku omavalitsuse volikogu valimise seaduse § 703 alusel valimistoimingute tegemine Vabariigi Valitsuse 22.06.2017 määruse nr 99 alusel moodustuva Hiiumaa valla kohta määruse kehtivuse peatamise ajal. Kaebajad leiavad, et vaidlustatud määruse sisust tulenevalt on tegemist üldkorraldusega (haldusakt) – tegu on riigi otsustusega haldusreformi käigus, millega otsustatakse Emmaste valla, Hiiu valla, Käina valla ja Pühalepa valla sundühendamine. Seega ei ole tegemist üldaktile omase reeglistikuga. Ka HRS § 9 lg 9 p 2 räägib sundühendamise otsustamisest. Et tegemist on konkreetse otsustusega, nähtub ka Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve seisukohtadest HRS kohta (20.12.2016 otsus asjas nr 3-4-1-3-16). Riigikohus on märkinud, et sundühendamise õiguspärasus sõltub eeskätt sellest, kas Vabariigi Valitsus on otsustamisel õigesti hinnanud faktilisi asjaolusid ja teostanud kaalutlusõigust (otsuse p 103 ja 105) – need kriteeriumid on asjakohased just haldusakti, mitte õigustloova akti õiguspärasuse hindamisel. Lisaks on Riigikohus leidnud, et kohtus tuleb kontrollida määruse vastavust seadustele (otsuse p 136), õigustloova akti puhul toimub aga mitte seadustele, vaid põhiseadusele vastavuse kontroll. Määrus on konkreetne ka adressaatide osas. Kuna määrus on ühekordne otsustus haldusreformi käigus, siis määruse adressaatideks on eelkõige sundühendatavad KOV üksused ise. Nende KOV-ide elanike õigusi määrus otseselt ei mõjuta. Isegi kui lugeda määruse adressaatideks puudutatud KOVide elanikke, on määrus konkreetne sellepärast, et see on piiritletud nii territoriaalselt kui ka ajaliselt. Määrus puudutab mitte kogu Eestit, vaid konkreetset territooriumi. Muude territooriumite kohta on Vabariigi Valitsus teinud teisi sundühendamise määrusi, kui selleks esines vajadus (vrdl Riigikohtu 22.11.2010 otsus asjas nr 3-4-1-6-10, p 52). Määrus on konkreetne ka ajaliselt: see kujutab endast ühekordset otsustust, mille mõju avaldub just 2017. aastal haldusreformi käigus. Määrust tuleb üksikaktina käsitleda ka lähtudes tõhusa õiguskaitse põhimõttest. Lisaks akti konkreetsuse astmele on Riigikohus üld- ja üksikakti piiritlemisel pidanud määravaks akti tõhusa õiguskaitse tagamist, st et akti adressaat saaks aktiga seatud piirangud kohtus vaidlustada (Riigikohtu 31.05.2011 otsus asjas nr 3-3-1-85-10, p 23). Sealjuures tuleb Riigikohtu arvates hinnata, millises menetluses on vastavaid vaidlusi lahendada otstarbekas (22.11.2010 otsus asjas nr 3-4-1-6-10, p 48). Sundühendamise vaidlustamisel on see kriteerium eriti tähtis, kuna tegemist on KOV enesekorraldusõiguse (PS § 154) intensiivse riivega, mille käigus lõpetatakse KOV õigussubjektsus. PS §-st 154 tuleneva enese2
korraldusõiguse oluline element on ka KOV õiguste kaitse garantii. Riigikohus on rõhutanud, et ebaselges olukorras tuleb KOV vaidlustusõigus tagada ning vajadusel tõlgendada kaebeõigust puudutavad sätted laiendavalt (vt 23.11.2010 määrus asjas nr 3-3-1-43-10, p 22 ja 30.09.2009 otsus asjas nr 3-4-1-9-09, p 33). Kaebaja õigusi saab efektiivselt kaitsta just määruse vaidlustamisel halduskohtus. Alternatiiviks oleks põhiseaduslikkuse järelevalve menetluse algatamine Riigikohtus (PSJKS § 7 lg 1), kuid see menetlus ei tagaks kaebajale sundühendamise vastu niivõrd tõhusat kaitset. Riigikohus on ise rõhutanud, et määruse vaidlustamisel peab