Kohtuasja number Määruse kuupäev Kohtukoosseis Kohtuasi
Menetlusosalised Vaidlustatud kohtulahend Menetluse alus Riigikohtus Asja läbivaatamine
3-20-1249 15. juuni 2021 Eesistuja Viive Ligi, liikmed Heiki Loot ja Jüri Põld OÜ Dzali kaebus Tallinna Linnavaraameti 22. juuni 2020. a kirja tühistamiseks või õigusvastasuse tuvastamiseks ning vastustaja kohustamiseks uuesti läbi vaatama kaebaja 11. juuni 2020. a taotlust Kaebaja OÜ Dzali, esindaja vandeadvokaat Maksim Greinoman Vastustaja Tallinna linn, esindaja Karoli Unus Tallinna Ringkonnakohtu 8. detsembri 2020. a määrus OÜ Dzali määruskaebus Kirjalik menetlus
RESOLUTSIOON
1.Rahuldada määruskaebus osaliselt.
2.Tühistada Tallinna Halduskohtu 1. juuli 2020. a määruse resolutsiooni punkt 1 ja Tallinna Ringkonnakohtu 8. detsembri 2020. a määruse resolutsiooni punkt 3 otsustuskorras isikliku kasutusõiguse seadmise taotlust puudutavas osas ning saata asi tühistatud osas tagasi Tallinna Halduskohtule menetlusse võtmise otsustamiseks.
3.Ülejäänud osas jätta määruskaebus rahuldamata.
ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK
1.Tallinna Linnavalitsuse 4. oktoobri 2000. a korralduse „Punane tn 70a kinnisasja isikliku kasutusõigusega koormamine“ alusel sõlmisid Tallinna linn ja OÜ Dzali 18. oktoobril 2000 lepingu, mille alusel seati kinnistule asukohaga Punane tn 70a isiklik kasutusõigus viieks aastaks OÜ Dzali kasuks. Isikliku kasutusõiguse seadmise lepingut on mitmel korral muudetud ning isikliku kasutusõiguse tähtaega pikendatud. Viimane isikliku kasutusõiguse tähtaeg lõppes 15. aprillil 2020.
2.OÜ Dzali esitas 10. veebruaril 2020 Tallinna Linnavaraametile taotluse pikendada Punane tn 70a kinnisasja koormavat isikliku kasutusõiguse lepingut. Vastustaja teavitas 19. märtsi 2020. a kirjaga OÜ-d Dzali, et linn soovib lõpetada isikliku kasutusõiguse tähtaja möödumisel, s.o 15. aprillil 2020. Lisaks selgitati, et linn kavandab Punane tn 70a kinnisasja kasutusse andmist avaliku enampakkumise korras, millest ka OÜ-l Dzali on huvi korral võimalus osa võtta. Vastuseks OÜ Dzali 12. mai 2020. a pöördumisele pikendada kinnisasja valduse üleandmise tähtaega, teatas vastustaja, et isikliku kasutusõiguse lepingu p 6 kohaselt on kasutaja kohustatud isikliku kasutusõiguse eseme likvideerima ja tagama ehitiste püstitamise eelse olukorra ning ehitistega seotud
3-20-1249 maa-ala heakorrastama. Kinnisasja vabastamise ja valduse üleandmise tähtajaks määrati 22. mai 2020, mida hiljem pikendati kuni 30. juunini 2020. Asjaolul, et kinnisasjal asub kolmandatele isikutele kuuluv vara, ei ole vastustaja hinnangul tähtsust, kuna OÜ Dzali pidi lepingupoolena olema teadlik lepingu lõppemise tähtajast ja tal ei olnud õiguspärast ootust eeldada, et lepingut pikendatakse.
3.OÜ Dzali tegi 11. juunil 2020 vastustajale ettepaneku lükata edasi 30. juuniks 2020 määratud Punane tn 70a kinnisasja vabastamise ja valduse üleandmise tähtaeg ning palus seada samale kinnisasjale OÜ Dzali kasuks otsustuskorras isiklik kasutusõigus.
