3-21-2476 (enne liitmist haldusasjad nr 3-21-2476, 321-2483, 3-21-2484, 3-21-2485 ja 3-21-2595)
Haldusasi
B, T, C, Q, L ja F kaebused Tallinna Kristiine Gümnaasiumi, Tallinna Mustjõe Gümnaasiumi, Tallinna Nõmme Gümnaasiumi ja Tallinna Kesklinna Vene Gümnaasiumi osalisele (4.–8. klass) distantsõppele suunamise asjus
Menetlusosalised ja nende esindajad
Kaebaja I: B, seaduslik esindaja V Kaebaja II: T, seaduslik esindaja R Kaebajad III ja IV: C ja Q, ühine seaduslik esindaja E Kaebaja V: L, seaduslik esindaja N Kaebaja VI: F, seaduslik esindaja A Vastustaja: Tallinna linn, volitatud esindaja Nele Kilk Kaasatud haldusorgan I: Haridus- ja Teadusministeerium, volitatud esindaja Indrek Kilk Kaasatud haldusorgan II: Terviseamet, volitatud esindaja Sander Põllumäe
Vaidlustatud kohtulahendid
Tallinna Halduskohtu 12. novembri 2021 määrused haldusasjades nr 3-21-2476, 3-21-2483, 3-21-2484, 321-2485 ja 3-21-2595
Menetluse alus ringkonnakohtus
Tallinna linna määruskaebus
Asja läbivaatamine
Kirjalik menetlus
RESOLUTSIOON
1.Tagastada Tallinna linna määruskaebus osas, milles vaidlustatakse Tallinna Halduskohtu 12. novembri 2021 määruseid haldusasjades nr 3-21-2483 ja 3-212485 (kaebajad T ja L).
2.Võtta Tallinna linna määruskaebus ülejäänud osas menetlusse.
Võtta asja materjalide juurde Tallinna Kesklinna Vene Gümnaasiumi direktori
12.novembri 2021 käskkiri nr 1-3/3.
4.Tühistada Tallinna Halduskohtu 12. novembri 2021 määrused haldusasjades nr 321-2476, 3-21-2484 ja 3-21-2595. Teha uued määrused, millega jätta B, C, Q ja F esialgse õiguskaitse taotlused rahuldamata.
5.Rahuldada Tallinna linna määruskaebus.
3-21-2476
6.Avaldatavas määruses asendada kaebajate nimed tähemärgiga ning jätta avaldamata andmed klasside kohta, milles kaebajad õpivad. Edasikaebamise kord Määruse resolutsiooni punkti 1 peale võib esitada määruskaebuse Riigikohtule 15 päeva jooksul määruse kättetoimetamisest arvates. Muus osas ei ole määrus edasi kaevatav (halduskohtumenetluse seadustiku (HKMS) § 235 lõiked 1 ja 3; § 252 lõike 7 teine lause).
ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK
1.Tallinna Kristiine Gümnaasiumi (Kristiine Gümnaasium), Tallinna Mustjõe Gümnaasiumi (Mustjõe Gümnaasium), Tallinna Nõmme Gümnaasiumi (Nõmme Gümnaasium) ja Tallinna Kesklinna Vene Gümnaasiumi (Vene Gümnaasium) 29. oktoobri 2021 käskkirjade p-ga 1 määrati, et alates 1. novembrist kuni 5. novembrini 2021 korraldatakse 4.–8. klasside õpilaste õppetöö (p 2 kohaselt ka õppekavaväline tegevus) distantsõppe vormis väljaspool koolihoonet.
2.B (Kristiine Gümnaasiumi X klassi õpilane, kaebaja I) esitas 31. oktoobril 2021 Tallinna Halduskohtule (halduskohus) kaebuse Kristiine Gümnaasiumi 29. oktoobri 2021 käskkirja nr 1.1-6/42 tühistamiseks osas, mis puudutab 4.–8. klassi õpilaste distantsõppele suunamist (haldusasi nr 3-21-2476). Kaebus sisaldas esialgse õiguskaitse taotlust, millega paluti kohustada kooli lubama X klassi õpilased viivitamata kontaktõppele.
3.T (Mustjõe Gümnaasiumi X klassi õpilane, kaebaja II) esitas 1. novembril 2021 halduskohtule kaebuse Mustjõe Gümnaasiumi 29. oktoobri 2021 käskkirja nr 7-6/1883 p 1 tühistamiseks kaebajat puudutavas osas (haldusasi nr 3-21-2483). Kaebus sisaldas esialgse õiguskaitse taotlust, millega paluti peatada käskkirja kehtivus või keelata selle kohaldamine kaebaja suhtes.
4.C ja Q (Nõmme Gümnaasiumi X klassi õpilased, kaebajad III ja IV) esitasid
1.novembril 2021 halduskohtule kaebuse Nõmme Gümnaasiumi 29. oktoobri 2021 käskkirja nr 1-3/7 tühistamiseks (haldusasi nr 3-21-2484). Kaebus sisaldas esialgse õiguskaitse taotlust, millega paluti peatada käskkirja kehtivus X klassi õpilaste distantsõppele suunamise osas.
5.L (Mustjõe Gümnaasiumi X klassi õpilane, kaebaja V) esitas 1. novembril 2021 halduskohtule kaebuse Mustjõe Gümnaasiumi 29. oktoobri 2021 käskkirja nr 7-6/1883 tühistamiseks (haldusasi nr 3-21-2485). Kaebus sisaldas esialgse õiguskaitse taotlust, millega paluti peatada käskkirja kehtivus või keelata selle kohaldamine kaebaja suhtes.
