Kohtuasja number Määruse kuupäev Kohtukoosseis Kohtuasi
Menetlusosalised
Vaidlustatud kohtulahend Menetluse alus Riigikohtus Asja läbivaatamine
3-22-2094 13. detsember 2023 Eesistuja Ivo Pilving, liikmed Julia Laffranque, Viive Ligi, Heiki Loot ja Nele Siitam Priit Toobali kaebus Põhja-Sakala Vallavolikogu
22.septembri 2022. a otsuste nr 79, 80, 81, 82, 83, 84, 85, 86, 87 ja 88 tühistamiseks Kaebaja Priit Toobal, esindaja vandeadvokaat Margus Reiland Vastustaja Põhja-Sakala vald, esindaja vandeadvokaat Martin Triipan Tartu Ringkonnakohtu 10. novembri 2022. a määrus Priit Toobali määruskaebus Kirjalik menetlus
RESOLUTSIOON
1.Jätta Priit Toobali määruskaebus rahuldamata ja Tartu Ringkonnakohtu
10.novembri 2022. a määrus muutmata.
2.Jätta menetlusosaliste kassatsiooniastmes kantud menetluskulud nende endi kanda.
Priit Toobal on Põhja-Sakala Vallavolikogu liige ja oli kuni 22. septembrini 2022 volikogu esimees.
2.Kaebaja esitas 3. oktoobril 2022 Tartu Halduskohtule kaebuse, milles taotles Põhja-Sakala Vallavolikogu 22. septembri 2022. a otsuste nr 79–88 tühistamist. Kaebajale esitati vallavolikogu 30. augusti 2022. a istungil umbusaldusavaldus. 13. septembril 2022 esitasid 13 volikogu liiget kaebajale ettepaneku kutsuda volikogu istung kokku korralisel ajal
22.septembril 2022. Kaebaja teavitas 15. septembri 2022. a e-kirjaga volikogu liikmeid, et ta viibib ajavahemikus 15.-18. september 2022 välislähetuses. Vallavolikogu aseesimees edastas
16.septembril 2022 volikogu liikmetele kutse volikogu istungile 22. septembril 2022. Kaebaja palvel edastati 21. septembril 2022 volikogu liikmetele kutse volikogu istungile 4. oktoobril 2022.
22.septembril 2022 toimus Põhja-Sakala Vallavolikogu istung, mille protokolli nr 16 kohaselt otsustati avaldada umbusaldust kaebajale kui Põhja-Sakala Vallavolikogu esimehele (otsus nr 79), valiti volikogu uueks esimeheks Aino Viinapuu (otsus nr 80), vallavanemaks Karel Tölp (otsus nr 81), otsustati vabastada vallavalitsuse liige Kadri Linder ametist ning liikmed Indrek Jegorov ja Olavi Udam valitsuse liikme kohustustest (otsus nr 82), kinnitati vallavalitsus seitsmeliikmelisena (otsus nr 83), nimetati vallavalitsuse viis liiget (otsus nr 84), nimetati vallavalitsuse ametisse palgalised liikmed ja määrati nende koormus ning põhipalk (otsus nr 85), määrati vallavanema ja
3-22-2094 palgaliste valitsuse liikmete soodustused (otsus nr 86), nimetati esindajad Eesti Linnade ja Valdade Liitu (otsus nr 87) ning Viljandimaa Omavalitsuste Liitu (otsus nr 88). Kaebaja istungil ei osalenud. Istungi korraldamisega võeti kaebajalt võimalus täita oma tööülesandeid. Volikogu aseesimehel polnud volitust täita kaebaja ülesandeid. Kaebaja ei saanud istungil tehtud otsuste sisulisel arutamisel osaleda ega hääletada. Kaebaja ei rikkunud 4. oktoobri 2022. a istungi kokkukutsumise korda. Kaebaja subjektiivseid õigusi on rikutud ja tal on kaebeõigus kõigi otsuste peale. Istungil vastu võetud otsuste eelnõusid ei esitatud õigel ajal. Vastu võetud otsustega seotud rikkumised on olulised. Pole välistatud, et 4. oktoobri 2022. a istungil oleks tehtud teistsuguseid otsuseid.
