Eesti Vabariigi nimel Kohtuasja number Otsuse kuupäev Kohtukoosseis Kohtuasi
Menetlusosalised
Vaidlustatud kohtulahend Menetluse alus Riigikohtus Asja läbivaatamine
3-18-1442 1. aprill 2021 Eesistuja Heiki Loot, liikmed Viive Ligi ja Jüri Põld MTÜ Viljandi Lennuklubi kohustamiseks algatama järelevalvemenetluse lennuohutusnõuete rikkumise lõpetamiseks Viljandi maakonnas Viljandi vallas Päri külas asuval Lennuvälja kinnistul Kaebaja MTÜ Viljandi Lennuklubi, esindaja Mart Kalam Vastustaja Transpordiamet (Lennuameti õigusjärglane), volitatud esindajad vandeadvokaadid Tanel Kalaus ja Sandor Elias Kolmas isik Peep Puna Tallinna Ringkonnakohtu 24. jaanuari 2020. a otsus Transpordiameti kassatsioonkaebus; MTÜ Viljandi Lennuklubi kassatsioonkaebus Kirjalik menetlus
RESOLUTSIOON
1.Rahuldada Transpordiameti kassatsioonkaebus. Jätta MTÜ Viljandi Lennuklubi kassatsioonkaebus rahuldamata.
2.Tühistada Tallinna Ringkonnakohtu 24. jaanuari 2020. a otsus.
3.Jätta jõusse Tallinna Halduskohtu 11. oktoobri 2019. a otsus. Muuta halduskohtu otsuse põhjendusi vastavalt käesoleva otsuse põhjendustele.
4.Jätta MTÜ Viljandi Lennuklubi ja Transpordiameti ringkonnakohtus ning Riigikohtus kantud menetluskulud nende endi kanda.
5.Arvata MTÜ Viljandi Lennuklubi tasutud kautsjon riigituludesse.
ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK
1.MTÜ Viljandi Lennuklubi on Viljandi maakonnas Viljandi vallas Päri külas asuva Viljandi lennuvälja käitaja. Lennuväli piirneb P. Punale kuuluva kinnistuga (katastritunnus 62904:001:0015, Lennuvälja kinnistu), millel osaliselt kasvab mets.
2.Lennuamet väljastas 23. mail 2018 Viljandi lennuväljale sertifikaadi nr 4.6-1/18/02, millega seati lennuvälja kasutamiseks käitamispiirangud, mille tõttu on raja 04 kasutamine õhkutõusuks ja raja 22 kasutamine maandumiseks lubatud ainult 500 m ulatuses. Lennuamet tuvastas, et raja 22
3-18-1442 lähenemissektoris Lennuvälja kinnistul asuv mets kasvab läbi tõusu- ja lähenemissektori piirangupinna.
3.MTÜ Viljandi Lennuklubi esitas 8. juunil 2018 Lennuametile taotluse algatada järelevalvemenetlus lennuohutuse nõuete rikkumise lõpetamiseks Lennuvälja kinnistul. Taotluse põhjenduste kohaselt on Lennuamet korduvalt tuvastanud, et lennuraja 22 lähenemissektoris Lennuvälja kinnistul asuv mets kasvab läbi tõusu- ja lähenemissektori piirangupinna. Lennundusseaduse (LennS) § 341 kohaselt sätestatakse lennuvälja lähiümbrusele nõuded, et tagada lennuohutus (vt majandus- ja taristuministri 26. mai 2015. a määrus nr 50 ,,Lennuvälja ja kopteriväljaku lähiümbruse mõõtmed ja kõrguspiirangute miinimum- ja maksimummõõtmed ning lähiümbruse mõõtmete ja kõrguspiirangute miinimumnõuded“ (määrus nr 50)). Lennuohutusnõuete rikkuja on Lennuvälja kinnistu omanik.
4.Lennuamet keeldus 10. juuli 2018. a kirjaga järelevalvemenetlust algatamast, põhjendades seda järgmiselt. Lennuamet pöördus 22. juunil 2018 Lennuvälja kinnistu omaniku poole palvega piirangupindu läbiv mets raadata. Raadamiskava Lennuametile esitamise tähtaeg on 15. juuli 2018. Kui nimetatud kuupäevaks ei ole kava Lennuametile laekunud, pöördub Lennuamet Keskkonnaameti poole, et vastavalt LennS § 352 lg-le 6 saada nõusolek metsa raadamiseks lennuvälja käitajale. Lennuameti pädevust sekkuda lennuvälja kaitsevööndis asuva kinnistu omaniku põhiõigustesse on täpsustatud LennS § 352 lg-tes 5–7. Viidatud sätetele toetudes ei algatata haldusmenetlust.