6.Nõmme Gümnaasiumi 3. novembri 2021 käskkirja ning Kristiine Gümnaasiumi, Mustjõe Gümnaasiumi ja Vene Gümnaasiumi 4. novembri 2021 käskkirjade p-ga 1 määrati, et alates
8.novembrist kuni 12. novembrini 2021 korraldatakse 4.–8. klasside õpilaste õppetöö (p 2 kohaselt ka õppekavaväline tegevus) distantsõppe vormis väljaspool koolihoonet.
7.Halduskohus jättis 4. novembri 2021 määrustega kaebajate I–V esialgse õiguskaitse taotlused rahuldamata.
8.Kaebajad III ja IV täiendasid 4. novembri 2021 avalduses kaebust keelamisnõudega, paludes ka esialgset õiguskaitset. Ühtlasi esitasid nad samal päeval kaebuse Nõmme Gümnaasiumi 3. novembri 2021 käskkirja nr 1-3/8 p-de 1 ja 2 tühistamiseks koos esialgse õiguskaitse taotlusega käskkirja kehtivuse peatamiseks X klassi distantsõppele suunamise osas (haldusasi nr 3-21-2523, liidetud haldusasjaga nr 3-21-2484). Kaebajad III ja IV soovisid
11.novembri 2021 istungil minna üle tühistamisnõudelt õigusvastasuse tuvastamise nõudele.
9.Kaebaja II täiendas 5. novembri 2021 avalduses oma kaebust. Ta palus tühistada Mustjõe Gümnaasiumi 4. novembri 2021 käskkirja nr 7-6/1889 p 1 ja kohustada kooli võimaldama talle 2(9)
3-21-2476 kontaktõpet. Ühtlasi palus kaebaja peatada käskkirja kehtivus või keelata selle kohaldamine kaebaja suhtes ning kohustada kooli võimaldama kaebajale kontaktõpet.
10.Kaebaja V täiendas 5. novembri 2021 avalduses samuti kaebust Mustjõe Gümnaasiumi
4.novembri 2021 käskkirja nr 7-6/1889 tühistamise nõudega ja nõudega kohustada kooli võimaldama talle kontaktõpet.
11.Kaebaja I täiendas 7. novembri 2021 avalduses oma kaebust. Ta palus tühistada Kristiine Gümnaasiumi 4. novembri 2021 käskkirja nr 1.1-6/43 ja esialgse õiguskaitse korras kohustada kooli võimaldama talle viivitamata kontaktõpet. Kaebaja I soovis 11. novembri 2021 istungil minna üle tühistamisnõudelt õigusvastasuse tuvastamise nõudele ja täiendas 11. novembri 2021 avalduses kaebust nõudega keelata Kristiine Gümnaasiumil haldusaktide andmine, mis puudutavad kaebaja I distantsõppele suunamist.
12.F (Vene Gümnaasiumi X klassi õpilane, kaebaja VI) esitas 11. novembril 2021 halduskohtule kaebuse Vene Gümnaasiumi 29. oktoobri 2021 käskkirja nr 1-3/1 p 1 ja
4.novembri 2021 käskkirja nr 1-3/2 p 1 tühistamiseks kaebajat puudutavas osas ning kooli kohustamiseks võimaldama talle kontaktõpet (haldusasi nr 3-21-2595). Kaebus sisaldas esialgse õiguskaitse taotlust, millega paluti peatada 4. novembri 2021 käskkirja kehtivus või keelata selle kohaldamine kaebaja suhtes.
HALDUSKOHTU MÄÄRUSED
13.Halduskohus rahuldas 12. novembri 2021 määrustega haldusasjades nr 3-21-2476, nr 321-2484 ja nr 3-21-2595 kaebajate I, II, IV ja VI esialgse õiguskaitse taotlused ning keelas Kristiine Gümnaasiumil, Nõmme Gümnaasiumil ja Vene Gümnaasiumil ilma Terviseameti (amet) eelneva nõusolekuta koroonaviiruse COVID-19 levikust tulenevalt nende kooliklasside, kus õpivad kaebajad, distantsõppele suunamise kuni 23. detsembrini 2021 (määrused I, II ja III – edaspidi koos: vaidlustatud määrused). Kuna käskkirjade mõju on ammendunud või kohe ammendumas, pole võimalik esialgse õiguskaitse rahuldamine nende kehtivuse peatamisega. Küll aga on võimalik rahuldada esialgse õiguskaitse taotlused keelamise abinõu osas. Kaebajatel on esialgse õiguskaitse vajadus. Kaebajate eesmärk on õppetöö toimumine kontaktõppe vormis. Kontaktõpe on põhihariduse regulatsiooni arvestades esmane ja põhiline õppeviis. Distantsõpe toimub juhendatud õppena ning on põhikooli- ja gümnaasiumiseaduse (PGS) § 24 lg 5 järgi lubatud kui üks õppeviis. Distantsõpe toimub väljaspool tavapärast õppekeskkonda. Distantsõpe võib soodustada õpilünkade teket ja piiratud sotsialiseerumise võimaluste tõttu olla kahjulik laste vaimsele tervisele. Distantsõppele üleminekul tuleb kaaluda kooli toimimist tervikuna, sest koolil on õpilase vaatest ka muid eesmärke ja ülesandeid kui koolihariduse omandamine. Haridus- ja Teadusministeeriumi (HTM) antud juhiste järgi tuleb kontaktõppe piiramist üldjuhul vältida; distantsõpet tuleks võimalusel vältida põhikooli I ja II kooliastmes sõltumata nende õppekohast või -korraldusest. Tallinna Ülikooli