Oliver Kask (eesistuja), Villem Lapimaa ja Virgo Saarmets
Otsuse tegemise aeg ja koht
19. juuni 2018, Tallinn
Haldusasja number
3-17-458
Haldusasi
R.T kaebus Riigiprokuratuuri kohustamiseks väljastada prokurör Andrei Voronini eesti keele oskuse tõend
Vaidlustatud kohtulahend
Menetluse alus ringkonnakohtus
Tallinna Halduskohtu 28. juuli 2017. a otsus Kaebaja – R.T Vastustaja – Prokuratuur, esindaja Lavly Perling Kolmas isik – Andrei Voronin R.T apellatsioonkaebus
Asja läbivaatamine
Kirjalik menetlus
Menetlusosalised ja nende esindajad
RESOLUTSIOON
1.Jätta R.T apellatsioonkaebus rahuldamata ja Tallinna Halduskohtu 28. juuli 2017. a otsus haldusasjas nr 3-17-458 muutmata.
Jätta menetlusosaliste apellatsioonimenetluse menetluskulud nende endi kanda.
EDASIKAEBAMISE KORD
Otsuse peale võib esitada kassatsioonkaebuse Riigikohtule hiljemalt 19. juulil 2018 (HKMS § 212 lg 1). Vastuseks kassatsioonkaebusele võib teine menetlusosaline esitada vastukassatsioonkaebuse 14 päeva jooksul kassatsioonkaebuse vastukassatsioonkaebuse esitajale kättetoimetamisest arvates või ülejäänud kassatsioonitähtaja jooksul, kui see on pikem kui 14 päeva (HKMS § 215 lg 3). Kui menetlusosaline soovib kassatsioonkaebuse esitamiseks saada menetlusabi, tuleb tal selleks esitada Riigikohtule taotlus. Menetlusabi taotluse esitamine ei peata menetlustähtaja kulgemist (HKMS § 116 lg 5) ning kassatsioonitähtaja järgimiseks peab menetlusabi taotleja esitama ka kassatsioonkaebuse (HKMS § 116 lg 6).
1.R.T esitas 24.01.2017 Põhja Ringkonnaprokuratuurile teabenõude dokumendi saamiseks, millelt nähtuks, et prokurör Andrei Voronin valdab eesti keelt C1 tasemel või sellele vastaval tasemel.
2.Prokuratuur vastas R.T le 15.02.2017 kirjaga nr RP-6-8/17/45-(3), et ei väljasta keeletunnistust ilma isiku nõusolekuta. Kuna taotlus on seotud kohtumenetlusega (kriminaalasi nr 1-16-6137), saab vastava taotluse esitada ka otse kohtule.
R.T esitas Tallinna Halduskohtule kaebuse prokuratuuri kohustamiseks täita teabenõue.
Prokurörile keeletunnistuse väljastamine toimub avalikes huvides, mille all tuleb mõista keeleseaduse (KeeleS) eesmärki – arendada, säilitada ja kaitsta eesti keelt ning tagada eesti keele kasutamine peamise suhtluskeelena kõikides avaliku elu valdkondades. Prokurör kui avalik teenistuja ja riigivõimu teostaja ei peaks pelgama avalikustada kolmandatele isikutele – ennekõike aga isikule, kelle põhiõiguste ja -vabaduste piiramises ta süüdistuse esitamise ja selle kohtus tõendamise kaudu osaleb – enda kohta väljastatud keeletunnistust. Vastupidine hoiak võimaldab püstitada kahtluse, kas prokuröri kvalifikatsioon vastab eesti riigikeele valdamisele kehtestatud nõuetele (KeeleS § 3 lg 1 ja kriminaalmenetluse seadustiku (KrMS) § 10 lg 1 ls 1). Põhiseaduse (PS) § 52 lg 1 kohaselt on riigiasutuste ja kohalike omavalitsuste asjaajamiskeel eesti keel. Prokuratuuriseaduse (ProkS) § 15 lg 1 p 2 kohaselt võib prokuröriks nimetada teovõimelise vähemalt 21-aastase Eesti Vabariigi kodaniku, kes oskab eesti keelt keeleseaduses sätestatud C1-tasemel või sellele vastaval tasemel. Seega ei saa pidada mõistlikuks ega heauskseks olukorda, kus prokurör ja Riigiprokuratuur varjavad dokumenti, mille põhjal saab isik – pealegi isik, kelle kohta on prokurör koostanud süüdistusakti, mille abil ja kaudu prokurör kohtu poolt isiku süüdimõistmiseni ja karistamiseni soovib jõuda – veenduda, et prokurör vastab ka eesti keele valdamise osas tõepoolest seaduses ettenähtud nõuetele.