5.MTÜ Viljandi Lennuklubi esitas Tallinna Halduskohtule kaebuse, milles taotles kohustada Lennuametit algatama järelevalvemenetluse lennuohutusnõuete rikkumise lõpetamiseks Lennuvälja kinnistul. Lennuamet on teinud kindlaks lennuohutusnõuete rikkumise Lennuvälja kinnistul: kinnistu omanik on lasknud osadel lennuvälja tõusu- ja lähenemissektoris asuvatel puudel kasvada lubatust oluliselt kõrgemaks ja rikub sellega LennS § 352 lg-st 1 tulenevat kohustust oma tegevuse või tegevusetusega mitte takistada lennuvälja sihtotstarbelist kasutamist. Nimetatud õigusrikkumine on toonud kaasa piirangud kaebaja tegevusele, kes ei saa lennuvälja kasutada kogu ulatuses. Lennuvälja kaitsevööndis toimuva lennuohutusreeglite rikkumise eest vastutab kaitsevööndi kinnistu omanik. Kuna Lennuvälja kinnistu omanik ei ole õigusrikkumist kõrvaldanud, oleks Lennuamet pidanud omanikule tegema ettekirjutuse rikkumise lõpetamise ja edaspidi rikkumisest hoidumise kohta. Kui ettekirjutust ei täideta, on Lennuametil õigus kohaldada asendustäitmist asendustäitmise ja sunniraha seaduse (ATSS) alusel. Ei ole võimalik, et kaebaja ise likvideeriks lennuliiklust ohustava puittaimestiku Lennuvälja kinnistul, sest vajalik on raadamine ja Lennuamet peab selleks tegema ettepaneku esmalt kinnistu omanikule. Seadusandja ei ole ette näinud, et kaebaja ise esitaks kinnistu omaniku asemel metsateatise. Vastustaja ei ole tõendanud, et ta on teinud Lennuvälja kinnistu omanikule kohustuseks võtta liiga kõrge puittaimestik maha ja Lennuvälja kinnistu omanik on kohustust täitmast keeldunud. Kui lennuklubi peab viima raadamise kolmanda isiku kinnistul läbi omaniku eest, siis on tegemist asendustäitmisega ja raadamise kulud peab kandma asendustäitmise adressaat.
2(11)
3-18-1442 Lennuvälja kaitsetsoonis asuval kinnistul taimestikule lubatud kõrguse seadmine on avalik-õiguslik piirang ja kaebaja ning Lennuvälja kinnistu omaniku vahel ei tekki sellega seoses tsiviilõigussuhet. Tegemist ei ole omaniku talumiskohustusega asjaõigusseaduse (AÕS) § 158 lg 1 tähenduses. Lennuamet peab LennS-ist tulenevate nõuete täitmise kontrollimisel järgima haldusmenetluse seaduses (HMS) ja ATSS-is ette nähtud kohustusi. Ei ole teada, milliseid asjaolusid on vastustaja järelevalvemenetlust algatamata jättes oma kaalutlusõigust teostades arvestanud, kui jõudis järeldusele, et kinnistu omaniku majanduslikud huvid kaaluvad üles õigusaktidega kehtestatud lennuohutusnõuded ja MTÜ Viljandi Lennuklubi huvid. Lennuamet on takistanud Lennuvälja kinnistu puittaimestiku hooldamist enda kinnitatud hoolduskava järgi, mille kohaselt pidas Lennuamet lennuohutusnõuete rikkumise kõrvaldamist kinnistu omaniku kohustuseks. Lennuvälja kinnistul oleva kõrgema taimestiku mahavõtmine ei tekita kinnistu omanikule kahju. Kui kohus leiab, et Lennuameti tegevus on tulenevalt LennS § 352 lg-st 6 olnud seaduslik, tuleb viidatud säte tunnistada Eesti Vabariigi põhiseaduse (PS) §-dega 13 ja 32 vastuolus olevaks, sest see rikub Lennuvälja kinnistu omaniku PS §-ga 32 tagatud omandi puutumatust.
6.Tallinna Halduskohus jättis 11. oktoobri 2019. a otsusega kaebuse rahuldamata ja menetluskulud menetlusosaliste endi kanda. Kaebaja leiab, et lubatust kõrgemad puud peab maha võtma Lennuvälja kinnistu omanik, mingit hüvitist ei pea lennuvälja käitaja omanikule selle eest maksma. Lennuvälja kinnistu omanik ei ole seevastu nõus ise puid langetama ning leiab, et seda peab tegema huvitatud isik ehk lennuvälja käitaja, kes peab maksma kinnistu omanikule selle eest poolte kokkuleppel määratavat hüvitist. Lennuvälja kinnistu omanik on keeldunud metsa raadamast, mistõttu on kaebajal vaja Lennuvälja kinnistul metsa raadamiseks esitada Keskkonnaametile metsateatis. Sellist teatist ei ole kaebaja esitanud. Kuna Lennuvälja kinnistu omanik on juba varem keeldunud kinnistul kasvavat metsa raadamast, pole mõistlik eeldada, et ta esitab ise Keskkonnaametile metsateatise. Sellisel juhul näeb LennS ette omaniku loata metsa raadamise lennuväljaga külgneval kinnistul, kui see on lennuohutuse tagamise eesmärgil vajalik. Raadamist võib teostada sellest huvitatud isik Keskkonnaameti loal. Asendustäitmine eeldab ettekirjutuse tegemist isikule, kelle suhtes kavatsetakse asendustäitmist läbi viia. Kuna Lennuamet ei ole Lennuvälja kinnistu omanikule ettekirjutust teinud, ei saa piiranguvööndis metsa langetamist käsitada asendustäitmisena. Lennuametile ei ole seadusega pandud kohustust teha piiranguvööndis asuva kinnisasja omanikule tingimata ettekirjutus puude raiumise kohta. Lennuamet otsustab kaalutlusõiguse alusel sobivate meetmete kohaldamise. Lennuamet on kõiki asjaolusid kaalunud ja pidanud õigeks lubada kasutada lennuradasid piiratud ulatuses. Lennuamet on järginud seaduse nõudeid ning andnud hinnangu kõrgemate puude mahavõtmise kohta, samuti pöördunud Keskkonnaameti poole kaebajale metsa raadamiseks loa andmiseks. Lennuamet on arvestanud mõlema poole huvidega. Kohus ei saa piirata haldusorgani kaalutlusõigust ega vastustaja asemel kaaluda menetlustoimingu tegemise vajadust.
