Eesistuja Janar Jäätma, liikmed Monika Laatsit ja Villem Lapimaa
Otsuse tegemise aeg ja koht
31. mai 2023, Tallinn
Haldusasja number
3-21-1203 MTÜ Eesti Metsa Abiks kaebus raielubade õigusvastasuse tuvastamiseks Kaebaja MTÜ Eesti Metsa Abiks, esindajad vandeadvokaadid Indrek Kukk ja Karin Marosov Vastustaja Keskkonnaamet, esindaja SL Kaasatud haldusorgan Riigimetsa Majandamise Keskus, esindaja vandeadvokaat Indrek Lillo
Haldusasi Menetlusosalised
Vaidlustatud kohtulahend
Tallinna Halduskohtu 12. septembri 2022. a otsus
Menetluse alus ringkonnakohtus
Keskkonnaameti ja Riigimetsa Majandamise Keskuse apellatsioonkaebused
Asja läbivaatamine
Kohtuistungil 3. mail 2023
RESOLUTSIOON
1.Kõrvaldada haldusasjas menetlusest kolmanda isikuna Riigimetsa Majandamise Keskus. Kaasata Riigimetsa Majandamise Keskus menetlusse haldusorganina arvamuse andmiseks.
2.Jätta Riigimetsa Majandamise Keskuse apellatsioonkaebus läbi vaatamata.
3.Jätta Keskkonnaameti apellatsioonkaebus rahuldamata. Jätta Tallinna Halduskohtu
12.septembri 2022. a otsuse resolutsioon muutmata, kuid muuta halduskohtu otsuse põhjendusi vastavalt käesoleva otsuse põhjendustele.
4.Mõista Keskkonnaametilt MTÜ Eesti Metsa Abiks kasuks välja menetluskulu 4000 eurot.
5.Jätta MTÜ Eesti Metsa Abiks taotlus tähtajaks tasumata menetluskuludelt viivise väljamõistmiseks rahuldamata.
EDASIKAEBAMISE KORD
Otsuse peale võib esitada kassatsioonkaebuse Riigikohtule hiljemalt 30. juunil 2023 (halduskohtumenetluse seadustiku (HKMS) § 212 lg 1). Vastuseks kassatsioonkaebusele võib teine menetlusosaline esitada vastukassatsioonkaebuse 14 päeva jooksul kassatsioonkaebuse vastukassatsioonkaebuse esitajale kättetoimetamisest
3-21-1203 arvates või ülejäänud kassatsioonitähtaja jooksul, kui see on pikem kui 14 päeva (HKMS § 215 lg 3). Kui menetlusosaline soovib kassatsioonkaebuse esitamiseks saada menetlusabi, tuleb tal selleks esitada Riigikohtule taotlus. Menetlusabi taotluse esitamine ei peata menetlustähtaja kulgemist (HKMS § 116 lg 5) ning kassatsioonitähtaja järgimiseks peab menetlusabi taotleja esitama ka kassatsioonkaebuse (HKMS § 116 lg 6).
ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK
1.Keskkonnaamet otsustas registreerida järgmised Riigimetsa Majandamise Keskuse (RMK) esitatud metsateatised: 50000438621, 50000438623, 50000451093, 50000455745, 50000455819, 50000456115, 50000469147, 50000455627 ja 50000455671 (raieload).
2.MTÜ Eesti Metsa Abiks taotles halduskohtule esitatud kaebuses raielubade õigusvastasuse tuvastamist. Kaebaja esitas kokkuvõtlikult järgmised põhjendused: 1) vastustaja andis õiguse teostada raieid Natura 2000 võrgustikku kuuluval Ontika loodusalal. Vabariigi Valitsuse 5. augusti 2004. a korralduse nr 615 „Euroopa Komisjonile esitatav Natura 2000 võrgustiku alade nimekiri“ (Natura nimekiri) p 2 alap 268 kohaselt on selles piirkonnas eesmärgiks kaitsta vanu laialehiseid metsi, rohundite rikkaid kuusikuid ja soostuvaid ja soolehtmetsa elupaigatüüpe ning laialehise nestiku elupaiku. Laialehiste metsade, rohundite rikaste kuusikute ja soostuvate ja soo-lehtmetsade elupaigatüübid on loodusdirektiivi I lisa hulka kuuluvad kaitsealused elupaigatüübid. Laialehine nestik on loodusdirektiivi II lisa hulka kuuluv kaitsealune liik; 2) kaebaja kaitseb kaebusega keskkonda. Kavandatud raied kahjustavad oluliselt looduskeskkonda, ohustatud liikide ja elupaikade seisundit; 3) õigusvastasuse tuvastamine on tarvilik preventiivsel eesmärgil; 4) vastustaja rikkus uurimispõhimõtet. Ta ei teinud keskkonnamõju hindamist (KMH). Raieload omavad olulist keskkonnamõju, sest metsad asuvad Natura 200 võrgustikku kuuluval Ontika loodusalal. Natura 2000 võrgustikku kuuluval alal tuleb olulist keskkonnamõju eeldada. Arvestades metsateatiste hulka, ei ole välistatud, et teatiste realiseerimisega põhjustataks keskkonnas pöördumatuid muutusi. Vastustaja ei ole välja selgitanud, milline on metsateatiste registreerimise ja selle alusel raielubade andmise mõju üleeuroopalise tähtsusega Natura 2000 võrgustikku kuuluvale Ontika loodusalale ja selle kaitse-eesmärkidele. Kavandatud raied ei ole seotud Ontika loodusala kaitse-eesmärkidega; 5) vastustaja rikkus Euroopa Liidu õigust, kuna jättis Natura 2000 võrgustiku aladel ja nende läheduses kavandatavate raiete puhul hindamata raiete mõju alade terviklikkusele (nõukogu 21. mai 1992. a direktiiv 92/43/EMÜ looduslike elupaikade ning loodusliku loomastiku ja taimestiku kaitse kohta (loodusdirektiiv) art 6 lg 3). Vastustaja pole kaalunud, kas metsateatisega kavandatav raie vastab nõuetele, samuti pole tehtud KMH-d. Vastustaja peab arvestama konkreetse raiega seotud keskkonnamõjusid. Mõju tuleb iga raie puhul eraldi hinnata. Vastustaja ei kaalunud Ontika loodusalal teostatavate ja planeeritavate raiete kumulatiivset mõju; 6) vastustaja tegevuses esineb süsteemne viga. Ontika loodusala ja Ontika maastikukaitseala piirid ei kattu. Sellisel juhul ei tuvasta infosüsteem metsateatise esitamisel vastuolu loodusja/või linnualaga ning metsateatis registreeritakse. Sarnaselt on registreeritud ka vaidlustatud metsateatised, mis viitab üheselt, et sisulist menetlust kavandatud raiete õiguspärasuse tuvastamiseks ei ole toimunud.