4.Tallinna Linnavaraamet teatas 22. juuni 2020. a kirjaga, et linn jääb oma varem esitatud nõudmistele kindlaks, ning palus OÜ-l Dzali hiljemalt 30. juunil 2020 isikliku kasutusõiguse ese lepingus ettenähtud seisukorras tagastada. Samuti teatati, et kinnistu kavatsetakse edaspidi anda kasutusse avaliku enampakkumise korras.
5.OÜ Dzali esitas Tallinna Halduskohtule kaebuse Tallinna Linnavaraameti 22. juuni 2020. a kirja tühisuse tuvastamiseks või alternatiivselt tühistamiseks või õigusvastasuse tuvastamiseks ning Tallinna Linnavaraameti kohustamiseks uuesti läbi vaatama OÜ Dzali 11. juuni 2020. a taotlust. Kaebaja leidis, et munitsipaalvara kasutusse andmise küsimused kuuluvad halduskohtu pädevusse. Kaebaja tahe on suunatud linnavara kasutamise pikendamisele. Seetõttu on vaidlus avalik-õiguslik. Vastustaja tegevus – nõue lammutada ehitised ja lõpetada äritegevus –, et seejärel enampakkumise võidu korral need taastada, on vastuolus hea halduse tavaga. Isikliku kasutusõiguse ala otsese valduse tagastamine tähendaks ka seda, et kaebaja äritegevus katkeb ja avaliku enampakkumise võidu korral peab kaebaja tegema kulutused selle taastamiseks. Samuti ei saa välistada, et kui avalikul enampakkumisel osutub võitjaks muu isik, võib ta soovida olemasolevate hoonete ja rajatise alles jätmist. Vaidlustatud kirjas puudub põhjendus, miks ei saa kaebaja jätkata kinnisasja kasutamist kuni enampakkumise tulemuste selgumiseni ja miks vastustaja ei kaalu kinnisasja kasutusse andmist otsustuskorras. Vastustaja on rikkunud kaalutlusreegleid.
6.Tallinna Halduskohus tagastas 1. juuli 2020. a määrusega OÜ Dzali kaebuse (resolutsiooni p 1), leides, et vaidluse lahendamine ei kuulu halduskohtu pädevusse. Kohus põhjendas, et kaebaja tahe on suunatud linnavara kasutamise pikendamisele otsustuskorras. Linn kui kinnistu omanik on esitanud kaebajale lahkumis- ja lammutamisnõude, tuginedes võlaõiguslikule lepingule. Kaebaja vaidlustab sisuliselt isikliku kasutusõiguse seadmise lepingu pikendamata jätmist ning võlaõigusliku lepingu alusel kaebajale kinnistu omaniku esitatud kinnistu valduse üleandmise nõuet. Seetõttu on tegemist tsiviilõiguslikust lepingust võrsunud vaidlusega. Üksnes asjaolu, et kaebaja tugineb muu hulgas 11. juuni 2020. a taotluses linnavara kasutusse andmise korrale kui avalik-õiguslikke norme sisaldavale õigusaktile, ei muuda vaidlust avalik-õiguslikuks. Oma olemuselt on vaidlus tsiviilõiguslik.
7.Kaebaja esitas määruskaebuse ringkonnakohtule.