3(11)
3-18-1442
7.Kaebaja palus apellatsioonkaebuses halduskohtu otsuse tühistada ning kaebuse rahuldada.
8.Tallinna Ringkonnakohus rahuldas 24. jaanuari 2020. a otsusega apellatsioonkaebuse, tühistas Tallinna Halduskohtu otsuse ja tegi asjas uue otsuse, millega kohustas Lennuametit algatama järelevalvemenetluse lennuohutusnõuete rikkumise lõpetamiseks Lennuvälja kinnistul. Lennuvälja kaitsetsooni nõuded on kehtestatud avalikes huvides, kuid kaitsevad ka lennuvälja käitaja erahuve. LennS § 34 lg-st 1 ega § 601 lg 2 p-st 2 ei tulene sõnaselgelt, et Lennuameti pädevuses on teha riiklikku järelevalvet väljaspool lennuvälja territooriumi toimuva tegevuse nõuetele vastavuse üle, sh lennuvälja kaitsetsoonis toimuva tegevuse üle. Arvestades aga Lennuameti töötajate kvalifikatsiooni, asjaolu, et Lennuamet teeb riiklikku järelevalvet lennuvälja lennuohutusnõuetele vastavuse üle, lennuväljale ja selle kaitsetsoonile esitatavate nõuete samasugust eesmärki tagada lennuohutus, samuti Lennuametile LennS §-dega 341, 342 ja 352 antud pädevusi, tuleb LennS § 601 lg 2 p 2 tõlgendada siiski laiendavalt ja lugeda Lennuameti pädevusse kuuluvaks riikliku järelevalve tegemise ka lennuvälja kaitsetsoonis kehtivate piirangute ja kohustuste täitmise üle. Kuna vaidlusaluses küsimuses on järelevalvepädevus Lennuametil ja asjas on tõendatud, et lennuvälja kaitsevööndis asuval kolmanda isiku kinnistul on osa puid kasvanud lubatust kõrgemaks, on asja lahendamisel oluline, kas kolmas isik pidi ise raiet tegema või esitama selleks vajaliku metsateatise. Kui kolmas isik pidi või peab puud ise raiuma, on riikliku järelevalve algatamata jätmine õigusvastane, sest vaatamata kaalutlusruumi olemasolule korrakaitsemeetmete kohaldamisel, on vastustaja rikkunud menetlusreegleid, jättes üldse sekkumata. LennS §-s 341 sätestatud muu inimtegevuse reguleerimise all tuleb silmas pidada ka sellist käitumist, mis seisneb aktiivses tegevuses looduslike negatiivsete mõjutuste ärahoidmiseks. LennS § 342 lg-d 3-5 panevad lennuvälja käitajale aktiivse tegutsemise kohustuse ka väljaspool lennuvälja ja neid tegevusi peab kõrvaline isik enda kinnistul taluma. LennS § 352 lg-st 1 järeldub, et kaitsevööndi nõuetele vastavuse tagamise kohustus on kaitsevööndis paikneva kinnisasja valdajal, mitte omanikul või lennuvälja käitajal. Samas reguleerivad LennS § 352 lg-d 4-8 üksnes metsa raadamist, mis on metsaseaduse (MS) § 28 lg 4 kohaselt üks mitmest metsaraie liigist. Muude raieliikide kasutamine on kaitsevööndis paikneva kinnisasja omaniku õigusi vähem riivav, kuid seadusega ei ole ette nähtud, kas selliseid raieid peab tegema kinnisasja omanik või lennuvälja käitaja. Seetõttu võib Lennuamet anda ka lennuvälja käitajale õiguse üksikuid lubatust kõrgemaid puid ise raiuda, kui selline raie ei kahjusta lubatud kõrgust mitteületavate puude kasvamist või kinnistut muul viisil. Lennuvälja käitajal tuleb sellise raiega kinnisasja omanikule tekitatud kahju hüvitada. Otsustuse selle kohta, kas raiet peab konkreetsel juhul tegema piiranguvööndis asuva kinnisasja omanik või lennuvälja käitaja, peab tegema Lennuamet, kes annab raieks § 352 lg-s 6 ette nähtud nõusoleku. Selle otsustuse tegemisel on vajalik ära kuulata menetlusosalised (lennuvälja käitaja ja kinnisasja omanik) ning võtta arvesse Keskkonnateenistuse kui MS § 41 lg 81 alusel metsateatise üle otsustava haldusorgani seisukoht. Lisaks peab Lennuamet arvestama, et raietööd ei tohi kahjustada kinnisasja omaniku õigusi suuremas ulatuses, kui lennuvälja kaitsevööndi nõuetele vastavuse tagamiseks on vajalik, ning kinnisasja omanikule tekitatav varaline kahju jääb lennuvälja käitaja kanda.
4(11)
3-18-1442 Lennuamet ei ole praegusel juhul sellist hindamist teinud ega selgitanud välja, kas raietööd tuleb teha kaebajal või kolmandal isikul. Kasutatud abinõu (pöördumine Keskkonnaameti poole) ei ole olnud rikkumise kõrvaldamiseks ilmselgelt piisav, sest kolmanda isiku kinnistul kasvavad puud on lubatust kõrgemad. Lennuamet peab algatama järelevalvemenetluse lennuohutusnõuete järgmise üle ning välja selgitama, kellel tuleb lubatust kõrgemaks kasvanud puud raiuda.
MENETLUSOSALISTE PÕHJENDUSED
9.Kaebaja ja vastustaja esitasid Tallinna Ringkonnakohtu otsuse peale kassatsioonkaebused.