3.Tartu Halduskohus tagastas 5. oktoobri 2022. a määrusega kaebuse. Riigikohtu halduskolleegium on asunud korduvalt seisukohale, et omavalitsuse volikogude sisevaidluste lahendamine on küll halduskohtu pädevuses, kuid volikogu liikmel puudub nende vaidluste algatamiseks praegu kehtiva õiguse kohaselt kaebeõigus (vt kolleegiumi määrus nr 3-17-2784/20, p 7). Kaebaja on kohtusse pöördunud volikogu liikmena. Kaebaja ei kaota volikogu liikme staatust ja õigust osaleda kohaliku omavalitsuse volikogu töös pärast umbusalduse avaldamist. Kohaliku omavalitsuse korralduse seaduse (KOKS) § 44 lg-st 1 ja Põhja-Sakala Vallavolikogu töökorrast tulenev õigus kutsuda kokku volikogu istung ja juhatada volikogu istungeid ei ole subjektiivsed õigused. Sellised õigused annavad volikogu liikmele võimu nõuda volikogult teatud viisil tegutsemist vaid volikogusiseste õigussuhete raames (viidatud kolleegiumi määruse p-d 9 ja 11; samuti kolleegiumi määrus nr 3-17-2890/19, p 9). Kaebaja valik oli jääda 22. septembri 2022. a istungist kõrvale.
4.Tartu Ringkonnakohus jättis 10. novembri 2022. a määrusega rahuldamata kaebaja määruskaebuse ja taotluse tunnistada põhiseadusvastaseks õigustloova akti andmata jätmine, mille tõttu ei ole vallavolikogu esimehel ja vallavolikogu liikmetel õigust vaidlustada ebaseaduslikult vastu võetud vallavolikogu otsuseid halduskohtumenetluses. Kaebaja heidab vastustajale ette volikogu istungi kokkukutsumise korra rikkumist. KOKS § 43 lg 1 esimesest lausest ei tulene volikogu liikmetele subjektiivset õigust, vaid üksnes võim nõuda volikogult teatud viisil tegutsemist volikogusiseste õigussuhete raames. Seetõttu ei tulene volikogu kokkukutsumise korra võimalikust rikkumisest volikogu liikmele õigust nõuda volikogu istungil vastu võetud otsuste tühistamist halduskohtumenetluses. Riigikohtu praktika on selles osas selge. Volikogu liikmete õigused volikogu komisjonidesse kuulumisel ei ole subjektiivsed õigused. Sarnaselt puudutab volikogu istungi kokkukutsumine volikogu töö korraldamist ega anna volikogu liikmele kohtus kaitstavat õigust. Eksimused volikogu istungi kokkukutsumisel võivad mõjutada volikogu liikme võimalust istungil osaleda, kuid ei muuda volikogu sisesuhet ega anna sellele välismõju. Kaebaja oli istungi toimumisest teadlik. Vallavolikogu otsus kaebaja umbusaldamise kohta ei riiva tema subjektiivseid õigusi. Volikogu liikmele ega esimehele ei laiene avaliku teenistuse seaduse regulatsioon osas, mis reguleerib teenistusest vabastamist. Neid küsimusi reguleerivad KOKS § 46 lg-d 1–3. Seadus ei näe ette volikogu liikme õigust saada volikogu esimeheks ega volikogu esimehe õigust jääda ametisse ja täita esimehe kohustusi. Selliselt sarnaneb volikogu esimehe valimine ja umbusaldamine Riigikohtu praktikas käsitletud volikogu komisjonide moodustamise regulatsiooniga. Õigus korraldada volikogu tööd puudutab volikogu liikme staatusest tulenevat sisesuhet. Seadusandja ei ole sisesuhtest tuleneva õiguse kaitseks eraldi korda kehtestanud. Volikogu esimehe ülesannete täitmine ei ole osa passiivsest valimisõigusest. Volikogu esimehe ametist vabastamisega kaasneva sissetulekust ilmajäämise leevendusena näeb KOKS § 541 ette 2(5)
3-22-2094 võimaluse maksta volikogu otsusega ametist vabastamisel teatud tingimustel hüvitust. Umbusalduse tõttu ametist vabastatud volikogu esimehel säilivad volikogu liikme õigused. Volikogu esimehe ametisse valimisest koostoimes Põhja-Sakala Vallavolikogu 18. novembri 2021. a määruse nr 1 „Hüvituse, töötasu ja tasu määramine“ § 1 lg-ga 1 tekkis kaebajal subjektiivne õigus, et vastustaja maksaks talle tasu volikogu esimehe ülesannete täitmise eest ajal, mil kaebaja on volikogu esimees. Tasu maksmata jätmist kaebaja ei väida. Põhjendatud ei ole kaebaja alternatiivne taotlus tunnistada põhiseadusvastaseks õigusloova akti andmata jätmine. Et sisesuhte reeglid ei anna kaebajale subjektiivset õigust Eesti Vabariigi põhiseaduse (PS) § 15 lg 1 ja halduskohtumenetluse seadustiku (HKMS) § 44 lg 1 mõttes, ei ole nõutav, et seadusandja tagaks kaebajale õiguse pöörduda vaidluse lahendamiseks kohtusse. Vaidlusküsimused saab lahendada volikogu ise. Isegi juhul, kui seadus annaks kaebajale kaebeõiguse enda umbusaldamise otsuse vaidlustamiseks, ei oleks kaebaja eesmärk kaebusega saavutatav, sest volikogu on valinud uue esimehe.