8.Tallinna Ringkonnakohus jättis 8. detsembri 2020. a määrusega määruskaebuse rahuldamata ja Tallinna Halduskohtu 1. juuli 2020. a määruse resolutsiooni punkti 1 muutmata (resolutsiooni p 3). Ringkonnakohus leidis, et avalik-õigusliku juriidilise isiku vara käsutamist reguleerivate eriseaduste ja alamalseisvate õigusaktide sätted on üldjuhul avalik-õiguslikud (vt Riigikohtu määrus asjas nr 3-3-1-8-01, p 15). Valides mitme huvitatud isiku seast välja vara kasutusse saaja, teostab linn avalikku võimu. Linn peab vara kasutusse saaja väljavalimisel lähtuma põhjendatud kaalutlustest, et vältida isikute ebavõrdset kohtlemist. Seetõttu erineb kohaliku omavalitsuse seisund oma vara kasutusse andmisel olukorrast, milles on oma vara kasutusse andvad eraisikud. Eelnevast ei tohi järeldada, et sõlmitav leping ise või lepingupooltevaheline õigussuhe muutuks avalik-õiguslikuks. 2(5)
3-20-1249 Poolte lepinguõiguslikud vaidlused jäävad tsiviilõiguslikuks ka siis, kui üks pool on avalik-õiguslik juriidiline isik. Kui linna poolt tsiviilõigusliku lepingu sõlmimist või muutmist vaidlustab kolmas isik, kes ei ole lepingupool, põhjusel, et linn on lepingut sõlmides rikkunud tema subjektiivseid avalikke õigusi, on tegemist avalik-õigusliku vaidlusega, mis kuulub halduskohtu pädevusse. Asjaolu, et vaidluse lahendamisega võib kaasneda riigi, valla või linna sõlmitud tsiviilõigusliku lepingu tühisuse tuvastamine, ei välista vaidluse avalik-õiguslikku iseloomu. Seega on linnavara, sh vaidlusaluse kinnisasja kasutusse andmine reguleeritud ka avalik-õiguslike normidega ning Tallinna linna sellekohaseid otsuseid (sh avaliku enampakkumise korraldamine või otsustuskorras vara kasutusse andmine) saab vaidlustada halduskohtus (HKMS) § 4 lg 1; vt ka Riigikohtu määrus asjas nr 3-3-1-15-01, p 20). Praegusel juhul on aga kaebaja pöördunud halduskohtusse olukorras, kus ühtegi eelnevalt nimetatud otsustust linnavara kasutusse andmise kohta (mis võiks rikkuda kaebaja subjektiivseid avalikke õigusi) ei ole vastustaja teinud. Vastustaja selgitas vastuses määruskaebusele, et tõenäoliselt soovib ta kinnisasja Punane tn 70a anda kasutusse avalikul enampakkumisel, kui on välja selgitatud, et kinnistut ei ole vaja avaliku ülesande täitmiseks. Enampakkumist ei ole võimalik enne välja kuulutada, kui valdus on linnale üle antud, ajutised ehitised lammutatud ja maa-ala heakorrastatud. Kui vara võõrandatakse avalikul enampakkumisel, saab sellel osaleda ka kaebaja. Kui enampakkumise võidab muu isik ning kaebaja leiab, et sellega on rikutud tema subjektiivseid avalikke õigusi, on tal võimalik vara kasutusse andmise otsus vaidlustada halduskohtumenetluses (vt ka Riigikohtu määrus asjas nr 3-3-1-15-01, p 24). Kohalikul omavalitsusel on lai kaalutlusõigus otsustamaks, kas kasutada oma vara ise õigusaktidest tulenevate ülesannete täitmiseks, anda vara teisele isikule kasutada või vara võõrandada. Kohtud võivad kontrollida kohaliku omavalitsuse üksuse vara käsutamise ja kasutamise õiguspärasust, mitte otstarbekust. Kuna praegusel juhul ei ole Tallinna linn veel avalikku enamapakkumist korraldanud, ei ole välistatud, et kaebajal on pärast enampakkumise korraldamist võimalik jätkata kinnisasja kasutamist (vrd ka Riigikohtu määrus asjas nr 3-3-1-15-01, p-d 23 ja 29). Kaebajal ei ole halduskohtus kaitstavat subjektiivset õigust nõuda isikliku kasutusõiguse seadmise lepingu jätkamist ega kinnisasja tema kasutusse andmist otsustuskorras (vrd Riigikohtu määrus asjas nr 3-3-1-15-01, p 26). Samuti ei tulenenud kaebajale linnaga sõlmitud lepingust õiguspärast ootust, et vastustaja pikendab kaebajaga sõlmitud lepingut ning võimaldab kaebajal ka edaspidi kinnisasja kasutada ega soovi seda kasutada avalikes huvides. Isikliku kasutusõiguse seadmise lepingust tulenevaid vaidlusi on pooltel võimalik lahendada tsiviilkohtumenetluses. Seega on halduskohus õigesti kaebuse tagastanud.