2(11)
3-21-1203
3.Vastustaja taotles vastuses kaebuse rahuldamata jätmist kokkuvõtlikult järgmistel põhjendustel: 1) loodusdirektiiv ja direktiiv 2001/42/EÜ teatavate kavade ja programmide keskkonnamõju hindamise kohta ei ole otsekohalduvad ning on Eesti siseriiklikku õigusesse üle võetud LKS-i ja KeHJS-ga. Vastustajal ei lasunud kohustust teha Natura 2000 võrgustiku ala mõjutavate metsateatiste registreerimisel KMH-d; 2) metsateatised sisaldavad põhjendusi; 3) metsateatis ei ole lisatud KeHJS §-s 7 sätestatud tegevuslubade loetellu; 4) kaitstava ala tsoneerimisel ja kaitsekorra kavandamisel hinnatakse alal lubatavate tegevuste mõju väärtustele. Kaitsekorrad kehtestatakse sellised, et oleks tagatud väärtuse seisundi säilimine ja paranemine. Kehtestatud kaitsekord peab tagama, et kaitse-eeskirjaga lubatud tegevustel ei ole olulist negatiivset mõju neile väärtustele, mille kaitseks konkreetne ala on moodustatud. Vastustaja hindas kavandatavate ja toimunud raiete mõju keskkonnale; 5) Euroopa Komisjoni teatise „Natura 2000 alade kaitsekorraldus. Elupaikade direktiivi 92/43/EMÜ artikli 6 sätted (2019/C 33/01)” ptk 1.3 kohaselt tuleb loodusdirektiivi artiklis 6 sätestatud kohustused üle võtta siseriiklikku õigusesse. Selle artikli 6 lg-d 2, 3 ja 4 kohaldatakse ka linnualade suhtes. Igale Natura 2000 alale tuleb kehtestada kaitse-eesmärk ning seda tuleb teha kõikidele alal olulisel määral esinevatele liikidele ja elupaigatüüpidele (ptk 2.3.1). Loodusdirektiivi art 6 kohustused võeti üle Vabariigi Valitsuse 5. augusti 2004. a korraldusega nr 615 „Euroopa Komisjonile esitatav Natura 2000 võrgustiku alade nimekiri” (korraldus 615), millega kinnitati Euroopa Komisjonile esitatud Natura 2000 võrgustiku alade nimekiri. Selle korralduse eesmärk on määratleda Euroopa Komisjonile esitatud Natura ala piirid ja üldised kaitse-eesmärgid; 6) metsateatistega registreeritud alad jäävad Ontika loodusalale (keskkonnaregistri kood RAH0000542). Korralduse nr 615 lisa 1 p 2 alap 268 kohaselt on Ontika loodusala asutatud loodusdirektiivi I lisas nimetatud elupaigatüüpide: vanad laialehised metsad (*9020), rohunditerikkad kuusikud (9050) ning soostuvad ja soo-lehtmetsad (*9080) kaitseks ning II lisas nimetatud liigi laialehise nestiku (Cinna latifolia) isendite elupaikade kaitseks. Ontika loodusala kaitse-eesmärgid tagatakse siseriiklike õigusaktidega, valdav osa alast jääb Ontika maastikukaitsealale (keskkonnaregistri kood KLO1000554). Keskkonnaregistri andmetel ei jää raielubadega hõlmatud alad (maaüksus Kohtla metskond 34, katastritunnus 80201:001:0340) ühegi kaitstava (siseriikliku õigusaktiga kaitstud) loodusobjekti piiresse. Raielubadega hõlmatud alad asuvad küll Ontika loodusalal, kuid seda ei ole arvatud ühegi kaitstava loodusobjekti koosseisu. LKS § 69 lg 2 kohaselt on tegemist Natura 2000 võrgustiku alaga, mis on LKS tähenduses kaitseala, hoiuala, püsielupaik või kaitstav looduse üksikobjekt, eriloodusala loodusdirektiivi tähenduses. Raielubadega hõlmatud alad on kunagi kuulunud Ontika maastikukaitseala koosseisu, kuid arvati sellest välja Vabariigi Valitsuse 17. aprilli 2017. a määrusega nr 74 „Ontika maastikukaitseala kaitse-eeskiri” (määrus nr 74). Ontika kaitse-eeskirja koostamisel kontrolliti üle ala loodusväärtused ning kaalutluse tulemusena leiti, et kaitseala nurgas looduskaitseliselt väärtuslikke ja elupaigatüübi kriteeriumitele vastavaid metsi ei asu. Sealne mets ei vasta loodusdirektiivi elupaigakriteeriumitele ega ole kaitseeesmärgiks olevate liikide elupaik. Ontika loodusala osa, mis enam siseriikliku kaitse alla ei kuulu, on kavas ka loodusala piiridest välja arvata. Loodusala piiride muutmine on aeganõudev protsess, mis käib Euroopa Komisjoni kaudu. Eeldatavasti esitab Keskkonnaministeerium ettepaneku Ontika loodusala piiride muutmiseks, millega arvatakse kõnealuste raielubadega hõlmatud ala ka loodusala koosseisust välja; 7) raielubadega nr 50000455627, 50000455671, 50000438621 ja 50000438623 hõlmatud alal kasvav või kasvanud mets ei vasta tegelikkuses loodusdirektiivi elupaigatüübile vanad laialehised metsad (*9020). Raielubadega nr 50000451093, 50000455745, 50000455819, 50000456115 ja 50000469147 hõlmatud alal elupaigatüübiks märgitud alasid, kaitstavaid liike ega kivistisi ei ole registreeritud; 3(11)
3-21-1203 8) vaidlusalustes puistutes on lageraie õigusaktidega kooskõlas. Lisaks on kavandatud lankide suurused kooskõlas metsaseaduse (MS) § 29 lg-s 11 toodud pindala piirangutega; 9) kuigi metsateatiste puhul ei anta KeHJS-i kohast KMH eelhinnangut, ei kaasne lubatud raietega ebasoodsat mõju Natura 2000 võrgustiku ala kaitse-eesmärgile. Tegemist on alaga, mis on tugeva inimmõju ja puuduvate loodusväärtuste tõttu Ontika maastikukaitsealalt välja arvatud. Ontika maastikukaitseala kaitsekord tagab ka Ontika loodusala väärtuste säilimise; 10) keskkonnaorganisatsioonil puudub õigus esitada tuvastamiskaebus preventiivsel eesmärgil.