10.Vastustaja palub ringkonnakohtu otsuse tühistada ja teha uus otsus, millega jätta kaebus rahuldamata ning kaebaja ja vastustaja menetluskulud tervikuna kaebaja kanda. Kassatsioonkaebuse põhiväited on järgmised: 1) Lennuamet on jätnud järelevalvemenetluse kolmanda isiku vastu õiguspäraselt algatamata. Lennuvälja kaitsevööndis asuva kinnisasja omanikul või valdajal on lubatust kõrgemate puude raiel passiivne talumiskohustus, mitte aktiivne tegevuskohustus. Lennuvälja kaitsevööndis asuva kinnisasja omanik või valdaja pole seega avaliku korra eest vastutav isik, kelle üle saaks riiklikku järelevalvet teha. Kui kaitsevööndis asuva kinnisasja omanik takistab passiivse talumiskohustuse rakendamist, on lennuvälja käitajal muu hulgas õigus pöörduda tema vastu hagiga maakohtusse, kus vajaduse korral lahendatakse ka raiega tekkiva kahju hüvitamise küsimus; 2) lennuvälja nõuetekohasuse tagamine on esmajoones lennuvälja käitaja ülesanne ning sellest tuleneb ka käitaja aktiivne tegevuskohustus. On loogiline, et lennuvälja nõuetekohasuse tagamise aktiivsed tegevused tuleb teostada lennuvälja käitajal, kes saab vajaduse korral tugineda muu hulgas LennS § 352 regulatsioonile, sh kaitsevööndis paikneva kinnisasja omaniku talumiskohustusele. Käitaja aktiivsele tegutsemiskohustusele viitab ka LennS § 352 lg 6 sõnastus: keskkonnaõiguslik nõusolek raieks antakse lennuvälja käitaja. Kui lennuvälja käitaja rikub nõuetekohasuse tagamise kohustust, saab Lennuamet tema suhtes rakendada käitamispiiranguid, nagu käesoleval juhul on ka tehtud; 3) LennS § 352 ei sätesta lennuvälja kaitsevööndis paikneva kinnisasja omaniku kohustust raiet teha. Seda kinnitab ka LennS § 601 lg 2 p 2, mis annab Lennuametile järelevalvepädevuse lennuvälja, mitte selle kaitsevööndis paikneva kinnisasja omaniku üle. Raie tegemise kohustust kui põhiõiguse riivet ei saa aga erinevalt ringkonnakohtu käsitlusest LennS-i laiendava tõlgendamise teel kinnisasja omanikule panna. Ekslik on ka ringkonnakohtu seisukoht, et kaitsevööndis paikneva kinnisasja omaniku omandipõhiõigusest tulenevast raieõigusest saab tuletada ühtlasi tema raiekohustuse; 4) LennS kohustab lennuvälja käitajat kaitsevööndis asuva kinnisasja omanikule raiega tekitatud kahju hüvitama. Ebaloogiline oleks lahendus, mille kohaselt peaks kinnisasja omanik esmalt ise raiega seotud kulutused tegema ning need seejärel koos ülejäänud kahjuga lennuvälja käitajalt kahjuhüvitisena sisse nõudma. Ebaloogiline oleks ka esitada hüvitisnõue lennuvälja käitaja vastu Lennuameti ettekirjutuse alusel; 5) sellest, et lennuvälja kaitsevööndis paikneva kinnisasja omanikul on passiivne talumiskohustus, mitte aktiivne tegutsemiskohustus, lähtub ka ehitusseadustiku ehitiste kaitsevööndi regulatsioon, mis on LennS-i suhtes üldnormiks, ning AÕS-ist tulenevaid analoogseid talumiskohustusi käsitlev 5(11)
3-18-1442 Riigikohtu praktika. Ka õiguskantsler ja Keskkonnaamet on leidnud, et lennuvälja kaitsevööndis oleva kinnisasja omanikul on üksnes talumiskohustus ning raiekohustus on lennuvälja käitajal. Eeltoodust tulenevalt on lennuvälja kaitsevööndis paikneva kinnisasja omaniku talumiskohustuse sisu ja kahju hüvitamisega seonduvad võimalikud vaidlused tsiviilõiguslikud. Kuna lennuvälja käitajal on piisavad tsiviilõiguslikud kaitsevahendid talumiskohustuse takistamise korral, siis riikliku järelevalve tegemiseks puudub lisaks alusele ka igasugune vajadus; 6) LennS § 352 lg-st 2, ja lg-test 4–6 tulenevalt on Lennuameti rolliks raieks riigipoolse keskkonnaõigusliku nõusoleku hankimine või asendamine, kui ta peab raiet lennuohutuse pärast vajalikuks. Praegusel juhul esitaski Lennuamet asjakohase taotluse Keskkonnaametile; 7) riiklik järelevalve kui olemuselt kolmanda isiku põhiõigusi riivav meede ei saa antud olukorras erinevalt ringkonnakohtu käsitlusest toimuda kolmanda isiku õiguste kaitse põhjendusel, kuna Lennuvälja kinnistu omanik on väljendanud vastuseisu raiele ilma kaebajaga tsiviilõiguslikku hüvitamiskokkulepet saavutamata.
11.Kaebaja palub ringkonnakohtu otsuse tühistada osas, millega jäeti kaebaja kantud menetluskulud Lennuametilt 4543 euro 77 sendi ulatuses välja mõistmata, teha uus otsus, millega mõista menetluskulud eelnimetatud osas Lennuametilt välja ja jätta kassatsiooniastme menetluskulud Lennuameti kanda. Ringkonnakohus on kaebaja menetluskulude hüvitamise taotlust rahuldamata jättes rikkunud halduskohtumenetluse seadustiku (HKMS) § 157 lg-st 1 ja § 165 lg 1 p-dest 2 ja 4 tulenevaid kohustusi. Ringkonnakohus ei ole selgitanud, milliseid menetluskulusid ta peab põhjendatuks ja milliseid põhjendamatuks ning millele tema hinnang tugineb.