MENETLUSOSALISTE PÕHJENDUSED
9.Kaebaja taotleb Riigikohtule esitatud määruskaebuses kohtute määruste tühistamist ja asja halduskohtule tagasisaatmist menetlusse võtmise otsustamiseks. Kaebaja leiab, et vaidlus on haldusõiguslik, nõuded on lubatavad ning lähtudes HKMS § 2 lg-st 1 ja § 4 lg-st 1, tuli need sisuliselt läbi vaadata. Kui tsiviilõigusliku tahteavalduse kujunemist reguleerivad avaliku õiguse normid, on tegemist avalik-õigusliku menetlusega ja selle raames haldusakti andmisega (Riigikohtu otsused asjades nr 3-3-1-15-01, p-d 36–37 ja 3-3-1-72-13, p 12). Kaebajal kui Punane 70a territooriumi pikaajalisel (üle kahekümne aasta) kasutajal on soov saavutada Tallinna Linnavolikogu 13. juuni 2013. a määrusega nr 32 kehtestatud „Linnavara kasutusse andmise korra“ § 47 lg 2 tagajärg (kasutuslepingu pikendamine). Munitsipaalvara otsustuskorras kasutusse andmise õigusnormistik kaitseb avaliku huvi kõrval ka üksikisiku huvi, mistõttu tekib viimasel subjektiivne õigus taotleda, et tema taotlus vaadatakse sisuliselt ja nõuetekohaselt läbi. Seda vastustaja teinud ei ole.
10.Vastustaja palub jätta määruskaebuse rahuldamata ja ringkonnakohtu määruse muutmata. Vastustaja hinnangul on kohane ringkonnakohtu seisukoht, et olukorras, kus pooled on sõlminud tsiviilõigusliku isikliku kasutusõiguse lepingu, ei muutu leping ise või lepingupooltevaheline õigussuhe avalik-õiguslikuks, ehkki lepingu sõlmimise menetluses rakendati haldusmenetluse 3(5)
3-20-1249 põhimõtteid. Kaebajal ei ole võimalik saada linnalt kasutuslepingut otsustuskorras, sest kaebaja ei kvalifitseeru linnavara kasutusse andmise korra tingimustele.
KOLLEEGIUMI SEISUKOHT
11.Halduskohtu määruse resolutsiooni p 1 ja ringkonnakohtu määruse resolutsiooni p 3 tuleb HKMS § 230 lg 1 ja lg 5 p 3 alusel osaliselt tühistada menetlusõiguse normi ebaõige kohaldamise tõttu. Määruskaebus tuleb rahuldada osaliselt ja asi saata tühistatud osas tagasi halduskohtule menetlusse võtmise otsustamiseks (HKMS § 238 lg 2 neljas lause).
12.Asja materjalidest nähtub, et 11. juuni 2020. a kirjas on kaebaja vaielnud vastu linna nõudele Punane tn 70a kinnistul asuvad hooned ja rajatised lammutada ning kinnistu valdus vabastada. Kaebaja leidis, et lahkumis- ja lammutamisnõude esitamine on vastuolus üldise käibekohustuse ja hea usu põhimõttega ning nõuded võivad olla õigustatud ainult pärast maa-ala edasise kasutamise selgumist. Kaebaja esitas kirjas taotluse lükata lahkumis- ja lammutamisnõude täitmine edasi kuni maa-ala õigusliku staatuse selgumiseni. Ühtlasi leidis kaebaja, et esinevad alused isikliku kasutusõiguse pikendamiseks otsustuskorras linnavara kasutusse andmise korra § 41 p-de 8 ja 11 alusel, ning esitas taotluse seada otsustuskorras osaühingu Dzali kasuks aadressile Punane 70a uus isiklik kasutusõigus viieks aastaks varasematel tingimustel. 22. juuni 2020. a vastuskirjas teatas linn, et jääb kinnistu vabastamise ning hoonete ja rajatiste lammutamise nõude juurde ning andis selle täitmiseks kaebajale uue tähtaja. Vastuseks kaebaja taotlusele anda kinnisasi osaühingu Dzali kasutusse otsustuskorras, teatas linn, et kavatseb anda Punane tn 70a kinnisasja edaspidi kasutusse avaliku enampakkumise kaudu ning ka kaebajal on sellest võimalik osa võtta teiste pakkujatega võrdsetel alustel.