4.RMK oli kokkuvõtlikult järgmisel seisukohal: 1) kavandatud raied jäävad kõik väljapoole Ontika maastikukaitseala ja piirnevad vaid osaliselt Ontika maastikukaitseala Uikala sihtkaitsevööndiga. Sihtkaitsevööndi piire muudeti 4. aprillil 2017 vastuvõetud kaitse-eeskirjaga. Kaitse-eeskirja seletuskirja kohaselt tuleb edaspidi Ontika loodusala piir viia vastavusse Uikala sihtkaitsevööndi piiriga. Pärast määruse jõustumist tehakse Euroopa Komisjonile ettepanek Pangametsa ja Ontika loodusala piiride muutmiseks. Seletuskirjas on selgitatud, et Ontika loodusala piiride vähendamine on tingitud tugeva inimmõjuga ja loodusdirektiivi elupaigatüübi kriteeriumitele mittevastavate metsade väljaarvamisest loodusalast. Loodusala osakaal vähenes riigi omandis oleval katastriüksusel 40,7 ha-d. Kuna Ontika maastikukaitsealast juba välja arvatud ja loodusalast väljaarvatav osa ei vasta kriteeriumitele, mille alusel see ala loodusala koosseisu arvati, siis puudub vajadus kaitsta seal väärtusi, mida seal tegelikult pole; 2) vastustaja hindas metsateatiste vastavust kehtivale õigusele sisuliselt ja kohaldas uurimispõhimõtet; 3) Euroopa Komisjon ei ole teinud Eesti riigile konkreetset etteheidet, vaid on andnud üksnes üldiseid juhiseid selle kohta, millised peaksid olema Eesti Natura 2000 alasid käsitlevad kaitseeeskirjad; 4) määrav pole see, kas Eesti õigussüsteem vastab EL-i direktiivides kehtestatud nõuetele. Asjaomased Euroopa Liidu direktiivid ei ole otsekohalduvad; 5) seadus ei nõua, et enne iga metsateatise väljastamist tuleb teha KMH; 6) RMK-le ei ole teada, mis põhjusel arvati vaidlusalune piirkond kunagi Natura 2000 võrgustiku hulka. Oluline on, et riigisisese õiguse kohaselt on nimetatud vähemväärtuslik ja tugeva inimmõjuga ala maastikukaitseala piiridest välja arvatud. Vaidlusaluste metsateatiste alusel kavandati raied just maastikukaitseala piiridest välja arvatud alale. Vaidlusalustel eraldistel ei esine kaitstavaid elupaigatüüpe. Kuivõrd vaidlusalustel eraldistel ei asu ühtegi Ontika maastikukaitsealal kaitstavat liiki ega elupaika, siis ei saanud vaidlusalustel eraldistel tehtud raie Ontika maastikukaitsealale negatiivset mõju omada; 7) raietega väljaspool elupaiku, st aladel, kus elupaiku ei esine, ei saa kaasneda elupaikade killustumist. Erivanuseline mets võimaldab metsas kasvada ja elutseda rohkematel liikidel. Näiteks soodustab raiega kaasnev metsa noorenemine metsas selliste liikide levimist, mis eelistavad kasvamiseks just nooremaid metsi. Kaebaja väited selle kohta, nagu kahjustaksid raied puude ja põõsaste tolmeldamist ning seemnete levikut, on alusetud ja tõendamata. Puudub mistahes alus väitmaks, et nii tuultolmlejate (valdavalt okaspuud) kui ka putuktolmlejate (valdavalt lehtpuud) tolmlemine saaks raiete mõjul kahjustada.
5.Tallinna Halduskohus rahuldas 12. septembri 2022. a otsusega kaebuse ja mõistis vastustajalt kaebaja kasuks välja menetluskulu 7323,03 eurot. Halduskohus esitas kokkuvõtlikult järgmised põhjendused: 1) metsateatis on sisuliselt taotlus raieloa saamiseks; 2) KeA peab metsateatiste registreerimisel kontrollima kavandatava raie vastavust õigusaktidest tulenevatele nõuetele ega saa lubada sellist raiet, mis oleks nende nõuetega vastuolus;
4(11)
3-21-1203 3) metsateatised registreeriti nendel aladel, mis kuuluvad Natura 2000 võrgustikku, s.o Ontika loodusalal. Nende suhtes tuleb rakendada Natura 2000 aladele ettenähtud õiguslikku kaitset (LKS § 69 lg 2); 4) tähendust ei oma see, et Keskkonnaministeerium kavatseb esitada Euroopa Komisjonile taotluse Ontika loodusala piiride muutmiseks. Sellega pole õiguslik režiim muutunud; 5) tähendust ei oma see, et Euroopa Komisjon algatas Eesti suhtes rikkumismenetluse; 6) üldjuhul ei ole metsateatis tegevusluba KeHJS § 7 mõttes. Riigikogu ei soovinud kõiki raielubasid ilma igasuguste piiranguteta tunnistada tegevuslubadeks, sest see oleks sellisel juhul kaasa toonud KeHJS § 3 ja eriti selles lõikes 1 märgitud juhtudel sätestatud väga laialdase kohustuse teostada keskkonnamõju hindamist sisuliselt kõigi raielubade väljastamise taotluste puhul; 7) siinse vaidluse esemeks olevatel raielubadel on eeldatavalt oluline keskkonnamõju, kuna kavandatavad raied asuvad Natura 2000 võrgustikku kuuluval Ontika loodusalal. Seetõttu on Natura 2000 aladele väljastatavad raieload tegevusload KeHJS § 7 lg 4 mõttes. Natura 2000 alade puhul keskkonnamõjude olulisust eeldatakse sõltumata sellest, kas kavandatud tegevus on olulise keskkonnamõjuga tegevuseks liikmesriigi seaduse kohaselt. Riigisisest õigust tuleb tõlgendada kooskõlas liidu õigusega. KeHJS § 3 lg 1 p-s 1 sätestatud eeldused keskkonnamõju hindamiseks Natura 2000 alasid hõlmavate metsateatiste käsitlemisel on täidetud ja sellel alusel oleks tulnud vaidlusaluste metsateatiste väljastamisel keskkonnamõju hinnata sõltumata KeHJS § 6 lg-test 1 ja 2; 8) alternatiivse tõlgenduse korral tuleks keskkonnamõju hinnata KeHJS § 3 lg 1 p 2 alusel. Ühestki kaalutlusest pole võimalik järeldada, et esines alus jätta keskkonnamõju hindamata. Haldusaktid anti automaatselt. Vastustaja pole hinnanud mõju keskkonnale ega hinnanud raiete võimalikku negatiivset mõju