12.Kaebaja vaidles vastustaja kassatsioonkaebusele vastu. LennS-i kohaselt on Lennuameti pädevuses riiklik järelevalve lennuohutusnõuetele vastavuse üle. Lennuametil ei ole õigust tõlgendada LennS-i järelevalvepädevust sätestavaid norme kitsendavalt enda kasuks. Lennuamet on olnud lennuohutusnõuete rikkumisest Lennuvälja kinnistul teadlik alates aastast 2013, kuid on jäänud õigusvastaselt tegevusetuks. Kaebaja on täitnud kõik oma LennS-ist tulenevad kohustused lennuohutuse tagamisel ja püüdnud igati olukorda kohtuväliselt lahendada. Lennuvälja kinnistu omanikul või valdajal on kohustus lõpetada määrusega nr 50 kehtestatud puittaimestiku kõrguse piirangute rikkumine, see kohustus ei väljendu üksnes kohustuses taluda lennuvälja käitaja tegevust, vaid hõlmab LennS § 352 lg 1 kohaselt ka kohustust oma tegevusetusega mitte takistada lennuvälja sihtotstarbelist kasutamist ega ohustada lennuliiklust, st kohustust aktiivselt lennuohutuse tagamiseks tegutseda. Lennuvälja omanik on ka avaliku korra eest vastutavaks isikuks korrakaitseseaduse (KorS) tähenduses. Lennuvälja käitajal ei ole õigust võõral kinnistul omavoliliselt õigusrikkumist lõpetada. Lennuameti koostatud hoolduskavaga ei ole lennuvälja käitajale pandud kohustust Lennuvälja kinnistul metsa või puittaimestikku likvideerida. Lennuväljale kehtestatud käitamispiirangud ei lõpeta lennuliiklusele ohtlikku olukorda naaberkinnistul. Lennuamet ei ole märkinud, millisest õigusaktist tulenevad alused annavad talle õiguse kehtestada käitamispiiranguid. Lennuvälja kinnistu omanik ei ole keeldunud oma kinnistul asuvat metsa raadamast, mistõttu ei ole Keskkonnaametil alust väljastada LennS § 352 kohast luba metsa raadamiseks Lennuvälja kinnistul. 6(11)
3-18-1442 Samuti ei ole kaebaja keeldunud kolmandale isikule raiega tekitatava kahju hüvitamisest. Praegusel juhul ei ole lennuohutuse tagamiseks vajalik metsa raadamine, vaid muuliigiline raie.
13.Vastustaja vaidles kaebaja kassatsioonkaebusele vastu ja leidis, et kaebaja menetluskulud kahes kohtuastmes kokku üle 10 000 euro ei ole põhjendatud ega vajalikud. Kaebaja esitas kohtule seisukohti kohtupoolse korralduseta ja kõik seisukohad ei seondunud kõnealuse kohtuvaidlusega. Vastustaja palus jätta kaebaja kassatsioonkaebuse täies ulatuses rahuldamata ja otsustada, et kaebaja menetluskulud jäävad tervikuna tema enda kanda või alternatiivselt vähendada väljamõistetavaid menetluskulusid.
KOLLEEGIUMI SEISUKOHT
14.Transpordiameti (alates 1. jaanuarist 2021 on Lennuamet, Maanteeamet ja Veeteede Amet ühendatud Vabariigi Valitsuse seaduse § 10517 lg 1 alusel Transpordiametiks) kassatsioonkaebus tuleb rahuldada ja ringkonnakohtu otsus tühistada materiaalõiguse normi ebaõige kohaldamise tõttu (HKMS § 230 lg 1). Jõusse jääb halduskohtu otsus, kuid muuta tuleb selle põhjendusi vastavalt käesoleva otsuse põhjendustele (HKMS § 230 lg 5 p-d 4 ja 5). MTÜ Viljandi Lennuklubi kassatsioonkaebus jääb rahuldamata.
15.Pooled vaidlevad selle üle, kas vastustaja on käitunud õiguspäraselt, jättes rahuldamata kaebaja taotluse algatada riikliku järelevalve menetlus lennuohutusnõuete rikkumise lõpetamiseks Viljandi lennuväljaga piirneval Lennuvälja kinnistul. Pooled ei vaidle selle üle, et Lennuvälja kinnistul asuv mets on kasvanud läbi määruses nr 50 ette nähtud lennuvälja tõusu- ja lähenemissektori piirangupindade ning takistab lennuvälja ohutut kasutamist.
16.Kolleegium on varasemas praktikas korduvalt (vt nt 13. oktoobri 2010. a otsus asjas nr 3-3-1-44-10, p 15; 23. oktoobri 2013. a määrus asjas nr 3-3-1-29-13, p 17; 22. oktoobri 2014. a otsus asjas nr 3-3-1-42-14, p 12; 23. märtsi 2016. a otsus asjas nr 3-3-1-85-15, p 13) leidnud, et isikul puudub subjektiivne õigus nõuda järelevalvemenetluse algatamist või konkreetse meetme rakendamist kolmanda isiku suhtes, kui järelevalvet sätestavad õigusnormid näevad järelevalveorganile ette kaalutlusõiguse nii järelevalvemenetluse algatamiseks kui ka järelevalvemeetme rakendamiseks. Isik, kelle õigusi võib kolmanda isiku õigusvastane tegevus rikkuda, võib aga nõuda, et järelevalveorgan otsustaks järelevalvemenetluse algatamise või järelevalvemeetme rakendamise üle kaalutlusvigadeta, kui järelevalvet sätestav õigusnorm kaitseb ka tema õigushüve. Seega ei ole käesolevas asjas põhimõtteliselt välistatud kaebaja subjektiivsete õiguste rikkumine, kui järelevalvet sätestav õigusnorm kaitseb ka kaebaja õigushüve ja vastustaja oli kohustatud järelevalvemenetluse algatamist kaaluma, kuid tegi algatamata jätmist otsustades kaalutlusvea.