kohus kontrollima faktilisi asjaolusid, kaalutlusõiguse teostamist ja määruse vastavust seadusele. Need kriteeriumid on aga just olemuslikult halduskohtuliku kontrolli, mitte põhiseaduslikkuse järelevalve esemeks. Põhiseaduslikkuse järelevalve sisuks on abstraktne normikontroll (vt Riigikohtu 08.06.2007 otsus asjas nr 3-4-1-5-07, p 10 ja 26), kus kaebajaga seotud konkreetseid asjaolusid ei pruugi arvestada. Ka ei saa Riigikohus põhiseaduslikkuse järelevalve menetluses tühistada määrust põhjusel, et see on vastuolus määruse aluseks oleva seadusega. Oluline on ka see, et sundühendamise olemuse tõttu ja valimiste ajalise läheduse tingimustes on määruse vaidlustamisel vältimatult vajalik peatada määruse kehtivus, kuid põhiseaduslikkuse järelevalve menetluses ei ole seda PSJKS § 12 järgi võimalik teha, kuna määrus on juba jõustunud (määruse § 6 lg 1). Seadusandja ei ole määruse vaidlustamiseks näinud ette muud menetluskorda. Akti vaidlustamisvõimaluste hindamisel üld- ja üksikakti piiritlemise juures on Riigikohus võtnud arvesse ka seda, kas seadusandja on akti vormi valikul teadvalt reguleerinud akti vaidlustamist või vähemalt pidanud seda silmas (Riigikohtu 31.05.2011 otsus asjas nr 3-3-1-85-10, p 21-22). Käesoleval juhul ei selgu ei HRS regulatsioonist ega selle ettevalmistamisega seotud materjalidest, sh eelnõu seletuskirjast, millises kohtus tuleb seadusandja arvates HRS § 9 lg 9 p 2 ja § 13 kohaselt tehtavaid Vabariigi Valitsuse määrusi vaidlustada. Sisuliselt on seadusandja jätnud selle küsimuse lahendamata. Sellises olukorras tuleb juhinduda põhimõtetest, mis tulenevad eespool toodud Riigikohtu praktikast, ning võimaldada määruse vaidlustamist halduskohtus üksikaktina. Ebakindlas olukorras tuleb eeldada, et määrus on halduskohtus vaidlustatav. Selle kasuks, et määrus peab olema vaidlustatav halduskohtus, räägib samuti asjaolu, et kaebuse tagastamisel või läbi vaatamata jätmisel võib kujuneda ebaselgus selles osas, millises kohtus saab kaebaja oma õigusi kaitsta. Selgus selles osas võib sel juhul saabuda alles Riigikohtu määrusega kaebuse menetlusse võtmise küsimuses. On aga võimalik, et vastava lahendi teeb Riigikohus alles pärast sundühendamise jõustumist ehk KOV valimiste tulemuste väljakuulutamist (HRS § 13 lg 2). Sellisel juhul kaotab kaebaja oma õigusvõime (ETHS § 92 lg 2) ega saagi sundühendamise vaidlustamist jätkata, samuti võib moodustatud Hiiumaa vald kaebaja õigusjärglasena kaebusest loobuda. Selline olukord niivõrd tähtsa küsimuse vaidlustamisel oleks vastuolus PS §-ga 154. Põhimõte, et vaieldavas olukorras tuleb eelistada kaebuse menetlusse võtmist, kehtib halduskohtumenetluses juba iseenesest, seda enam tuleb sellest juhinduda olukorras, kus kaebaja kaitseb oma õiguslikku eksistentsi. Kaebaja kaebeõigus tuleneb HKMS § 44 lõigetest 4 ja 5. Vaidlusalune määrus rikub kaebaja PS §-st 154 tuleneva enesekorraldusõiguse tuuma – kaebaja õigussubjektsust ehk kaebaja kui KOV-i olemasolu (HKMS § 44 lg 4). Samuti takistab määrus kaebaja avalike ülesannete täitmist (HKMS § 44 lg 5): allpool põhjendab kaebaja, et sundühendamise tulemusena moodustatava valla territooriumil osutatavate avalike teenuste üldine kvaliteet paratamatult langeb, suureneb ääremaastumine jne. On ilmne, et kaebaja jaoks on kaalul väga olulised õigused ja huvid ning kaebajale tuleb kaebeõigus võimaldada.