Ontika loodusala kaitse-eesmärkidele. Vastustaja ei ole hinnanud planeeritavate raiete kumulatiivset mõju, samuti pole hinnanud mõju läheduses asuvatele loodusväärtustele ja Natura 2000 aladele, mida pole 2017. a-l välja arvatud Ontika maastikukaitsealast. Kaalumiseks oli tarvis asjaolusid täiendavalt uurida, mida siinses asjas pole tehtud. Kavandatava tegevuse kaudne mõju Natura alale ei pruugi olla vähem oluline kui otsene mõju. Kaitstavate koosluste kõrval asuvalt ligikaudu 40 ha suuruselt metsaalalt raiuti lageraie korras umbes 15 ha. Ilma täiendava uurimise ja kaalumiseta ei saa välistada, et raiel võis olla oluline mõju Natura 2000 alal asuvatele kaitstavatele kooslustele. Tähtsust ei oma see, et raiutul alal ei asunud kaitstavaid kooslusi ja alad on formaalselt Natura 2000 alad. Sellistes olukordades tuleb kohaldada loodusdirektiivi ja keskkonnamõju strateegilise hindamise direktiivi nõudeid. KeHJS § 3 lg 1 p-i 2 on võimalik tõlgendada nii, et võimaliku mõju korral Natura 2000 aladele tuleb tegevuse (s.o lageraie) lubamiseks igal juhul teha keskkonnamõjude hindamine KeHJS § 32 sätestatud menetlusega; 9) hiljem esitatud põhjendusi ei ole võimalik lugeda haldusakti põhjendusteks ja need ei näita kaalutlusõiguse teostamist haldusakti väljastamise ajal; 10) põhjendatud menetluskulud on 7323,03 eurot.
MENETLUSOSALISTE SEISUKOHAD RINGKONNAKOHTUS
6.KeA taotleb apellatsioonkaebuses halduskohtu otsuse tühistamist ja kaebuse rahuldamata jätmist kokkuvõtlikult järgmistel põhjendustel: 1) raieload ei ole tegevusload KeHJS § 7 mõttes; 2) loodusdirektiivi art 6 lg 3 nõuab asjakohast hindamist. KeHJS ei erista asjakohast hindamist keskkonnamõjude hindamisest. Asjakohane hindamine on integreeritud keskkonnamõju hindamise menetlusse. KeHJS ei sätesta eraldiseisvat menetlust asjakohase hindamise kohta loodusdirektiivi art 6 mõttes. Eesti õiguses on asjakohase hindamise kohustus üksnes siis, kui
5(11)
3-21-1203 algatada tuleb keskkonnamõjude hindamine. Natura 2000 alal üksikute raiete kavandamisel ei tule algatada keskkonnamõjude hindamist. Asjaomased direktiivid pole otsekohalduvad; 3) loodusdirektiivi art 6 lg 3 võeti üle riigi sisesesse õigusesse KeHJS § 3 lg 1 p-ga 2. Esmalt tuleb hinnata, kas kavandatav tegevus omab olulist mõju Natura alale ja kui omab, siis tuleb keskkonnamõjude hindamises menetluses see mõju ulatus välja selgitada. Hinnata tuleb terviklikule alale avalduvat mõju. Kui olulist mõju elupaigatüübile ja liigile ei avaldu, ei avaldata mõju terviklikule alale. Natura eelhindamine pole vajalik, kui objektiivsete andmete põhjal saab välistada negatiivse mõju Natura ala terviklikkusele ja kaitse-eesmärkidele; 4) raietel puudus oluline mõju Natura 2000 ala kaitse-eesmärkidele. Mets arvati 2017. a-l kaitse alt välja, kuna see ei vasta loodusdirektiivi elupaigakriteeriumitele ega ole kaitse-eesmärgiks olevate liikide elupaik. Ontika maastikukaitseala kaitse-eeskirja menetluses on hinnatud Natura ala vähendamise mõju. Seega oli objektiivse teabe põhjal võimalik välistada raie oluline mõju Natura 2000 ala kaitse-eesmärgile. Ontika maastikukaitseala kaitse-eeskirja seletuskirjas lk 9-10 on ala kohta märgitud, et kaitse alt arvatakse välja ligikaudu 40 ha suure inimmõjuga ja tugevalt kuivendatud metsa endise Uikala lahustüki kirdenurgas, mis kõik jääb riigi omandis olevale maaüksusele Kohtla metskond 34 (80201:001:0340). Sealne mets ei vasta loodusdirektiivi elupaigakriteeriumitele ega ole kaitse-eesmärgiks olevate liikide elupaik. Kaitseala piiri muutmisel hinnatakse iga kord, kas ala kaitse all hoidmine on vajalik puhvrina. Seega, KeA-le oli raielubade andmisel teada, et kavandatud raied ei mõjuta kõrval asuva Natura 2000 ala kaitse eesmärke; 5) Natura 2000 ala kaitse tagatakse siseriikliku loodusobjektina kaitse alla võtmisega ja asjaomase kaitsekorraga. Isegi juhul, kui teoreetiliselt oleks raieluba võimalik käsitada tegevusloana KeHJS § 7 p 4 mõttes ja teha täiemahuline keskkonnamõju hindamine (Natura hindamine), siis praktikas ei ole see vajalik ega ka otstarbekas, kuivõrd juba ainuüksi eeltoodud tegevused välistavad, et raielubade andmise otsustamisel ignoreeritaks negatiivset mõju Natura 2000 ala kaitse eesmärkidele. Halduskohtu seisukoht on vale, et kui tegemist on Natura 2000 alaga, aga seal puudub kaitstav kooslus, tuleb teha hindamine; 6) automatiseeritud menetlus on õiguspärane. Kui tegemist on kaitsealuse alaga, siis toimetab menetlust ametnik. Vaidlusalused metsateatistega hõlmatud alad olid 2017. a-l kaitse alt välja viidud. Seetõttu oli tegemist automaatse menetlusega; 7) kui metsateatis vastab nõuetele, piirdub KeA kaalutlusõigus metsateatise õigusaktidele vastavuse kontrollimisega. Kuna raieload väljastati, ei pidanud need sisaldama põhjendusi (MS § 41 lg 8). Vastustajale oli teada, et alal ei ole kaitstavaid kooslusi. Põhjenduste esitamata jätmine ei tähenda kaalumata jätmist. Isegi kui jaatada põhjendamisviga, tuleks kohaldada haldusmenetluse seaduse (HMS) §-i 58, kuna puudub ebasoodne mõju Natura 2000 võrgustiku alale. Mets ei vasta loodusdirektiivi elupaigakriteeriumitele ega ole kaitse-eesmärgiks olevate liikide elupaik.