vahearuande „Eriolukorrast tingitud distantsõppe kogemused ja mõju Eesti üldharidussüsteemile“ kohaselt hindas ligi 50% õpetajatest õppetegevust oma aines distantsõppe ajal varasemaga võrreldes vähem efektiivseks, kolmandiku õpetajate hinnangul õpetatava materjali maht vähenes ja üle 40% õpetajatest leidis, et võrreldes tavapärase õppekorraldusega omandasid õpilased nende õppeaines õppekavas ettenähtud materjali pigem vähem. Kaebused ei ole perspektiivitud. Vaidlusaluste 3. ja 4. novembri 2021 käskkirjade seletuskirjades põhjendatakse distantsõppe rakendamist kõrge nakatumisohuga koolis. See väide on üldsõnaline. Puuduvad andmed vaktsineeritud ja nakatunud õpilaste kohta 4.–8. klassis; samuti pole analüüsitud, millist mõju võib avaldada õpilaste kiirtestimine. Käskkirjade põhjendused on üldised (nakatumiskordaja Harjumaal; üldise haigestumuse suurenemine 100 000 elaniku kohta, eriti vanuses 10–14 aastat; haiglate ülekoormatus; surmade arvu suurenemine). Amet ei 3(9)
3-21-2476 andnud soovitust kõnealuste koolide distantsõppele suunamiseks. Distantsõppe kasuks ei otsustatud hariduslikel kaalutlustel, vaid vältimaks ohtu õpilaste ja õpetajate tervisele. Seega tehti erialateadmisi eeldav otsus. Nakkushaiguste epideemilisest levikust tuleneva ohu üle otsustab nakkushaiguste ennetamise ja tõrje seaduse (NETS) § 28 lg 1 järgi amet, kes koolide osalisele distantsõppele suunamise otsustamise protsessis ei osalenud. Tallinna linn (koolid) ei kaalunud, kas tervise kaitset on võimalik tagada teiste meetmetega. HTM on avaldanud juhised, kuidas saab nakatumisriski vähendada, aga nende kasutamist käskkirjades ei analüüsitud. Määruse tegemise aja seisuga nähtub mh ameti statistikast, et viiruse levik Eestis ei ole koolivaheaja lõpust suurenenud, vaid vähenenud. Suures osas teistes koolides viidi vastavalt HTMi suunistele läbi järjepidev kiirtestimine. Esialgsetest andmetest järeldub, et viiruse langus on olnud samaväärne nii seal, kus jäeti õpilased distantsõppele (Tallinn), kui seal, kus viidi läbi kiirtestimist. Järelikult võisid meetmed olla sama tõhusad. Samas riivab kiirtestimine koos kontaktõppe jätkamisega lapse õigust haridusele vähem kui distantsõppele suunamine. Lisaks puudub käskkirjades analüüs või toimingud leevendusmeetmete kohta ehk kuidas tasandatakse distantsõppe erisusi kontaktõppest. Kontaktõppe korral puutuksid kaebajad kokku ca 20 teise õpilase ja õpetajatega, mis võib endast kujutada terviseriski õpilastele ja nende vanematele. Samas on Vene Gümnaasiumis, Kristiine Gümnaasiumis ja Nõmme Gümnaasiumis vastavalt 88%, 90% ja 91% õpetajatest vaktsineeritud või COVID-19 viiruse läbi põdenud. Lisaks testitakse koolides õpilasi iganädalaselt, mis võimaldab nakkushaiguse levikut ennetada. Esialgse õiguskaitse abinõu tingimuslik kohaldamine aitab tagada, et koolid teeksid hariduspõhiõiguse tagamisel kaalutletud otsuse. Ameti ülesanne on selgitada koolile, õpilastele ja õpetajatele tekkivaid terviseriske, mis kaasnevad näiteks otsusega jätkata teatud ajavahemikul kontaktõppel ning võimalikke alternatiivseid viirustõrje meetodeid. Abinõu rakendamine ei ole ülemäära koormav.
14.Halduskohus lubas 12. novembri 2021 määrustega haldusasjades nr 3-21-2483 ja nr 321-2485 muuta kaebajate II ja V kaebusi ning määras kaebajatele ja vastustajale tähtajad seisukohtade esitamiseks. Halduskohus määras, et kaebajate II ja V esialgse õiguskaitse taotlused lahendatakse pärast täiendavate seisukohtade esitamist (määrused IV ja V).
MENETLUSE EDASINE KÄIK
15.Kaebajad II, V ja VI teatasid 15. novembri 2021 avaldustes, et soovivad tühistamisnõuetelt üle minna tuvastamisnõuetele ning täiendada kaebust keelamisnõudega.
16.Halduskohus liitis 19. novembri 2021 määrusega haldusasjad nr 3-21-2476, nr 3-21-2483, 3-21-2484, 3-21-2485 ja 3-21-2595 ühte menetlusse haldusasjaks nr 3-21-2476 (resolutsiooni p 1). Halduskohus lubas muuta kaebusi ning määras, et kaebusi menetletakse edasi vaidlusaluste käskkirjade õigusvastasuse tuvastamise nõuetes, samuti nõuetes keelata koolidel COVID-19 levikust tulenevalt nende klasside distantsõppele suunamine, milles õpivad kaebajad (resolutsiooni p-d 2–6).