13.Halduskohtule esitatud kaebuses taotles kaebaja linna 22. juuni 2020. a kirja tühisuse tuvastamist (alternatiivselt tühistamist või õigusvastasuse tuvastamist) ning palus kohustada linna kaebaja 11. juuni 2020. a taotlust uuesti läbi vaatama. Kolleegium nõustub kohtutega, et osas, milles kaebaja taotles vastustajalt lahkumis- ja lammutamisnõude edasilükkamist, ei ole vaidlus lahendatav halduskohtumenetluse korras. Tegemist on vaidlusega pooltevahelise lepingu täitmise ja lõpetamise tingimuste üle, mis on olemuselt tsiviilõiguslik ja tuleb lahendada tsiviilkohtus (vt nt Riigikohtu otsus asjas nr 3-3-1-42-04, p-d 15 ja 18). Kohtud leidsid põhjendatult, et kaebus tuli selles osas tagastada HKMS § 121 lg 1 p 1 alusel, kuna vaidluse lahendamine ei olnud halduskohtu pädevuses.
14.Kolleegium ei nõustu kohtutega, et kaebuse sai tagastada tervikuna. Kaebuses sisaldus ka avalik-õiguslik nõue, mille lahendamist on peetud ebaõigesti halduskohtu pädevusse mittekuuluvaks. Kaebaja 11. juuni 2020. a taotluses esitatud nõue – seada otsustuskorras osaühingu Dzali kasuks aadressile Punane 70a uus isiklik kasutusõigus viieks aastaks varasematel tingimustel – on jäänud kohtutel põhjendamatult tähelepanuta. Kolleegium ei nõustu ringkonnakohtuga, et ühtegi otsustust linnavara kasutusse andmise kohta (mis võiks rikkuda kaebaja subjektiivseid avalikke õigusi) ei ole vastustaja teinud. Kuna vastustaja oma 22. juuni 2020. a kirjas kaebaja taotlust otsustuskorras isikliku kasutusõiguse seadmiseks ei rahuldanud, siis sisuliselt keeldus ta kaebaja taotletust põhjendusega, et kasutusõigus seatakse enampakkumise korras. Linnavara kasutusse andmist reguleerivad avalik-õiguslikud normid (Tallinna Linnavolikogu 13. juuni 2013. a määrusega nr 32 kehtestatud „Linnavara kasutusse andmise kord“) ja tegemist on avalik-õigusliku menetlusega. Linnavara kasutusse andmine tuleb otsustada avaliku õiguse 4(5)
3-20-1249 põhimõtetest lähtudes, arvestades diskretsioonireegleid, avalikku huvi ja võrdse kohtlemise põhimõtet (vt Riigikohtu otsus asjas nr 3-3-1-35-05, p 7). Linnavara kasutusse andmine otsustatakse haldusaktiga ja sellele järgneb kasutuslepingu sõlmimine (vt „Linnavara kasutusse andmise korra“ § 4 lg-t 2). Mitmeetapilise menetluse korral on eraõigusliku lepingu sõlmimisele eelnenud menetlusest tõusetunud vaidlused isiku ja avaliku võimu vahel oma iseloomult avalik-õiguslikud ning need tuleb muu menetluskorra puudumisel läbi vaadata halduskohtus (vt Riigikohtu määrus asjas nr 3-3-1-79-07, p 11).