7.RMK taotleb apellatsioonkaebuses halduskohtu otsuse tühistamist ja kaebuse rahuldamata jätmist kokkuvõtlikult järgmistel põhjendustel: 1) raieluba pole tegevusluba KeHJS § 7 tähenduses. Raied ei oma olulist mõju Ontika loodusalal kaitstavatele väärtustele. Vaidlusalused alad olid varem hõlmatud Ontika maastikukaitseala koosseisu. Määrusega nr 74 arvati need alad maastikukaitseala koosseisust välja. Selle aluseks oli 2002. a-l teostatud ekspertiis, mille kohaselt loodusväärtused puudusid. Seetõttu ei saa tegemist olla tegevuslubadega KeHJS § 7 lg 4 mõttes. Elupaikade killustumisi ei teki, kui raied teostatakse väljaspool kaitstavaid elupaiku. Erivanuseline mets võimaldab metsal kasvada ja elutseda rohkematel liikidel. Tolmeldamine ei kahjustu. Asjaomased direktiivid pole otsekohaldatavad. Vastustaja peab lähtuma riigisisesest õigusest. Sellekohaste põhjendustega pole halduskohus arvestanud;
6(11)
3-21-1203 2) keskkonnamõjude hindamist ei tulnud teha. Tegemist polnud tegevusloaga. Mõju Natura 2000 alale on välistatud. Alal ei ole loodusväärtusi. Halduskohus rikkus põhjendamiskohustust, kui jättis need väited analüüsimata; 3) vastustaja teostas kaalutlusõigust. Metsateatised vastasid nõuetele; 4) halduskohus pole põhjendanud seda, kuidas okaspuude raiumine ohustab laialehiste puuliikide levikut. Kui okaspuid pole, on laialehistel puudel soodne tingimus kasvada ja levida.
8.Kaebaja on vastuses seisukohal, et apellatsioonkaebused tuleb jätta rahuldamata kokkuvõtlikult järgmistel põhjendustel: 1) raielubasid on võimalik käsitada tegevuslubadena KeHJS § 7 p 4 mõttes. Nendel on oluline keskkonnamõju. Raieid teostati Natura 2000 võrgustikku kuuluval Ontika loodusalal või selle lähiümbruses; 2) isegi juhul, kui tegemist pole tegevusloaga KeHJS § 7 p 4 tähenduses, tuleb keskkonnamõju hinnata tegevusest kaasneva mõju tõttu KeHJS § 3 lg 1 p 2 alusel. Tegemist oli lageraiega, mitte Natura 2000 ala kaitse-eesmärgi tagamisega. Euroopa Liidu õiguses kasutatav projekti mõiste on avaram kui Eesti õiguses kasutatav tegevusloa mõiste; 3) negatiivse mõju puudumine Natura 2000 alale pole tõendatud. Asjaolu, et 2017. a mais arvati mets siseriikliku kaitse alt välja, ei tõenda negatiivse mõju puudumist. Natura eelhindamist pole tehtud. Kaitse-eeskirja muutmisel ei toimu loodusdirektiivi art 6 lg 3 kohast hindamist. Kaitseeeskirjad võeti vastu vahetult pärast Natura 2000 võrgustiku alade valimist. Kaitse-eeskirjale vastavust pole samuti kontrollitud. Riigil ei ole veendumust küsimuses, kas Natura 2000 aladel raiete teostamine ohustab ala terviklikkust; 4) ala saab võrgustikust välja arvata, kui on tõendatud, et ala taastamispotentsiaal on kadunud. Kuna ala asub jätkuvalt Natura 2000 võrgustikus, tuleb eeldada, et sellel asuvad kaitsealused liigid ja elupaigad; 5) vastustaja pole varem tuginenud väitele, et Ontika maastikukaitseala kaitse-eeskirja menetluses hinnati Natura ala vähendamise mõju. Tõendatud pole, et vastustaja oleks hinnanud kumulatiivset mõju ja raie mõju lähedal asuvatele loodusväärtustele, sh Natura 2000 ala sellele osale, mida ei ole Ontika maastikukaitsealalt välja arvatud. Lageraie toimus 15 ha-l, seega ei saa välistada negatiivset mõju Natura 2000 alal asuvatele kaitstavatele kooslustele; 6) automatiseeritud menetlus viitab sellele, et rikuti uurimis- ja kaalumiskohustust; 7) halduskohus kontrollis, kas vastustaja menetles metsateatisi õiguspäraselt, sh kooskõlas KeHJS-i ja liidu õigusega; 8) direktiiv on praegusel juhul vahetult kohaldatav, kuna see on valesti üle võetud. Direktiiv ei piirdu tegevuslubadega, vaid see hõlmab kõiki projekte. Direktiiv on keskkonnamõju hindamise osas vahetult kohaldatav ja see annab üksikisikule subjektiivse nõudeõiguse. RMKle ei avaldu negatiivset mõju direktiivi vahetu kohaldamisega; 9) raieluba tuli kirjalikult põhjendada. Keskkonnaorganisatsioonil on vastasel korral raske argumenteeritult vaidlustada raieloa aluseks olevaid asjaolusid. Haldusmenetluse efektiivsuse põhimõte ei õigusta haldusakti põhjendamata jätmist.