17.Transpordiamet (Lennuamet) oleks saanud kaaluda riikliku järelevalve menetluse algatamist kaebaja taotluse alusel aga üksnes juhul, kui sellise järelevalvemenetluse algatamine ja läbiviimine oli tema pädevuses, st kui talle oli õigustloova aktiga pandud riikliku järelevalve ülesanne. LennS-is on
7(11)
3-18-1442 riikliku järelevalve teostamine reguleeritud 91. peatükis. Transpordiameti (Lennuameti) riikliku järelevalve pädevus on kindlaks määratud LennS § 601 lg-s 2. Ringkonnakohus on tõlgendanud LennS-i selliselt, et Transpordiameti (Lennuameti) pädevus teostada riiklikku järelevalvet lennuohutuse nõudeid rikkuva tegevuse üle lennuvälja kaitsevööndis paikneval kinnisasjal tulenes LennS § 601 lg 2 p-st 2. Kui Transpordiametil (Lennuametil) pädevus puuduks, peaks riikliku järelevalve pädevus olema KorS § 6 lg 2 alusel aga politseil kui üldkorrakaitseorganil. Kolleegium nende seisukohtadega ei nõustu.
18.LennS § 601 lg 2 p 2 kohaselt on Transpordiameti (Lennuameti) pädevuses riikliku ja haldusjärelevalve teostamine ehitiste ning lennuväljade ja kopteriväljakute lennuohutusnõuetele vastavuse üle. LennS § 34 lg 1 kohaselt on lennuväli maa- või veeala koos ehitiste, seadmete ja varustusega, mis on ette nähtud õhusõidukite saabumiseks, väljumiseks ja maal või veel liikumiseks. LennS § 341 lg 1 kohaselt on lennuvälja ja kopteriväljaku lähiümbrus maa-ala lennuvälja ja kopteriväljaku ümber, millel asuvatele ehitistele kehtestatakse ohutu lennuliikluse tagamise eesmärgil kõrguspiirangud ning kus reguleeritakse lennuliiklust mõjutada võivat muud inimtegevust. LennS § 341 lg-s 1 on nimetatud üksnes ehitisi.
19.Seega võib LennS § 601 lg 2 p 2 sõnastusest selle koostoimes LennS § 34 lg-ga 1 ja § 341 lg-ga 1 järeldada, et see säte ei reguleeri järelevalve tegemist lubatust kõrgema metsa või muu puittaimestiku kõrvaldamise kohustuse üle väljaspool lennuvälja territooriumi. Kinnisasi, millel kasvava metsa lennuohutusnõuetele vastavuse üle selles asjas vaieldakse, ei asu lennuvälja territooriumil, vaid piirneb lennuväljaga, asudes lennuvälja lähiümbruses LennS § 341 lg 1 mõttes. Transpordiameti (Lennuameti) pädevust teha riiklikku järelevalvet eelnimetatud nõuete täitmise üle väljaspool lennuvälja territooriumi ei tulene ka muudest LennS § 601 lg 2 sätetest. Seda ei ole antud LennS-i 91. peatükis ette nähtud normidega ka muude LennS-i alusel riiklikku järelevalvet tegevate korrakaitseorganite pädevusse.
20.Kolleegiumi hinnangul ei tähenda Transpordiameti (Lennuameti) LennS-i 91. peatükis sätestatud järelevalvevõimaluse puudumine olukorras, kus lennuvälja kaitsevööndis kasvav mets takistab lennuliikluse ohutuse tagamiseks vajalikku nähtavust ega taga takistustevaba piirangupinda, õiguslikku lünka lennuohtude tõrjumise ja korrarikkumiste kõrvaldamise süsteemis. LennS-i regulatsioon moodustab terviku ja lennuohutust tagavad normid ei pea olema koondatud üksnes LennS-i 91. peatükki ega olema rakendatavad üksnes riikliku järelevalve menetluse kaudu LennS § 601 tähenduses. Kui õigustloov akt näeb ette muud normid ohtude tõrjumiseks või korrarikkumiste kõrvaldamiseks lennuvälja lähiümbruses, siis ei ole tegemist lüngaga, mida tuleks täita KorS § 6 lg-s 2 sätestatud üldkorrakaitseorgani pädevusega. KorS § 6 lg 2 eesmärgiks on reguleerida korrakaitseorganite tegevust üksnes olukorras, kus avalikku korda ähvardav oht või korrarikkumine jääks pädevuslünga tõttu kõrvaldamata (vt KorS-i eelnõu (49 SE, Riigikogu XII koosseis) seletuskiri, lk-d 8 ja 26). Praeguses asjas sellise olukorraga tegemist ei ole (vt ka käesoleva otsuse p 26).