MENETLUSOSALISTE PÕHJENDUSED
5.Kaebaja taotleb määruskaebuses kohtute määruste tühistamist ja asja tagasisaatmist kaebuse menetlusse võtmise uueks otsustamiseks. Kaebaja subjektiivseid õigusi riivab see, et ta jäi ilma oma senisest ametist volikogu esimehena ning võimalusest teostada enda õigusi, sh võimalusest teha esimehe tööd, samuti tasust ning muudest hüvedest. Esimehe koht seostub ametiauga. Kaebaja ei saanud osaleda enda umbusaldamise otsustamisel ega selle üle hääletada. Kaebaja ei saanud volikogu liikmena hääletada teiste otsuste üle. Kaebaja jäi ilma võimalusest moodustada uusi koalitsioone ning seada enda kandidaate vallavolikogu ja -valitsuse ametikohtadele. Samuti tekitati talle umbusaldamisega mainekahju. Õigusvastastel otsustel on välismõju. Volikogu esimees ei ole lahutatav volikogu ülesandeid täitvast isikust. KOKS §-des 42 ja 43 sätestatud volikogu esimehe õigused on lähedalt seotud PS § 156 lg-s 1 sätestatud passiivse valimisõigusega. Kaebajal peab olema võimalus neid õigusi kaitsta. Kaebuse eesmärgid on saavutatavad, sest kaebaja on vaidlustanud ka uue volikogu esimehe ametisse nimetamise otsuse. Volikogu esimehe ametikoht, sh õigus teenida sissetulekut, on PS § 29 kaitsealas. Umbusaldamine riivab seda õigust. Kaebaja ei saanud eeldada, et teda ei umbusaldata, kuid tal oli õiguspärane ootus, et seda tehakse õiguspärase protsessi raames. Isegi kui kaebajat oleks 4. oktoobril 2022 umbusaldatud, on ta jäänud õigusvastaselt ilma sissetulekust ajavahemikul 22. september 2022 – 4. oktoober 2022. Kohtute viidatud Riigikohtu lahendite asjaolud erinevad praegusest asjast. Haldus- ning ringkonnakohtute praktika pole selles küsimuses ühtne. Ei ole õiguspärane, et esinduskogu liikmele seadusega ette nähtud õigust ei ole praktikas võimalik teostada, sest puudub erapooletu organ, kes vaidluse lahendaks. Kui Riigikohus nõustub kohtute järeldusega, tuleb algatada põhiseaduslikkuse järelevalve kohtumenetlus õigustloova akti puudumise kohta.
6.Põhja-Sakala vald palub jätta määruskaebuse rahuldamata. Vaidlustatud otsused puudutavad kaebajat kui volikogu esimeest, mitte kui üksikisikut avalik-õigusliku suhte väliselt. Umbusaldamise otsustamine on poliitiline ning suunatud volikogu juhtimise sisemisele ümberkorraldamisele ega avalda mõju väljapoole. Subjektiivsetest õigustest tuleb eristada ametikohast tulenevaid volitusi (KOKS §-d 42 ja 43). Volikogu esimehe volituste teostamine 3(5)
3-22-2094 ei kuulu PS § 156 kaitsealasse. Vaidluse all pole kaebaja kui volikogu liikme õiguste teostamine, vaid kaebaja kui volikogu esimehe volituste lõppemine. Volikogu esimehe valimine on volikogu ainupädevusse kuuluv otsustus. Seda ei otsusta valijad. Vältima peaks volikogu sisemist töökorraldust puudutavate vaidluste lahendamist kohtus. Kaebajal oli võimalus võtta osa otsuste vastuvõtmisest. Esinduskogu toimimine on põhiseaduslik väärtus ning seetõttu on olemas legitiimne eesmärk passiivse valimisõiguse ning elukutse valikuvabaduse piiramiseks. Volikogu esimehel ei ole õigust nõuda, et volikogu tegutseks eksklusiivselt vaid volikogu esimehe kokku kutsutud istungite vormis (Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi otsus asjas nr 3-4-1-12-04). Isegi kui kaebaja kaebeõigust jaatada, saaks seda teha üksnes otsuste nr 79 ja 80 osas.