RMK on vastuses seisukohal, et KeA apellatsioonkaebus on põhjendatud.
RINGKONNAKOHTU PÕHJENDUSED
I
10.Kaebaja vaidlustas KeA tegevuse RMK-le raielubade andmisel. Halduskohus kaasas 7. juuni 2021. a määrusega RMK menetlusse kolmanda isikuna (HKMS § 20 lg 1).
7(11)
3-21-1203
10.1.Halduskohus kaasab isiku, kes ei ole pool, kolmanda isikuna menetlusse, kui kohtulahendiga võidakse otsustada tema õiguste või kohustuste üle (HKMS § 20 lg 1). Viidatud normis kasutatakse isiku, mitte haldusorgani mõistet, keda tuleb menetlusse kaasata, kui võidakse otsustada tema õiguste ja kohustuste üle. Isikud jagunevad füüsilisteks ja juriidilisteks isikuteks (tsiviilseadustiku üldosa seaduse (TsÜS) § 7 ja § 24 esimene lause). Juriidilised isikud jagunevad omakorda eraõiguslikeks ja avalik-õiguslikeks juriidilisteks isikuteks (TsÜS § 24 teine lause). Riik on avalik-õiguslik juriidiline isik (TsÜS § 25 lg 2). Riik teostab täidesaatvat riigivõimu omakorda erinevate valitsusasutuste, sh haldusorganite kaudu.
10.2.KeA, kellel on kohtumenetluses vastustaja positsioon HKMS § 17 lg 1 kohaselt, on valitsusasutus, ta tegutseb Keskkonnaministeeriumi valitsemisalas ning oma ülesannete täitmisel esindab ta riiki (keskkonnaministri 30. septembri 2020. a määruse „Keskkonnaameti põhimäärus“ nr 47 § 1).
10.3.RMK on riigitulundusasutus, kes riigimetsa majandajana tegutseb Keskkonnaministeeriumi valitsemisalas metsaseaduse, teiste õigusaktide ja oma põhimääruse alusel (MS § 47 lg 1; Vabariigi Valitsuse 9. jaanuari 2007. a määruse „Riigimetsa Majandamise Keskuse põhimäärus“ (RMK põhimäärus) nr 4 § 1). RMK esindab oma ülesannete täitmisel riiki (RMK põhimääruse § 2). Seega kehtiva õiguse kohaselt ei ole RMK eraldiseisev isik, vaid ta tegutseb riigitulundusasutusena riigi nimel.
10.4.Kuna RMK ei ole isik, vaid ta tegutseb riigi nimel, ei ole õige RMK-d käsitada kohtumenetluses kolmanda isikuna. Praeguses vaidluses ei tule kolmanda isikuna käsitada ka Eesti Vabariiki, keda esindaks RMK. Tegemist on riigile kuuluvate kinnistutega, millel kasvavat metsa soovib riik RMK kaudu majandada. Riigi positsiooni saab kohtumenetluses esindada vastustajana KeA. HKMS-i mõtteks ei ole luua olukorda, kus riik saab erinevate valitsemisasutuste ja haldusorganite kaudu osaleda kohtumenetluses samal ajal nii poole kui ka kolmanda isikuna. Selline tõlgendus võib kaasa tuua selle, et riigi nimel tegutseval ühel valitsusasutusel ja haldusorganil oleks võimalik halduskohtus vaielda riigi nimel tegutseva teise valitsusasutuse ja haldusorganiga. Valitsusasutuste ja haldusorganite vaheliste vaidluste lahendamiseks on üldjuhul ette nähtud teistsugune menetluskord ja need on vajadusel võimalik lahendada Vabariigi Valitsuse seaduse § 101 alusel ja korras (HKMS § 4 lg 1; vt Riigikohtu halduskolleegiumi 6. aprilli 2023. a määrus asjas nr 3-22-1641, p 9 jj).
10.5.Kuna RMK ei ole kolmas isik HKMS § 20 lg 1 mõttes, on ta kohtumenetlusse põhjendamatult kaasatud. Seetõttu tuleb ta kohtumenetlusest kolmanda isikuna kõrvaldada (HKMS § 21 lg 5). Küll aga tuleb RMK menetlusse kaasata haldusorganina arvamuse andmiseks, kuna vaidluse ese puudutab RMK ülesandeid metsa majandamisel (HKMS § 24 lg 1 p 2).
10.6.Kaasatud haldusorganil ei ole õigust esitada halduskohtu otsuse peale apellatsioonkaebust (HKMS § 24 lg 2 ja § 180 lg 1). Seetõttu jätab ringkonnakohus RMK apellatsioonkaebuse läbi vaatamata. II
11.Vaidluse all on küsimus, kas KeA on õiguspäraselt väljastanud RMK-le raieload, teostamaks lageraieid metsades, mis asuvad küll Natura 2000 võrgustiku alal, kuid see ala on riigisisese kaitse alt välja arvatud (vt Vabariigi Valitsuse määrus nr 74). Küsimus on selles, kas ainuüksi asjaolu, et tegemist on Natura 2000 võrgustiku alaga, välistab KeA nn automatiseeritud metsateatiste registreerimise menetluse kohaldamise või tuleb KeA-l anda 8(11)
3-21-1203 üksikjuhtumipõhine hinnang (s.o n-ö Natura eelhindamine ja vajadusel n-ö Natura hindamine, mis tehakse KMH menetluses).
12.Vabariigi Valitsuse korralduse nr 615 lisa 1 p 2 alap 268 kohaselt asutati Ontika loodusala loodusdirektiivi I lisas nimetatud elupaigatüüpide (s.o vanad laialehised metsad (*9020), rohunditerikkad kuusikud (9050) ning soostuvad ja soo-lehtmetsad (*9080)) kaitseks ning II lisas nimetatud liigi laialehise nestiku (Cinna latifolia) isendite elupaiga kaitseks. LKS § 69 lg 2 kohaselt on Natura 2000 võrgustiku ala, mis on LKS-i tähenduses kaitseala, hoiuala, püsielupaik või kaitstav looduse üksikobjekt, eriloodusala loodusdirektiivi tähenduses. Kuigi riik on näidanud üles kavatsust taotleda Euroopa Komisjonilt vaidlusaluse piirkonna Natura 2000 võrgustiku alalt väljaarvamist, ei ole selle menetluse algatamise tagajärjeks see, et Natura 2000 võrgustiku ala staatus oleks vaidlusaluses piirkonnas lõppenud. Tegemist on jätkuvalt Natura 2000 võrgustiku alaga.