Prokuratuur palus jätta kaebuse rahuldamata.
A. Voronini keeletaset tõendav dokument ei vasta avaliku teabe tunnustele, sest see pole saadud ega loodud seaduses või selle alusel antud õigusaktides sätestatud avalikke ülesandeid täites. Avaliku teabena on käsitatav teave, mis on tekkinud ning dokumenteeritud avaliku iseloomuga ülesande täitmisel (Riigikohtu halduskolleegiumi lahend asjas nr 3-3-1-19-14, p 19). Prokuröri keeletaset tõendav dokument ei ole saadud ega loodud tema kui avaliku teenistuja tegevuses ülesannete täitmise tulemusena. Avaliku teabena ei ole võimalik käsitada teavet, mis on jäädvustatud ja dokumenteeritud ajaliselt enne, kui isik üleüldse prokurörina ametisse nimetatakse. Ajaliselt on välistatud, et vaidlusalune dokument saadakse või luuakse ajal, kui isik on prokurörina ametisse nimetatud. Avalikule teabele juurdepääsu tagamise keskseks eesmärgiks on luua demokraatliku ja sotsiaalse õigusriigi ning avatud ühiskonna põhimõtetest lähtudes võimalused avalikkuse kontrolliks avalike ülesannete täitmise üle. Praegusel juhul ei täidaks keeletaset tõendava dokumendi isikule edastamine viidatud eesmärki, kuna selles dokumendis ei väljendu teave prokuröri poolt avalike ülesannete täitmise kohta. Juhul, kui isikul on konkreetseid ning sisulisi etteheiteid prokuröri poolt avalikus teenistuses ülesannete täitmisele, on võimalik esitada vastav kaebus KrMS-s sätestatud korras üldkohtule või taotlus distsiplinaarmenetluse alustamiseks ProkS § 32 lg 1 järgi. Samuti on kriminaalasja arutaval kohtul nii võimalus kontrollida haridust tõendava dokumendi olemasolu ja kehtivust kui teavitada kahtluste korral, puudutagu see
2(6)
3-17-458 kahtlus kas haridustaset või prokurörile esitatavaid sisulisi nõudeid teadmiste ja oskuste osas, prokuratuuri. Isiku nõusolekul on võimalik väljastada ka teavet, mis avaliku teabe tunnustele ei vasta, kuid A. Voronin ei ole sellesisulist nõusolekut andnud. Asjaolu, et isiku keeletaset tõendava dokumendi edastamine saab toimuda vaid isiku enda nõusolekul, kinnitas Riigiprokuratuurile Andmekaitse Inspektsioon. Muu hulgas selgitas Andmekaitse Inspektsioon, et keelenõuete täitmist kontrollib ja tagab tööandja, mitte piiramatu ring kolmandaid isikuid.