KOLLEEGIUMI SEISUKOHT
7.Kaebaja määruskaebus jääb rahuldamata (HKMS § 230 lg 5 p 1 ja § 234). Kaebajal (HKMS § 121 lg 2 p 1).
ning ringkonnakohtu puudub praeguses
määrus muutmata asjas kaebeõigus
8.Kaebaja vaidlustas Põhja-Sakala Vallavolikogu 22. septembri 2022. a otsused nr 79, 80, 81, 82, 83, 84, 85, 86, 87 ja 88 ning taotleb nende tühistamist. Nimetatud otsused võeti vastu samal päeval toimunud Põhja-Sakala Vallavolikogu istungil, kus muu hulgas avaldati kaebajale umbusaldust. Kaebaja hinnangul rikuti volikogu istungi kokkukutsumise korda. Kaebaja ei saanud seetõttu osaleda enda umbusaldamise otsustamisel ega hääletada volikogu liikmena teiste otsuste üle. Kaebaja väidab lisaks, et tema subjektiivseid õigusi riivati sellega, et ta jäi ilma oma senisest ametist volikogu esimehena ning sellega kaasnenud tasust ja hüvedest.
9.HKMS § 44 lg 1 kohaselt võib isik pöörduda halduskohtusse üksnes oma õiguste kaitseks. Halduskohtumenetluses kaitstavate õiguste ja vabadustena tuleb mõista isiku subjektiivseid avalikke õigusi. Kolleegium selgitas määruses nr 3-17-2784/20 kokkuvõtvalt, et kohaliku omavalitsuse volikogude sisevaidlused on halduskohtu pädevuses, kuid volikogu liikmel puudub nende vaidluste algatamiseks praegu kehtiva õiguse kohaselt kaebeõigus (p-d 7 ja 8). Volikogu liige võib volikogu otsuse vaidlustada üksnes juhul, kui see rikub tema subjektiivseid õigusi (vt p 8 ja seal viidatud kolleegiumi määrus asjas nr 3-3-1-74-08, p-d 12 ja 13).
10.Volikogu otsus volikogu esimehele umbusalduse avaldamise kohta on halduse siseakt. Isikule antakse mandaat volikogu töös osalemiseks volikogu liikmena (KOKS §-d 16 ja 17). Volikogu valib esimehe, kelleks saab olla üksnes volikogu liige (KOKS § 42 lg 2). Volikogu liikme õigus kandideerida ning osutuda valituks volikogu esimeheks ei ole hõlmatud volikogu liikme mandaadiga kaasnevate õiguste teostamisega, vaid see on osa volikogu töökorraldusest. Ka volikogu esimehele umbusalduse avaldamine on volikogu sisemise töökorralduse küsimus ning puudutab üksnes volikogu ja volikogu liikme vahelisi sisesuhteid. Volikogu esimehele umbusalduse avalduse esitamiseks piisab vähemalt neljandiku volikogu liikmete poolthäältest (KOKS § 46 lg 1) ning see tuleb algatada volikogu istungil (KOKS § 46 lg 11). Umbusaldushääletus on avalik (KOKS § 46 lg 3 esimene lause). Umbusaldamise edukus sõltub volikogu istungil toimuva hääletuse tulemustest (KOKS § 45 lg 5 teine lause). Õigus esitada umbusaldusavaldus on demokraatliku valitsemisprotsessi tavapärane osa. Volikogu liikme õiguste kaitse ei ulatu sellest sisesuhtest kaugemale. Volikogu sisesuhetest tulenevad õigused ei ole subjektiivsed õigused HKMS § 44 lg 1 mõttes.