15.Seejuures ei ole tähtsust asjaolul, et olukorras, kus Tallinna linn lähtub kinnisasja kasutusse andmisel linnavara kasutusse andmise korra § 4 lg-st 1 ja §-st 41, ei täida kaebaja vastustaja sõnul ühtegi korra §-s 41 loetletud eeldust, et anda vara talle kasutusse otsustuskorras, või et kaebajal puudub subjektiivne õigus nõuda vara talle kasutusse andmist otsustuskorras. Linnavara kasutusse andmise korra § 41 on kaalutlusnorm ning selle alusel vara kasutusse andmise taotluse rahuldamata jätmisel on kaebajal õigus pöörduda kohtusse, et viimane kontrolliks, kas vastustaja on sellist otsust tehes menetluskorda ja kaalumisreegleid järginud ning põhjendamiskohustuse täitnud (vt Riigikohtu otsus asjas nr 3-3-1-72-13, p 23). Kohtu ülesanne oli kontrollida ka seda, kas linnavara kasutusse andmisest keeldumine oli kaebaja taotluses viidatud linnavara kasutusse andmise korra § 41 p-de 8 ja 11 alusel õiguspärane. Kaebaja taotlust võib selles esitatud asjaolude põhjal mõista ka nii, et kaebaja pidas silmas ka korra § 41 p 7. Kaebaja põhjendas, et lahkumis- ja lammutamisnõude esitamine saab olla õigustatud ainult pärast maa-ala edasise kasutamise selgumist, ning leidis, et esinevad alused isikliku kasutusõiguse pikendamiseks otsustuskorras (vt eespool p 12). Taotluses esitatud põhjendused ei piirdunud pooltevahelise tsiviilõigusliku lepingu lõppemise asjaoludega (vt eespool p 13). Linnavara kasutusse andmise korra § 41 p 7 kohaselt võib linnavara otsustuskorras kasutusse anda ka linnavara kasutusse andmise otsuse menetlemise ajaks, samuti linnavara kasutusse andmiseks korraldatava pakkumise tulemuste kinnitamiseni. Seega on need põhjendused tõlgendatavad ühtlasi ka otsustuskorras linnavara kasutusse andmise taotlusena korra § 41 p 7 alusel. Taotluse lahendamisel ei ole haldusorgan seotud taotluses nimetatud õiguslike alustega, vaid taotluse eesmärgiga (vrd Riigikohtu otsus asjas nr 3-3-1-74-14, p 13). Haldusorgan ei saa taotluse lahendamisel piirduda taotluses märgitud sätetega. HKMS § 5 lg-s 2 sätestatud eesmärgipärane ja efektiive haldusmenetlus eeldab, et haldusorgan ei lähtu üksnes taotleja viidatud sätetest. Haldusorgan peab leidma ja kohaldama asjaoludele ja taotleja eesmärgile vastavad sätted ning vajaduse korral paluma taotlejal asjaolusid ja seisukohti selgitada või täpsustada.
16.Eeltoodust tulenevalt leiab kolleegium, et kaebaja nõue tuvastada otsustuskorras isikliku kasutusõiguse seadmata jätmise osas linna vastuse õigusvastasus ja kohustada linna selles osas taotlust uuesti läbi vaatama, on lahendatav halduskohtus.
17.Kaebaja esindaja on esitanud Riigikohtule taotluse ja menetluskulude nimekirja vastustajalt 468 euro väljamõistmiseks. Kuna Riigikohus ei tee asjas lõplikku lahendit, ei määrata kindlaks menetluskulude jaotust. Kulud tuleb jagada asja edasisel lahendamisel. (allkirjastatud digitaalselt)
5(5)
Allikas: Riigi Teataja avaandmed. Füüsiliste isikute nimed on kohtu poolt anonümiseeritud. Andmed on informatiivsed.