5.Tallinna Halduskohtu 28.07.2017 otsusega jäeti kaebus rahuldamata ja menetluskulud menetlusosaliste endi kanda. Halduskohus ei nõustunud vastustajaga, et oma olemuselt puudub igasugune sisuline põhjuslik seos ringkonnaprokuröri avalike ülesannete täitmise ning tema kui avaliku teenistuja tegevuse tulemuste ning tema keeletaset tõendava dokumendi vahel. Prokuröridele ProkS-s sätestatud nõuete ja prokuröri poolt täidetavate avalike ülesannete vahel on seos, sest prokuröridele esitatud nõuete täitmine tagab oma olemuselt prokuratuurile seadusega pandud ülesannete täitmise ProkS §-s 15 sätestatud nõuetele vastavate prokuröride poolt. Prokuröride konkursikomisjoni tegevust prokuröridele esitatavatele nõuetele vastavuse hindamisel tuleb lugeda avaliku ülesande täitmiseks. Sellest järelduvalt on ka komisjonile esitatud prokuröri keeletaset tõendav dokument saadud avalikke ülesandeid täites avaliku teabe seaduse (AvTS) § 3 lg 1 tähenduses ja on seega avalik teave. AvTS § 31 lg 7 sätestab, et kui seaduse alusel avalikustatav teave sisaldab isikuandmeid, võib sellise teabe üldist kasutamist piirata, kui selle üldiseks kasutamiseks andmine kahjustab oluliselt isiku eraelu puutumatust. Isikuandmete kaitse seaduse (IKS) § 6 kohaselt võib isikuandmeid koguda üksnes määratletud ja õiguspäraste eesmärkide saavutamiseks ning muudel eesmärkidel üksnes andmesubjekti nõusolekul. Andmekaitse Inspektsioon on vastuses Riigiprokuratuuri 27.01.2017 järelepärimisele 30.01.2017 selgitanud, et keeletaseme tunnistus on tööandjale edastatud vaid konkreetsel eesmärgil kontrollida ja tagada, et isik valdab keelt nõutud tasemel. Tunnistuse edastamine kolmandale isikule saab toimuda vaid isiku nõusolekul. Halduskohus nõustus selle seisukohaga. Teabe väljastamine isikule, kelle osas toimuvas kohtumenetluses osaleb prokurör süüdistajana, oleks IKS §-s 6 sätestatud printsiipidega vastuolus. IKS § 10 lg 1 kohaselt oleks teabe väljastamine lubatud vaid andmesubjekti nõusolekul. Ringkonnaprokurör A. Voronin ei ole andnud nõusolekut avalikustada kaebajale tema keeletaset tõendavat dokumenti. Vastupidiselt on A. Voronin vastava teabe avaldamise keelanud. Kui isikul on konkreetsed või mingid sisulised etteheited prokuröri poolt avalikus teenistuses ülesannete täitmisele, on võimalik esitada vastav kaebus KrMS-s sätestatud korras üldkohtule või taotlus distsiplinaarmenetluse alustamiseks ProkS § 32 lg 1 järgi. Sellisel juhul saab pädev organ hinnata seda, kas esineb alus prokuröri teenistusest vabastamiseks distsiplinaarsüüteo eest.
MENETLUSOSALISTE SEISUKOHAD RINGKONNAKOHTUS
6.R.Ti apellatsioonkaebuses palutakse tühistada Tallinna Halduskohtu 28.07.2017 otsus ja uue otsusega kaebus rahuldada.
3(6)
3-17-458 Haldusasjas nr 3-17-701 leidis halduskohus, et prokuröri haridusdokumendi näol ei ole tegemist avaliku teabega AvTS § 3 lg 1 mõistes. Praeguses asjas esitatud seisukoht, mis keeleoskuse tõendi osas eelnimetatust erineb, ei tekita kohtuotsuse suhtes usaldusväärsust. Kaebajal on juurdepääsuõigus soovitud teabele tulenevalt põhiseadusest. Samuti on kaebajal õigus saada kohtulikku kaitset. Kaebaja huvi seondub käimasoleva kriminaalmenetlusega ning võimaldab kaebajal veenduda, kas prokurör vastab seadusega kehtestatud nõuetele. Veenev ei ole halduskohtu seisukoht, et kaebajal on võimalik esitada kaebus KrMS-s sätestatud korras üldkohtule või taotlus distsiplinaarmenetluse alustamiseks ProkS § 32 lg 1 järgi. Puudub oht, et soovitud teabe avalikuks tulek kahjustaks kolmandat isikut. Seaduse nõuetele vastava keeletaseme olemasolu konstateeriv või kinnitav dokument on isikut positiivsest küljest iseloomustav asjaolu ning ei oma isiku eraeluga sisulist puutumust. Isegi kui halduskohtu käsitusega nõustuda, on vajalik erinevate huvide kaalumine. Kuna teabe avaldamine kolmandat isikut ei kahjusta, ei olnud alust teabenõude täitmisest keelduda. Soovitud dokumenti ei ole tunnistatud asutusesiseseks kasutamiseks mõeldud teabeks. Teabevaldaja saab teabenõude täitmisest keelduda üksnes AvTS § 23 lg 1 p-des 1–4 ja võib teabenõude täitmisest keelduda üksnes AvTS § 23 lg 2 p-des 1–7 ettenähtud alustel. Praegusel juhul ei ole Riigiprokuratuur ühelegi nimetatud alusele viidanud. Erinevate riigiasutuste, sh Andmekaitse Inspektsiooni seisukohad ei ole kohtule siduvad.