MÄÄRUSKAEBUS
17.Tallinna linn palub määruskaebuses tühistada halduskohtu 12. novembri 2021 määrused haldusasjades nr 3-21-2476, 3-21-2483, 3-21-2484, 3-21-2485 ja 3-21-2595, millega rahuldati kaebajate esialgse õiguskaitse taotlused, ning jätta kaebajate taotlused rahuldamata. Kohus on esialgse õiguskaitse määrustega keelanud tervete klasside distantsõppele suunamise. Nii reguleeritakse kaebajate klassikaaslaste õigusi, keda pole menetlusse kaasatud. Selliselt toimides rikkus halduskohus HKMS § 249 lg 1, mille järgi saab kohus teha määruse üksnes kaebaja õiguste esialgse kaitse kohta. Esialgset õiguskaitset oleks õiguspäraselt võimalik kohaldada vaid kaebajate suhtes. Samas juhul, kui kaebajad oleksid kontaktõppel, samal ajal 4(9)
3-21-2476 kui teised sama klassi õpilased on distantsõppel, ei oleks tehnilise erilahenduse puudumise tõttu tagatud PGS-s sätestatud nõuded õppe kvaliteedile. Vaidlusalused käskkirjad kaotasid kehtivuse 12. novembril 2021 ehk esialgse õiguskaitse määruste tegemise päeval. Kohtule edastati 12. novembril 2021 enne määruste tegemist nelja kooli käskkirjad ajavahemiku 15. november kuni 26. november 2021 kohta, millest selgelt ilmnes, et ühegi kaebaja puhul distantsõpet ei jätkatud. Seega puudus kaebajatel kohtumääruste tegemise ajal esialgse õiguskaitse vajadus. Halduskohtu määrustes pole põhjendatud, miks on esialgset õiguskaitset kohaldatud kuni 23. detsembrini 2021. Halduskohus poleks tohtinud õiguskaitset kohaldada pikemalt kui vaidlustatud haldusakti kehtivuse lõppemiseni. Halduskohus on ebaõigesti leidnud, et nakkushaiguste epideemilisest levikust tuleneva ohu üle ei saa otsustada haridusasutus, vaid seda saab teha üksnes amet. On tõendamata, et ametil on andmed viiruse leviku kohta asjassepuutuvates koolides ja kohus pole nende andmete esitamist ka nõudnud. Ametil puudub võimekus koguda andmeid nakatunute arvust klasside kaupa. Ameti pädevus koolide ajutiseks sulgemiseks NETS § 28 lg 2 p 1 alusel ei piira PGS-s sätestatud kooli pädevust, õigusi ja kohustusi. Amet võib otsustada kooli sulgemise, samuti anda koolidele soovitusi ennetavate meetmete rakendamiseks, kuid ametil ei ole pädevust otsustada õppevormi üle. PGS § 44 lg 1 kohaselt peab kool tagama õpilase koolis viibimise ajal tema vaimse ja füüsilise turvalisuse ning tervise kaitse. See annab koolile õiguse reageerida enne, kui viirus on saavutanud epideemilised mõõtmed NETSi tähenduses. Samuti tuleb koolidel kaitsta nakatumisohu eest õpetajaid (NETS § 24 p 1), kelle haigestumise korral võib hariduse andmine peatuda. Enne vaidlusaluste käskkirjade andmist toimusid nõupidamised, millel osalesid ka terviseala spetsialistid AP ja EÖ, kes soovitasid suunata koolid e-õppele. Õpilastele on e-õppe rakendamisel tagatud õppevahendid, õpilaste üle toimub järelevalve ja nad saavad omavahel suhelda. E-õppe käigus omandavad lapsed uusi oskusi. Halduskohus ei arvestanud, et e-õppe rakendamisel saavad koolitundides osaleda ka viirusega nakatunud õpilased. Statistiliste andmete ebaõigel tõlgendamisel põhineb halduskohtu seisukoht, et kiirtestimine on sama tõhus meede kui e-õpe.
RINGKONNAKOHTU PÕHJENDUSED
18.Ringkonnakohus tagastab HKMS § 187 lg 3 p 6 ja § 207 lg 1 alusel määruskaebuse osas, milles sellega vaidlustatakse määruseid IV ja V, mis käsitlevad Tallinna Mustjõe Gümnaasiumis õppivaid kaebajaid II ja V. Kõnealuste korraldavate määrustega lubas halduskohus kaebust muuta (resolutsioonide p 1) ning määras menetlusosalistele tähtajad seisukohtade esitamiseks (p-d 2 ja 3). Halduskohus märkis, et lahendab kaebajate esialgse õiguskaitse taotlused pärast seisukohtade esitamist. Nende määrustega ei lahendatud esialgse õiguskaitse taotlusi, mistõttu ei ole need määrused HKMS § 252 lg 7 esimese lause alusel vaidlustatavad. Ka halduskohus on edasikaebamise korra osas selgitanud, et määrused ei ole edasi kaevatavad, kuigi viitas mh HKMS § 252 lg-le 7, mis ei olnud nende määruste puhul asjakohane.