13.KeA kontrollib nõuetekohase metsateatise alusel kavandatud raiete vastavust õigusaktide nõuetele ja seaduses ettenähtud juhtudel kehtivatele inventeerimisandmetele või tegelikele andmetele metsa seisundi, vanuse, rinnaspindala ning varude suuruse kohta, kui inventeerimisandmed ei vasta tegelikkusele (MS § 41 lg 7). Kui kavandatud raie ei vasta õigusaktide nõuetele, on KeA-l õigus selle registreerimisest keelduda, põhjendades keeldumist kirjalikult ja andes ühtlasi soovitused tegevuse õigusaktidega vastavusse viimiseks (MS § 41 lg 8). Natura eelhindamine ja Natura hindamine on samuti menetlused, mille kohustuslikkus tuleb õigusaktidest. Nende mõtteks on välja selgitada, kas kehtiva õiguse kohaselt on raieloa väljastamine lubatud.
14.Ühenduse tähtsusega alade loetellu määratud alad tuli liikmesriikidel võimalikult kiiresti, kuid hiljemalt kuue aasta jooksul määrata õigus- ja haldusaktide ja/või lepingu alusel erikaitsealaks, s.t alaks, kus kohaldatakse vajalikke kaitsemeetmeid, et säilitada või taastada nende looduslike elupaikade ja/või liikide populatsioonide, mille jaoks ala on määratud, soodsat kaitsestaatust (loodusdirektiivi art 4 lg 4, art 1 p l ja art 6 lg 1). Alates ala ühenduse tähtsusega alade loetellu kandmisest lasus liikmesriigil kohustus kohaldada sellel loodusdirektiivi art 6 lõigetes 2–4 sätestatud kaitsemeetmeid (loodusdirektiivi art 4 lg 5). Seda põhimõtet kajastab LKS § 69, mis määratleb ühenduse tähtsusega alade loetellu kantud alad Natura 2000 võrgustiku aladena. Natura 2000 võrgustiku aladel kohalduvad KeHJS-st tulenevad kohustused (eelkõige nt KeHJS § 3 p 2 – keskkonnamõju hindamise kohustuslikkus; § 29 lg 2 – keeld anda tegevusluba, kui kavandatav tegevus võib mõjuda kahjulikult ala terviklikkusele või kaitseeesmärgile; § 33 lg 1 p 4 – keskkonnamõju strateegilise hindamise kohustuslikkus). Nimetatud kohustused tekivad seega juba enne seda, kui riik määrab alad erikaitsealadeks (vt Riigikohtu halduskolleegiumi 26. novembri 2012. a otsus asjas nr 3-3-1-58-12, p-d 9 ja 10). Ringkonnakohtu hinnangul säilivad eespool nimetatud kohustused riigil ka siis, kui ta on riigisisese õiguse kohaselt erikaitseala staatuse lõpetanud, kuid ala on jätkuvalt Natura 2000 võrgustiku ala. Eespool nimetatuga tuleb arvestada ka KeA-l, kui ta otsustab selle üle, kas anda RMK-le raieluba Natura 2000 võrgustiku alal asuva metsa raiumiseks. Seda sõltumata asjaolust, kas riik on riigisiseselt vajalikke kaitsemeetmeid kohaldanud või mitte.
15.KeHJS § 3 lg 1 kohaselt hinnatakse keskkonnamõju, kui: 1) taotletakse tegevusluba või selle muutmist ning tegevusloa taotlemise või muutmise põhjuseks olev kavandatav tegevus toob eeldatavalt kaasa olulise keskkonnamõju või 2) kavandatakse tegevust, mille korral ei ole objektiivse teabe põhjal välistatud, et sellega võib kaasneda eraldi või koos muude tegevustega eeldatavalt oluline ebasoodne mõju Natura 2000 võrgustiku ala kaitse-eesmärgile, ja mis ei ole otseselt seotud ala kaitsekorraldusega või ei ole selleks otseselt vajalik.
9(11)
3-21-1203
16.Otsustusprotsessis tuleb esmalt selgitada, kas kavandatav tegevus võib Natura alale olulist mõju avaldada (n-ö Natura eelhindamine). Kui vastus sellele küsimusele on jaatav, tuleb asjakohase hindamise (n-ö Natura hindamise, mis tehakse KMH menetluses) käigus välja selgitada mõju ulatus. Loodusdirektiivi järgi ei ole välistatud igasugune negatiivne mõju Natura alale, vaid negatiivne mõju ala terviklikkusele. Ala terviklikkusele avalduva mõju kindlaks tegemisel on keskne tähendus ala kaitse eesmärkidel (Riigikohtu halduskolleegiumi
28.novembri 2019. a otsus asjas nr 3-17-740, p 14).
17.Vastustaja on apellatsioonkaebuses kokkuvõtlikult seisukohal, et n-ö Natura eelhindamine ja hindamine ei olnud kohustuslik, kuna tal oli olemas veendumus olulise mõju puudumise kohta Natura 2000 ala kaitse-eesmärkidele. Sellele järelduseni jõudis vastustaja seeläbi, et mets arvati 2017. a-l kaitse alt välja põhjusel, et see ei vastanud loodusdirektiivi elupaigakriteeriumitele ega olnud kaitse-eesmärgiks olevate liikide elupaik. Ontika maastikukaitseala kaitse-eeskirja menetluses hinnati Natura ala vähendamise mõju ja vastustajal oli võimalik objektiivse teabe põhjal välistada raiete oluline mõju Natura 2000 ala kaitse-eesmärgile. Vastustaja lisab, et talle oli teada ka see, et kavandatud raied ei mõjutanud kõrval asuva Natura 2000 ala kaitse-eesmärke.