8(11)
3-18-1442
21.Lennuvälja lähiümbrus koosneb LennS § 341 lg 3 kohaselt takistuste piirangupindade kogumist ja lennuvälja kaitsevööndist. Lennuvälja kaitsevööndis asuva ja lennuliiklust ohustava metsa ning muu puittaimestiku kõrvaldamist reguleeriv menetlus on ette nähtud LennS § 352 lg-tes 5–7. Neist tuleneb, et kui kaitsevööndis asuva kinnisasja omanik keeldub lennuliiklust ohustava metsa raadamiseks nõusolekut taotlemast ja metsa raadamast, samuti juhul, kui lennuliikluse ohutuse tagamiseks vajalikku nähtavust takistab muu puittaimestik, on lennuvälja omanikul või käitajal õigus pöörduda seisukoha saamiseks Transpordiameti (Lennuameti) poole. Sama käib ka selle kohta, kui kinnisasja omanik keeldub muud puittaimestikku raiumast. Kui Transpordiamet (Lennuamet) peab metsa raadamist lennuliikluse ohutuse tagamiseks vajalikuks, on Transpordiametil (Lennuametil) õigus nõuda kinnisasja asukohajärgselt keskkonnateenistuselt metsa raadamiseks nõusoleku andmist lennuvälja omanikule või käitajale. Kui Transpordiameti (Lennuameti) hinnangul on muu puittaimestik vaja lennuliikluse ohutuse tagamiseks likvideerida, on lennuvälja omanikul õigus seda teha ning kaitsevööndis asuva kinnisasja omanik saab lennuvälja omanikult või käitajalt nõuda varalise kahju hüvitamist.
22.Kolleegiumi arvates ei võimalda eelnimetatud normid kohaldada selles asjas LennS-i 91. peatükis ette nähtud riikliku järelevalve menetluse norme. LennS § 352 lg-tes 5–7 sätestatud menetlus kaotaks mõtte, kui Transpordiamet (Lennuamet) saaks kohustada kinnisasja omanikku või lennuvälja käitajat metsa või muud puittaimestikku raiuma ka LennS § 601 lg 2 p 2 alusel toimuvas riikliku järelevalve menetluses.
23.Ringkonnakohus tõlgendas LennS § 601 lg 2 p 2 laiendavalt muuhulgas seetõttu, et tema arvates on LennS § 352 lg-te 5–7 kohaldamisala piiratud, sest need reguleerivad üksnes metsa raadamist, mitte aga kõiki MS § 28 lg-s 4 nimetatud metsaraieid. Metsa raadamine on MS § 32 lg 1 kohaselt raie, mida tehakse, et võimaldada maa kasutamist muul otstarbel kui metsa majandamiseks. Kolleegiumi hinnangul tuleb sellest lähtuvalt mõista raadamisena LennS § 352 tähenduses iga raiet, mida tehakse lennuvälja kaitsevööndile kehtestatud nõuete täitmise eesmärgil. Seda järeldust ei väära ka asjaolu, et LennS §-s 352 nimetatud raiet ei tehta mitte maa, vaid selle kohal asuva õhuruumi kasutamise tagamiseks.
24.LennS § 601 lg 2 p 2 laiendava tõlgendamise vajadust ei tulene ka asjaolust, et LennS § 352 lg 5 kohaselt algatab menetluse metsa või muu puittaimestiku likvideerimiseks lennuvälja käitaja oma pöördumisega Transpordiameti (Lennuameti) poole. Käitaja tegevusetuse korral ei jää oht lennuliiklusele kõrvaldamata. LennS § 36 lg 1 kohaselt peab lennuväljal olema kehtiv sertifikaat, mis kinnitab selle vastavust õhusõidukite ohutu käitamise nõuetele. Sertifikaadi juurde kuuluvad lennuvälja käitamistingimused. Kui kaitsevööndis kasvav mets või muu puittaimestik on lubatust kõrgem, siis mõjutab see ka õhusõidukite ohutu käitamise võimalust lennuvälja territooriumil. LennS § 342 lg-te 1 ja 3 koosmõjust tuleneb, et kui lennuvälja lähiümbruses, sh lennuvälja kaitsevööndis, asuv lennutakistus avaldab mõju ohutule lennuliiklusele või lennujuhtimis- ja raadionavigatsiooniseadmete tööle, seab Transpordiamet (Lennuamet) piirangud lennuvälja käitamistingimustele ja võib nõuda lennuvälja käitajalt lennutakistuse markeerimist või valgustamist 1944. aasta Chicago rahvusvahelise tsiviillennunduse konventsiooni lisa 14 peatükis 6 kehtestatud nõuete kohaselt.
9(11)
3-18-1442
25.Majandus- ja kommunikatsiooniministri 8. juuni 2005. a määruse nr 66 „Lennuvälja ja kopteriväljaku sertifitseerimise kord ning nõuded lennuvälja ja kopteriväljaku käsiraamatu sisule ja koostamisele“ (määrus nr 66) § 9 lg 1 p-de 1 ja 5 kohaselt võib Transpordiamet (Lennuamet) lennuvälja sertifikaadi kehtetuks tunnistada või selle kehtivuse peatada, kui lennuväli ei vasta lennuohutusnõuetele või käitaja ei likvideeri või tal ei ole võimalik likvideerida lennuohutust negatiivselt mõjutavat olukorda. Eelnevast tulenevalt on Transpordiametil (Lennuametil) võimalik piirata lennuliiklust ohustaval juhul lennuvälja käitamistingimusi, lennuvälja sertifikaat peatada või see kehtetuks tunnistada. Transpordiameti (Lennuameti) pädevus teha riiklikku järelevalvet sertifikaadi käitamistingimuste järgimise üle tuleneb LennS § 601 lg 2 p-st 2. Transpordiamet on kohustatud tegema järelevalvet sertifikaadi ja käitamistingimuste nõuete järgimise üle ka omal algatusel. Määruse nr 66 § 11 p 7 kohaselt on käitaja kohustatud sertifikaadiga lubatavale lennutegevusele mittevastavate tingimuste avastamise korral rakendama lennuohutust tagavaid käitamise piiranguid ning teavitama sellest Transpordiametit (Lennuametit). Kui lennuvälja käitaja soovib, et lennuvälja kaitsevööndis asuva metsa või muu puittaimestiku kõrgusest tingitud käitamistingimuste piirangud lõpetataks, on tal võimalik pöörduda kinnisasja omaniku poole. Kui viimasega kokkulepet ei saavutata, võib käitaja pöörduda LennS § 352 lg 5 alusel Transpordiameti (Lennuameti) poole seisukoha saamiseks.