19.Ülejäänud osas (vaidlustatud määrused I, II ja III) tuleb määruskaebus HKMS § 204 lg 1 ja § 207 lg 1 alusel võtta menetlusse. Määruskaebuse esitamine on seaduse kohaselt lubatud (HKMS § 252 lg 7), kaebus on tähtaegne (HKMS § 204 lg 1) ning vastab HKMS §-de 52–54 ja 205 nõuetele. Määruskaebuse esitamine on riigilõivuvaba (HKMS § 104 lg 1 ja riigilõivuseaduse § 22 lg 1 p 9). Arvestades esialgse õiguskaitse kiireloomulisust ja seda, et kaebajatel on halduskohtus olnud võimalus esialgse õiguskaitse küsimuses seisukohti korduvalt avaldada, ei pea ringkonnakohus vajalikuks küsida määruskaebusele kaebajate ega kaasatud haldusorganite seisukohti, vaid arvestab halduskohtule esitatud põhjendustega. Samadel kaalutlustel lahendab kaebuse üks ringkonnakohtunik (HKMS § 210 lg 1 kolmas lause).
5(9)
3-21-2476
20.Menetluskõlbulikus osas on kaebus põhjendatud ja rahuldatakse. Vaidlustatud määrused tuleb HKMS § 210 lg 3 alusel tühistada. Ringkonnakohus teeb uue määruse, millega jätab kaebajate I, II, IV ja VI esialgse õiguskaitse taotlused rahuldamata.
21.Vastustaja esitas kaebusega Tallinna Nõmme Gümnaasiumi hoolekogu 10. novembri 2021 erakorralise koosoleku protokolli nr 68. Sama tõendi esitas vastustaja halduskohtule
12.novembril 2021. Seega puudub ringkonnakohtul vajadus otsustada tõendi vastuvõtmine.
22.Vastustaja väitel esitas ta nelja kooli käskkirjad õppekorralduse kohta ajavahemikul
15.kuni 26. november 2021. Toimikust ei nähtu siiski, et esitatud oleks Vene Gümnaasiumi
12.novembri 2021 käskkiri nr 1-3/3 õppetöö korralduse kohta 15. kuni 19. novembrini 2021 (kättesaadav Vene Gümnaasiumi veebilehel), mistõttu võtab ringkonnakohus kõnealuse käskkirja asja materjalide juurde.
23.Esialgne õiguskaitse on HKMS § 249 lg 1 järgne ajutine abinõu, mida kohaldatakse kaebaja õiguste kaitsmiseks enne põhiasjas peetava kohtuvaidluse lõppu, st kohtumenetluse ajaks. Esialgse õiguskaitse kohaldamine on põhjendatud, kui kaebajat ähvardab tagajärg, mille kõrvaldamine põhiasjas tehtava hilisema kohtulahendiga on võimatu või ebamõistlikult raske. Esialgse õiguskaitse kohaldamise eesmärk on hoida ära kaebaja oluliste õiguste pöördumatu kahjustamine kohtumenetluse ajal. Esialgset õiguskaitset tuleb kohaldada vaid määral, mis on kaebaja õiguste kaitseks hädavajalik (nt Riigikohtu 8. veebruari 2021 määrus nr 3-20-915, p 20;
13.novembri 2020 määrus nr 3-20-349, p 12). Vajaduse korral tuleb esialgset õiguskaitset kohaldada ka siis, kui pöördumatute tagajärgede saabumine pole kindel (nt Riigikohtu
11.detsembri 2020 määrus nr 3-20-605, p 11). Faktilised ja õiguslikud asjaolud võivad olla esialgse õiguskaitse taotluse lahendamise ajal veel ebaselged, kuid kaebus ei tohi olla ilmselgelt perspektiivitu. Esialgse õiguskaitse kohaldamisel peab kohus HKMS § 249 lg 3 kohaselt arvestama kaebuse eduväljavaateid ning erinevate lahenduste tagajärgi kaebajale, avalikule huvile ja kolmandatele isikutele (nt Riigikohtu 27. juuni 2017 määrus nr 3-3-1-19-17, p 15).
24.Ringkonnakohus nõustub vastustajaga, et halduskohus on esialgse õiguskaitse korras lubamatult otsustanud ka menetlusse kaasamata isikute (kaebajate klassikaaslaste) õiguste üle. Kaebajad saavad nõuda distantsõppe rakendamise keelamist (kontaktõppe võimaldamist) üksnes enda suhtes (HKMS § 44 lg 1). Esialgse õiguskaitse taotlus peab lähtuma põhivaidlusest, st järgima sama eesmärki. Järelikult sai halduskohus kaaluda üksnes kaebajate distantsõppele suunamise keeldu. Vastustaja selgituse kohaselt ei ole asjassepuutuvate koolide õpetajatel võimalik sama ainetundi üheaegselt läbi viia kontakt- ja e-õppes selliselt, et kõigile õpilastele oleks tagatud ühetaoline võimalus õppetööst osa võtta. Ilmselt ei ole ka kaebajate huvides, et üksnes neil oma klassi õpilastest lubatakse koolitundidest osa võtta koolimajas, samas kui klassikaaslased jätkavad e-õppega. See siiski ei välista esialgse õiguskaitse kohaldamist. Ringkonnakohus märgib, et kui asjassepuutuvates koolides puuduvad tehnilised lahendused selleks, et ainetunde saaks kvaliteetselt viia läbi samaaegselt kontakt- ja e-õppena, saavad koolid otsustada, et asjassepuutuvate klasside õpilaste suhtes distantsõpet esialgse õiguskaitse meetme kohaldamise ajal ei rakendata. Teistel õpilastel ei ole õigust nõuda, et neile kohaldataks distantsõpet.