7.Prokuratuur palub jätta apellatsioonkaebuse rahuldamata ja nõustub halduskohtu otsusega. Prokuröri keeletunnistuse näol ei ole tegemist avaliku teabega AvTS mõttes, mistõttu ei tule seda teabenõudjale väljastada. Soovitud teavet ei saadud AvTS § 3 lg 1 tähenduses avalikke ülesandeid täites. Ükski seadus, sh ei ProkS ega avaliku teenistuse seadus, ei ole prokuratuuri ülesandena konkretiseerinud ametnike värbamist ja valikut. See puudutab asutuse sisesuhteid. Iseenesest on võimalik väljastada teabenõudjale ka teavet, mis avaliku teabe tunnustele ei vasta, kuid IKS § 10 lg 1 järgi on see lubatud üksnes andmesubjekti nõusolekul. Selline nõusolek puudub. Riigi peaprokuröri 11.01.2012 käskkirjaga nr RP-1-1/12/2 on prokuratuuri teenistujate isiklike toimikute materjalidele kehtestatud juurdepääsupiirang AvTS § 35 lg-te 1 ja 2 alusel. Isegi kui prokuröri keeletaset tõendava dokumendi näol oleks tegemist AvTS tähenduses avaliku teabega, ei lasuks prokuratuuril seadusjärgset kohustust kõnealust dokumenti kaebajale väljastada. Vastustaja nõustub selles osas halduskohtu seisukohaga. Praegusel juhul ei oleks keeletaset tõendava dokumentatsiooni kolmandale isikule väljastamisega tagatud A. Voronini eraelu puutumatus, kuna vastav teave sisaldab konkreetset eraelulist informatsiooni. Isiku keeletaset kinnitavad dokumendid sisaldavad kahtlemata andmeid, mis on otseses sisulises puutumuses isiku eraeluga (sh nt isikukood, andmed haridustee kohta jne). Ekslik on kaebaja seisukoht, et kaalumisel omab tähtsust, kas andmed iseloomustavad andmesubjekti positiivsest või negatiivsest küljest. Isikuandmete kaitse seisukohalt on oluline, kui tundliku teabega on tegemist. Isikuandmete mitteavaldamine on reegel ning nende avaldamine on lubatud vaid juhul, kui see on põhistatud.
4(6)
3-17-458
Andrei Voronin apellatsioonkaebuse suhtes seisukohta ei esitanud.
RINGKONNAKOHTU PÕHJENDUSED
Apellatsioonkaebuse väited ei anna alust halduskohtu otsuse tühistamiseks.
10.Avalik teave on AvTS § 3 lg 1 kohaselt mis tahes viisil ja mis tahes teabekandjale jäädvustatud ja dokumenteeritud teave, mis on saadud või loodud seaduses või selle alusel antud õigusaktides sätestatud avalikke ülesandeid täites. Halduskohus selgitas õigesti, et nõue prokuröri ametisse nimetamisele eelnevalt kontrollida keeleoskuse tunnistuse nõudmisega ametisse nimetatava isiku riigikeele oskust on avalik ülesanne. Avalikuks teabeks ei ole üksnes teave, mille on loonud või saanud prokurör, vaid ka selline teave, mis on dokumenteeritud riigiasutuses personali värbamise otsuste tegemiseks. Tegemist on avaliku teabega, sest dokument on vajalik prokuröri ametisse nimetamisele eelnevalt isiku nõuetele vastavuse kontrollimiseks. ProkS § 15 lg 1 p 2 seab prokurörile ametisse nimetamisel eesti keele oskuse nõude. Kuigi enne prokuratuuriseaduse jõustumist kehtinud prokuratuuri seadus eesti keele oskuse nõuet prokuröridele ei kehtestanud ja prokuratuuriseaduses puudusid üleminekusätted, mis võimaldanuks kontrollida seni ametis olevate prokuröride keeleoskuse taset ning neid eesti keele piisava oskuse puudumise korral ametist vabastada, kehtis ka siis ametnikele keeleoskuse nõue. See tulenes sel ajal kehtinud keeleseadusest ja selle alusel kehtestatud Vabariigi Valitsuse määrusest. Ametnike või ametisse nimetatavate isikute seaduse nõuetele vastavuse kontrollimine – nagu ametnike värbamine üldse – on avalik ülesanne, mida sätestab prokuröride puhul lisaks prokuratuuriseadusele ka avaliku teenistuse seaduse 2. peatükk. Eesti keele oskust tõendava dokumendi olemasolu vajalikkus asutuses tuleneb ka keeleseaduse alusel kehtestatud määruse „Ametniku, töötaja ning füüsilisest isikust ettevõtja eesti keele oskuse ja kasutamise nõuded“ § 2 lg-st 3.