KOHTU PÕHJENDUSED
7.Halduskohtumenetluse seadustiku (HKMS) § 120 lg 1 p 8 kohaselt kontrollib kaebuse saanud halduskohus, kas ei esine alust kaebuse tagastamiseks või käiguta jätmiseks. HKMS § 121 lg 1 p 1 kohaselt tagastab kohus kaebuse määrusega selle esitajale, kui vaidluse lahendamine ei ole halduskohtu pädevuses.
8.Kohus leiab, et kaebus tuleb tagastada HKMS § 121 lg 1 p 1 alusel halduskohtu pädevuse puudumise tõttu. HKMS § 4 lg 1 kohaselt on halduskohtu pädevuses avalik-õiguslikus suhtes tekkinud vaidluste lahendamine, kui seadus ei näe ette teistsugust menetluskorda.
9.Kohus leiab, et vaidlustatud määruse näol ei ole tegemist materiaalses mõttes haldusaktiga, vaid määrusega, mille vaidlustamine halduskohtule esitatava kaebusega ei ole võimalik. Kohalikul omavalitsusel on aga õigus PSJVKMS § 7 alusel esitada Riigikohtule taotlus sellise määruse kehtetuks tunnistamiseks. Kaebaja argumentidega, et tegemist on üldkorraldusega, ei saa nõustuda. Tõsi, varasemas kohtupraktikas (RKHKo nr 3-3-1-31-03) on teatud liiki Vabariigi Valitsuse määrustele omistatud materiaalses mõttes haldusakti iseloom, ent määrus, millega Vabariigi Valitsus otsustab haldusterritoriaalse korralduse, ei ole kohtu hinnangul sellise iseloomuga. Eelviidatud Riigikohtu lahendis käsitletud Vabariigi Valitsuse määrusega seati teatud avalik-õigusliku iseloomuga kasutuspiirangud konkreetsele maa-alale, sisuliselt oli tegemist ühe konkreetse asja avalikku kasutamist reguleeriva eeskirjaga. Haldusterritoriaalse korralduse kehtestamine on oluliselt abstraktsema iseloomuga ning vastavaid norme tuleb käsitada üldnormidena. Ka ei mõjuta haldusterritoriaalne korraldus kitsalt asjassepuutuvaid KOVe ja selle elanikke, vaid kogu Eesti elanikkonda. Kohus möönab, et määruse ja üldkorralduse eristamine võib sageli olla keeruline, ent siiski tuleb tähele panna, et neil juhtudel, kus formaalselt määrusena kehtestatud õigusakti on materiaalses mõttes üksikaktina (üldkorraldusena) käsitatud, on vastav kohtupraktika olnud kantud vajadusest luua võimalus sellisest aktist tulenevate piirangute ja kohustuste tõhusaks vaidlustamiseks. Näiteks seonduvalt looduskaitseala kaitse-eeskirjast tulenevate piirangutega juhul, kui kaitse-eeskirja käsitada määrusena, peaks füüsiline isik sellise piirangu õiguspärasus kahtluse alla seadmiseks esmalt käituma seda piirangut rikkuvalt ning seejärel taotlema piirangunormi kohaldamata jätmist, vaidlustades rikkumisele reaktsioonina antud haldusakti või väärteokaristuse. Sellest seisukohast vaadates on käesoleva juhtum samuti erinev. Nimelt on kohalikul omavalitsusel enda isekorraldusõigust rikkuva üldnormi vaidlustamiseks ette nähtud eriline kohtu poole pöördumise õigus, mis tuleneb PSJVKMS §-st 7. Sellise erilise kaebevõimaluse olemasolu õigustab kohtu hinnangul käesolevas asjas vaidlustatud määruse käsitamist ka materiaalses mõttes määrusena (üldaktina).
10.Kuivõrd kaebuse lahendamine ei kuulu halduskohtu pädevusse, ei ole kaebuse rahuldamine võimalik. Halduskohtule esitatud kaebus on seega perspektiivitu ning see välistab esialgse õiguskaitse kohaldamise. Eeltoodust tulenevalt tuleb esialgse õiguskaitse taotlus jätta rahuldamata. /allkirjastatud digitaalselt/ Tiia Nurm
Allikas: Riigi Teataja avaandmed. Füüsiliste isikute nimed on kohtu poolt anonümiseeritud. Andmed on informatiivsed.