25.Halduskohus keelas vaidlustatud määrustega koolidel kaebajate klasside distantsõppele suunamise ilma ameti eelneva nõusolekuta. Kohus märkis vaidlustatud määrustes, et amet ei osalenud koolide osalisele distantsõppele suunamise otsustamise protsessis.
26.Koroonaviiruse epideemilise leviku tõttu tekkinud ohu üle otsustab amet, võttes aluseks epidemioloogilised, laboratoorsed ja kliinilised andmed (NETS § 28 lg 1). Amet või Vabariigi Valitsus võib nakkushaiguste epideemilise leviku tõkestamiseks kooli ajutiselt sulgeda või piirata koolis liikumisvabadust (NETS § 28 lg 2 p 1, lg 6). Puudub vaidlus, et Vabariigi Valitsus ega amet ei ole teinud otsust asjassepuutuvate koolide (osaliseks) sulgemiseks või nende tegevuse piiramiseks. Seni pole esitatud tõendeid selle kohta, et amet andis koolidele soovituse 6(9)
3-21-2476 rakendada (osalist) distantsõpet. Siinkohal tuleb märkida, et amet ega Vabariigi Valitsus ei saa otsustada kooli õppevormi üle, st kooli (osalist) suunamist distantsõppele. Seda kinnitas amet
10.novembri 2021 vastuses ja õiguskantsler 28. oktoobri 2021 seisukohas. Halduskohus viitas määruses I, et Kristiine Gümnaasiumi kodukorra p 6.2 näeb ette ametilt arvamuse küsimise distantsõppele suunamise otsuse tegemisel. Ringkonnakohtu hinnangul ei tulene viidatud kodukorra punktist üheselt sellist kohustust. Nimelt näeb see ette, et „tervise ja turvalisuse kaalutlustel on kooli juhtkonnal õigus suunata kool osalisele või täielikule juhendatud distantsõppele. Otsuse tegemisel arvestatakse konkreetset olukorda ja vastava valdkonna spetsialistide (Vabariigi Valitsus, Terviseamet, Tallinna Haridusamet, Päästeamet vm) arvamust ning otsus kooskõlastatakse vajadusel kooli pidajaga.“ Nõmme Gümnaasiumi ja Vene Gümnaasiumi kodukordades sarnast punkti pole. Seetõttu leidis halduskohus põhjendamatult, et koolide osalise distantsõppele suunamise otsustamisele oleks tulnud igal juhul kaasata amet. Ameti hinnanguga arvestamine oleks käskkirjade põhjendusi arvestades olnud mõistlik, aga sellist kohustust koolidele kehtivast õigusest ei tulene. Lisaks on vaidlustatud määruste resolutsioonid sõnastatud nii, et koolid vajaks edaspidi sama meetme rakendamiseks ameti „nõusolekut“, aga NETS ega PGS või muu seadus ei anna ametile sellekohast pädevust. See, et käskkirjades on koolide osalist distantsõppele suunamist põhjendatud nakkushaiguse epideemilise levikuga, ehkki koolidel puudub pädevus otsustada nakkushaiguse epideemilisest levikust tuleneva ohu üle, on haldusakti põhjendamise küsimus. Vaidlustatud määruste põhjenduste kohaselt on ameti kaasamata jätmine keelamise abinõu kohaldamise peamiseks aluseks. Seega põhineb esialgse õiguskaitse abinõu rakendamine ebaõigel kaalutlusel. Ringkonnakohus hindab järgnevalt, kas esialgse õiguskaitse kohaldamine oli asjaolusid arvestades siiski vajalik ja põhjendatud.
27.Kaebajatel oli vähemalt esialgse õiguskaitse taotluste esitamise ajal olemas esialgse õiguskaitse vajadus.
27.1.Kaebajate eesmärk on õppetöö toimumine kontaktõppe vormis. Kontaktõpe on põhihariduse omandamisel esmane ja põhiline õppetöö vorm (PGS § 22 lg 2 ja § 35 lg 1; Vabariigi Valitsuse
6.jaanuari 2011 määruse nr 1 „Põhikooli riiklik õppekava“ § 6 lg-d 4 ja 5). E-õpe võib olla juhendatud õppe osa (PGS § 24 lg 5), kuid üldjuhul toimub õppetöö koolimajas. Vaidlusaluste käskkirjadega määrati, et kaebajate õppetööd korraldatakse väljaspool koolihoonet. Õppetöö küll ei katke, kuid ajal, mil kaebajad on suunatud distantsõppele, ei saa nad haridust omandada tavapärases koolikeskkonnas. Hilisema kohtulahendiga ei ole mõistlikult võimalik seda tagajärge enam kõrvaldada. Kaebajad on välja toonud mitmed distantsõppe puudused, sh on eõppe tundide maht võrreldes kontaktõppega oluliselt väiksem (st iseseisvat tööd on oluliselt rohkem) ning võimalused saada õpetajalt individuaalset tagasisidet ja juhendamist ning suhelda kaasõpilastega on oluliselt piiratumad. Ka halduskohtu määrustes viidatud Tallinna Ülikooli 2021. aastal koostatud vahearuande kohaselt leidis ligi 50% õpetajatest, et distantsõppe perioodil oli õpe võrreldes varasemaga vähem efektiivne, ning kolmandiku õpetajate hinnangul vähenes õpetatava materjali maht. Uute, eelkõige digivaldkonna oskuste omandamist ei saa pidada oluliseks argumendiks olukorras, kus distantsõpet on rakendatud juba alates 2020. aasta kevadest.