11.Prokuratuur on seetõttu saanud A. Voronini eesti keele oskust tõendava dokumendi avalikke ülesandeid täites, mitte tsiviilsuhtes. Sellisele dokumendile tuleb PS §-st 44 ja avaliku teabe seadusest lähtudes tagada üldjuhul avalikkuse juurdepääs.
12.Vastustaja väitel on vaidlusalusele dokumendile kehtestatud riigi peaprokuröri 11.01.2012 käskkirjaga nr RP-1-1/12/2 juurdepääsupiirang. Vastustaja ei ole seda käskkirja ega ka vaidlusalust dokumenti, millele juurdepääsupiirangu märge peab olema kantud, kohtule esitanud ega seega oma väiteid tõendanud. Neid dokumente ei ole asja lahendamiseks siiski vajalik prokuratuurilt välja nõuda.
13.AvTS § 35 lg 1 p 12 kohustab tunnistama asutusesiseseks teabeks (ja seega keelama dokumendile juurdepääsu) teabe, mis sisaldab isikuandmeid, kui sellisele teabele juurdepääsu võimaldamine kahjustaks oluliselt andmesubjekti eraelu puutumatust. Ka juhul, kui teavet ei tunnistata asutusesiseseks kasutamiseks mõeldud teabeks, ei ole isikuandmete avalikustamine lubatud tingimusteta.
14.Keeleoskuse tunnistusele kantud andmed ei ole tavapäraselt delikaatsed isikuandmed. Seega näevad viidatud sätted ette haldusorgani kaalutlusruumi isikuandmete kaitse ja avaliku teabe avaldamise valikul. PS § 26, mis näeb ette isiku eraelu kaitse – selle hulka tuleb arvata ka isikuandmete kaitse, sh selliste andmete kaitse, mis puudutavad isiku haridust ja oskusi – riivet on võimalik õigustada avalikule teabele juurdepääsu tagamise vajadusega ja vastupidi, PS § 44 lg-s 2 sätestatud põhiõigust riigiasutustelt teavet nende tegevuse kohta (sh saada avalike ülesannete täitmisel kogutud dokumente) võib piirata teiste inimeste õiguste kaitseks, seega ka eraelu puutumatuse ja isikuandmete kaitseks. Niisiis tuleb haldusorganil teabele juurdepääsu 5(6)
3-17-458 üle otsustamisel nii teabe asutusesiseseks kasutamiseks mõeldud teabele juurdepääsupiirangu kehtestamisel kui teabenõude täitmise otsustamisel kaaluda juurdepääsu soovinud isiku eesmärki ja huvi kaalukust ühelt poolt ning puudutatud isiku eraelu kaitse tähtsust teiselt poolt.
15.Kui teabe avalikustamise huvi on kaalukam kui kolmanda isiku huvi eraelu kaitseks, ei ole kolmanda isiku nõusolek teabe avalikustamiseks vajalik. Sellisest põhimõttest lähtuvad nii avaliku teabe seadus, isikuandmete kaitse seadus (§ 6 p-d 2 ja 4, § 10 lg 2 ja lg 3 kolmas alternatiiv, § 14 lg 2 p 3) kui Euroopa Parlamendi ja nõukogu 27.04.2016 määrus 2016/679 füüsiliste isikute kaitse kohta isikuandmete töötlemisel ja selliste andmete vaba liikumise ning direktiivi 95/46/EÜ kehtetuks tunnistamise kohta (isikuandmete kaitse üldmäärus).