18.Lageraie on eelduslikult kõige intensiivsemalt (metsa)keskkonda sekkuv tegevus, kuna selle kaudu kujundatakse kardinaalselt ümber olemas olnud keskkond ja põhjustatakse olulist häiringut. Isegi juhul, kui nõustuda vastustaja väidetega, et lageraiel ei olnud olulist mõju Natura 2000 võrgustiku alale ja selle kõrval asuvatele kaitse-eesmärkidele, ei ole seda mõju hinnatud raieloa menetluses, vaid need väited esitati esmakordselt kohtumenetluses. Vaidlust ei ole selle üle, et praegusel juhul oli tegemist automatiseeritud menetlusega. Halduskohus märkis, et metsateatistelt nähtus, et kõik metsateatised registreeriti automatiseeritud haldusmenetluses nende esitamise päeval. Halduskohus lisas, et raieload anti arvutiprogrammi tegevuse tulemusena, ilma et inimene oleks metsateatisi ja selle registreerimise mõju Natura 2000 võrgustiku alale hinnanud. Vastustaja viidatud teises menetluses (s.o Ontika kaitseeesmärkide muutmise menetluses) antud hinnang ei ole samastatav praeguse raieloa menetluse raames tehtava n-ö Natura 2000 eelhindamise või hindamise menetlusena. Ontika kaitseeesmärkide muutmise menetluses pole hinnatud konkreetsete lageraiete terviklikku mõju Natura 2000 võrgustiku alale ja sellega külgnevatele aladele, kus on olemas kehtivad kaitseeeskirjad. Vastustajale polnud teada, kas Euroopa Liit arvab vaidlusalused alad Natura 2000 võrgustiku alade hulgast välja või mitte. Nõutava n-ö Natura 2000 eelhindamise ja/või hindamise menetluse korraldamata jätmine oli seega õigusvastane. Raielubade tühistamisel omaks tähendust küsimus, kas oluline mõju Natura 2000 võrgustiku alale ja selle kõrval asuvate alade kaitse-eesmärkidele ka tegelikkuses puudus (riigivastutuse seaduse § 3 lg 3 p 1 ja HMS § 58). Praegusel juhul on tegemist raielubade õigusvastasuse tuvastamise kaebusega ja selle nõude rahuldamine ei sõltu sellest, kas vastustaja on õigesti kohtumenetluses leidnud, et oluline mõju puudus. Nimetatut oleks tulnud hinnata raieloa andmise menetluses, mida aga ei tehtud.
19.Eelneva tõttu ei jaga ringkonnakohus vastustaja seisukohta, et kui raiesse kavandatavad alad on riigisisese kaitse alt välja arvatud, kuid alad on jätkuvalt Natura 2000 võrgustiku alad, siis on lubatud nende metsateatiste menetlemine automatiseeritud menetluses ilma n-ö Natura eelhindamise ja hindamiseta.
20.Vastustaja toob õigesti välja, et metsateatise registreerimist ei otsustata kaalutlusõiguse alusel. Metsateatis tuleb registreerida, kui raie vastab õigusaktidele (MS § 41 lg 8 ja lg 8 1). Viidatud normid ei jäta vastustajale selles küsimuses valikuruumi. Natura 2000 eelhindamise ja vajadusel Natura hindamise menetlustes hinnatakse kavandatava tegevusega kaasnevat mõju Natura 2000 võrgustiku alale. Kui tegemist on ebasoodsa mõjuga, ei vasta tegevus õigusaktide 10(11)
3-21-1203 nõuetele ja sellist tegevust ei saa lubada. Õige on vastustaja seisukoht ka selles osas, et põhjendused tuleb esitada siis, kui raieloa andmisest keeldutakse (MS § 41 lg 8). Selles osas muudab ringkonnakohus halduskohtu otsuse põhjendusi.
21.Kokkuvõtlikult asjaolu, et riik on arvanud vaidlusalused alad riigisisese kaitse alt välja, ei tähenda, et Natura 2000 võrgustiku alale ei kohalduks KeHJS-st tulenevad kohustused. KeHJS-st tulenevad kohustused rakenduvad, kui n-ö Natura eelhindamise tulemusena selgub, et Natura 2000 võrgustiku alale võib avalduda oluline mõju. Nimetatud kohustused on riigil senikaua, kuni Euroopa Komisjon ei ole Natura 2000 võrgustiku alast vaidlusalust piirkonda välja arvanud. Nimetatud asjaoluga tuleb arvestada ka KeA-l, kui ta otsustab selle üle, kas anda RMK-le raieluba Natura 2000 võrgustiku alal asuva metsa raiumiseks sõltumata sellest, kas riik on riigisiseselt vajalikke kaitsemeetmeid kohaldanud või mitte. Automatiseeritud menetlusega piirdumine ei võimaldanud tagada kohustuste täitmist, mis tulenevad riigile liidu ja riigisisesest õigusest. Seetõttu oli vastustaja tegevus õigusvastane.
22.Eeltoodust tulenevalt jätab ringkonnakohus vastustaja apellatsioonkaebuse rahuldamata ja halduskohtu otsuse resolutsiooni muutmata, kuid muudab halduskohtu otsuse põhjendusi vastavalt käesoleva otsuse põhjendustele.
23.Vastustaja ja RMK menetluskulud jäävad nende endi kanda (HKMS § 108 lg 1 ja § 109 lg 6).
24.Kaebaja taotleb vastustajalt esindajakulu 6674,40 euro hüvitamist. Esindaja osutas õigusabi 33,3 tundi ning keskmine tunnitasu oli 146,76 eurot (esitatud dokumentidega tutvumine, vastuse koostamine ning kohtuistungil osalemine). Ringkonnakohus ei loe sellises ulatuses õigusabikulu põhjendatuks. Õigusprobleemide ring ei ole muutunud võrreldes sellega, mida menetlusosalistel tuli halduskohtus käsitleda. Vaidluse tuum – kas vastustaja on õiguspäraselt raieload andnud automatiseeritud menetluses ilma n-ö Natura 2000 eelhindamise ja hindamise menetluseta– jäi ringkonnakohtus suures osas samaks. Apellatsiooniastme menetluskulud on põhjendatud 4000 euro ulatuses. HKMS ei näe ette võimalust nõuda viivist õigusabikuludelt (Riigikohtu halduskolleegiumi 15. veebruari 2021. a otsus asjas nr 3-18-2294, p 27).
(allkirjastatud digitaalselt)
11(11)
Allikas: Riigi Teataja avaandmed. Füüsiliste isikute nimed on kohtu poolt anonümiseeritud. Andmed on informatiivsed.