27.2.Nõmme Gümnaasiumi, Kristiine Gümnaasiumi ja Vene Gümnaasiumi
29.oktoobri 2021 käskkirjadega otsustati neis koolides 4.–8. klasside distantsõppele suunamine alates 1. novembrist kuni 5. novembrini 2021. Nõmme Gümnaasiumi
3.novembri 2021 ning Kristiine Gümnaasiumi ja Vene Gümnaasiumi 4. novembri 2021 käskkirjadega pikendati samade kooliklasside distantsõpet 12. novembrini 2021. Kaebajate I, III ja IV korduva ning kaebaja VI esmakordse esialgse õiguskaitse taotluse esitamise ajal oli kohtul võimalik otsustada 3. ja 4. novembri käskkirjade täitmise peatamine kaebajaid puudutavas osas (HKMS § 251 lg 1 p 1). Samuti ei saanud taotluste esitamise ajal välistada, et 7(9)
3-21-2476 distantsõpet pikendatakse samade klasside osas veelgi, mistõttu oli põhjendatud ka keelamisabinõu (HKMS § 251 lg 1 p 2). Samas oli vaidlustatud määruste allkirjastamise ajaks (pärast kella 16) olukord muutunud, sest 3. ja 4. novembri 2021 käskkirjade kehtivus oli sisuliselt lõppenud ning oli juba teada, et 4.–8. klasside puhul distantsõpet 15. novembrist ei jätkata. Nimelt suunati Nõmme Gümnaasiumi 11. novembri 2021 ning Kristiine Gümnaasiumi ja Vene Gümnaasiumi 12. novembri 2021 käskkirjade kohaselt distantsõppele alates 15. novembrist klassid, milles kaebajad ei õpi. Kuivõrd nakatumiste arv oli 12. novembri 2021 seisuga jätkuvalt kõrge, ei saanud siiski täielikult välistada, et koolides nakkusohu vähendamise huvides saadetakse kaebajate klassid enne aasta lõppu uuesti mõneks ajaks distantsõppele. See tähendaks kaebajatele vajadust vaidlustada uusi samalaadseid käskkirju. Esialgse õiguskaitse kohaldamise põhjendatuse üle otsustamisel saab ja tuleb mh võtta arvesse, kas esialgse õiguskaitse kohaldamata jätmine võib tuua kaasa täiendava kohtuvaidluse (vt Riigikohtu 10. juuni 2009 määrus nr 3-3-1-44-09, p 13).
28.Kaebusi ei ole praeguses menetlusetapis alust pidada ilmselgelt perspektiivituks.
28.1.Vaidlusaluste käskkirjade õigusliku alusena on viidatud PGS § 44 lg-tele 1 ja 3 ning kodukorra sätetele, mis lubavad distantsõppe rakendamist. Käskkirjades põhjendatakse koolide osalist distantsõppele suunamist üldise epidemioloogilise olukorraga Eestis ja Tallinnas, 10–14 aastaste laste nakatumise kõrge määra ja selle vanusegrupi madala vaktsineerituse taseme ning õpetajate vaktsiinikaitse olulise vähenemisega. Inimeste tihedate kokkupuudete tõttu on koolides kõrge nakatumisoht ja seal tekkivad nakkuskolded võivad tingida veelgi ulatuslikuma distantsõppele suunamise. Pole kahtlust, et kontaktide piiramine aitab nakatumisi vähendada. Samas pole käskkirjades analüüsitud konkreetset kooli ja distantsõppele suunatud klasse puudutavaid asjaolusid, sh kollete arvu ega vaktsineerituse taset. Samuti puudub analüüs, kas nakatumisriski oleks võimalik vähendada muude abinõudega (sh testimine).
28.2.Sisuliselt kohaldas halduskohus esialgset õiguskaitset keelamiskaebuste tagamiseks, lähtudes eeldusest, et kaebuse muutmine on lubatav ja võimalik. Praeguseks on kõik kaebajad esitanud kaebuse muutmise avalduse ja halduskohus on need vastu võtnud. Seega on esialgse õiguskaitse taotluste lahendamisel kohane lähtuda keelamiskaebuste perspektiivist. HKMS § 45 lg 1 piirab keelamiskaebuse esitamise kolme kumulatiivse eeldusega. Selle järgi peab olema põhjust arvata, et 1) vastustaja annab haldusakti või teeb toimingu, 2) haldusakt või toiming rikub kaebaja õigusi ja 3) õigusi ei saa tõhusalt kaitsta haldusakti või toimingu hilisemal vaidlustamisel, st õiguste rikkumist poleks hiljem üldse võimalik kohase kaebusega ära hoida või kõrvaldada ega heastada (haldusakti või toimingu tagajärjed on pöördumatud) või kui hilisem õiguste kaitse oleks ebamõistlikult keeruline (vt Riigikohtu 24. novembri 2017 määrus asjas nr 3-17-1398, p 12). Esialgse õiguskaitse vajadust jaatades on ringkonnakohus möönnud, et kaebajate korduv distantsõppele suunamine ei ole pelgalt hüpoteetiline võimalus. Kaebajatel on võimalik vaidlustada tulevased võimalikud distantsõppele suunamise käskkirjad, aga kui need antakse sarnaselt vaidlusaluste käskkirjadele vahetult enne distantsõppe aja algust, võib kaebajatel olla keeruline oma õigusi tõhusalt kaitsta. Samas ei saa kohus ennetavalt keelata distantsõppe rakendamist sõltumata asjaoludest. Distantsõppe rakendamine on kooli kaalutlusõigus, millesse kohus saab sekkuda piiratud ulatuses. Kokkuvõttes ei saa keelamiskaebuste eduväljavaateid pidada päris olematuks, aga need ei ole ka väga suured.