26.Eelnevast nähtub, et LennS § 601 lg 2 p-st 2 tuleneva järelevalvepädevuse laiendavat tõlgendamist ei toeta lennuohutuse üle tehtava järelevalve lünklikkuse ärahoidmise ega järelevalve efektiivsuse tagamise vajadus. Kolleegium peab siiski vajalikuks rõhutada, et käesolevas otsuses tehtud järeldusi Transpordiameti (Lennuameti) riikliku järelevalve pädevuse ulatuse kohta ei saa automaatselt laiendada järelevalve tegemisele muude LennS-ist tulenevate nõuete täitmise üle, sh järelevalve tegemisele lennuvälja kaitsevööndis keelatud tegevuste üle LennS 352 lg 3 mõttes. Ei ole välistatud, et muude nõuete puhul, mille üle järelevalve teostamisel puudub LennS § 352 lg-tes 5-7 sätestatuga võrreldav eriregulatsioon, võib olla vajalik anda korrakaitseorganite järelevalvepädevusele teistsugune ulatus või sisu kui praeguses asjas.
27.Kaebaja 8. juuni 2018. a taotlusest Transpordiametile (Lennuametile) saab järeldada, et ta soovis riikliku järelevalve menetluse algatamist ja läbiviimist LennS § 601 lg 1 alusel eesmärgiga tagada Lennuvälja kinnistu omaniku tegevuse õiguspärasus. Kaebaja taotlust ei ole võimalik käsitada seisukoha saamiseks Transpordiameti (Lennuameti) poole pöördumisena LennS § 352 lg 5 tähenduses ning see ei olnud ka muul viisil suunatud LennS §-s 352 ette nähtud menetluse algatamisele.
28.Transpordiameti (Lennuameti) 10. juuli 2018. a vastust kaebajale võib mõista selliselt, et kaebaja taotletud menetlus jäetakse algatamata, kuna menetlus lennuvälja kaitsevööndis asuva kinnisasja omaniku õigustesse sekkumiseks on sätestatud LennS § 352 §-des 5–7. Transpordiamet (Lennuamet) avaldas valmidust algatada LennS § 352 lg-tes 5–7 ette nähtud menetlus, kui Lennuvälja kinnistu omanik ei nõustu metsa ise raadama.
29.Kuna kaebaja taotles vastustajalt sellise haldustegevuse läbiviimist, mis ei olnud vastustaja pädevuses, siis oli riikliku järelevalve menetluse algatamata jätmine õiguspärane.
10(11)
3-18-1442
30.Kaebaja kassatsioonkaebus, milles vaidlustati ringkonnakohtu otsust jätta kaebaja halduskohtus ja apellatsiooniastmes kantud menetluskulud osaliselt välja mõistmata, jääb rahuldamata.
31.Kolleegium teeb lahendi ilma asja uueks arutamiseks saatmata, mistõttu tuleb uuesti otsustada ka menetluskulude jaotus (HKMS § 109 lg 4). Kuna kaebus jääb rahuldamata, jäävad kaebaja menetluskulud kolmes kohtuastmes tema enda kanda (HKMS § 108 lg 1).
32.Vastustaja taotleb HKMS § 108 lg-le 1 tuginedes, et kaebajalt mõistetaks vastustaja kasuks välja 5400 euro suurune õigusabikulu. Muude menetluskulude väljamõistmist ei ole vastustaja taotlenud. Kolleegium on varasemas praktikas selgitanud, et haldusorganil ei ole küll keelatud kasutada halduskohtumenetluses välist õigusabi, kuid üldjuhul mõistetakse kaebajalt haldusorgani kasuks välise õigusabi kulud välja üksnes siis, kui kohtuasi väljub haldusorgani igapäevase põhitegevuse raamidest. Vastustajale õigusaktidega pandud ülesannete täitmisest tekkinud vaidlusi ei ole alust pidada vastustaja põhitegevuse raamidest väljuvaks (vt nt otsus asjas nr 3-3-1-26-12, p 30; otsused nr 3-11-1355/319, p 55 ja nr 3-16-579/47, p 17). Kolleegium leiab, et vaidlusalune küsimus on vahetult seotud vastustaja põhiülesannetega ning ei ole õigustatud tema õigusabikulude kaebaja kanda jätmine. Seetõttu jäävad vastustaja õigusabikulud HKMS § 109 lg 6 alusel tema enda kanda.
33.Kaebaja poolt kassatsioonkaebuse esitamisel tasutud kautsjon tuleb arvata riigituludesse (HKMS § 107 lg 4). (allkirjastatud digitaalselt)
11(11)
Allikas: Riigi Teataja avaandmed. Füüsiliste isikute nimed on kohtu poolt anonümiseeritud. Andmed on informatiivsed.