11.KOKS-i sõnastusest nähtub, et seadus käsitleb volikogu esimehe ametikohta erinevalt võrreldes nii volikogu liikme kui ka teiste volikogu töö toimimiseks moodustatud organitega. Nii võib volikogu 4(5)
3-22-2094 otsustada, et volikogu esimehe (või ühe aseesimehe) ametikoht on palgaline (KOKS § 17 lg 4), millega koos kohaldub esimehele KOKS § 17 lg-s 41 sätestatud 35 kalendripäeva pikkune põhipuhkuse regulatsioon. Palgalisel ametikohal töötavale volikogu esimehele on ametist vabastamise korral ette nähtud sotsiaalsed garantiid (KOKS § 541). Samuti kaasneb volikogu esimehele tema umbusaldamisega ametist, mitte üksnes esimehe kohustustest vabastamine (KOKS § 46 lg 3 teine lause). Eelnev ei muuda siiski volikogu ning volikogu liikme vahelist suhet välisõigussuhteks. Nagu eespool selgitatud, on volikogu esimehe valimine ning tema ametikoha kujundamine volikogu sisemise töökorralduse osa. Seda reguleerivatel sätetel ei ole välismõju ja need ei ole kohtus kaitstavad subjektiivsed avalikud õigused. Kaebaja on praegusel juhul esitanud kaebuse üksnes enda kui volikogu liikme ja volikogu siseõigussuhtest tulenevate õiguste kaitseks.
12.Kolleegium ei nõustu kaebajaga, et vaidlusaluste otsuste vastuvõtmisega rikuti tema passiivset valimisõigust. PS § 156 lg-s 1 sätestatud passiivne valimisõigus tagab isikule subjektiivse õiguse kandideerida kohaliku omavalitsuse volikogu valimistel. Lisaks hõlmab passiivne valimisõigus isiku õigust omada valituks osutumise korral volikogu liikme mandaati (volitusi) (põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi määrus asjas nr 5-19-45/9, p 42) ning teostada mandaadiga kaasnevaid volikogu liikme õigusi, näiteks osaleda ja hääletada volikogu istungitel. Neid kaebaja õigusi pole rikutud. Kaebajal säilis volikogu liikme koht ka pärast tema umbusaldamist.
13.Kaebaja väited volikogu istungi kokkukutsumise korra rikkumise kohta ei tingi määruskaebuse rahuldamist. Kaebaja on esitanud kaebuses nõude vaidlusaluste Põhja-Sakala Vallavolikogu otsuste tühistamiseks. Selle nõude raames saab kohus hinnata menetlusõiguslike rikkumiste olemasolu üksnes siis, kui kaebajal on kaebeõigus otsuste vaidlustamiseks. Praegusel juhul pole see nii.
14.Kollegiaalorgani ja selle liikme sisesuhtest võrsunud vaidlust saab halduskohus läbi vaadata vaid juhul, kui seadus selle selgelt ette näeb (vt kolleegiumi määrus nr 3-17-2784/20, p 11). Seadusandja pädevuses on otsustada, kas selline volikogu sisevaidlustest tulenevate vaidluste lahendamise regulatsioon kehtestada. Kui seadusandja sellise normistiku loob ja peab vajalikuks kaebeõiguse andmist, siis tuleks sisevaidlustest tulenevad küsimused lahendada süsteemselt ja terviklikult, nähes ette ka vajalikud õiguskaitsevahendid, mida volikogu liikmel oleks võimalik enda õiguste rikkumise korral kasutada. Kolleegium märgib, et kui volikogu liikmele oleks tema õiguste kaitseks antud kaebeõigus, ei saaks volikogu otsuste kohtulik kontroll ulatuda nende otsuste sisulisele hindamisele (PS § 4). Küll aga saab kaebeõiguse olemasolu korral olla kohtute pädevuses otsuste vastuvõtmiseni viinud menetlusreeglite järgimise kontroll.
15.Siseõigussuhtest tulenevad vaidlused ei ole hõlmatud PS § 15 lg 1 kaitsealaga. Seega ei ole ka regulatsiooni kehtestamata jätmisest tingitud põhiseadusvastast lünka.
16.Menetlusosalised pole kassatsiooniastmes menetluskulude kandmist väitnud (HKMS § 109 lg 1). Seetõttu jäävad võimalikud menetluskulud nende endi kanda. (allkirjastatud digitaalselt)
5(5)
Allikas: Riigi Teataja avaandmed. Füüsiliste isikute nimed on kohtu poolt anonümiseeritud. Andmed on informatiivsed.