16.Iseenesest on kriminaalmenetluse osalisel õigus sellele, et tema asja menetleb prokurör, kes vastab kõigile seaduses sätestatud nõuetele. Kui kriminaalasja kohtueelset menetlust juhtiv ja kohtus riiklikku süüdistust esindav ning oma ülesannete täitmisel sõltumatu prokurör ei vasta prokurörile esitatavatele nõuetele, puudub alus eeldada, et tagatud on kohtueelse menetluse seaduslikkus ja tulemuslikkus ning kohtulik arutamine toimub pädeva süüdistusakti alusel (vt ProkS § 1 lg 1 ja § 2 lg 2; KrMS § 30 lg 1, § 226, § 268 lg 1 ja § 301). Vastustaja ja halduskohus selgitasid õigesti, et kaebajal on võimalik taotleda oma kohtuasja lahendamisel asja menetlevalt kohtult prokuröri nõuetele vastavuse kontrollimist, kui prokurör ei ole suuteline ennast kohtumenetluses eesti keele nõuetele vastaval viisil väljendama. KrMS § 267 lg 41 kohaselt võib kohus kõrvaldada muu hulgas prokuröri menetlusest juhul, kui isik ei ole võimeline kohtus nõuetekohaselt esinema või on kohtumenetluses näidanud end ebaausana, asjatundmatuna või vastutustundetuna. Selliste asjaolude ilmnemisel teeb kohus KrMS § 267 lg 42 järgi viivitamata prokuratuurile ettepaneku nimetada kohtu määratud ajaks uus prokurör. Keeleoskuse tõendi kaebajale väljastamine ei ole seetõttu ainus viis, kuidas kaebaja saab kaitsta oma õigusi ja huve oma kohtuasjas. Seetõttu ei ole kaebaja huvi dokumendi saamiseks kaalukas.
17.Eesti keele oskuse tunnistuselt ei nähtu üksnes asjaolu, et prokurör oskab eesti keelt nõutaval tasemel, vaid suure tõenäosusega ka keeleoskuse tase, eesti keele õppimise aeg ja haridusasutus, kus prokurör õppis. Viimase põhjal on võimalik kindlaks teha eesti keele õppimise kõrval ka seda, kas prokurör omandas põhi-, kesk- või kõrghariduse eesti või võõrkeeles, millises riigis või linnas ta õppis ning sageli ka muude õppeainete omandamise koht ja aeg, kui eesti keele õpe toimus mõnes koolis muu õppe kõrval. Sellised andmed võivad iseloomustada prokuröri etnilist päritolu, varasemat elukohta ja muud teavet tema kohta.
18.Seetõttu ei ole prokuröri isikuandmete avaldamiseks kaebaja soovitud viisil alust – prokuröri isikuandmete kaitse on kaalukam kui kaebaja huvi saada kolmanda isiku keeleoskust tõendav tunnistus. Kuigi vastustaja ei ole teabenõudele vastamisel sellist kaalumist teostanud, ei too menetlus- ja vormivead kaasa kaebuse rahuldamist, sest taotletud teave tuleks ka teabenõude korduval läbivaatamisel jätta AvTS § 23 lg 1 p 1 alusel väljastamata.
19.Eeltoodud põhjustel tuleb apellatsioonkaebus jätta HKMS § 200 p 1 alusel rahuldamata ja halduskohtu otsus muutmata.
20.Kaebaja apellatsioonimenetluse menetluskulud (riigilõiv 15 eurot) tuleb HKMS § 108 lg 1 alusel jätta tema enda kanda. Menetlusosalised ei ole apellatsioonimenetluses muude menetluskulude kandmist väitnud. (allkirjastatud digitaalselt)
6(6)
Allikas: Riigi Teataja avaandmed. Füüsiliste isikute nimed on kohtu poolt anonümiseeritud. Andmed on informatiivsed.