29.Asjassepuutuvate huvide kaalumisel tuleb arvestada, et kohaldatav abinõu koormaks avalikku huvi ja puudutatud isikute õigusi määral, mida saab pidada kaebaja õigustatud huve ja asjaolusid arvestades põhjendatuks. Ringkonnakohtu hinnangul ei saa kaebajate õiguste riivet pidada siiski sedavõrd intensiivseks, et see kaaluks üles avaliku huvi ja puudutatud isikute huvid, arvestades lisaks, et keelamiskaebuste eduväljavaated ei ole ülekaalukad. Hinnangut põhjendab kohus järgmiselt.
8(9)
3-21-2476
29.1.Esiteks tuleb üldiselt märkida, et inimeste – praeguses asjas eelkõige õpilaste ja õpetajate, aga kaudselt ka nende lähedaste – elu ja tervise kaitse on kaalukas avalik huvi. Õpetajate haigestumise tulemusel võivad ainetunnid ära jääda. Esialgse õiguskaitse meetme kohaldamine võib teisi asjaomaste koolide õpilasi mõjutada nii, et kui kaebajate klassid lubatakse kontaktõppele, võivad koolid otsustada nakatumiste vähendamiseks suunata mõne teise klassi õpilased pikemalt distantsõppele. Siiski on oluline ka kaebajate huvi kvaliteetse koolihariduse võrdse kättesaadavuse suhtes.
29.2.Teiseks saab lähtuda sellest, et kaebajad suunati distantsõppele võrdlemisi lühikeseks ajaks ja vaidlustatud määruste allkirjastamise ajaks oli see aeg kohtule teadaolevalt lõppenud. Kaks nädalat ei ole nii pikk ajavahemik, et selle jooksul võiks eeldada oluliste õpilünkade tekkimist vm olulisi negatiivseid tagajärgi, mida järgneva kontaktõppega ei saa tasandada. Ehkki vaidlustatud määruste tegemise ajal ei saanud välistada kaebajate uuesti distantsõppele suunamist enne 23. detsembrit 2021 (st sama õppeveerandi jooksul), ei olnud see tõenäosus väga suur. Praeguseks oluliselt taandunud üldisi nakatumisnäitajaid arvestades ei ole klasside kaupa distantsõppele suunamine enne õppeveerandi lõppu ilmselt enam päevakorral.
29.3.Kolmandaks on kaebajad II (4.–6. klass) või III kooliastme (7.–9. klass) õpilased, kes ei ole enam haridustee alguses. Kõige ulatuslikum negatiivne mõju on distantsõppel I kooliastme (1.–3. klass) õpilastele, kelle õppeedukus sõltub suurel määral otsesest suhtlusest õpetajatega.
29.4.Neljandaks on vastustaja kinnitanud, et koolid tagavad õpilastele õppevahendid, sh vajadusel ka e-õppeks vajaliku arvuti. Kaebajate III ja IV kaebuse kohaselt esitasid nad
29.oktoobril 2021 koolile taotluse arvutite saamiseks, kuid kaebuse esitamise ajaks
1.novembril 2021 ei olnud kaebajad neid veel kätte saanud. Kuivõrd tegemist oli alles taotluse esitamisele järgnenud esimese tööpäevaga, ei ole sellest põhjust järeldada, et kool ei taganudki kaebajatele arvuteid ja neil puudusid muud vahendid (nt nutitelefon) kuni kooli väljastatavate arvutite saamiseni õppetöös osalemiseks. Toimikust ei nähtu teiste kaebajate väiteid, et neil puuduvad distantsõppeks vajalikud vahendid ja hoolimata taotlemisest ei taganud kool neid mõistliku aja jooksul.
30.Eelneva põhjal leiab ringkonnakohus, et esialgse õiguskaitse meetme kohaldamine ei olnud vaidlustatud määruste tegemise ajal põhjendatud ega ole seda ka praegu. Järelikult tuleb vaidlustatud määrused tühistada ja jätta nendega lahendatud esialgse õiguskaitse taotlused rahuldamata.
31.Käesolev määrus ei välista samas asjas edaspidi esialgse õiguskaitse kohaldamist, kui selleks tekib põhjendatud vajadus. Distantsõppe korduval kohaldamisel tuleb arvestada selle õppevormi kumulatiivset mõju õpilastele. Mida pikemalt seda samade õpilaste suhtes on kohaldatud, seda kaalukamad peaks olema kohaldamist õigustavad asjaolud. Neid saab halduskohus korduva esialgse õiguskaitse vajaduse korral hinnata.
32.HKMS § 175 lg 3 alusel asendatakse avaldatavas määruses kaebajate nimed tähemärgiga ja jäetakse avaldamata andmed klasside kohta, milles kaebajad õpivad. (allkirjastatud digitaalselt)
9(9)
Allikas: Riigi Teataja avaandmed. Füüsiliste isikute nimed on kohtu poolt anonümiseeritud. Andmed on informatiivsed.